以色列選舉制度研究

以色列選舉制度研究

議會(huì)選舉制度是西方民主政治的基礎(chǔ)。定期選舉和建立政府是民主的最低標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)以來,人們對(duì)議會(huì)選舉制的關(guān)注已從普選權(quán)問題轉(zhuǎn)向選舉程序安排所引起的諸多具體問題,而以色列的議會(huì)選舉制則是一個(gè)值得研究的個(gè)案。1948年以色列建國后,一直實(shí)行西方式“三權(quán)分立,相互制衡”的議會(huì)民主制。該國為一院制議會(huì)(Knesset),是國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu),擁有立法權(quán),負(fù)責(zé)批準(zhǔn)內(nèi)閣成員的任命、監(jiān)督政府工作以及選舉總統(tǒng)和議長。議會(huì)設(shè)有120個(gè)席位,議員任期4年1,但可提前大選。議會(huì)解散后,在中央選舉委員會(huì)的主持下,通過單一選區(qū)比例代表制的方式,在90天內(nèi)選舉產(chǎn)生新一屆議會(huì)。議會(huì)選舉向來是以色列舉國上下的頭等大事,直接關(guān)系到以色列政局的變化以及中東形勢(shì)的走向,從而引起國際社會(huì)的高度關(guān)注。盡管許多以色列政治家認(rèn)為:“以色列是西歐議會(huì)制國家體系的一部分,但以色列政治在許多方面都與西歐截然不同?！?鑒于此,從選舉制度、實(shí)際操作和選舉結(jié)果等方面來剖析以色列議會(huì)選舉制的特點(diǎn),不僅對(duì)研究以色列議會(huì)選舉制度,而且對(duì)全面深入了解以色列政治也有助益。一、政黨之間關(guān)系的變化議會(huì)選舉制大致分為兩種類型:多數(shù)選舉制和比例代表制。在全球范圍內(nèi),以色列是“不折不扣地采用比例代表制的唯一國家”。3俄羅斯、德國、日本、瑞士、意大利、芬蘭、瑞典、巴西、印度和哥斯達(dá)黎加等國僅部分地采用比例代表制,屬于混合選舉制(混合代表制)。例如,瑞士憲法規(guī)定:參議院選舉實(shí)行多數(shù)選舉制,各州選出2名參議員;眾議院選舉采取比例代表制。意大利1993年的選舉法規(guī)定,75%的參議員以多數(shù)選舉制產(chǎn)生,其余的則采用比例代表制。顯然,比例代表制是以色列議會(huì)選舉制的一大特點(diǎn)。以色列之所以采取這種選舉制度是由其特殊的歷史背景決定的。兩千多年來的猶太民族史是一部向外分散、向內(nèi)聚合的歷史。猶太人經(jīng)歷過四次大流散,散居于世界各地。由于深受居住國的影響,在猶太人中間形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)政治概念,如同化主義、自由民族主義、領(lǐng)土主義、社會(huì)主義和猶太復(fù)國主義等。然而,猶太復(fù)國主義事業(yè)的成功則必須得到全世界猶太人的支持,廣泛吸收其團(tuán)體組織。相形之下,只有比例代表制才能滿足各地猶太人的需求,它兼容并蓄,求同存異,可充分體現(xiàn)其強(qiáng)烈的參政意識(shí)和豐富多彩的思想理念。因此,世界猶太復(fù)國主義大會(huì)和巴勒斯坦的猶太人自治機(jī)構(gòu)(伊休夫)相繼采用比例代表制度。該制度的采用極大地推動(dòng)了猶太復(fù)國主義事業(yè)的蓬勃發(fā)展,同時(shí)也促成黨派團(tuán)體的滋生。以色列建國前夕,巴勒斯坦已呈現(xiàn)十多個(gè)黨派并存的局面,而眾多黨派的產(chǎn)生和發(fā)展、壯大,反過來又促使比例選舉制的確立。41948年5月14日,以色列國誕生。新生的以色列國在英國委任統(tǒng)治之后無暇經(jīng)歷一個(gè)有序的過渡階段,只能最大限度地繼承伊休夫的政治制度和組織機(jī)構(gòu)。此外,多黨并存的局面使以色列也別無選擇,“比例選舉制就注定地成了最合乎情理的選舉方法”。51948年11月,以色列臨時(shí)政府頒布“選舉法令”,規(guī)定議會(huì)選舉采取比例代表制。1958年,議會(huì)正式通過《基本法:議會(huì)》,以色列議會(huì)選舉制度正式確立,繼續(xù)實(shí)行比例代表制。