反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管的協(xié)調(diào)與協(xié)調(diào)

反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管的協(xié)調(diào)與協(xié)調(diào)

根據(jù)傳統(tǒng)的法律和經(jīng)濟觀點，反壟斷法1與工業(yè)監(jiān)督管理是相互依存的關(guān)系。2事實上,隨著技術(shù)的進步,自然壟斷行業(yè)3越來越多地具備了可競爭性,兩種制度在此類行業(yè)的關(guān)系遠比最初的認識復雜得多。4基于此,本文在借鑒國外相關(guān)立法、司法實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國改革實際和制度需求,就如何協(xié)調(diào)兩種制度間的關(guān)系,構(gòu)建合理的反壟斷規(guī)制模式,做一些初步的探討,以期對完善立法及深化改革有所裨益。一、反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管從廣義講,法學意義上的規(guī)制是指通過立法、執(zhí)法、司法對市場主體及其行為的規(guī)范與制約。5在內(nèi)容上包括直接規(guī)制,細分為對市場準入、價格制定等方面的經(jīng)濟性規(guī)制和對安全、環(huán)境保護等方面的社會性規(guī)制;還包括反壟斷在內(nèi)的間接性規(guī)制。6而“行業(yè)監(jiān)管”(sector-specificregulation)指專門設(shè)立集行政權(quán)、準立法權(quán)和準司法權(quán)于一身的獨立機構(gòu),針對具體行業(yè)的直接規(guī)制。所謂自然壟斷行業(yè)的反壟斷規(guī)制模式,就是反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管在這些行業(yè)內(nèi)不同程度的適用和配合的范式。反壟斷法相對于監(jiān)管究竟處于什么樣的地位,根本上取決于相關(guān)行業(yè)的競爭水平。7隨著競爭水平的不斷提升,兩者各自適用的范圍及相互關(guān)系不斷調(diào)整,規(guī)制模式處于動態(tài)演進之中。據(jù)此,各國制度模式大抵劃分為三種基本類型,本文對其利弊簡單對比如下。(一)行業(yè)外采用反壟斷法,易導致行業(yè)地位“邊緣化”反壟斷法除外適用與政府嚴格管制模式,是指自然壟斷行業(yè)除外適用反壟斷法,由政府實行嚴格的市場準入,制定統(tǒng)一服務(wù)價格、監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量,二者此消彼長。這是在自然壟斷行業(yè)引入競爭前,各國普遍采用的規(guī)制模式。1.國家壟斷法除外適用8是指自然壟斷行業(yè)的限制競爭問題的規(guī)制,不是由反壟斷機構(gòu)適用反壟斷法,而是由行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)適用行業(yè)法。傳統(tǒng)上,自然壟斷行業(yè)屬于“市場失靈”的重要領(lǐng)域,各國的反壟斷法普遍將其列入整體除外適用的范圍。比如《克萊頓法》第七條規(guī)定:“對于基于下列委員會授權(quán)完成的交易,本節(jié)不適用:美國民航局、聯(lián)邦電信委員會、聯(lián)邦電力委員會、洲際商業(yè)委員會、證券交易委員會、美國海運委員會、農(nóng)業(yè)局。”自然壟斷行業(yè)在不適用反壟斷法的同時,普遍實行國有化經(jīng)營,將國家作為行業(yè)的投資主體,整個行業(yè)納入國有化范圍。通過這種方式將壟斷經(jīng)營的收益或成本轉(zhuǎn)給國家,以此實現(xiàn)由全社會來分攤成本或分享收益。這一制度隨著經(jīng)濟、技術(shù)的進步,逐漸顯現(xiàn)出巨大的弊端:企業(yè)內(nèi)部、甚至整個行業(yè)運行效率低下;國家不得不給予巨額補貼,維持其穩(wěn)定運營;消費者福利損失巨大。因此,現(xiàn)有經(jīng)濟技術(shù)條件下,自然壟斷行業(yè)整體豁免適用反壟斷法不但未能有效克服,反而導致、加重了“市場失靈”。2.從管制的角度解釋管制制度在傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)內(nèi),基于維護行業(yè)穩(wěn)定、增進公共利益等考慮,也是為了應(yīng)對“壟斷定價”、“外部性”等問題,政府往往采取嚴格的管制。它以承認行業(yè)一體化壟斷經(jīng)營的合理、合法性為前提,直接約束企業(yè)行為,包括“準入禁止、決定價格、確定服務(wù)條件和產(chǎn)品(服務(wù))質(zhì)量,以及規(guī)定經(jīng)營者以合理條件服務(wù)于所有用戶的義務(wù)”。9政府在自身利益驅(qū)使下,制定的管制規(guī)則一般要為對它施加更大影響的利益集團服務(wù)。于是,被設(shè)計用來保護消費者利益的管制,結(jié)果卻往往更加注重保護企業(yè)利益、行業(yè)利益。同時,管制制度(設(shè)計、運行)本身是存在成本的。因此,政府的嚴格管制在市場經(jīng)濟日益發(fā)達后,多數(shù)情形下不但沒有促進行業(yè)發(fā)展、增進公共利益,反而偏離既定的目標,或者相對于市場調(diào)節(jié)成本更加高昂,產(chǎn)生“管制失靈”。3.政府管制與反壟斷法的整體比較在技術(shù)相對落后的經(jīng)濟發(fā)展階段,巨大的固定資本投入、較高的經(jīng)濟規(guī)模要求、產(chǎn)品的供給短缺,使得自然壟斷行業(yè)不存在引入競爭的條件。整個自然壟斷行業(yè)實行壟斷經(jīng)營,由單個企業(yè)提供全部產(chǎn)品或服務(wù)具有經(jīng)濟合理性,政府嚴格管制的目的在于維護壟斷經(jīng)營克服壟斷弊端。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,反壟斷法改變了整體除外的態(tài)度,逐漸適用于這些行業(yè)。