我國行政組織立法模式的當代選擇

我國行政組織立法模式的當代選擇

行政組織的研究是行政法律研究的重要組成部分。而行政組織立法則是行政組織法研究的前提。其中,行政組織法的立法模式(在本文中簡稱“行政組織立法模式”)是行政組織立法研究的重要論題之一?！靶姓M織法的立法模式也就是采用何種思路、運用何種程序和載體進行行政組織立法?！?1)對此,不少學者將西方國家行政組織立法模式進行類型化分析,如日本模式、美國模式和法國模式等。這種區(qū)分有助于人們認識不同法系國家行政組織立法模式,并從中吸取立法經(jīng)驗。不過,如何認識行政組織立法模式?我國行政組織立法模式屬于何種類型?由于研究者關注不多,分析不深入,因此論之不詳。例如,有學者認為,從我國法律傳統(tǒng)與特征來看,與大陸法系國家較為接近,而區(qū)別于英美法系國家。(2)這種將我國行政組織立法模式歸屬于大陸法系的看法可謂相當流行。然而,這種認識忽視了歷史變遷的復雜性和當代立法的現(xiàn)實性,因為無論是從歷史還是現(xiàn)實來看,我國當前行政組織立法模式具有自身的獨特性,這種獨特性決定了其必然與大陸法系國家存在差異,更不同于英美法系國家。對此,有必要在理論上予以澄清。一、規(guī)范形式所構成的法律體系盡管學術界對立法模式一詞的界定并不明晰,但是就本文而言,其實際上是指在一國憲法體制下各種法規(guī)范形式所構成的法律體系。在某種意義上說,就等同于法律體系。任何一個國家均不可能只采用單一立法模式(法典式),而只能采用多元立法模式(法規(guī)體系式)。(3)我國亦不例外。那么,應該如何認識我國行政組織立法模式呢?無論從立法實踐還是立法設想來看,均呈現(xiàn)出中國語境下的特殊色彩。(一)行政組織立法模式的主體1982年憲法是現(xiàn)行法秩序具有實證效力的基礎規(guī)范,這里以此為原點來考察行政組織規(guī)范的表現(xiàn)形式。從形式上來說,只有冠以組織法名稱的行政組織法律法規(guī)才屬于行政組織立法模式關注的對象。從實質意義上來說,行政組織立法模式還包括不以組織法命名的行政組織法律法規(guī)。因為行政組織不僅包括行政機關,還涉及法律法規(guī)授權的組織。當然,目前研究主要以前者為主,以后者為輔。從我國的立法實踐來看,其呈現(xiàn)出兩大特點:1.形式上的行政組織法通說認為,改革開放以來,在行政組織立法上基本保持了以《憲法》為基準由《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》為框架的組織立法模式。(1)也就是說,若從形式上看行政組織法,只有這兩部法律以“組織法”為標題來命名法律。即使是僅有的兩部組織法律,前者歷經(jīng)20多年至今未修正,后者雖然屢次修改,但是地方各級人民政府部分在整體上并沒有大的變動。進入21世紀以來,在行政法規(guī)層面終于有所突破,先后制定了若干組織條例,如《公安機關組織管理條例》、《國家安全機關組織管理條例》、《政府參事工作條例》和《行政學院工作條例》等。(2)雖然開始出現(xiàn)以組織管理為標題的行政法規(guī),但是從整體上說,形式意義上的行政組織法是非常匱乏的。這種局面使人們對我國行政組織法的發(fā)展產(chǎn)生了憂慮。2.從決定形式上看與形式意義上的行政組織法匱乏形成鮮明對比的是實質意義上的行政組織法數(shù)量驚人。無論是人大還是政府,也不論何級政府及其部門,在行政組織權上具有非常大的自由裁量權。尤其是政府及其部門,其行政組織權除了行政層級的限制外幾乎不受約束。例如,歷次國務院機構改革的依據(jù)就是人大的決定,如1998年《關于國務院機構改革方案的決定》、2003年《關于國務院機構改革方案的決定》、2008年《關于國務院機構改革方案的決定》和2013年《關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定》。又如,政府部門的調整一方面由政府主導,另一方面主要以文件形式來決定,如國務院各部門的所謂“三定方案”。行政機關以外的行政組織如事業(yè)單位的調整幾乎不受法的約束。實際上,目前實質意義上的行政組織立法主要有兩類,即人大對行政組織的決定和政府及其部門對行政組織的決定,后者數(shù)量遠遠超過了前者。這種以決定形式出現(xiàn)的行政組織法構成了主流形態(tài)。