推進(jìn)營(yíng)改增的制度創(chuàng)新與實(shí)踐

推進(jìn)營(yíng)改增的制度創(chuàng)新與實(shí)踐

政府機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的重要方面，行政體制改革是改革的重要組成部分。在黨中央頻繁釋出深化改革、加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)重要信號(hào)的當(dāng)下,深化行政體制改革、優(yōu)化行政體制和政府結(jié)構(gòu)、理順政府間和政府職能部門間關(guān)系,重要性更加彰顯。黨的十八大報(bào)告明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革,健全部門職責(zé)體系”。黨的十八屆二中全會(huì)審議通過《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。2013年3月,十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》并對(duì)外公布。由是,大部制改革再次成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。現(xiàn)代社會(huì),政府的公共服務(wù)職能更為突出,如何為民眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù),滿足民眾的需求和期待,成為政府職能轉(zhuǎn)變的軸心和政府機(jī)構(gòu)改革的終極目的。在此情境下,以大部制改革為導(dǎo)引的職能調(diào)整牽動(dòng)著各方敏感的神經(jīng)?；厮荽蟛恐聘母镎哐葸M(jìn)軌跡,剖析大部制改革在實(shí)踐中遭遇的困境,為其穩(wěn)步推進(jìn)探索新的路徑,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一、部制對(duì)我國(guó)政府行政職能的完善推進(jìn)大部制改革,是新時(shí)期深化行政體制改革的重要舉措之一。大部制的提出,旨在解決我國(guó)政府管理中長(zhǎng)期存在的行政職能條塊分割、碎片化,以及由此引致的資源浪費(fèi)和行政效率低下的問題,以更好地回應(yīng)民眾的需求和期待。(一)部門法部制的特征自黨的十七大報(bào)告提出“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”以來,大部制成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。學(xué)者們對(duì)大部制給出了不同的解釋。汪玉凱認(rèn)為,“所謂大部門體制或者大部制,就是在政府的部門設(shè)置中,將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)相對(duì)集中,由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理,最大限度地避免政府職能交叉、多頭管理,從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)。”魏禮群則認(rèn)為,“實(shí)行大部門制,就是在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置中,把多個(gè)部門分別承擔(dān)的相同或者類似的職能歸并為一個(gè)部門履行,減少部門職責(zé)交叉事項(xiàng)和多頭管理,變部門之間協(xié)調(diào)為部門之內(nèi)協(xié)調(diào)。”施雪華等指出,“大部制”即大部門體制,是指國(guó)家為提高政府綜合管理能力、降低行政成本、提高行政效率,按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,將職能相近、業(yè)務(wù)相似的部門合并成一個(gè)較大部門的政府組織體制。李榮娟、田仕兵從與整體性治理比較的角度,將大部制改革界定為“為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào),按政府綜合管理職能把業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進(jìn)行合并,集中由一個(gè)大部門統(tǒng)一行使的政府組織體制”。石亞軍提出了內(nèi)涵式大部制改革的概念,以區(qū)別于外延式的大部制改革。他認(rèn)為,所謂內(nèi)涵式大部制改革,就是根據(jù)“實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變”,在政府職能高度有機(jī)整合和機(jī)構(gòu)與人員配置高度科學(xué)合理基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)高效率行政運(yùn)行和高水平政府管理。仔細(xì)比較可以發(fā)現(xiàn),學(xué)術(shù)界對(duì)大部制的界定并無大的差異,只是表述上略有不同而已。由是觀之,學(xué)術(shù)界對(duì)大部制的內(nèi)涵基本達(dá)成共識(shí)。除此之外,學(xué)者們還就大部制改革的背景與動(dòng)因,大部制改革與以往歷次機(jī)構(gòu)改革的差異,大部制改革的目的與作用、原則與方法、重點(diǎn)與難點(diǎn)、思路與步驟、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒、愿景與阻力等方面進(jìn)行了探討。大部制作為一種新型的政府組織體制,不同于以往政府機(jī)構(gòu)改革,不只是意味著形式層面的部門或機(jī)構(gòu)的合并與精簡(jiǎn),其核心和本質(zhì)在于政府職能的調(diào)整與優(yōu)化。其基本特征大體可以概括為如下方面:一是職能整合、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。職能整合是大部制最重要的特征。大部制首先強(qiáng)調(diào)的是各部門職能的相互整合、配套、銜接與補(bǔ)充,并由此形成高效運(yùn)作、職能互補(bǔ)、整體聯(lián)動(dòng)的良性運(yùn)行機(jī)制,變部門間的協(xié)調(diào)為大部?jī)?nèi)的協(xié)調(diào),從而提高行政決策效率和運(yùn)行效率,避免職能分散、交叉和多元化?，F(xiàn)階段,建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉政高效、人民滿意的服務(wù)型政府,已成為政府改革的終極目標(biāo),大部制改革就是要將政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能進(jìn)一步整合,更好地為民眾提供無縫隙的高效、便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。二是結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源共享。結(jié)構(gòu)優(yōu)化是指“大部門內(nèi)部各司局、不同機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展,各種要素得到充分合理利用,各種資源配置優(yōu)化合理的過程和狀況”。結(jié)構(gòu)優(yōu)化是部門良性運(yùn)行的基礎(chǔ)和內(nèi)容,也是大部門體制的重要特征之一。在大部制下,大部?jī)?nèi)各職能部門分工合作,使人、財(cái)、物等資源得到有機(jī)整合和充分利用,部門內(nèi)資源充分共享,有利于實(shí)現(xiàn)資源配置帕累托效率最優(yōu),避免部門間相互推諉、利益掣肘引致的資源浪費(fèi)、效率低下等現(xiàn)象。