它的基本價值是通過保護競爭或維護競爭秩序來實現(xiàn)實質(zhì)公平和社會整體效率。10而傳統(tǒng)意義上的政府管制淪為設(shè)立、維護壟斷的制度屏障。這樣便逐漸形成了反壟斷法適用與政府嚴格管制的對立與沖突。(二)自然壟斷法與反壟斷法的適用反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管雙重規(guī)制模式,是指在引入競爭后,反壟斷法一般適用于自然壟斷行業(yè),獨立監(jiān)管機構(gòu)依法有效監(jiān)管,兩者合理適用以實現(xiàn)有效競爭。這是目前絕大多數(shù)國家所采用的制度模式。1.自然壟斷法在排除外來資源的同時也只是適應(yīng)競爭行業(yè)的需要反壟斷法一般適用,是指它并不給予自然壟斷行業(yè)區(qū)別于一般競爭行業(yè)的特殊待遇。經(jīng)濟技術(shù)條件的變化,使自然壟斷行業(yè)具備了引入競爭的條件。從法理學上看,反壟斷法自身的發(fā)展完善,特別是反壟斷法的社會整體效益價值目標的確立、對消費者權(quán)利保護的日益重視、對自身不確定性的克服,以及在結(jié)構(gòu)主義模式和行為主義模式之間的平衡,動搖了整體豁免模式的法理學基礎(chǔ)。反壟斷法適用于充分引入競爭后的整個自然壟斷行業(yè),一般不再直接規(guī)定針對這些行業(yè)或者其特定業(yè)務(wù)的除外。當然由于引入競爭的過程不是一蹴而就,各國一般會根據(jù)改革的進度和各個行業(yè)的競爭性在行業(yè)法中規(guī)定極個別的除外適用事項。11隨著行業(yè)競爭水平的不斷提高,除外適用事項的范圍將逐漸縮小,直至消失。這樣的有限且逐漸減少的除外適用并不構(gòu)成自然壟斷行業(yè)在反壟斷法適用上區(qū)別于一般競爭行業(yè)的顯著特點?？傮w而言,“反壟斷法如同在其他行業(yè)一樣一般性地適用于自然壟斷行業(yè)”。122.競爭環(huán)節(jié)的限制經(jīng)濟實踐的變化經(jīng)常伴隨著政府干預市場的新形式。13自然壟斷行業(yè)逐漸引入競爭,必然要求改革原有的嚴格管制制度,構(gòu)建與之相適應(yīng)的現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管制度。區(qū)分競爭環(huán)節(jié)和壟斷環(huán)節(jié),對傳統(tǒng)的嚴格管制有所放松,亦有所強化。在競爭環(huán)節(jié)放松對準入及價格的限制,引入對限制競爭行為的事前監(jiān)管,以充分發(fā)揮市場競爭機制的作用;在壟斷環(huán)節(jié)加強對網(wǎng)絡(luò)接入和價格的監(jiān)管,界定壟斷經(jīng)營者的普遍服務(wù)義務(wù),以克服競爭缺位的弊端、防止濫用支配地位等限制競爭行為發(fā)生。進一步而言,自然壟斷行業(yè)政府干預的最大特征,已從過去確?？煽啃?轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M競爭,實現(xiàn)消費者福利及選擇自由最大化。14在反壟斷法一般適用于自然壟斷行業(yè)的同時要求行業(yè)監(jiān)管制度存在,這正是此類行業(yè)區(qū)別于一般競爭行業(yè)的重要制度特點。3.監(jiān)管作用的發(fā)揮主要表現(xiàn)為限制競爭規(guī)制的作用行業(yè)監(jiān)管和反壟斷代表兩種對付市場失靈的制度。將監(jiān)管與市場競爭相互對立,是導致“規(guī)制失效”和“市場失靈”的重要原因。反壟斷法通過禁止限制競爭行為,確保市場主體能夠在自由的和公平的競爭環(huán)境下開展經(jīng)營活動。監(jiān)管最重要的作用不是去取代市場競爭機制,而是基于壟斷行為會對自由競爭的市場機制產(chǎn)生抵消或阻礙性影響,通過制度構(gòu)建維護市場競爭結(jié)構(gòu)、消除這些障礙,在深層面上保障市場的基礎(chǔ)功能不受破壞。因此,“行業(yè)監(jiān)管制度開始發(fā)揮和反壟斷法相吻合的作用”(parallelfunction)。隨著競爭的不斷引入,反壟斷法在自然壟斷行業(yè)適用增多;行業(yè)法中針對行業(yè)特點細化的反壟斷制度逐漸建立。于是,在限制競爭規(guī)制問題上產(chǎn)生了法律競合,并可能引發(fā)規(guī)制標準的雙重化、導致判斷結(jié)果上的矛盾,損及規(guī)制可預測性。15因此,各國都建立了正式或非正式的協(xié)調(diào)兩種制度適用的機制。(三)競性行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的競爭監(jiān)管反壟斷法的統(tǒng)一規(guī)制模式,是指自然壟斷行業(yè)總體上被視為競爭性行業(yè),由反壟斷法統(tǒng)一規(guī)制,行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的競爭性監(jiān)管趨近于零。這一模式只是在極個別國家(如新西蘭)或者個別限制競爭事項上(如德國對企業(yè)合并問題的規(guī)制)存在。1.競爭法的發(fā)展反壟斷法完全適用,是指它單獨規(guī)制自然壟斷行業(yè)的壟斷問題,不再需要行業(yè)法中任何除外規(guī)定及針對性的競爭規(guī)則。隨著經(jīng)濟、技術(shù)條件的進步,自然壟斷行業(yè)內(nèi)越來越多的業(yè)務(wù)具有了可競爭性,行業(yè)法律制度逐漸競爭法化。在實體法層面,新行業(yè)法引進了促進競爭的規(guī)則,在濫用行為發(fā)生之前,對具有優(yōu)勢地位的企業(yè)課以(平等接入、互聯(lián)互通)義務(wù),并在分析方法(支配地位、相關(guān)聯(lián)市場及有關(guān)行為標準的界定)上與反壟斷法存在共同性。在程序法層面,建立類似反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu),似乎已成為世界性的潮流。分領(lǐng)域制定的個別競爭法在進一步發(fā)展其理論和分析方法、提高抽象程度的過程中,將會實現(xiàn)同相鄰產(chǎn)業(yè)、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的個別競爭法的共同化。