根據(jù)選舉法,大選結(jié)束兩周后,中央選舉委員會(huì)在政府公報(bào)上正式公布選舉結(jié)果,并根據(jù)各政黨得票的多少按比例分配議席。6各政黨應(yīng)得議席數(shù)的大致計(jì)算方法是,議席總數(shù)(120)×某黨的得票率。如果某黨在大選中獲得了總票數(shù)的26%,那么它應(yīng)在議會(huì)中分得31(120×26%)個(gè)議席,即該黨候選人名單上的前31人將成為議員。71973年后,對(duì)于粗略計(jì)算分配后還剩余的議席,采用有利于大黨的“巴德-奧夫修正案”。依據(jù)此案,中央選舉委員會(huì)在分配1973年第8屆議會(huì)大選的剩余議席時(shí),優(yōu)先考慮只剩下500張選票的大黨,而不去理會(huì)尚余近萬張選票的小黨。8比例代表制最大的優(yōu)點(diǎn)是,代表席位的分配盡可能接近選票分布的比例,從而使各黨派最大限度地分得議席。這不僅給那些懷有政治理想的人士帶來希望,體現(xiàn)出一定的民主性和自由性,同時(shí)也激發(fā)了廣大選民的政治熱忱和參政議政的積極性。尤其是在建國初期,“以色列的投票率高居不下,一般都超過80%”。91948年第一屆議會(huì)大選,投票率竟高達(dá)86.9%。與此相反,投票率低下已成當(dāng)今西方政壇的一大隱患。一些對(duì)大選態(tài)度冷淡的選民認(rèn)為,議會(huì)選舉的主動(dòng)權(quán)由大黨掌控,選民無權(quán)改變選舉制度和決定候選人,但他們可以用拒絕投票或投無效選票的方式來表明其立場(chǎng)。為了提高投票率,澳大利亞、新加坡、丹麥等國實(shí)行強(qiáng)制投票制度,對(duì)無故不參加投票的選民予以懲罰。反之,有的國家則采取獎(jiǎng)勵(lì)措施吸引選民投票。盡管近年來以色列的投票率呈下降趨勢(shì),第17屆大選的投票率僅為63.2%,創(chuàng)歷史新低10,但仍高于美國等西方國家。然而,比例代表制也給以色列政壇造成議席分散、黨派林立的嚴(yán)重后果。就選舉制度本身而言,沒有任何因素促成政黨間的合并,或是制約政黨內(nèi)部的分裂?！罢h的分立不曾使它們有所損失,即使有的話也是微不足道?！?1事實(shí)上,黨派分立給小黨提供了參政的機(jī)會(huì),其主要原因是以色列分配議席的起點(diǎn)(即“馬哈紹姆”、“門檻”)過低,容易“逾越”。由于“逾越者”甚眾,小黨派獲得議席的機(jī)會(huì)較多,這更刺激了新黨的產(chǎn)生以及老黨內(nèi)部的分裂,從而給以色列政治造成負(fù)面影響。1951年,“馬哈紹姆”從0.83%提高到1%,直到1992年第13屆大選前才增至1.5%。121951—1988年的歷屆議會(huì)大選,某黨派只要在獲得1%的選票后即可在議會(huì)中分得席位,因此歷屆議會(huì)里都有只占1個(gè)席位的小黨(1961年第5屆議會(huì)例外)?！榜R哈紹姆”升至1.5%后,第13—16屆議會(huì)中的政黨至少擁有2個(gè)席位。132006年第17屆大選時(shí),“馬哈紹姆”又提高到2%,即黨派或團(tuán)體進(jìn)入議會(huì)必須獲得62742張有效選票,可擁有3個(gè)席位。14盡管如此,以色列的議席分配起點(diǎn)還是低于其他采用比例代表制的國家。例如,在德國,只有得票超過總選票數(shù)5%的政黨或政黨聯(lián)盟才能參加全國選區(qū)議席的分配,否則無立足之地?！斑@就減少了進(jìn)入議會(huì)的政黨數(shù)目,促使兩大政黨輪流聯(lián)合第三者組閣執(zhí)政的格局得以鞏固下來?！?5二、“安全”的確定以色列的政治制度建立在多黨制的基礎(chǔ)上,以政黨為單位參加競(jìng)選,各黨要向中央選舉委員會(huì)提交候選人名單,選民投候選人的票。在議會(huì)中已占有議席的政黨直接取得參選資格,其他黨派團(tuán)體以及個(gè)人,只要能征集到2500名選民的簽名支持,并繳納12000美元的保證金后,即可向中央選舉委員會(huì)提交候選人名單。若能在議會(huì)中贏得席位,政府則退還保證金,并承擔(dān)其競(jìng)選經(jīng)費(fèi),每個(gè)席位的代價(jià)大約是10萬美元。與以色列相比,日本國會(huì)選舉的“門檻”就高多了,旨在控制參與國會(huì)競(jìng)選的黨派數(shù)量。