三是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、裁汰冗員。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)是大部制的形式特征,是顯露在外的。從歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的大部制改革來看,通過機(jī)構(gòu)拆分、重組和整合,歐美國(guó)家政府機(jī)構(gòu)數(shù)量和職能部門都有所減少。英國(guó)通過改革使內(nèi)閣部門減少到18個(gè),美國(guó)、德國(guó)、西班牙、瑞典、瑞士的中央政府部門分別只有15個(gè)、14個(gè)、12個(gè)、9個(gè)、7個(gè)。與機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)相關(guān)聯(lián)的是,冗員數(shù)量也有所減少,人浮于事的現(xiàn)象有所改觀。通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),減少管理層次,使組織運(yùn)作效率更高,規(guī)避了職能交叉重疊、人員重復(fù)配置的現(xiàn)象。四是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一致行動(dòng)。大部制強(qiáng)調(diào)的是將職能相似和業(yè)務(wù)性質(zhì)相近的部門歸口統(tǒng)一到一個(gè)大部,這樣更有利于權(quán)力的集中,便于統(tǒng)一謀劃,避免政出多門和政策間相互矛盾沖突,更好地保證政令統(tǒng)一、行動(dòng)一致。(二)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的數(shù)量和數(shù)量是改革成功的關(guān)鍵大部制改革不同于以往的政府機(jī)構(gòu)改革,改革重心不再拘泥于精簡(jiǎn)多少機(jī)構(gòu)、減少多少人員。這是對(duì)以往改革成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)進(jìn)行深刻總結(jié)而作出的明智抉擇。政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐證明,如果以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的數(shù)量作為改革成敗的標(biāo)準(zhǔn),極有可能陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。整體性治理理論、制度變遷理論,為大部制改革奠定了深厚的理論基礎(chǔ)。1.整體政府政策20世紀(jì)七八十年代,新公共管理理論作為西方政府改革運(yùn)動(dòng)的指南,備受學(xué)術(shù)界和政策層面推崇。強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、效率導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向,將私營(yíng)部門和工商企業(yè)的方法用于公共部門,一度使僵化的政府科層制有所改觀,提高了政府運(yùn)作效率。但與此同時(shí),新公共管理理論倡導(dǎo)的專業(yè)化、結(jié)構(gòu)化分工導(dǎo)致了嚴(yán)重的碎片化和部門利己主義。在此情形下,20世紀(jì)90年代中后期以來,西方國(guó)家如新西蘭、加拿大、澳大利亞、英國(guó)紛紛將改革重心從結(jié)構(gòu)分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁減轉(zhuǎn)向“整體政府”,以增強(qiáng)政府政策的整體性、相關(guān)性以及部門間的關(guān)聯(lián)性,為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù),增加政府的合法性資源。整體性治理是一種以滿足公眾需求為主導(dǎo)治理理念,以信息技術(shù)為治理手段,以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理策略,實(shí)現(xiàn)治理層級(jí)、功能和公私部門的整合及碎片化的責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)的整合,充分體現(xiàn)包容性和整合性的整體型政府組織運(yùn)作模式。整體性治理強(qiáng)調(diào)各方通力協(xié)作,充分利用資源,為民眾提供無縫隙的公共服務(wù)。它強(qiáng)調(diào)建立跨部門協(xié)同的工作機(jī)制,改變以往各部門單打獨(dú)斗的局面,以更好地應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題。它倡導(dǎo)政府整體效果最大化和整體公共利益最大化,并以此作為終極價(jià)值追求,強(qiáng)調(diào)以合作促共贏。不僅如此,整體性治理還主張對(duì)整個(gè)政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合,這種整合包括上下層級(jí)之間、相同的職能部門之間以及政府與社會(huì)三個(gè)方面力量的整合。整體性治理與大部制改革都主張對(duì)部門職能碎片化現(xiàn)象予以糾偏,二者間存在很多的共性,如均強(qiáng)調(diào)通過職能整合為公眾提供更好的服務(wù),均鼓勵(lì)職能部門間的協(xié)同合作,均以建立職能有機(jī)統(tǒng)一的政府為目標(biāo)指向。整體性治理理論作為對(duì)新公共管理理論的修正,更好地適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)政府提出的新需求,對(duì)新時(shí)期推動(dòng)大部制改革提供了諸多有益啟示。2.制度變遷的路徑依賴制度變遷理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論之一。制度變遷理論的代表人物之一、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者道格拉斯·諾斯認(rèn)為,制度變遷是一種新的制度對(duì)舊的制度的替代過程。這種過程之所以會(huì)發(fā)生,是因?yàn)橄啾扰f的制度而言,新的制度更能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,更有效率。值得注意的是,“一種制度一旦形成,不管是否有效,都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇,就好像進(jìn)入一種特定的‘路徑’,制度變遷只能按照此路徑走下去”,即在制度變遷中存在路徑依賴。路徑依賴存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制。誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷是制度變遷的兩種典型形式。一般來說,誘致性制度變遷是自下而上的,是在一定利益誘惑下發(fā)生的自發(fā)性變遷;強(qiáng)制性制度變遷則是自上而下的,一般由政府外力推動(dòng)。行政體制改革可以視為一種體制的變遷,即由一種新的體制替代一種舊的體制,從而使政府能更好地履行自身職責(zé),“推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”,改變舊的體制下政府職能交叉重疊、辦事效率低下、官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重等不良現(xiàn)象。穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革,既是政府的主動(dòng)追求,也是民意所向,既有來自自上而下的推力,也有來自自下而上的拉力,在改革進(jìn)程中固然會(huì)遇到利益既得者的阻擾,也可能因舊有體制慣性在短時(shí)間內(nèi)鎖定于停滯不前的狀態(tài),但終會(huì)在推力與拉力的合力推動(dòng)下不斷前進(jìn),使政府職能不斷優(yōu)化,朝著建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人民滿意的服務(wù)型政府目標(biāo)邁進(jìn)。二、行政部門分子改革大部制改革是行政體制改革的重要方面和重要舉措。建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制,一直是改革的目標(biāo)。在多次政府機(jī)構(gòu)改革中,也涉及部門之間的合并和部門間職能的調(diào)整,形成過所謂的“大部”,但真正提出大部制,始于黨的十七大報(bào)告。此后,各地在中央的統(tǒng)一部署和要求下,制定出臺(tái)了地方政府機(jī)構(gòu)改革方案,其中也有涉及大部制改革的探索和嘗試。(一)行政機(jī)構(gòu)改革盡管國(guó)外很早就有國(guó)家將大部制作為政府部門設(shè)置模式,我國(guó)學(xué)者也早就作過零星的研究,但大部制真正在我國(guó)成為“熱詞”,為社會(huì)各界廣泛關(guān)注,始于黨的十七大報(bào)告。2007年10月,黨的十七大報(bào)告提出“加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。2008年2月,黨的十七屆二中全會(huì)通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,同意將方案提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議?！兑庖姟分赋?按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相協(xié)調(diào)的要求,緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系,進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,完善行政運(yùn)行機(jī)制。2008年3月,國(guó)務(wù)院正式啟動(dòng)新一輪機(jī)構(gòu)改革方案,大部制改革拉開序幕。2008年《政府工作報(bào)告》再次提出,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。針對(duì)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題,明確界定部門分工和權(quán)限,理順部門職責(zé)關(guān)系,健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。2010年10月15~18日,黨的十七屆五中全會(huì)舉行,會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》,文件指出,要繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級(jí)、職能責(zé)任,降低行政成本,堅(jiān)實(shí)推進(jìn)大部門制改革。2012年11月,黨的十八大報(bào)告提出“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革,健全部門職責(zé)體系”。2013年2月23日,中共中央政治局召開會(huì)議,討論《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案(草案)》稿。會(huì)議指出,要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo),深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變,堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行,把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出位置,繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效率。2013年2月26~28日,黨的十八屆二中全會(huì)召開,審議通過了在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上提出的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。3月,十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》并對(duì)外公布。(二)部門間的協(xié)調(diào)與合作隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,社會(huì)公共事務(wù)變得日趨復(fù)雜,很多事務(wù)單靠一個(gè)部門的力量難以有效應(yīng)對(duì)和解決。加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào),有效整合業(yè)務(wù)性質(zhì)相近的職能部門的力量,就成為大勢(shì)所趨。在此情境下,從中央到地方,開始圍繞轉(zhuǎn)變政府職能、理順部門職責(zé)關(guān)系,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。1.充分重視并落實(shí)好國(guó)家部制改革新中國(guó)成立以來,我國(guó)已進(jìn)行10次政府機(jī)構(gòu)改革,僅改革開放后,就進(jìn)行了7次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)調(diào)整。歷次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)、主要特征及涉及的機(jī)構(gòu)變動(dòng)情況如圖一所示。從圖一可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)基本規(guī)律:一是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)量歷經(jīng)多次變化,出現(xiàn)“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的現(xiàn)象;二是從國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)組成來看,1998年以來,社會(huì)事務(wù)類組織在機(jī)構(gòu)總數(shù)中所占的比重超過經(jīng)濟(jì)管理類組織,并保持至今。為避免單純的機(jī)構(gòu)數(shù)量增減式的改革引致的改革效果出現(xiàn)反復(fù)的情形,我國(guó)開始圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系,推進(jìn)大部制改革。2008年3月,根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng),大部制改革拉開序幕。