16一旦經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展和需求的變化使得這些行業(yè)的全部業(yè)務(wù)都具備了可競爭性,17特定行業(yè)內(nèi)特有的競爭規(guī)制的價值將不復存在。2.反壟斷法會增加了市場的不確定性隨著自然壟斷行業(yè)競爭水平不斷提升,“壟斷問題的規(guī)制普遍經(jīng)歷了一個由監(jiān)管向反壟斷法統(tǒng)一適用逐步過渡的階段”,18行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的競爭監(jiān)管慢慢趨近于零。新西蘭的自然壟斷行業(yè)完全適用競爭法,競爭執(zhí)法機構(gòu)同時負責執(zhí)行《電信法》(2001)等,承擔對這些行業(yè)的監(jiān)管職能。行業(yè)法中不存在針對性競爭規(guī)則,互聯(lián)互通費用通過運營商之間的協(xié)議確定。這雖減少了不同執(zhí)法機構(gòu)之間的摩擦,保證了反壟斷法適用的統(tǒng)一性,卻忽略了過渡階段的監(jiān)管訴求。新西蘭電信(Telecom)和克利爾(Clear)公司長達四年多的訴訟仍然無法確定互聯(lián)價格,最終還不得不依賴政府的強制干預,就是一個明顯的例證。19因此,即便競爭法非常完善并且能夠得到很好的執(zhí)行,脫離現(xiàn)有的經(jīng)濟技術(shù)條件過早地將自然壟斷行業(yè)等同于一般競爭行業(yè),所有的限制競爭問題的規(guī)制都完全依靠競爭法,效果也很難令人滿意。20在企業(yè)合并問題上,德國對這一事項的管轄權(quán)是由聯(lián)邦卡特爾局(BkartA)統(tǒng)一享有,取得了不錯的效果。美國也存在向這一做法轉(zhuǎn)變的趨勢。在1996年頒布新《電信法》之前,聯(lián)邦電信委員會(FCC)享有依據(jù)電信法或自己的監(jiān)管標準審查電信市場企業(yè)并購的排他性管轄權(quán);新法頒布之后,司法部(DoJ)與FCC分享了這一權(quán)限。雙重管轄權(quán),導致兩類機構(gòu)經(jīng)常出現(xiàn)爭執(zhí),增加了市場的不確定性;也存在著許多重復工作,增加了不必要的成本。為了克服這些弊端,美國國會和一些學者認為,取消FCC對電信企業(yè)并購的審查權(quán),由DoJ單獨審查該領(lǐng)域的合并更為可取。213.自然壟斷行業(yè)限制競爭問題規(guī)制權(quán)限配置的轉(zhuǎn)自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制模式,實際上就是反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度不同程度適用與相互配合的制度體系。隨著這些行業(yè)競爭性的不斷提高,反壟斷法的適用是從“除外適用到一般適用再到完全適用”逐漸演進的過程;與之交相輝映,自然壟斷行業(yè)限制競爭問題的規(guī)制權(quán)限配置重心在行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間逐漸向后者偏移。二者共同形成了規(guī)制模式一元化趨勢。盡管這種趨勢不可避免,但目前由監(jiān)管立即轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幏▎为氁?guī)制,無疑是不可取的,這中間需經(jīng)歷一個過渡階段。22(四)和不足適用空間對自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制模式進行類型化分析和對比,可以發(fā)現(xiàn)每一種制度范式都有各自的優(yōu)勢和不足,也都有其適用空間。各國在制度選擇上存在如下共性:絕大多數(shù)限制競爭問題目前都適用反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度的雙重規(guī)制,只是在極個別問題上存在反壟斷法除外適用或者反壟斷法統(tǒng)一規(guī)制,并呈現(xiàn)了這樣一種趨勢:隨著這些行業(yè)競爭性的不斷提高,反壟斷規(guī)制模式逐漸一元化。二、驗證經(jīng)驗的普遍合理性對其他國家規(guī)制模式的類型化歸納及實際效果比較可以發(fā)現(xiàn)它們在制度構(gòu)建中的共性、趨勢,但這些經(jīng)驗是否具有普遍的合理性,還需要進一步分析、驗證。反壟斷法旨在維護市場競爭秩序,行業(yè)監(jiān)管制度是政府干預的具體體現(xiàn),因此,兩種制度在自然壟斷行業(yè)規(guī)制中的關(guān)系架構(gòu),首先取決于經(jīng)濟法視野下市場調(diào)節(jié)與政府干預兩種資源配置方式的關(guān)系;然后要看制度自身特點的比較。(一)促進競爭與社會監(jiān)管的雙向平衡對自由市場與政府干預關(guān)系的把握,是經(jīng)濟法理論基石和核心所在。正是對這個問題認識上的分歧,從源頭上影響了反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度在自然壟斷行業(yè)的適用與關(guān)系架構(gòu)。市場成功的首要條件是市場的充分性。23經(jīng)濟法產(chǎn)生意在克服市場失靈,其制度構(gòu)建始終圍繞為如何最大限度發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用展開。政府同私人市場一樣有缺陷——“政府失靈”?！罢ъ`”提醒我們“必須高度重視市場經(jīng)濟條件下政府干預行為的局限性及限度問題”。24政府干預必須與經(jīng)濟過程相適應(yīng),做到干預的階段化和動態(tài)化。25經(jīng)濟法確認適度的和必要的政府干預,排除或避免過度的和不必要的政府干預。一個成熟的市場經(jīng)濟體制應(yīng)當是一個“混合的市場經(jīng)濟體制”。有目的、主動的政府干預有助于修正市場缺陷;26市場內(nèi)在自由主義傾向也對政府干預有天然的約束作用,有助于政府缺陷彌補。