日本在11個(gè)大選區(qū)中采用比例代表制,但對(duì)參加選舉的政黨嚴(yán)加限制。一個(gè)政黨只有擁有5名國會(huì)議員或擁有該大選區(qū)20%的議員,并在最近一次選舉中獲得2%以上的選票才有資格提交候選人名單。各黨派團(tuán)體的候選人名單提交后,以色列中央選舉委員會(huì)要嚴(yán)格審查各黨的綱領(lǐng)及候選人資格,其主要依據(jù)是《基本法:議會(huì)》和1985年議會(huì)通過的修正案。具體規(guī)定是,一個(gè)黨,假如它的宗旨或行動(dòng),不管是明白無誤地還是含糊不清,包含以下各項(xiàng)之一者,均不得參加議會(huì)選舉:1.否定以色列國作為猶太人國家的存在。2.否定以色列國的民主性質(zhì)。3.煽動(dòng)種族主義。以色列的選舉法對(duì)候選人資格限制極其嚴(yán)格。根據(jù)1955年的《議會(huì)選舉法》第3、4項(xiàng),《基本法:議會(huì)》第7項(xiàng),以及1959年頒布的新《議會(huì)選舉法》的部分條款,下列人員不得列入候選人名單:1.擔(dān)任國家高級(jí)職務(wù)的官員:總統(tǒng)、兩位猶太教大拉比、國家審計(jì)長和以色列國防軍總參謀長。2.各級(jí)法院的法官,包括拉比和其他宗教法庭執(zhí)法人員。3.各種神職人員,如職業(yè)拉比、牧師等。4.正規(guī)軍的軍官和高級(jí)文職人員。但上述人員若在大選前100天辭職,即可參加競(jìng)選。拉賓、沙龍、巴拉克等人便是按此規(guī)定,辭去軍職后參加大選的。除此之外,凡年滿21周歲的公民均有被選舉權(quán)。候選人名單由各黨派自行決定。候選人名單的制定至關(guān)重要,它直接關(guān)系著各黨在大選中的形象以及黨內(nèi)的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。一般情況下,各大黨的候選人名單由以下三部分構(gòu)成:1.“安全”位置。候選人名單上比較靠前的位置,大致相當(dāng)于某黨在此屆議會(huì)的席位數(shù),保守的估計(jì)方法是再減去此數(shù)的10%。那些對(duì)公眾具有吸引力的大人物總是占據(jù)最“安全”的位置。2.“邊緣”位置。介于某黨在此屆議會(huì)的席位數(shù)±10%之間,即難以預(yù)測(cè)的“邊緣”位置。3.“象征性”位置。排于此位的候選人不大可能進(jìn)入議會(huì),它只被視為一種榮譽(yù),是提拔黨員干部的表現(xiàn)。16在以色列,參加競(jìng)選的大黨往往都是由幾個(gè)黨派組成的聯(lián)盟,如工黨聯(lián)盟和利庫德集團(tuán)等。在政黨聯(lián)盟內(nèi)部,各黨派都極力使本黨最優(yōu)秀的黨員占據(jù)“安全”位置。每個(gè)“安全”位置都意味著激烈的爭(zhēng)奪和討價(jià)還價(jià),最終成為黨派間妥協(xié)的產(chǎn)物。在排列“邊緣”位置時(shí),各黨的爭(zhēng)奪也毫不遜色,因?yàn)楫?dāng)選與否就在此間徘徊,十分關(guān)鍵。例如,利庫德集團(tuán)在1973年第8屆議會(huì)大選中獲得39個(gè)議席,那么候選人名單上的第35—43位候選人就屬于“邊緣”位置。當(dāng)排到第36位和37位候選人時(shí),國家黨和自由中心黨的爭(zhēng)奪異常激烈,幾乎使整個(gè)集團(tuán)陷于瓦解。對(duì)于那些在競(jìng)選中難以獲勝的小黨聯(lián)盟來說,情況就更加復(fù)雜,甚至?xí)秃蜻x人名單上的同一位置達(dá)成協(xié)議,輪換當(dāng)議員。例如,第8屆議會(huì)期間,一位信仰妥拉陣線的議員辭職就是為了履行此類協(xié)議。17各黨派的候選人名單確定后,提交給中央選舉委員會(huì),經(jīng)審查后方可生效。中央選舉委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督選舉過程、處理選舉糾紛以及制裁選舉中的違法活動(dòng),以法律手段來確保選舉的公正、公平和合理。投票日為法定假期,各投票站同時(shí)開放。在投票間里,整齊擺放著30種左右代表各黨派候選人名單的選票。這些選票像是“名片”,上面印著代表各黨派的希伯來語(或阿拉伯語、或雙語)縮寫字母,下方小字是該黨的全稱。1992年以來,規(guī)模較大的黨派團(tuán)體還要印上領(lǐng)袖的名字。