按照改革方案,除國(guó)務(wù)院辦公廳外,國(guó)務(wù)院組成部門設(shè)置27個(gè),新組建了工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。此次改革設(shè)計(jì)調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共15個(gè),正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。方案要求合理配置國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等宏觀調(diào)控部門的職能,要求其建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制,形成更加完善的宏觀調(diào)控體系。設(shè)立了高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家能源委員會(huì),以加強(qiáng)能源管理。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理,明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。(1)應(yīng)該說,2008年的大部制改革,邁出了關(guān)鍵性的一步,主要涉及調(diào)整的部門涵蓋宏觀調(diào)控、能源環(huán)境管理、工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)、與民生相關(guān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)等部門。2013年《政府工作報(bào)告》指出,過去五年,“初步建立職能統(tǒng)一的大部門體制框架”。自2008年啟動(dòng)大部制改革至今,我國(guó)只是搭建起了大部門體制框架,改革的任務(wù)尚未徹底完成。職能未有機(jī)整合、部門內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)、職能未徹底轉(zhuǎn)變、改革未突出戰(zhàn)略和重點(diǎn)、大部制決策協(xié)調(diào)能力亟待提升,仍然是上一輪大部制改革所遺留的問題?；诖?2013年,我國(guó)啟動(dòng)新一輪大部制改革,《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》經(jīng)十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過。在新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中,除國(guó)務(wù)院辦公廳外,國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門25個(gè),正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè),其中組成部門減少2個(gè),副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革的重點(diǎn)是,緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系,穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革,實(shí)行鐵路政企分開,整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)。具體內(nèi)容包括:實(shí)行鐵路政企分開;組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì);組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局;組建國(guó)家新聞出版廣電總局;重新組建國(guó)家海洋局;重新組建國(guó)家能源局。(2)與2008年的改革相比,此次改革更加突出職能轉(zhuǎn)變,有超過半數(shù)的內(nèi)容涉及職能轉(zhuǎn)變,不僅有改革方向、改革原則,更有職能轉(zhuǎn)變的具體實(shí)施辦法。表1顯示了2008年和2013年兩次大部制改革的差異。2.地方體制改革的“實(shí)行大科室”制,“三權(quán)”分離,實(shí)行政府機(jī)構(gòu)職能整合和地方行政結(jié)構(gòu)按照中央的統(tǒng)一安排和部署,2008年地方政府也普遍啟動(dòng)了政府機(jī)構(gòu)改革,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。2008年10月,上海市政府機(jī)構(gòu)改革方案獲批,成為中央批準(zhǔn)的第一個(gè)地方機(jī)構(gòu)改革方案。改革后上海市政府共有工作機(jī)構(gòu)44個(gè),其中政府組成部門23個(gè),直屬機(jī)構(gòu)21個(gè)。另設(shè)部門管理機(jī)構(gòu)6個(gè)。截至2009年底,其他省(區(qū)、市)的機(jī)構(gòu)改革方案亦全部公布。在各層級(jí)地方政府的改革方案中,涌現(xiàn)出了一些個(gè)性化的改革措施(見表2),如江蘇省的大農(nóng)委體制,遼寧省的服務(wù)業(yè)委員會(huì),成都市的“大交通”、“大水務(wù)”,長(zhǎng)沙市的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)推行“大處室制”,深圳市的決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)”分離,順德區(qū)的黨政合署,富陽市的專門委員會(huì),等等。其中,尤以深圳市的“行政三分”和順德的“黨政聯(lián)動(dòng)”最為引人關(guān)注。綜觀地方大部制改革的探索,其特征和經(jīng)驗(yàn)大體為歸納為如下方面:一是職能有機(jī)整合優(yōu)化。大部門改革的核心就在于對(duì)業(yè)務(wù)性質(zhì)相似或職能類同部門職能的整合,各地改革實(shí)踐的重心亦是如此。如江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)即整合了原省農(nóng)業(yè)廳、原省畜牧獸醫(yī)局的職責(zé),遼寧省服務(wù)業(yè)委員會(huì)則整合了省商業(yè)廳的職責(zé)和省發(fā)展和改革委員會(huì)涉及服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)職責(zé)。二是完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。在大部制內(nèi)部建立高效的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制,直接關(guān)系到大部制改革的成效。成都市內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“大科室”制和長(zhǎng)沙市部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“大處室”制都是此方面的有益探索。三是突出地方發(fā)展戰(zhàn)略。如重慶和成都作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),重點(diǎn)對(duì)涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)、交通、水務(wù)等方面進(jìn)行了改革;又如海南籌建旅游發(fā)展委員會(huì)。