27作為克服“市場失靈”與“政府失靈”之法的經(jīng)濟法,不僅規(guī)制市場主體權(quán)利行使,還要規(guī)制政府干預權(quán)力行使;更深層次上,還旨在構(gòu)建市場與政府間的良性的雙向互補與制衡機制。反壟斷法是經(jīng)濟法中最重要的子部門法,集中體現(xiàn)了經(jīng)濟法的內(nèi)涵。它旨在維護有效競爭秩序,而有效競爭秩序正是市場機制運行的核心。因此,反壟斷法作為規(guī)制市場經(jīng)濟的基本制度,被稱為經(jīng)濟憲法。行業(yè)監(jiān)管則代表政府對自然壟斷行業(yè)的專門和具體的干預,旨在為引入競爭和適度競爭創(chuàng)造條件,其存在是有條件的和動態(tài)的。現(xiàn)階段自然壟斷性行業(yè)只是部分業(yè)務(wù)具備可競爭性,自然壟斷性業(yè)務(wù)仍然存在,除了一般性適用的反壟斷法,行業(yè)監(jiān)管必須為進一步引入競爭創(chuàng)造條件,避免過度競爭,克服壟斷弊害。當這些行業(yè)的競爭性提高到一定水平以至行業(yè)競爭監(jiān)管效率低于反壟斷法適用的效率時,獨立行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的競爭監(jiān)管將趨近于零。當然,即便是這些行業(yè)的競爭性足夠強,市場主體的惟利性也決定了他們不愿意提供公眾所必須但不能為其帶來利潤的服務(wù)(例如向偏遠山區(qū)供電);也不會主動消除其行為對環(huán)境造成的不利影響。因此,針對具體行業(yè)的競爭監(jiān)管逐漸取消,并不意味著針對這些行業(yè)的社會性監(jiān)管會逐漸減弱。相反,發(fā)達國家的規(guī)制實踐已經(jīng)表明,在放松圍繞促進競爭的經(jīng)濟性監(jiān)管的同時,社會性監(jiān)管有逐漸加強的趨勢。以美國航空業(yè)的監(jiān)管為例。航空運輸業(yè)發(fā)展初期,國會通過《民用航空法》(1938年),授權(quán)航空運輸委員會(CAB)對航空運輸市場的進入與退出、運價的制訂、企業(yè)合并、企業(yè)間合作協(xié)議等進行嚴格監(jiān)管,防止反競爭行為損害消費者利益。雖然反托拉斯法適用于航空運輸,但由于政府的直接干預,航空運輸業(yè)基本不存在價格和運力上的自由競爭,在事實上排除了反托拉斯法的適用。隨著航空業(yè)發(fā)展,嚴格監(jiān)管阻礙了航空運輸?shù)淖杂筛偁帯！逗娇展痉潘晒苤品ā?1978年)開始在航空運輸領(lǐng)域引入市場競爭機制:簡化航線的進入和退出手續(xù),放開運價控制。該法實施后,CAB審查固定價格等行為的權(quán)限讓渡給了DoJ。在《民航委員會日落法》(1985年)出臺后,CAB被撤銷,其反壟斷權(quán)限被全部移交給了交通運輸部(DOT)。而1989年后DOT又將航空運輸企業(yè)的合并審查權(quán)讓渡給DoJ,僅保留對航空公司某些特定商業(yè)行為給予反托拉斯法除外適用的職能。28因此,目前DOT的職能集中在確保一個快速、安全、高效和便捷的交通運輸系統(tǒng),以滿足國家利益和促進民眾生活質(zhì)量的提升。(二)反壟斷法與工業(yè)監(jiān)督管理制度的特點1.競爭行業(yè)企業(yè)不處于行業(yè)地位,狀況監(jiān)管制度的主要功能在于促進競爭。在改革的初級階段,通過按照業(yè)務(wù)類型的拆分,打破一體化的市場結(jié)構(gòu),為競爭創(chuàng)造條件。反壟斷法的功能在于維護競爭(maintainingcompetition),它一般不會容忍一個壟斷性行業(yè)的存在,卻無法憑借一己之力促進壟斷性行業(yè)向競爭性行業(yè)轉(zhuǎn)變。企業(yè)完全可以在不觸犯反壟斷法的情形下取得優(yōu)勢地位。即使企業(yè)違反了反壟斷法,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)也很少通過拆分來恢復一個行業(yè)的競爭性。29可見,在過渡階段,監(jiān)管制度促進競爭功能與反壟斷法保護競爭功能相互吻合。30一旦這些行業(yè)達到一定的競爭水平,不必進一步引入競爭,反壟斷法的適用就足以維護有效競爭秩序。2.反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的存在,可以弱化和規(guī)制市場環(huán)境競爭等首先,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)擁有專業(yè)的執(zhí)法隊伍、豐富的執(zhí)法經(jīng)驗,在競爭法實施的效果方面具有優(yōu)勢。監(jiān)管機構(gòu)基于與被監(jiān)管行業(yè)長期的密切聯(lián)系,掌握豐富的行業(yè)技術(shù)特征、發(fā)展動態(tài)方面的信息。而反壟斷法在自然壟斷行業(yè)陷入執(zhí)法困境,主要的原因就在于執(zhí)法機構(gòu)缺乏足夠的技術(shù)、信息資源,不能夠及時、有效地規(guī)制不斷變化的相關(guān)行業(yè)問題。31其次,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)負責反壟斷法在市場各個領(lǐng)域的適用,獨立性強;具體行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)只是執(zhí)行行業(yè)競爭規(guī)則,面對競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突,很難突出競爭政策的優(yōu)勢地位,容易被利益集團“俘獲”。再次,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的救濟手段更為豐富。它擁有行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)不具備的一些有力的救濟方法,比如刑事處罰、三倍賠償。可見,兩類執(zhí)法機構(gòu)在過渡階段優(yōu)勢互補。