即使在行政作用法中,行政組織問題幾乎不在其考慮范圍之內,只是籠統(tǒng)地規(guī)定各級政府及其部門或者主管部門。這種行政作用法與行政組織法脫節(jié)的現(xiàn)象在眾多法律中比比皆是。(二)提出了行政組織法規(guī)體系的進一步完善基于上述現(xiàn)實狀況,諸多學者自20世紀90年代末期開始呼吁加強行政組織立法,并為此提供了理想的行政組織立法模式。有的學者提出,在憲法的指引下,制定行政組織法通則,并分別制定國務院組織法、國務院各部委、直屬機構組織法、地方各級人民政府和自治地方各級人民政府組織法、地方各級人民政府和自治地方各級人民政府各職能部門組織法和其他行政機關組織法。(3)有的學者也提出,行政組織立法應包含這樣幾個層次:第二,第二級立法,制定《中央與地方關系法》、《國務院組織法》和《地方各級人民政府組織法》。第三,第三級立法,制定中央各行政機構設置法、《行政機構編制法》的配套法規(guī)和《公務員法》的配套法規(guī)。(4)第四,這一設想在后來有所深化。其提出行政組織法規(guī)體系應包含以下四個層次:第二層次,即制定《國務院組織法》和《中央行政機關設置標準法》、制定《地方基本法》以及制定《社會中介組織法》。第三層次,在上述三類法律之下,進一步立法:在《中央行政機關設置標準法》下制定各中央行政機關設置法;在《地方基本法》之下制定《省組織法》、《市組織法》、《縣組織法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織法》以及《地方財政法》等法律;在《社會中介組織法》之下制定《行業(yè)組織法》、《社會團體法》等。第四層次,在第三層次下,由國務院以及地方根據(jù)具體情況做進一步的規(guī)定,如各行政機關的設置法規(guī)和各地方的組織條例。(1)這種類似的主張在此之前已有學者提出。(2)有的學者又提出了自己的建議,在修改《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的基礎上,制定國務院各部、各委員會和各直屬機構的組織條例,制定省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以及各自治地方人民政府的組織法。(3)有的學者還提出了自己的健全和完善行政組織的立法體系的思路:第一,完善現(xiàn)行憲法中關于國務院和地方各級人民政府組成、職權的規(guī)定;第三,制定《國務院組成部門組織法》;第四,制定《國務院直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構及議事協(xié)調機構的職能配置、內設機構、人員編制管理條例》;第五,制定單行的地方各級人民政府組織法;第六,制定《地方各級人民政府行政機構設置和編制管理條例》。此外,還應分別制定《國務院辦公廳組織條例》、《國務院組成部門和地方各級人民政府派出機構組織條例》;省級和較大的市的人大及其常委會應當根據(jù)法律、法規(guī)有關規(guī)定,結合本地區(qū)經(jīng)濟、文化的發(fā)展和政府機構改革的具體情況和實際需要,制定各自的組織法規(guī)。(4)種種設想呈現(xiàn)出以下特點:一是立足于廣義行政組織法范圍,將公務員法、行業(yè)組織法等納入其中;二是絕大多數(shù)法律形式冠以組織之名,以此構建出一個相對完整獨立的行政組織法體系;三是形式意義上的行政組織法和實質意義上的行政組織法相結合,如中央與地方關系。這些立法設想試圖運用法律手段來規(guī)范行政組織領域的種種問題,以便使行政組織走向法治化的軌道。二、日本行政組織立法中的組織區(qū)域無論是現(xiàn)實形態(tài)還是理想形態(tài),若置于當代各國行政組織立法實踐中,上述立法模式均非常獨特,因為以組織命名的行政組織法律法規(guī)在外域法中是非常少見的。即使以學界較為推崇的日本行政組織立法模式來看,除了“組織令(政令)、組織規(guī)則乃至規(guī)程(府省令)、內部組織訓令”(5)之外,幾乎所有的法律和條例均不用“組織法”、“組織條例”等含有組織字眼的詞匯。(6)那么,我國法律中使用的“組織法”以及學者所提出的以組織為標題的法律法規(guī)的原型是什么呢?毫無疑問,其與新中國建立后相當長時間內的歷史經(jīng)驗有關,正是基于這種歷史經(jīng)驗,使得當代學者提出了以組織為標題的行政組織立法體系。