四是尋求改革突破口。政府機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不可能齊頭并進(jìn),只能按照“積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行”的思路進(jìn)行。深圳市、順德區(qū)分別以“行政三分”、“黨政聯(lián)動(dòng)”作為改革的突破口,收到了較好的改革成效。五是獲取高層支持。順德區(qū)的“黨政聯(lián)動(dòng)”是動(dòng)作幅度較大的改革,牽涉面廣,離開了高層的支持不可能順利推進(jìn)。為推廣“順德政改”經(jīng)驗(yàn),廣東省委辦公廳、省政府辦公廳曾專門出臺(tái)《關(guān)于推廣順德經(jīng)驗(yàn)在全省部分縣(市、區(qū))深化行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》,對(duì)“順德政改”給予了有力的支持。隨著《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》經(jīng)十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過,新一輪的大部制改革將在全國(guó)展開,地方層面的大部制探索將進(jìn)一步深入,有望取得更多新的進(jìn)展。三、“培養(yǎng)部”后的內(nèi)外協(xié)同機(jī)制未真正建立大部制改革的推行,在一定程度上改變了行政職能碎片化、部門間關(guān)系不順、行政效率和行政能力低下的狀況,但由于部門利益的掣肘和多種因素的干擾,以及大部制改革本身所帶來的一些新問題,大部制改革的推進(jìn)遭遇到了較大的阻力,改革的步伐和進(jìn)程較為緩慢?？傮w而言,新時(shí)期穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革有五大難點(diǎn),即“大部”內(nèi)外職能交叉現(xiàn)象依然存在;如何對(duì)“大部”的權(quán)力實(shí)施有效監(jiān)督制約;“大部”內(nèi)外協(xié)同機(jī)制尚未真正建立;成立“大部”后新型上下級(jí)關(guān)系如何處理;如何使大部制改革獲得持續(xù)推進(jìn)的動(dòng)力。(一)部門之間職能交叉“大部”設(shè)立的初衷在于使相同或相近的職能集中于一個(gè)部門,以避免職能交叉、政出多門和多頭管理,規(guī)避“九龍治水”的現(xiàn)象。應(yīng)該說,大部制改革在一定程度上起到了相應(yīng)的作用,但因其牽涉面甚廣、牽扯的利益關(guān)系復(fù)雜,加之改革方案本就是相關(guān)利益方博弈和妥協(xié)的產(chǎn)物,這就決定了改革不可能一蹴而就,按照學(xué)者們所設(shè)想的理想方案或應(yīng)然路徑而實(shí)施,而只能是循序漸進(jìn),朝著理想化的方向而改進(jìn)。正是如此,始于2008年的大部制改革,依然未能完全解決部門間職能交叉的現(xiàn)象,相反,因“大部”內(nèi)職能整合未完全到位,反而引致部門內(nèi)職能出現(xiàn)交叉。在部門之間職能交叉方面,環(huán)境保護(hù)職能分散于環(huán)保、林業(yè)、水利、國(guó)土、海洋等多個(gè)部門,相關(guān)政策并未對(duì)各部門的職責(zé)關(guān)系進(jìn)行明確規(guī)定。食品安全監(jiān)管權(quán)分散于農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、藥監(jiān)等多個(gè)部門。僅以農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)消費(fèi)鏈為例,農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)環(huán)節(jié),質(zhì)檢部門管理加工環(huán)節(jié),流通環(huán)節(jié)則由工商部門監(jiān)管,餐飲環(huán)節(jié)則由藥監(jiān)部門把關(guān)。在這種分散監(jiān)管體制下,不可避免地存在監(jiān)管縫隙和盲區(qū),以致部門間責(zé)任不明、相互推諉,進(jìn)而引致食品安全問題事件頻發(fā)。不僅如此,在成立“大部”后,“大部”內(nèi)的職能司局之間亦出現(xiàn)職能交叉現(xiàn)象。以工業(yè)和信息化部為例,在改革時(shí),工業(yè)和信息化部整合了國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)核電管理以外的職責(zé)、信息產(chǎn)業(yè)部和國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé),具體職責(zé)有15項(xiàng),由24個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)完成。雖然明確了某一職責(zé)原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)或牽頭負(fù)責(zé),但在實(shí)際運(yùn)作時(shí)職能交叉重疊的現(xiàn)象較為突出,僅管理電子的司局就有6個(gè)。“大部”內(nèi)職能如何進(jìn)一步整合,是下一步推進(jìn)大部制改革要著力解決的問題。(二)“部門權(quán)力利益化”的負(fù)面影響及其后果從中央到地方的大部制改革實(shí)踐來看,多是將原來職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的部門合并成一個(gè)“大部”,這種合并固然有利于規(guī)避職能分散化,但也引致了另一個(gè)棘手的問題,即權(quán)力過分集中,人、財(cái)、物等資源向一個(gè)部門集聚,如何對(duì)“大部”實(shí)施有效監(jiān)督和制約,成為擺在改革方案設(shè)計(jì)者面前的一道新的難題。政府本是為滿足社會(huì)公眾的利益而存在的,政府部門的設(shè)立則是為了更好地滿足公眾某一方面的需求,但實(shí)際情形并非如此,政府部門并未超脫于私利,也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”,有著擴(kuò)張權(quán)力和謀求部門利益最大化的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī),若不對(duì)此加以控制,則可能會(huì)損及公共利益。誠(chéng)如英國(guó)思想史學(xué)家阿克頓勛爵所說:“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)權(quán)力會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”,不受制約的部門權(quán)力擴(kuò)張,必然會(huì)導(dǎo)致盲目決策、權(quán)力濫用、權(quán)力尋租盛行,“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化”的現(xiàn)象將不可避免。沿此邏輯,若缺失對(duì)“大部”的監(jiān)督制約機(jī)制,則可能引致一系列負(fù)面后果。對(duì)職能范圍擴(kuò)寬、權(quán)力過分集中的機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)分設(shè),改變部門間資源分配權(quán)力過于不均衡的狀況,防止權(quán)力進(jìn)一步向強(qiáng)勢(shì)部門集中,將部門的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)予以分離,或許是下一步改革的基本方向。