行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的存在,可以弱化反壟斷執(zhí)法面臨的信息不對稱;反壟斷執(zhí)法機構(gòu)適用競爭規(guī)則,可以降低監(jiān)管機構(gòu)被俘獲的風險;反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的刑事救濟手段,可以大大增加對反競爭行為的威懾力。從趨勢上說,當自然壟斷行業(yè)競爭性達到一定的程度,以至于在這行業(yè)適用反壟斷法并不需要以特定行業(yè)技術(shù)信息為基礎(chǔ),市場競爭在資源配置方面的優(yōu)勢就可以得到充分的發(fā)揮,那么行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)相對于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)將不再具有優(yōu)勢。此時,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)完全可以單獨勝任在這些行業(yè)執(zhí)法。3.過渡階段:從自然壟斷行業(yè)到競爭市場如同其他類型的壟斷一樣,自然壟斷既屬于一個結(jié)構(gòu)范疇,又涉及兩種行為——事前誘發(fā)性行為與事后引發(fā)性行為。法律不僅應(yīng)關(guān)注市場主體的事中行為方式和事后行為結(jié)果,同樣也應(yīng)關(guān)注其事前誘發(fā)行為。就自然壟斷行業(yè)內(nèi)某個環(huán)節(jié)的壟斷經(jīng)營者來說,如果壟斷性的市場結(jié)構(gòu)是現(xiàn)實經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展的必然要求,那么對其壟斷行為的事前規(guī)范就和壟斷行為發(fā)生后的事后救濟一樣具有合理性。這就要求行業(yè)監(jiān)管與反壟斷法適時、適度適用,各有側(cè)重。監(jiān)管制度通過市場準入、價格等直接干預企業(yè)行為,側(cè)重對企業(yè)行為的事前(exante)控制(企業(yè)為或不為一定行為,多要求經(jīng)監(jiān)管機構(gòu)事先許可),從而構(gòu)建市場競爭秩序。32反壟斷法主要禁止市場主體濫用優(yōu)勢地位、限制競爭協(xié)議及損害競爭的不當購并,側(cè)重事后(expost)救濟反競爭行為結(jié)果,以預防性措施(企業(yè)合并控制)為例外,從而恢復市場競爭秩序。監(jiān)管制度的適用,可以是一個持續(xù)的過程,無需特別的證明負擔;反壟斷法只有在證明了企業(yè)行為的反競爭性以后,才進行一種個案性的被動救濟。33可見,在過渡階段兩種制度規(guī)制時間繼起。就長遠來看,盡管行業(yè)監(jiān)管制度對企業(yè)行為的事前干預可以使規(guī)制結(jié)果更具確定性,但監(jiān)管規(guī)則的制訂者并不具備完全知識,無法預知紛繁復雜的市場交易條件而提前作出效率最大化的安排。在自然壟斷行業(yè)具有足夠競爭性的情況下,監(jiān)管必然是非效率的。只要反壟斷法自身完善,其事后規(guī)制結(jié)果對當事人雙方的不確定性就會如同其他類型訴訟一樣,獲得各方認可。因此,行業(yè)監(jiān)管制度將最終退出對所有限制競爭案件的規(guī)制?？傊?在過渡階段,兩種制度功能的吻合,執(zhí)法機構(gòu)優(yōu)勢的互補,規(guī)制時間的繼起,使它們具有明顯的相互依存性。這種制度間的相互依存性進一步?jīng)Q定了對于絕大多數(shù)限制競爭問題雙重規(guī)制的合理性。當然,我們也必須注意到反壟斷法對行業(yè)監(jiān)管制度的依賴只是體現(xiàn)在自然壟斷行業(yè)由壟斷向競爭過渡階段。隨著經(jīng)濟、技術(shù)的進步,當這些行業(yè)達到一定的競爭水平,以致與一般競爭行業(yè)相比不存在特殊的競爭規(guī)制訴求,此時反壟斷法就完全可以獨自勝任對這些行業(yè)的競爭規(guī)制。(三)返回和指示1.反壟斷法規(guī)制的合理性—分析小結(jié)無論是行業(yè)監(jiān)管對反壟斷的補充作用;還是在制度特點上反壟斷法對行業(yè)監(jiān)管的依賴,都以自然壟斷行業(yè)較弱的競爭性為條件。在這一條件下,對絕大數(shù)限制競爭問題需要反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管的雙重規(guī)制。但也存在兩種例外情形:其一,對企業(yè)合并問題,以反壟斷法的統(tǒng)一規(guī)制更為合理。企業(yè)合并涉及市場結(jié)構(gòu)對競爭的影響,最重要的是需要反壟斷法的規(guī)制來維有效護競爭。行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對市場結(jié)構(gòu)的規(guī)制,主要是通過拆分一體化的壟斷經(jīng)營結(jié)構(gòu)來促進競爭。而且反壟斷法對企業(yè)合并對競爭影響的評價是從對社會經(jīng)濟整體影響出發(fā),而非行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)關(guān)注的行業(yè)利益。因此,由反壟斷法統(tǒng)一規(guī)制的選擇更為合理。這同時符合減少規(guī)制重復,降低執(zhí)法成本的要求。從實際規(guī)制需求的角度看,也可以避免在這一問題上采取雙重管轄造成的兩類執(zhí)法機構(gòu)權(quán)限的沖突、重疊。其二,對于這些行業(yè)中的特定限制競爭事項,在不具備可競爭性的條件下,以反壟斷法除外適用為宜。這些特定事項,由于進行競爭的效率反而低于壟斷,而不適用反壟斷法。這樣的除外完全符合反壟斷法促進社會整體效率的宗旨。從經(jīng)濟法的角度看,既然競爭效率低于壟斷,就需要行業(yè)監(jiān)管制度克服壟斷弊害,補充反壟斷法規(guī)制的不足;從制度自身特點來看,反壟斷法維護有效競爭,這些特定行業(yè)中的特定事項不具備競爭性,就理應(yīng)由行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)排他性管轄;再從客觀的規(guī)制需求來看,即使德國、美國,也普遍經(jīng)歷過適用除外逐漸減少的過程。