二軌國際機制的作用一個亟需重視的研究課題

二軌國際機制的作用一個亟需重視的研究課題

國際第二軌道機制具有“第二機制”和“第二機制”的雙重屬性。為更好地通過二軌國際機制參與國際事務(wù),中國思想庫應(yīng)著力關(guān)注和破解參與全球事務(wù)、人才資源國際化流動和思想庫研究的國際化三個關(guān)鍵性問題。提供政策專家“軌”(Track)這個術(shù)語最早是由前美國外交官約瑟夫·蒙特維利(JosephMontville)在1987年提出的,用來指非國家行為者參與的非官方外交領(lǐng)域的談判活動。而“二軌”(Track2)在很多文獻中的定義不是非常統(tǒng)一。有的用法過于寬泛,幾乎包括了所有跨國的非政府沖突解決和尋求合作的機制,甚至包括草根對話。有的指社會知識精英層的國際合作與對話,尤其是指那些政策研究專家。本文傾向于后一種界定。這樣就意味著在國際活動中不僅存在二軌,還存在一個對應(yīng)于一軌二軌的純民間的三軌。而我們所研究的“國際思想庫網(wǎng)絡(luò)”就是一種有別于正式的政府層面的國際機制(“一軌”)和民間層面國際合作(“三軌”)的一種基于社會精英層面的(“二軌”)的國際政策合作研究網(wǎng)絡(luò)。國際政治學者已經(jīng)認識到非官方的政策專家在協(xié)調(diào)國家間關(guān)系中的作用,而“二軌外交”的思想也就在這類問題的討論中應(yīng)運而生。當多方政府準備會談時,一些代表各國的專家同時或先行進行磋商的活動能夠催化一軌外交達成一致。美國東西方中心主任莫里森(Morrison)指出,“二軌外交”的作用可以歸納成以下四個方面。一是支持一軌政策。政府政策需要有能夠理解并能夠幫助建立和保持政府價值的聽眾,而處于研究機構(gòu)中的政策專家就是具有這種能力的政策參與者,因而他們成為非常重要的支持和鞏固一軌政策的力量。二是提供并試驗新思想。政治家大多數(shù)情況下無法發(fā)明新思想,即便有新思想,政治家們也需要政策專家對這些思想進行重新包裝(repackage)與合法化。同時“二軌外交”更重要的職能是一些新思想可以通過不同國家的二軌互動來測試其可行性與可接受性,特別是那些敏感的安全問題。三是提供思想資源的儲備。當一個思想在當前不可用時,政策專家將儲備這些思想,以便在某些智力資源緊缺的時候?qū)⑺枷胴瀼貙嵤Ｋ氖怯伞岸墶弊儭耙卉墶?。“二軌外交”的一個長期職能是它們可能演變成一軌。隨著時間的過去,高級官員正在失去對傳統(tǒng)協(xié)議和禮節(jié)的耐心,他們有時會直接參與到非正式的二軌會談中。他們甚至可能直接將議題由原來的自上而下的設(shè)定過程顛倒為自下而上?！岸壨饨弧币呀?jīng)在全球、中東、東南亞、非洲某些地區(qū)的一些政府間對話過程中發(fā)揮了重要作用。例如,1988年建立的政府間氣候變化專門委員會(IPCC),集全球最重要的氣候問題專家之力,收集、整理和匯總世界各國在氣候變化領(lǐng)域的研究工作和成果,并向聯(lián)合國氣候變化大會提出科學評價和政策建議。2007年,IPCC獲得諾貝爾和平獎。在兩份關(guān)于中東的獨立案例研究中(參見HerbertKelman和DaliaDassaKaya文章),以色列在和阿拉伯以及和伊朗的談判過程中,分別采用了國家間的有背景的學者或是以個人身份出席的官員間的非正式的秘密會談。對菲律賓開展的對外“二軌外交”的研究中認為“由學者、分析家、媒體、商界、私人部門代表以及其他觀點制造者參與的外交活動,正在塑造和影響著外交政策,并通過協(xié)商和協(xié)作行為、網(wǎng)絡(luò)和政策倡導等,在事實上推動著政府的官方外交政策。”