(三)部門內(nèi)部缺乏協(xié)同機(jī)制我國(guó)的大部制改革更多關(guān)注的是政府內(nèi)職能調(diào)整和系統(tǒng)優(yōu)化,而忽視了政府外部協(xié)同機(jī)制的建設(shè)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性與日俱增,單靠政府的力量已難以妥善應(yīng)對(duì),且容易因政府治理失敗而影響政府形象和政府的公信力。因此,現(xiàn)代社會(huì)更強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)、與社會(huì)組織等多元主體之間的合作治理。以食品安全為例,政府部門的監(jiān)管固然重要,市場(chǎng)和社會(huì)組織的力量同樣不可或缺。如企業(yè)可以通過強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí),規(guī)避不道德的牟利行為;以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的社會(huì)組織則可以加強(qiáng)自律和外部監(jiān)管,與政府監(jiān)管部門共同形成一道嚴(yán)密的監(jiān)管體系。而現(xiàn)實(shí)的情況是,政府部門與企業(yè)組織和社會(huì)組織的聯(lián)系機(jī)制尚未建立,政府部門與企業(yè)組織、社會(huì)組織各自為政,缺乏溝通與協(xié)調(diào),未能形成合力。即使是“大部”內(nèi)部,亦因各種原因尚未建立有效的協(xié)同機(jī)制。一是改革后的“大部”雖形式上完成了對(duì)原分屬于不同部門的職能部門的整合,但因部門間在組織文化、思想觀念、治理理念等方面的差異,實(shí)現(xiàn)“大部”內(nèi)真正的融合尚需時(shí)日。二是“大部”內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間亦存在利益博弈問題,各機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)并未因機(jī)構(gòu)整合而消失,部門內(nèi)利益關(guān)系協(xié)調(diào)難度加大。三是改革后“大部”的各種資源和要素增多,如何對(duì)此進(jìn)行合理分配,平衡部門內(nèi)部利益關(guān)系,亦是一大考驗(yàn)。四是“大部”內(nèi)部綜合管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)能力弱,影響了內(nèi)部協(xié)調(diào)的有效性。受以上諸多因素的影響和制約,“大部”內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制仍有待進(jìn)一步完善,部門的內(nèi)聚力則有待加強(qiáng)。(四)“傳統(tǒng)”空間布局導(dǎo)致關(guān)系不清大部制改革涉及的不只是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)和人員變動(dòng),而是各種利益分配和關(guān)系的重新調(diào)適,這也恰恰是改革的難點(diǎn)。新的“大部”成立或組建后,原先的種種關(guān)系都需要重新調(diào)整,如“大部”與其他部門的關(guān)系、“大部”與市場(chǎng)和社會(huì)組織的關(guān)系、“大部”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、“大部”與部委管理的國(guó)家局的關(guān)系,更為重要的是,“大部”與上級(jí)政府部門之間的關(guān)系如何處理,是關(guān)系改革成效的重要方面?！绊樀抡摹痹蚱錂C(jī)構(gòu)整合力度大、黨政機(jī)構(gòu)改革聯(lián)動(dòng)引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。2009年改革后,順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)由原來的41個(gè)調(diào)整為16個(gè)大部門,包括6個(gè)黨委機(jī)構(gòu)和10個(gè)政府機(jī)構(gòu),精簡(jiǎn)幅度接近2/3。每個(gè)政府機(jī)構(gòu)都由以前的多個(gè)機(jī)構(gòu)整合而來,這就意味著,一個(gè)機(jī)構(gòu)可能與省、市級(jí)多個(gè)機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng),要執(zhí)行來自上級(jí)多個(gè)機(jī)構(gòu)的政策,在上下級(jí)關(guān)系銜接和政策執(zhí)行方面遭遇現(xiàn)實(shí)困境。在我國(guó),上級(jí)政府部門為方便政策的執(zhí)行,多要求下級(jí)政府部門也設(shè)置對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu),在分配資源時(shí)也會(huì)對(duì)對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)作出傾斜。照此規(guī)律,若下級(jí)政府主動(dòng)推動(dòng)大部制改革,將政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合,則可能出現(xiàn)與上級(jí)政府部門無法對(duì)應(yīng)的情況,或因一對(duì)多而疲于奔命地應(yīng)付各上級(jí)政府部門的會(huì)議和公文流轉(zhuǎn),而無暇處理機(jī)構(gòu)合并后各種繁雜的事務(wù)。順德區(qū)雖有廣東省委、省政府的支持,但在大部實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中,還是出現(xiàn)了類似問題。(五)部門之間的權(quán)責(zé)分離大部制改革是行政體制改革的重要舉措之一。行政體制改革可以視為新體制替代舊體制的過程,在此過程中,體制的變遷動(dòng)力可能來自強(qiáng)制性和誘致性兩個(gè)方面,既可能是來自政府自身的強(qiáng)力推動(dòng),也可能來自外部對(duì)政府改革所施加的壓力。就我國(guó)而言,無論是中央層面還是地方層面大部制的探索,主要的還是政府出于建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制、建設(shè)服務(wù)型政府的需要作出的主動(dòng)變革,也就是說,主要的動(dòng)力來自政府的強(qiáng)力推動(dòng)。改革是利益重新分配和調(diào)整的過程,必然會(huì)使一部分人獲益、一部分利益受損。就大部制改革而言,一些部門的權(quán)力可能會(huì)擴(kuò)大,而另一些部門的權(quán)力則會(huì)在原有的基礎(chǔ)上變小。按照理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè),利益受損的部門必然會(huì)盡力維護(hù)自身的利益,通過游說等手段向改革方案設(shè)計(jì)部門力陳本部門不能撤銷或者某項(xiàng)職能不能劃轉(zhuǎn),即使無法免于被“改革”的命運(yùn),也極力追求損失最小化或者爭(zhēng)取某種補(bǔ)償。