2.針對制度構(gòu)建的建議我國的自然壟斷行業(yè),大體處于由壟斷向競爭過渡的階段;對該行業(yè)的反壟斷規(guī)制需要遵循各國制度選擇的共性,更重要的是,還應(yīng)切合我國的實際情況。從行業(yè)競爭性角度看,我國與美國、德國相距甚遠。從規(guī)制角度看,我國還沒有完全建立真正意義上的現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管制度,現(xiàn)有制度存在諸如監(jiān)管機構(gòu)不夠獨立、不具備足夠監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管內(nèi)容、方式落后的缺陷;更缺少兩類制度和機構(gòu)在這些領(lǐng)域協(xié)調(diào)和配合的經(jīng)驗。因此,我國的制度構(gòu)建應(yīng)根據(jù)實際情況,做如下考慮:第一,明確和細化反壟斷法的全面規(guī)制。自然壟斷行業(yè)目前存在區(qū)別于一般競爭行業(yè)的規(guī)制需求,需要反壟斷法(實施細則)和行業(yè)競爭規(guī)則更加全面和具體的制度設(shè)計,以實現(xiàn)在這些行業(yè)的有效適用。第二,突出行業(yè)監(jiān)管制度引入競爭的功能:嚴格拆分縱向一體化的壟斷市場結(jié)構(gòu),加強不對稱監(jiān)管、可競爭業(yè)務(wù)的過渡性監(jiān)管。第三,確認不同行業(yè)不同程度的有條件除外適用。具體除外適用范圍的確定,是體現(xiàn)我國相關(guān)行業(yè)較低競爭性,真正區(qū)別于其他國家制度內(nèi)容的最主要方面。這樣的確認不同于以往規(guī)定在反壟斷法條文中針對這些行業(yè)的整體除外,而是嚴格界定在行業(yè)法中針對極個別事項的有條件除外。這個條件就是:必須以不破壞反壟斷法所追求的社會整體效率為前提。三、規(guī)制目的:創(chuàng)設(shè)一種正義的社會秩序上文的分析確定了我國自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制應(yīng)該選取的制度模式。那么,什么樣的制度構(gòu)建能夠使得這一模式取得最佳的規(guī)制效果?法律旨在創(chuàng)設(shè)一種正義的社會秩序,34通常我們根據(jù)秩序與正義兩個方面分析法律制度,它們對理解法律制度的形式結(jié)構(gòu)及其實質(zhì)目的不可或缺?；诖?筆者分別從實質(zhì)和形式兩個角度確定規(guī)制要達到的目標,分析反壟斷規(guī)制模式在這兩個方面存在的問題,最后指出解決問題的具體路徑。(一)自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制的實質(zhì)理性目標和目法律的實質(zhì)合理性就在于法律符合正義的標準。與社會經(jīng)濟生活紛繁蕪雜而呈現(xiàn)多樣性相適應(yīng),調(diào)整各個領(lǐng)域的不同法律實現(xiàn)正義目標的方式也有所不同。反壟斷法對正義的追求是進一步將其具體化為對社會整體效率的追求?！皣抑贫ǚ磯艛喾ㄗ允季陀幸环N強烈的價值判斷性格。”35反壟斷法規(guī)制壟斷不僅是因為壟斷減損社會財富總量,還在于壟斷可能會導致分配不均。36波斯納將正義簡化為效率,但效率在反壟斷法語境下,指的是社會整體效率,包含實質(zhì)平等之義。因為,在反托拉斯問題上,效率(社會財富總量)與分配(正義)在大多情形下成正比關(guān)系出現(xiàn):財富總量最大化的時候,正是財富分配走向平均的時候;反之亦然。37即使壟斷在某些情形下(具有支配地位本身或者某些聯(lián)合行為)會比競爭更有效率,也可以通過適用合理原則,在效率與平等之間取得平衡。國家絕不會允許壟斷者本身致富而社會大眾必須忍受高價的現(xiàn)象存在。因此,從實質(zhì)理性而言,自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制目標簡單說就是社會整體效率的最大化。它不僅指促進社會總收益的最大化,還包含收益分配合理化。進一步而言就是基于這些行業(yè)對于國計民生的重要意義,要確保所有保消費者都能夠以合理的價格平等地獲得相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù),分享經(jīng)濟、技術(shù)進步的收益。秩序主要是指法律形式結(jié)構(gòu)的一致性、連續(xù)性和確定性。按照凱爾森的法律位階學說,法律規(guī)則體系內(nèi)部具有實現(xiàn)高度邏輯一致的可能性。實在法是由假定的基礎(chǔ)規(guī)范到一般規(guī)范再到個別規(guī)范(即法院判決)組成的規(guī)范體系,從高級規(guī)范到低級規(guī)范的法律效力是層層賦予的,上下總能保持邏輯一致。不同層級的法律規(guī)范之間的條件性和依據(jù)性、具體化和個別化,有助于維護整個法律體系的和諧統(tǒng)一。即使法律存在某些不確定,仍可以通過法律技術(shù)處理這種局限,如創(chuàng)立處理矛盾規(guī)范的規(guī)則和機關(guān)。法的形式合理性會使法律更接近實質(zhì)合理性。但前提是:實質(zhì)合理性作為一種追求的目標已經(jīng)明確,形式合理性根據(jù)它來設(shè)計,并為其服務(wù)。自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制的實質(zhì)理性目標是社會整體效率最大化。在其他領(lǐng)域“正義并不僅僅具有效率的涵義”,但在反壟斷法領(lǐng)域“正義的第二種涵義——也許是最普通的涵義——是效率”。38正因為如此,確立自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制效率最大化的目標具有實質(zhì)正當性。同時,要實現(xiàn)效率的最大化需要法律制度體系的形式理性的支撐與推動,即需要法律規(guī)則達到本身的一致性、確定性和可預見性?；谛问嚼硇詫嵸|(zhì)理性契合才可以使得法律制度取得最佳的規(guī)制效果,因此規(guī)制效率最大化,不僅指法律規(guī)制要促進整個社會經(jīng)濟發(fā)展的效率最大化,而且包含規(guī)制制度自身效率的最大化。