(CarolinaHernandez)在對南非國家沖突解決的外交過程的研究中,作者分析了1984—1990年間多次二軌會議的作用,將南非國家的“二軌外交”歸納為三類功能:改變政治風險和獎勵,事前協(xié)商沖突問題和為一軌會談進行準備。(DanielLieberfeld)在這里,我們提出“二軌國際機制”的概念。我們將“二軌國際機制”的概念定義為旨在促進某個對應(yīng)的“一軌外交”過程,主要由各國政策研究機構(gòu)組建的,非正式和非官方的國際機制。要認識“二軌國際機制”的概念,就必須理解其“機制的二軌性”和“二軌的機制性”兩層含義?！皺C制的二軌性”表現(xiàn)在,它是主要由政策研究機構(gòu)組建的國際機制,而參加其活動的人的身份主要包括政策研究機構(gòu)的代表、以個人身份出席的政策專家和不以官員身份參加的高級外交官員等。而且“二軌國際機制”應(yīng)有其對應(yīng)的“一軌外交”背景,是為促進一軌間的合作而建立的。這一屬性是其有別于其他國際學術(shù)活動的本質(zhì)特征。它不同于那些旨在交換學術(shù)思想的國際學術(shù)活動(如國際學術(shù)社團、學術(shù)會議、學術(shù)機構(gòu)合作框架等),也有別于那些旨在開發(fā)個人經(jīng)歷的國際交流活動(如國際學生交換項目)?！岸壍臋C制性”表現(xiàn)在,和傳統(tǒng)的一軌會談一樣,如果“二軌外交”也只是一個臨時性的國際交往的話,那每次“二軌外交”的成功都將伴隨著非常高昂的交易成本。而當一個“二軌外交”過程通過一定的原則、規(guī)范、規(guī)則和程序被固定下來時,一種特殊的“二軌外交”也就誕生了?！岸墖H機制”不僅具有傳統(tǒng)的“二軌外交”的一系列職能,還減少了“二軌外交”過程中的交易成本。根據(jù)新自由制度主義衍生出來的觀點,“二軌國際機制”減少交易成本是通過匯聚和穩(wěn)定預期,提供既定的解決問題的平臺,為各國成員提供信息以減少不確定性等途徑實現(xiàn)的。“二軌國際機制”的形式包括二軌國際組織、政策研究網(wǎng)絡(luò)(即“國際思想庫網(wǎng)絡(luò)”)、國際非官方理事會、定期的國際會議和國際論壇等?！皣H思想庫網(wǎng)絡(luò)”就是一種“二軌國際機制”的特定形式,它是由各國的思想庫所組成的具有一定規(guī)范但又相對松散和開放的,旨在為一軌過程提供政策支持的研究網(wǎng)絡(luò)。這里之所以稱這種國際合作形式為“網(wǎng)絡(luò)”是為了有別于權(quán)力義務(wù)的承諾關(guān)系相對明確的“國際組織”,而網(wǎng)絡(luò)是一種對參與者的行為起到相對柔性的約束作用的組織形式。“網(wǎng)絡(luò)”在協(xié)商、交易與合作過程中相對“組織”所具有的優(yōu)勢已經(jīng)在以往的經(jīng)濟學和社會學文獻中得到了充分闡述。而在新制度主義的框架下,“交易成本經(jīng)濟學”指出當資產(chǎn)專用性、不確定性與交易頻率三個交易特性沒有達到一定條件時,合作各方“一體化”為“組織”的行政成本就顯得過高。同樣,在國際交往中,雖然有時候?qū)⒑献鞲鞣秸蠟椤敖M織”可以更大限度地減少“交易成本”,但在條件不允許的情況下,“組織”相對于“網(wǎng)絡(luò)”來說行政成本過大,從而使這種努力變得得不償失。因此,“國際思想庫網(wǎng)絡(luò)”所形成的一系列相對于國際組織來說更松散而開放的制度安排,如不設(shè)固定成員、選舉產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)理事會、定期會議、分議題合作研究項目、定期舉辦論壇等,都體現(xiàn)一種較為經(jīng)濟的“二軌國際機制”的形式。