選民到投票站后,先領(lǐng)取一個(gè)不透明的信封,再進(jìn)入投票間選出一張“心儀的名片”,裝入信封,投進(jìn)票箱即完事。18如果誤將幾張同樣的選票裝入一個(gè)信封,也算作一張有效選票。從選舉流程來看,選民行使選舉權(quán)的主要依據(jù)是候選人名單,無權(quán)改動(dòng)名單上的順序或是添加其他候選人。對(duì)于各黨派而言,這不僅需要突出候選人的個(gè)人名望和影響力,而且更重要的是必須表明該黨所代表的階層和利益集團(tuán)。在競(jìng)選前,各黨派除了擬定一份最大限度地被選民接受的候選人名單外,還要起草一份完整的、具有感召力的政綱。在這個(gè)意義上,比例代表制被稱為“思想的投票制”,而宣揚(yáng)個(gè)人作用的多數(shù)選舉制則被看作“人物的投票制”。比例代表制使政黨具有濃厚的集體性和思想性,有助于建立組織嚴(yán)密、紀(jì)律嚴(yán)明的政黨。一些個(gè)人的、散漫的、缺乏組織紀(jì)律性的小黨派往往會(huì)被淘汰,客觀上對(duì)政黨數(shù)目起到一種限制作用。因此,“比例代表制促使多黨制的產(chǎn)生,但也不會(huì)出現(xiàn)政黨多至無數(shù)的局面”。19在以色列,歷屆議會(huì)的政黨數(shù)目比較穩(wěn)定,保持在10個(gè)左右,真正能長期生存下來的也只有工黨聯(lián)盟、利庫德集團(tuán)和宗教類型的政黨等。然而,物極必反。比例代表制的集體性質(zhì)使政黨居于重要甚至壟斷地位,候選人必須服從政黨的組織領(lǐng)導(dǎo),嚴(yán)重影響其獨(dú)立性。候選人能否當(dāng)選議員,一方面取決于他(她)的政黨在大選中獲得議席的數(shù)量,另一方面取決于他(她)在候選人名單上的位置,這與他(她)在黨內(nèi)的資歷、對(duì)黨的忠誠、同政黨領(lǐng)袖的關(guān)系等因素密不可分。如今,為了適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展和民主政治的需要,一些政黨在擬定候選人名單方面有所改進(jìn)。一旦進(jìn)入議會(huì),議員的政治生命仍與其政黨息息相關(guān)。如果某個(gè)議員站在選民的立場(chǎng)上,過于直率地批評(píng)指責(zé)本黨的政策或領(lǐng)導(dǎo)人,那么,他(她)在下屆的候選人名單上名次很可能會(huì)下降,或者被取消資格。在這種情況下,候選人名單制勢(shì)必產(chǎn)生一些非常嚴(yán)重的副作用。議員可以將選民乃至國家的利益置于腦后,只對(duì)其所屬的政黨負(fù)責(zé)。以色列議員與選民嚴(yán)重脫節(jié),他們與選民沒有多少直接的利害關(guān)系,不受選民的約束和監(jiān)督,缺乏政治責(zé)任心,其結(jié)果是以色列的選民未能直接參政。事實(shí)證明,這有悖于議會(huì)選舉的宗旨,偏離了民主的軌道。因?yàn)?選舉是享有政治權(quán)利的本國公民通過投票方式,選出按照選民的意愿、代表選民的利益來行使國家公共權(quán)力的人。就此而言,以色列的議會(huì)選舉制遠(yuǎn)沒有選區(qū)多數(shù)選舉制民主。選區(qū)多數(shù)選舉制是具有個(gè)體性質(zhì)的選舉制度,候選人以個(gè)人身份提名競(jìng)選,選民將選票投給具體的候選人。當(dāng)選后,議員必須與選民保持聯(lián)系,聽取意見,在議會(huì)和其他活動(dòng)中優(yōu)先考慮選民的意愿,甚至不惜采取與本黨相悖的立場(chǎng)。三、基于絕對(duì)社會(huì)成員、特殊利益集團(tuán)的立法劃分選區(qū)是議會(huì)選舉的重要環(huán)節(jié),選區(qū)本身與選舉結(jié)果密切相關(guān),并成為黨派爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)之一。早在18世紀(jì)下半葉,美國馬薩諸塞州州長E.詹尼就發(fā)現(xiàn),通過操縱選區(qū)邊界可以影響選舉結(jié)果。他提出,應(yīng)將反對(duì)黨的選票集中到少數(shù)選區(qū),而將本黨能取勝的其他地區(qū)劃為更多的選區(qū),從而爭(zhēng)得更多的選票和議席,這就是所謂的“詹尼滿得選區(qū)劃分法”,它對(duì)美國國會(huì)選舉產(chǎn)生過相當(dāng)大的影響。