簡言之,自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制的目標可以概括為規(guī)制效率的最大化。(二)問題：兩種不同的監(jiān)督管理方法的協(xié)調(diào)反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度雖然不再如以前那樣“勢同水火”,但現(xiàn)階段仍然存在實質(zhì)和形式的差異。1.不同的內(nèi)容和不同的內(nèi)容監(jiān)管政策與競爭政策的一致性以及內(nèi)在矛盾作為反壟斷法之依據(jù)的競爭政策與作為監(jiān)管制度基礎(chǔ)的監(jiān)管政策(regulatorypolicy)關(guān)系非常復雜,且不斷變動調(diào)整。國外有學者認為,這兩種政策關(guān)系可分為四種類型:39(1)沖突(contradict)。監(jiān)管可能鼓勵或者允許受競爭法禁止的行為(如劃分區(qū)域市場)。它常?？缭狡淠繕怂匦璧南薅?從而限制競爭。當監(jiān)管被逐漸取消,受監(jiān)管的企業(yè)必須改變它們以前的行為習慣和預期。(2)取代(replace)。在特定情形下壟斷似乎不可避免,監(jiān)管可以通過監(jiān)督定價、控制準入直接約束其市場支配力。技術(shù)和制度變化的程度還不足以使競爭政策(制度)能單獨完成禁止壟斷及其濫用支配力的任務(wù),人們需要重新考慮利用監(jiān)管制度分擔反壟斷法在這方面的職能。(3)復制(reproduce)。監(jiān)管政策就如同競爭政策一樣會竭力禁止特定行業(yè)內(nèi)的協(xié)調(diào)和濫用行為。比如監(jiān)管制度會通過制定公平競爭的標準或規(guī)則來確保競爭性投標行為。盡管監(jiān)管具體標準不斷變化,但監(jiān)管制度的演進軌跡已經(jīng)揭示了監(jiān)管政策對競爭政策的復制(duplicate)效應(yīng)。(4)利用(use)。監(jiān)管制度開始利用競爭政策的方法(市場激勵和鼓勵競爭)。為了確保監(jiān)管制度引入這些競爭法的方法能夠與競爭法保持一致,必要的協(xié)調(diào)(coordination)不可或缺?？梢?監(jiān)管政策與競爭政策既有一致性,又有矛盾沖突。政策基礎(chǔ)的不同,決定了作為兩種政策集中體現(xiàn)的反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度的差異。“競爭+創(chuàng)新”各部門法由于其自身的規(guī)定性和能滿足人們的不同需要,體現(xiàn)出各自特有的價值。反壟斷法的基本價值是通過維護競爭秩序來實現(xiàn)社會整體效率。它側(cè)重保護競爭過程,更關(guān)注市場結(jié)構(gòu)、企業(yè)(價格、決議)行為、市場績效(選擇與創(chuàng)新)。40作為監(jiān)管制度主要依據(jù)的行業(yè)法,“其基本價值是通過引入競爭促進行業(yè)的穩(wěn)定運行與提高效率”,41確保社會公共利益。它更關(guān)注行業(yè)運行的可靠性,注重在確保消費者享受低廉的價格與使投資者獲取豐厚的利潤之間取得平衡,同時還具有反壟斷法不具備的(在不同消費者或不同地區(qū)之間)再分配功能。422.反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度的沖突表現(xiàn)反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度的最主要的形式差異是規(guī)則確定性不同。首先,反壟斷法禁止的反競爭行為比行業(yè)法更難以確定。究竟什么樣比例的市場結(jié)構(gòu)是無法容忍的壟斷,什么樣具體類型的行為是需要完全禁止的反競爭行為,反壟斷法很難準確和統(tǒng)一界定,需要根據(jù)具體市場(是否包括國內(nèi)潛在的競爭者、是否包括相似產(chǎn)品、是否考慮企業(yè)轉(zhuǎn)移生產(chǎn)的能力、是否包括不在國內(nèi)銷售的外國生產(chǎn)者等)確定。而局限在一個行業(yè)內(nèi),這樣的界定則相對具體和容易一些。其次,反壟斷法對違法行為確定規(guī)則比行業(yè)法更具不確定性?，F(xiàn)代反壟斷法越來越多地運用合理原則判斷壟斷的合法性。通過大量的經(jīng)濟學方法界定市場,對比壟斷對于社會或經(jīng)濟的補償價值與產(chǎn)生的消極影響,從而確定行為是否該由反壟斷法禁止。在自然壟斷行業(yè),對這些事實問題做出判斷,除了需要反壟斷法知識,還須以大量行業(yè)技術(shù)信息為基礎(chǔ),分析產(chǎn)業(yè)運作,計劃未來的趨勢。由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)事后通過個案判斷,相對于行業(yè)監(jiān)管(行業(yè)法)側(cè)重事前界定企業(yè)行為界限,更具有不確定性。更為嚴重的是,反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度的并行適用,使二者的不確定性又更進了一步。因此,強調(diào)合理原則,勢必會使反壟斷法減少語義邏輯性,減弱反壟斷法規(guī)則的體系性。43此外,反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度形式差異還體現(xiàn)在法律位階的爭議上。在理論上,我國對于《反壟斷法》與作為行業(yè)監(jiān)管依據(jù)的行業(yè)法是否屬于同一位階存在爭議。有學者認為,《電信法》等屬于基本法律的第二位階;44還有學者將反壟斷法定位為“基本法律”,而將行業(yè)法界定為“非基本法律”。45總之,反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度政策基礎(chǔ)、價值目標的差異及執(zhí)法機構(gòu)各自的優(yōu)勢的不同,引發(fā)了對同一行為做出不同法律評價的風險,或?qū)Σ煌拗聘偁幇讣鞒霾煌囊?guī)制。