按理,改革后權(quán)力擴(kuò)大的部門應(yīng)該是改革的支持者,但這些部門在權(quán)力擴(kuò)大后發(fā)現(xiàn)并沒有獲得設(shè)想的好處,如承擔(dān)了某項(xiàng)職責(zé)卻沒有相應(yīng)權(quán)力或者只有部分權(quán)力,即“有職責(zé)無權(quán)力”;又如名義上有管理權(quán)但實(shí)際上并無管理權(quán),如主管部委與部委管理的國(guó)家局就是這種尷尬的關(guān)系;再如權(quán)力擴(kuò)大的同時(shí)承擔(dān)的責(zé)任也更多,被問責(zé)的概率也相應(yīng)加大,特別是問責(zé)制日益完善、新媒體監(jiān)督功能逐漸增強(qiáng),更是增加了風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率?；谝陨戏N種原因,改革后權(quán)力擴(kuò)大的部門對(duì)改革的支持力度也有所削弱,這就造成大部制改革持續(xù)推動(dòng)的動(dòng)力不足,新一輪大部制改革可能遭遇的阻力更大。四、實(shí)現(xiàn)政府管理科學(xué)化的途徑推進(jìn)大部制改革,是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求,是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色行政體制改革目標(biāo)的重要舉措,是適應(yīng)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的迫切需要,是實(shí)現(xiàn)政府管理科學(xué)化的必由之路。無論是從深化行政管理體制改革還是推進(jìn)我國(guó)的整體改革進(jìn)程出發(fā),都應(yīng)攻堅(jiān)克難,繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革。(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與至上創(chuàng)新相結(jié)合穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革,應(yīng)遵循一些基本的原則:堅(jiān)持整體漸進(jìn)與局部突破相結(jié)合;堅(jiān)持自上而下頂層設(shè)計(jì)與自下而上創(chuàng)新探索相結(jié)合;堅(jiān)持大部制改革與其他維度的行政管理體制改革相配合,堅(jiān)持大部制改革與政企分開、政事分開、政社分開相結(jié)合。1.以部門規(guī)范為內(nèi)容的行政體制改革大部制改革不只是政府機(jī)構(gòu)的合并與拆分,更重要的是重新界定各部門的職能,對(duì)原有的部門職能進(jìn)行調(diào)整。改革涉及面較廣,不只是某一個(gè)部門或機(jī)構(gòu),而是整個(gè)一級(jí)政府,牽涉的利益錯(cuò)綜復(fù)雜。因此,改革不可能一步到位,也不可能一蹴而就,而只能是選擇漸進(jìn)式的改良思路,以規(guī)避“休克式療法”可能引致的改革陣痛或巨大的改革成本。以大部制為內(nèi)容的行政體制改革,是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等諸領(lǐng)域體制改革的重要力量,改革進(jìn)展緩慢尚且會(huì)制約其他領(lǐng)域改革的進(jìn)程,若改革出現(xiàn)劇烈波動(dòng),則勢(shì)必會(huì)對(duì)其他領(lǐng)域的改革產(chǎn)生較大的負(fù)向影響,不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展和全面建成小康社會(huì)。與此同時(shí),上一輪大部制改革遺留的諸多問題或引致的新問題仍需通過進(jìn)一步深化改革加以解決,漸進(jìn)式改革不等于停滯不前,也不等于原地踏步,而應(yīng)找準(zhǔn)突破口,從重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)予以突破,回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,直面改革現(xiàn)實(shí)難題和遭遇的阻力,想方設(shè)法予以推進(jìn)。具體而言,可從“三農(nóng)”、文化、科教、醫(yī)衛(wèi)、交通等職能交叉現(xiàn)象嚴(yán)重或關(guān)涉民眾切身利益的行業(yè)領(lǐng)域予以突破,積累改革成功經(jīng)驗(yàn),獲取各方支持,凝聚改革共識(shí),為更大范圍或更全面的大部制改革積蓄力量。2.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),體現(xiàn)了從全局出發(fā)、從大到小為減少改革試錯(cuò)成本,我國(guó)很多改革均選擇了“摸著石頭過河”的改革方式,即先選擇部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),待獲得成功經(jīng)驗(yàn)后再逐步推開。這種改革模式在先期進(jìn)行的諸多改革中均取得了成功,確保了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期高速發(fā)展。然而,隨著改革的不斷深化,改革開始步入深水區(qū),牽涉面越來越廣,涉及利益也更加錯(cuò)綜復(fù)雜,單靠自下而上的改革探索已難以取得突破。誠(chéng)如地方在探索大部制改革時(shí)所遭遇的“下動(dòng)上不動(dòng),越動(dòng)越被動(dòng)”困境一樣。正是如此,黨的十七屆五中全會(huì)提出“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”,強(qiáng)調(diào)從全局出發(fā),從大處著眼。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),要求在設(shè)計(jì)整體改革方案時(shí),不能陷入個(gè)人利益或部門利益的糾纏之中,而要超越個(gè)人利益、局部利益、部門利益和當(dāng)前利益,以集體利益、整體利益、國(guó)家利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為重。在設(shè)計(jì)改革方案時(shí),還應(yīng)善于總結(jié)和吸收地方大部制改革探索的成功經(jīng)驗(yàn),在評(píng)估其推廣價(jià)值和可能性的基礎(chǔ)上,予以全面推廣。3.推進(jìn)部制改革時(shí)要注意多種改革之間的關(guān)聯(lián),不斷推進(jìn)其他維度的體制改革大部制改革只是行政體制改革的一個(gè)重要方面,而不是行政體制改革的全部。行政體制改革包括行政審批制度改革、事業(yè)單位改革、行政管理方式變革、政府機(jī)構(gòu)改革、干部人事制度改革,等等,這些改革之間有著千絲萬縷的聯(lián)系,一項(xiàng)改革的進(jìn)展會(huì)直接影響其他改革的進(jìn)度。在推進(jìn)大部制改革時(shí),也要同時(shí)推進(jìn)其他維度的行政體制改革,更要注意多項(xiàng)改革之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性,在改革方案設(shè)計(jì)上體現(xiàn)改革之間的協(xié)同性,防止出現(xiàn)改革措施相互掣肘的情況發(fā)生。只有這樣,大部制改革才能獲得更多的外部支持,更加順利地得以推進(jìn),整個(gè)行政體制改革才能不斷深化,朝著建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的目標(biāo)邁進(jìn)。4.