西方各國十分注重對(duì)選區(qū)劃分的研究,并形成多種相關(guān)的理論和方法。各國大多采用以地域劃分選區(qū)的方式,但由于在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教傳統(tǒng)等方面存在差異,具體運(yùn)作時(shí)則各不相同。與上述選區(qū)制呈鮮明對(duì)比的是,以色列的議會(huì)選舉實(shí)行單一選區(qū)制,全國是一個(gè)統(tǒng)一的大選區(qū)。以色列大選采取的是比例代表制,這種制度本身就要求設(shè)立大選區(qū),“選區(qū)越大,比例代表制的優(yōu)點(diǎn)就越明顯,最理想的情況是把全國變成一個(gè)選區(qū)”。20將全國范圍當(dāng)作一個(gè)選區(qū)最符合按比例分配議席的要求,可以避免劃分多個(gè)選區(qū)后選區(qū)之間存在的分配偏差問題。此外,以色列實(shí)際控制面積約為2.5萬平方公里21,單就此面積而言,把它劃作一個(gè)選區(qū)完全行得通。以色列全國被劃作一個(gè)選區(qū)后,議員在全國范圍內(nèi)直接選出。各黨派在全國范圍內(nèi)所得的選票一旦超過“馬哈紹姆”,就能獲得議席。社會(huì)上有多少特殊利益集團(tuán),大選中就會(huì)出現(xiàn)多少黨派。盡管小黨、新黨無法與大黨、老黨相匹敵,但在全國范圍內(nèi)總能找到一定數(shù)量的支持者,從而在議會(huì)中占據(jù)席位。在這種制度的刺激下,以色列參加大選的黨團(tuán)數(shù)量頗多,多達(dá)33個(gè)(2009年第18屆議會(huì)大選)22,最少時(shí)也有14個(gè)(1961年第5屆議會(huì)大選)。在歷屆議會(huì)里,政黨的數(shù)量都不下10個(gè),最多時(shí)有15個(gè)(第2、11、12、15屆議會(huì))政黨23。由于那些來自各階層的少數(shù)選民或是對(duì)某些問題特別關(guān)心的特殊利益集團(tuán)在議會(huì)中擁有席位,得到直接參政的機(jī)會(huì),能夠及時(shí)表達(dá)選民的各種觀點(diǎn)和主張,從而最大限度地體現(xiàn)了以色列的議會(huì)民主。例如,1988年第12屆議會(huì)大選期間,阿卜杜勒·瓦海卜領(lǐng)導(dǎo)的阿拉伯民主黨提出“阿拉伯的選民、阿拉伯的候選人”的口號(hào),主張通過議會(huì)斗爭(zhēng),為以色列的阿拉伯人爭(zhēng)得與猶太人平等的權(quán)利,為建立巴勒斯坦國而努力。阿拉伯民主黨在大選中贏得27012張選票,占總票數(shù)的1.2%,分得1個(gè)議席。24這是代表以色列的阿拉伯人利益的黨派首次進(jìn)入議會(huì),此后從未間斷,最多時(shí)擁有5個(gè)議席。與以色列單一選區(qū)比例代表制截然不同的是,選區(qū)多數(shù)選舉制往往使得票總數(shù)與最終所獲席位數(shù)之間出現(xiàn)偏差,即一個(gè)政黨所得的代表席位數(shù)目比例大于或小于它所得到的選票數(shù)目比例。前者被稱為“超額獲得席位”,后者則被稱為“超額損失席位”。當(dāng)然,在實(shí)際選舉中,二者的概率大致相等,或許會(huì)在不同的選區(qū)之間互相抵消,但從理論上講,這種情況畢竟是偏離了選民的意愿。一些參加競(jìng)選的黨派在各個(gè)選區(qū)內(nèi)競(jìng)選,選民在各自選區(qū)內(nèi)投票,各選區(qū)中得票最多的人當(dāng)選,即“勝者全得”的相對(duì)多數(shù)選舉制。這樣,在全國范圍內(nèi),勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)候選人未獲得多數(shù)選民支持而當(dāng)選的現(xiàn)象。這在美國總統(tǒng)選舉中表現(xiàn)得比較突出,杜魯門、肯尼迪、尼克松、克林頓和布什等多位總統(tǒng)都是如此當(dāng)選的。由此可見,選區(qū)多數(shù)選舉制有時(shí)并不能如實(shí)反映各政黨和候選人之間的力量對(duì)比關(guān)系,甚至不能充分體現(xiàn)選民的意愿。