發(fā)揮民間聲音優(yōu)勢、國際意識和兩種機制之間的合作可以看出,“國際思想庫網(wǎng)絡(luò)”在外交領(lǐng)域擁有獨特的優(yōu)勢。由于其成員都是具有知識理性的專家、學者,各國的思想庫都已經(jīng)在本國建立了廣泛而通暢的官方渠道,所以經(jīng)由他們研究討論而提出的政策建議比純粹來自民間的聲音更符合決策理性的需要,也更容易傳達到各國政府決策層,這樣也就更有機會被官方所接受。作為“二軌國際機制”,它又比“一軌外交”更具有靈活性。正如吳建民所說:“官員要受到政策的限制,在談判時機不成熟時,不好試探對方。但學者有學術(shù)自由和思考的空間。學者有好的建議可以游說,但官員更多的是執(zhí)行?！睘楦玫赝ㄟ^二軌國際機制參與國際事務(wù),在加強自身能力建設(shè)的基礎(chǔ)上,中國思想庫應(yīng)開展一系列具體工作,來實現(xiàn)研究領(lǐng)域、交流活動、組織結(jié)構(gòu)和影響力的國際化。在此過程中,中國思想庫應(yīng)著力關(guān)注和破解“思想庫研究的國際化”“人才資源國際化流動”和“參與全球事務(wù)”三個關(guān)鍵性問題。研究方法和工具為積極參與“二軌國際機制”,在國際交往中幫助中國政府發(fā)揮作用,中國思想庫應(yīng)積極拓展自己的研究領(lǐng)域,將自己研究工作的內(nèi)容從傳統(tǒng)的聚焦國內(nèi)問題,擴展為研究全球性公共議題和他國問題,并且在研究方法的選用和研究成果的應(yīng)用方面更注重跨國比較和國際視野。全球金融危機與國際金融體系改革、氣候與環(huán)境、能源安全、國際軍控、國際反恐、公共衛(wèi)生與食品安全、貧困與疾病等問題是全球面對的共同挑戰(zhàn)。對此,中國思想庫應(yīng)進一步投入精力開展研究,將研究領(lǐng)域不斷向全球性議題擴展。除了研究全球性公共議題,中國思想庫還應(yīng)該加強對他國問題的關(guān)注。隨著全球化的深入,國與國之間的聯(lián)系越來越緊密,許多時候某一國家的國內(nèi)政策也可能對其他國家產(chǎn)生重大影響,從而要求思想庫必須及時關(guān)注、廣泛涉獵和深入研究其他國家問題,才能為本國決策提供有效的決策支撐,甚至影響他國的政策。同其他國家的智庫、智庫和網(wǎng)絡(luò)體系的合作在全球性問題和地區(qū)性事務(wù)中,中國思想庫應(yīng)積極參與國際討論,發(fā)出自己的聲音,增強存在感。應(yīng)有意識地融入國際思想庫網(wǎng)絡(luò),積極同國際組織開展合作;更為頻繁和高效地為中國政府部門、跨國企業(yè)和其他組織的國際行動提供智力支持;同其他國家的政府、企業(yè)、利益團體、社會組織等結(jié)交更為緊密的關(guān)系;同世界各國的社會科學學者和公共政策領(lǐng)域?qū)＜议_展學術(shù)交流;努力提出具有國際水準和能夠產(chǎn)生轟動效應(yīng)的戰(zhàn)略觀點,尤其是在受到國際社會普遍重視的社會政策、健康政策、科技政策和腐敗治理等方面,展示中國思想庫的扎實功底和自身特色。在積極參與國際事務(wù)的基礎(chǔ)上,條件合適的思想庫應(yīng)在走向世界的過程中將自己逐漸建設(shè)成為區(qū)域性、國際性的思想庫組織,如成為東北亞地區(qū)的領(lǐng)軍思想庫,成為亞洲公共政策的智力支持者等。中國思想庫的傳播渠道人才資源的國際化是中國思想庫參與“二軌國際機制”的重要組成步驟。人才資源的“引進來”和“走出去”能夠直接向國際社會展示中國思想庫的開放和活躍程度,能夠以人際網(wǎng)絡(luò)的方式迅速傳播思想庫的研究理念,能夠加強國際社會對中國思想庫