推進(jìn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變大部制改革的核心在于政府職能的轉(zhuǎn)變,若脫離了這一核心,大部制改革勢(shì)必會(huì)像以往的歷次機(jī)構(gòu)改革一樣,陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)在于建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府,實(shí)現(xiàn)其轉(zhuǎn)變的基本手段則是深入推進(jìn)政企分開、政事分開、政社分開。政企分開、政事分開、政社分開,是處理政府與市場(chǎng)、事業(yè)單位、社會(huì)組織之間關(guān)系的基本原則,意圖改變的則是我國(guó)長(zhǎng)期存在的政企不分、政事不分、政社不分的狀況。正是大部制改革與政府職能轉(zhuǎn)變之間關(guān)系密切,在推進(jìn)大部制改革時(shí),自然不能僅限于政府系統(tǒng)內(nèi)部門間職能的調(diào)整,也應(yīng)注意外部協(xié)同機(jī)制的建設(shè),處理好與市場(chǎng)、社會(huì)組織、事業(yè)單位的關(guān)系,將市場(chǎng)和社會(huì)組織可以為的領(lǐng)域和事情讓渡出來,交由市場(chǎng)和社會(huì)組織去做,政府及其職能部門則專注于制度建設(shè)和全過程監(jiān)管。(二)建立和完善部門協(xié)同機(jī)制針對(duì)大部制改革現(xiàn)階段存在的諸多難點(diǎn),為著實(shí)現(xiàn)深化行政體制改革的目標(biāo),在堅(jiān)持四大原則的基礎(chǔ)上,穩(wěn)步推進(jìn)新一輪大部制改革,應(yīng)著力于政府職能轉(zhuǎn)變,自內(nèi)而外搭建“大部”監(jiān)督體系網(wǎng),建立部門內(nèi)外的協(xié)同機(jī)制,注重頂層設(shè)計(jì)和配套制度建設(shè),深化大部制改革理論研究以增強(qiáng)改革的前瞻性和指導(dǎo)性,營(yíng)造部門間合作的組織文化,實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”。1.職能下沉,分散政府職能作用,發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用新一輪大部制改革,應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變,從職能轉(zhuǎn)移、職能下放、職能整合、職能強(qiáng)化等方面著力。職能轉(zhuǎn)移主要解決的是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的問題,按照政企分開、政社分開的原則,市場(chǎng)能發(fā)揮作用的領(lǐng)域交由市場(chǎng)處理,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,提高資源配置效率;社會(huì)組織能為的事情則交給社會(huì)組織去做,這樣既可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān),又可以逐步提升社會(huì)組織的治理能力,增強(qiáng)社會(huì)的活力。職能下放涵括了中央下放權(quán)力給地方、上級(jí)部門下放權(quán)力給下級(jí)部門兩個(gè)方面,解決的是“統(tǒng)得過死”、地方或下級(jí)部門缺乏積極性的問題。應(yīng)適時(shí)逐步下放審批權(quán)限,減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)。職能整合則是為了進(jìn)一步解決上一輪大部制改革遺留的職能交叉、推諉扯皮問題,切實(shí)提高行政效能,下一步要圍繞服務(wù)和改善民生、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等方面進(jìn)一步加強(qiáng)職能的整合。職能強(qiáng)化是指要進(jìn)一步強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃制訂、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)研判、制度機(jī)制設(shè)計(jì)、全局性事項(xiàng)統(tǒng)籌管理、體制改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職能。2.成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu),加強(qiáng)對(duì)行政不作為、行政亂為。我國(guó)我國(guó),法律規(guī)定了以針對(duì)“大部”成立后權(quán)力擴(kuò)大而缺乏有效監(jiān)督制約的問題,防止由此引致的權(quán)力濫用、權(quán)力尋租,應(yīng)構(gòu)建監(jiān)督體系網(wǎng)。在“大部”內(nèi)部,實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的分立,成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu),對(duì)行政不作為、行政亂作為的情形實(shí)施有效監(jiān)督。在“大部”外部則可組建由人大代表、新聞媒體工作者、學(xué)者、律師、普通市民等構(gòu)成的監(jiān)督委員會(huì),聘任其為特約監(jiān)督員,對(duì)“大部”及其工作人員的行政行為予以監(jiān)督,并提出有益的意見和建議,對(duì)于認(rèn)真履職的監(jiān)督員予以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì),并考慮續(xù)聘。這種操作模式在很多地方的實(shí)踐中被證明是行之有效的,對(duì)于提升行政效率、改善政府機(jī)關(guān)與民眾之間的關(guān)系、樹立良好的親民形象,都不無裨益。3.構(gòu)建部門內(nèi)在機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)機(jī)制在政府部門與外部之間,搭建政府部門與企業(yè)組織、社會(huì)組織合作的平臺(tái),建立對(duì)話機(jī)制。政府是公共服務(wù)供給的主體,但并不是唯一主體,且政府供給公共產(chǎn)品和服務(wù)并不意味著一定要自己生產(chǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)實(shí)踐證明,由其他組織來生產(chǎn)可能更有效率,如政府可以通過招標(biāo)采購或特定委托等方式,向包括企業(yè)、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的各種組織購買公共產(chǎn)品和服務(wù),政府要做的工作則是擬定公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)對(duì)象等相關(guān)規(guī)范和要求,并對(duì)各種組織提供的服務(wù)效率、質(zhì)量和效益進(jìn)行考核,依據(jù)考核結(jié)果支付相關(guān)費(fèi)用,并考慮是否續(xù)訂這種服務(wù)。在政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間,建立起內(nèi)部協(xié)同機(jī)制。具體來說,一是加強(qiáng)部門組織文化建設(shè),建立起責(zé)任、信任機(jī)制,發(fā)揮組織文化的導(dǎo)向、約束、凝聚和激勵(lì)作用,提升組織的凝聚力。二是建立起部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)