盡管小黨在各選區(qū)都可能找到支持者,但與選民基礎(chǔ)雄厚、政治經(jīng)驗(yàn)豐富和資金來源廣泛的大黨比較則相形見絀,難以在范圍較小的選區(qū)里取得多數(shù)選票,從而無法進(jìn)入議會(huì)。議會(huì)一般只是少數(shù)大黨的天下,而且很容易出現(xiàn)一黨獨(dú)家擁有半數(shù)以上議席的局面,無須組建聯(lián)合政府。四、西亞的多黨聯(lián)合執(zhí)政在議會(huì)制國家,議會(huì)選舉中獲得多數(shù)議席的政黨或政黨聯(lián)盟擁有組閣權(quán)。由于各國的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、歷史文化傳統(tǒng)千差萬別,組閣方式也不盡相同,主要有單獨(dú)組閣和聯(lián)合組閣兩種形式。英國是一黨單獨(dú)組閣的典范。英國長期實(shí)行兩黨制,由下議院中擁有絕對(duì)多數(shù)議席的第一大黨組閣。內(nèi)閣首相由該黨領(lǐng)袖擔(dān)任,以黨的領(lǐng)袖和政府首腦的雙重身份來挑選內(nèi)閣成員和各部大臣,其結(jié)果是全部或大多數(shù)內(nèi)閣成員均為本黨議員,體現(xiàn)了黨政的統(tǒng)一。內(nèi)閣名單需在議會(huì)通過,并經(jīng)國王批準(zhǔn)。通常,首相在內(nèi)閣中處于高度集權(quán)的地位,對(duì)內(nèi)閣成員的調(diào)整、更換或內(nèi)閣改組具有決定權(quán)。盡管如此,英國內(nèi)閣還是要受到選民和在野黨的制約。當(dāng)民眾對(duì)首相和政府表示不滿時(shí),反對(duì)黨便利用這一時(shí)機(jī)制造社會(huì)輿論,甚至說服執(zhí)政黨內(nèi)部的議員“倒戈”。反對(duì)黨如果在議會(huì)里占據(jù)多數(shù),就能通過對(duì)內(nèi)閣的不信任案。在這種情形下,首相及內(nèi)閣要么辭職,要么請(qǐng)求解散議會(huì),提前大選。為了防患于未然,平息黨派間的對(duì)抗,保持政局的穩(wěn)定,首相一般會(huì)在不改變本黨執(zhí)政的格局下挑選一部分反對(duì)黨人士入閣,以形成黨派間的平衡,并且注意聽取甚至采納反對(duì)黨的意見。這種一黨單獨(dú)組閣、工黨和保守黨輪流執(zhí)政的政治模式,對(duì)英國長期保持政治穩(wěn)定、社會(huì)繁榮產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用。相反,以色列的單一選區(qū)比例代表制使以色列政壇呈現(xiàn)紛紜復(fù)雜的景象。黨派間圍繞競(jìng)選和入閣而聚散變化,議會(huì)里黨派林立,議席分散,無一政黨或團(tuán)體在議會(huì)中擁有單獨(dú)組閣所需的半數(shù)以上的簡(jiǎn)單多數(shù)議席(61席),從而形成多黨聯(lián)合執(zhí)政而不是一個(gè)大黨單獨(dú)組閣的局面。工黨在1969年第7屆議會(huì)大選中贏得56個(gè)議席,取得以色列議會(huì)選舉史上最大的勝利,但仍未超過議會(huì)中的半數(shù)議席,不能單獨(dú)組閣。通常情況下,在大選正式結(jié)果公布后一周內(nèi),總統(tǒng)將根據(jù)與議會(huì)各黨派代表協(xié)商的結(jié)果,授權(quán)新議會(huì)中最大政黨或其他“處境較好”政黨的領(lǐng)袖在42天內(nèi)組建新一屆政府。組閣成功后,組閣者自然成為總理。如果組閣失敗,總統(tǒng)將任命其他議員在28天內(nèi)繼續(xù)組閣。若依然未果,則需提前大選。組閣是以色列政治的重要組成部分,與政府的決策和統(tǒng)治能力密切相關(guān)。除工黨聯(lián)盟和利庫德集團(tuán)共同組成聯(lián)合政府外,通常都是工黨聯(lián)盟或利庫德集團(tuán)(或前進(jìn)黨)聯(lián)合若干政見相近、利益相投的小黨組建左右翼執(zhí)政聯(lián)盟,形成“一黨為主,多黨聯(lián)合”的模式。組閣成功后,新任總理領(lǐng)導(dǎo)新政府在議會(huì)宣誓就職。為了維護(hù)政局穩(wěn)定,新內(nèi)閣一般都不排斥上屆政府的基本政策,并保持一定的連續(xù)性,從而避免或減少了輪流執(zhí)政可能引起的震蕩?？