同時,行業(yè)監(jiān)管制度的具體性和靈活性,與適用于整個市場領(lǐng)域的反壟斷法的一般性、普遍適用性存在形式上的不一致,增加了整個競爭法體系的不確定性,容易引發(fā)法律適用上的混亂,最終弱化規(guī)制效果。因此,要克服制度之間的差異,發(fā)揮二者各自的優(yōu)勢,實現(xiàn)規(guī)制效率的最大化,就需要進行必要的協(xié)調(diào)。綜上,筆者主張建立的自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制模式,是一個做出適當變通,但又以其他國家規(guī)制經(jīng)驗為基礎(chǔ)的以“雙重規(guī)制為主、排他性規(guī)制為輔”、協(xié)調(diào)適用的模式。(三)路徑：制度是法律實施各個階段的一個制度體系1.就業(yè)促進規(guī)則的制定。在現(xiàn)代社會,我國fcc的信基于競爭政策的優(yōu)先地位,很多國家授權(quán)反壟斷執(zhí)法機關(guān)在有關(guān)部門制定關(guān)于市場競爭的行業(yè)性法律規(guī)范時,提供咨詢意見,統(tǒng)一競爭問題上的標準,確保行業(yè)法與競爭法追求的社會整體效率目標保持一致。美國的FCC在制定規(guī)則時,DoJ與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)有權(quán)發(fā)表相應(yīng)的評論;FCC經(jīng)常會援引DoJ與FTC就合并問題(如市場定義、集中度的衡量等)所發(fā)布的指導原則。韓國《規(guī)制壟斷與公平交易法》也規(guī)定:有關(guān)行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的行政長官,在制定或者修訂以決定價格、不正當?shù)墓餐袨榈认拗聘偁幨马棡閮?nèi)容的法令時,需事先與公平交易委員會進行協(xié)商。2.和gwb的關(guān)系首先,各國普遍采用法律規(guī)范的形式確立行業(yè)競爭規(guī)則(行業(yè)監(jiān)管制度)單獨適用,或者與反壟斷法的共同適用,不得與反壟斷法主旨抵觸的原則。我國臺灣地區(qū)《公平交易法》第46條的規(guī)定:“事業(yè)關(guān)于競爭之行為,另有其他法律規(guī)定者,于不抵觸本法立法意旨之范圍內(nèi),優(yōu)先適用該其他法律之規(guī)定?！薄兜聡聪拗聘偁幏ā?GWB)和《德國電信法》(TKG)的規(guī)定在電信行業(yè)是并行適用的,但兩個管制當局“在依據(jù)TKG進行執(zhí)法時,須遵循與GWB協(xié)調(diào)一致的原則”。46美國的反托拉斯法一般性適用于自然壟斷行業(yè),為了防止行業(yè)性法律不當?shù)嘏懦溥m用,《電信法》(1996)明確規(guī)定:“本法中的任何規(guī)定及其修訂都不得被解釋為對適用反托拉斯法的修正、損害或者取代?！?7其次,針對特定事項規(guī)定由反壟斷專門機構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)在決定前征詢對方的意見,意在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,使反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管的共同適用獲得一致效果。德國的電信與郵政監(jiān)督管理局(RegTP)48對費率、濫用優(yōu)勢地位行為的監(jiān)督和互聯(lián)互通程序享有決定權(quán),相關(guān)市場的界定以及市場支配地位亦由其確定,但是必須聽取BKartA的意見。49同樣,BKartA在對電信領(lǐng)域的濫用市場支配地位、價格歧視和不公平阻礙行為進行規(guī)制時,也應(yīng)在做出決定前聽取RegTP的意見。50在1999-2000年間BKartA參與了RegTP享有管轄權(quán)的大約100個案件的處理,充分顯示了兩個機構(gòu)間合作的廣泛性。513.有利于推動行業(yè)競爭規(guī)范與反壟斷法的沖突首先,一些國家設(shè)立專門機構(gòu)裁決法律、法規(guī)的違憲和相互抵觸問題。在法制發(fā)達國家,所有法律沖突的解決都是依靠司法審查制度,憲法法院是最終裁決機構(gòu)。這樣就能夠為裁決行業(yè)競爭規(guī)范與反壟斷法的沖突提供制度支撐。其次,對于兩類機構(gòu)分別適用反壟斷法或行業(yè)競爭規(guī)范可能得出的不同結(jié)果,法院對行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法權(quán)限的制約,就顯得格外重要。各國法律普遍為法院對行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力行使程序及結(jié)果的司法審查設(shè)立了通道。52行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)行使準司法權(quán)所作出審決,當事人如果不服,在法定期限內(nèi)可以向法院提起訴訟,以糾正其與競爭法相沖突的裁決。四、中國相關(guān)制度的需求和建設(shè)(一)建議建立統(tǒng)一的行業(yè)立法機制國務(wù)院法制辦2005年7月27日提出的“反壟斷法草案征求意見稿”中規(guī)定,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)有權(quán)對其他部門擬定的涉及反壟斷法事項的政策和規(guī)章提出修改建議。但《反壟斷法》最終取消了這一規(guī)定,導致行業(yè)立法事前咨詢機制的缺失。在立法環(huán)節(jié),統(tǒng)一界定法律概念與行為評價標準,是避免行業(yè)法與反壟斷法沖突的根本途徑。建議在即將制定的反壟斷法實施細則中規(guī)定:“反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)有權(quán)對其他部門擬定的涉及反壟斷法事項的政策和規(guī)章提出修改建議。行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)在制定、修訂