v觀當(dāng)代以色列的政治歷程,左右翼聯(lián)合政府的交替上臺(tái)執(zhí)政還是相當(dāng)規(guī)范和平穩(wěn)的。在執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部,既要體現(xiàn)執(zhí)政大黨的意志,又要采納友黨的一些政策主張,達(dá)到聯(lián)合政府內(nèi)部的利益平衡,從而保障內(nèi)閣的穩(wěn)定運(yùn)行。同時(shí),各黨領(lǐng)袖或骨干各司其職,極力維護(hù)本黨的利益,各黨相互監(jiān)督和制約,從而有效地防止一黨專制以及個(gè)人獨(dú)攬大權(quán),有利于發(fā)揮以色列的議會(huì)民主。但是,聯(lián)合政府的缺陷亦相當(dāng)突出,集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一方面,以色列總理難當(dāng)。漫長艱難的組閣是新總理面臨的第一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。法律上,總理在組閣時(shí)享有最高權(quán)威,但事實(shí)不盡然。為了湊夠組成內(nèi)閣所需的半數(shù)以上的支持議席,總理必須分別與有望入閣的政黨談判,就新政府施政綱領(lǐng)的各個(gè)細(xì)節(jié)達(dá)成協(xié)議。參與談判的政黨趁機(jī)對(duì)新總理施加壓力,抬高要價(jià),以獲得最大利益,否則談判必然破裂,使組閣失敗。這種事例屢見不鮮,不勝枚舉。2008年9月,利夫尼接替奧爾默特成為前進(jìn)黨主席,隨即受權(quán)組建新政府,并分別與議會(huì)第二大黨工黨和第三大黨沙斯黨談判。10月中旬,前進(jìn)黨與工黨達(dá)成初步組閣協(xié)議。10月24日,沙斯黨要求利夫尼承諾在耶路撒冷地位問題上不向巴方妥協(xié),并且將社會(huì)福利預(yù)算提高2.7億美元。在遭到拒絕后,沙斯黨10月24日宣布退出入盟談判,致使利夫尼的組閣努力遭遇重大挫折。盡管如此,利夫尼仍有可能組建一個(gè)執(zhí)政基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的新政府,但她與幕僚舉行磋商后決定終止組閣談判,不再接受部分黨派的“政治勒索”,不愿為此損害以色列的財(cái)政和政治前景。10月26日,利夫尼與佩雷斯總統(tǒng)會(huì)面后公開宣布,她組建新政府的努力失敗,建議提前舉行大選。次日,佩雷斯總統(tǒng)宣布,停止組閣進(jìn)程,將原定于2010年舉行的議會(huì)選舉提前至2009年2月10日。在新政府組成之前,因腐敗風(fēng)波而被迫辭去總理職務(wù)的奧爾默特將以看守內(nèi)閣總理身份執(zhí)政。在組閣談判中,部長職位的分配問題尤為突出,至關(guān)重要。對(duì)于友黨提出的部長人選,總理一般都得照單接納,然后因人設(shè)崗。除外交、國防、財(cái)政等幾個(gè)大部外,內(nèi)政、警察、宗教事務(wù)等部的設(shè)置經(jīng)常是根據(jù)組閣的需要而定。在部長人選不能安排妥當(dāng)時(shí),或由于其他政治原因,總理則任命多名不管部長和副部長,形成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的局面。例如,2009年3月31日晚,以色列第18屆議會(huì)投票表決同意內(nèi)塔尼亞胡出任總理,并通過由其提名的以色列第32屆內(nèi)閣成員名單。該內(nèi)閣由利庫德集團(tuán)、“以色列是我們的家園”、工黨、沙斯黨和猶太人之家黨組成,由于要為眾黨派領(lǐng)袖安排職務(wù),內(nèi)塔尼亞胡只得把部長人數(shù)增至33名,外加9名副部長,組成以色列歷史上規(guī)模最大的一屆政府。在內(nèi)閣里,部長幾乎只對(duì)本黨負(fù)責(zé),將國家和選民的利益置于腦后,導(dǎo)致政黨化的官僚主義盛行。1968年頒布的《基本法:政府》規(guī)定,部長可由非議員擔(dān)任,但絕大多數(shù)部長仍是議員。1981年后,總理有權(quán)撤換部長,但若要免去友黨的部長,勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致內(nèi)閣危機(jī)。內(nèi)閣實(shí)際上成了各黨派爭(zhēng)權(quán)奪利的工具,部長們的權(quán)力大、獨(dú)立性強(qiáng),他們所控制的部相當(dāng)于一個(gè)個(gè)半獨(dú)立的政府分支機(jī)構(gòu)。部長們根據(jù)本黨利益至上的原則行事,不遺余力地為其政黨工作,而不顧及選民和國家的利益,缺乏政治責(zé)任心。他們經(jīng)常在一些重大的、有爭(zhēng)論的問題上與總理唱對(duì)臺(tái)戲,阻撓國家政策的執(zhí)行,甚至不惜泄露國家機(jī)密,造成無可挽回的政治影響。1957年,本-古里安總理曾竭力主張制定一些原則,防止泄露國家機(jī)密,但遭到部分內(nèi)閣成員的反對(duì),第7屆政府因此而解散。錯(cuò)綜復(fù)雜的利益沖突與協(xié)調(diào)工作自始至終都在磨煉著總理的耐性。由于聯(lián)合執(zhí)政的需要,總理不得不妥協(xié)讓步,甚至委曲求全;在政府工作中力求平衡,遷就中小黨派,放棄政治綱領(lǐng)中的長遠(yuǎn)目標(biāo)。從長遠(yuǎn)觀點(diǎn)來看,執(zhí)政黨的政策總是圍繞著這個(gè)黨的基本綱領(lǐng)或左或右,不斷調(diào)整。在重大問題上,總理既要考慮左翼的要求,又要顧及右翼的利益;既要照顧現(xiàn)實(shí)政治的需要,又不能傷害人們的宗教情感。因此,總理在重大問題上的決策能力就要受到影響,實(shí)用主義的成分較多。另一方面,內(nèi)閣危機(jī)頻仍。政府任期為4年,但議會(huì)可以通過不信任案提前解散政府。通常,參加聯(lián)合政府所有黨派的議席加在一起剛好超過議會(huì)總席位的半數(shù),任何一方的退出都可能導(dǎo)致內(nèi)閣危機(jī)。在此以第16屆議會(huì)的提前解散為例,可見一斑。2005年11月9日工黨舉行黨內(nèi)選舉,佩雷茨擊敗工黨元老佩雷斯當(dāng)選為主席。20日,工黨中央委員會(huì)以壓倒多數(shù)通過決議,退出利庫德集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人沙龍領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合政府。工黨的退出使沙龍內(nèi)閣在議會(huì)中無法擁有超過半數(shù)的支持率,因?yàn)樵诘?6屆議會(huì)里,利庫德集團(tuán)占有40席,工黨占19席。于是,21日沙龍總理請(qǐng)求總統(tǒng)解散議會(huì),并同時(shí)宣布退出利庫德集團(tuán),另組建前進(jìn)黨。當(dāng)晚,以色列議會(huì)以壓倒多數(shù)通過自行解散法案。23日,以色列總統(tǒng)卡察夫與議長里夫林磋商后,簽署了解散第16屆議會(huì)的法令,并將原定于2006年11月的大選提前至2006年3月28日舉行。為了維持內(nèi)閣的“生存”,總理必須向入閣的友黨讓步,即使那些代表少數(shù)人利益的小黨也不容忽視。組閣的大黨對(duì)小黨的依賴性越強(qiáng),后者就越有機(jī)會(huì)對(duì)前者施加壓力。例如,宗教黨派(主要是全國宗教黨)所占議席從未超過15%,但在內(nèi)閣中的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其政治實(shí)力,處于“一兩壓千斤”的特殊地位,甚至決定內(nèi)閣的“生死存亡”。由于宗教問題(諸如猶太教教育、安息日法、領(lǐng)土問題、反對(duì)養(yǎng)豬等)的糾紛而導(dǎo)致的內(nèi)閣危機(jī)最多。以色列第一屆政府就是因?yàn)楠q太教教育問題而解散的。因?yàn)楣h聯(lián)合政府的基本模式是,“世俗的社會(huì)民主主義者與正統(tǒng)的宗教勢(shì)力結(jié)成聯(lián)盟,在社會(huì)問題和經(jīng)濟(jì)問題上占有中心地位,如果條件許可,再在接近的左派或者右派增選些代表”25,宗教黨派一直都在內(nèi)閣中起著舉足輕重的作用?？傊?以色列聯(lián)合政府是一個(gè)十分脆弱、充滿矛盾的聯(lián)合體,任何對(duì)政治現(xiàn)狀的改變都極有可能引起內(nèi)閣危機(jī)。由于宗教、外交、領(lǐng)土、經(jīng)濟(jì)以及黨內(nèi)斗爭(zhēng)等問題的糾紛使以色列