(一)綱領時期和七八憲法時期的配套法規(guī)體系從新中國建立開始,以組織命名的法律法規(guī)幾乎貫穿了共同綱領時期和五四憲法時期,盡管由于歷史的原因,“建國初期配套的從中央到地方的行政組織法規(guī)體系已不復存在”。(7)那么,建國初期的行政組織法規(guī)體系又是如何組成的呢?1.組織立法初步確立根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》和《中國人民政治協(xié)商會議組織法》三大建國憲法性文件中的相關規(guī)定,建立了行政機關組織系統(tǒng)。與此相應的行政組織立法亦漸次鋪開。(1)從這些立法來看,除了中央人民政府委員會之外,由政務院所批準的行政組織立法主要有兩種形態(tài):一是組織通則;二是組織條例。前者適用于普遍性的行政區(qū)域和行政系統(tǒng);而后者則針對一個行政組織。而且組織條例前面往往加上“試行”一詞。值得注意的是,各行政機關尚可以制定極少數(shù)的組織規(guī)程,但是絕大多數(shù)組織立法均是由政務院通過或者批準的。所有這些表明,行政組織尚處于政權建設起步階段。2.從《民族區(qū)域自治法》和其他中央在行政組織立法上也有很大的變化:首先,在中央行政組織立法上,全國人大公布了《國務院組織法》,而國務院所屬各種行政機關組織規(guī)則則由國務院自行批準。(2)其次,在地方行政組織立法上,全國人大通過《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》,奠定了人民委員會這種政府形式的法律地位。而在民族區(qū)域自治區(qū)域,則由地方制定組織條例,報全國人大常委會批準。在組織立法形態(tài)上,基本上采用人大和人民委員會一并規(guī)定的模式,但是在有些地方將其并列規(guī)定。(1)同時,全國人大和國務院也制定過組織條例和組織辦法。(2)據(jù)筆者查閱法規(guī)匯編,1954年第一屆第一次全國人大后,行政領域的組織立法在1954至1956年之間很多,國務院多以組織簡則來規(guī)定行政機關,1956年以后幾乎就不再制定以組織命名的法規(guī)了。這種現(xiàn)象說明,新中國建立以來的行政組織立法隨著各行政組織建章立制的完成已經(jīng)完成了政權建設的使命,開始退出歷史的舞臺了。(二)國民政府組織立法的歷史考察論者或許會問:新中國初期何以會出現(xiàn)這種大規(guī)模的組織法律法規(guī)呢?從歷史的承繼關系來看,在當時廢除國民黨六法全書之后,新中國法制建設只能依賴革命根據(jù)地政權的立法經(jīng)驗。而無論是工農(nóng)民主政權時期,(3)還是抗日民主政權時期,(4)抑或解放戰(zhàn)爭時期,(5)以組織命名的行政組織立法數(shù)量亦是驚人的。從有限的材料來看,一類主要是涉及政權基本結構的憲法性文件,其中包含著行政組織的內容,如工農(nóng)民主政權時期的蘇維埃組織法、抗日民主政權時期的政府組織條例和解放戰(zhàn)爭時期的政府組織大綱。另一類就是單行的行政組織立法,如工農(nóng)民主政權時期所制定的組織綱要和簡章。(6)由于這一時期尚處于戰(zhàn)爭狀態(tài),因此無論是從法律名稱上還是法律體系上,均無法做到整齊劃一。不過,從立法模式來看,其具有一定的特色,但不夠成熟。值得注意的是,革命根據(jù)地政權時期的行政組織立法體系亦不是空穴來風,其實際上萌芽于第一次國內革命戰(zhàn)爭時期。這里舉一兩個例證。例如,1925年7月1日,廣州國民政府公布了《中華民國國民政府組織法》和《省政府組織法》,7月15日,又分別公布了廣東省政府民政廳、建設廳、農(nóng)工廳、軍事廳組織法。(1)又如,早在1925年開始的省港大罷工時期,省港罷工工人代表大會不僅通過了《省港罷工委員會組織法》,而且還通過了《法制局組織法》、《財政委員會組織法》、《審計局組織法》、《糾察隊委員會組織法》、《糾察隊委員會各地辦事處組織法》、《筑路委員會組織法》和《調查處組織法》等。(2)顯然,無論是國民政府還是省港罷工工人代表大會,其對以組織法命名的法律是非常熟悉的,否則就不會如此廣泛。從歷史來看,“組織法”在清末至北洋政府時期已經(jīng)開始使用,如國會組織法,然而,大規(guī)模使用卻是從第一次國內革命戰(zhàn)爭時期開始的。那么,為什么在這一時期流行用“組織法”來命名法律法規(guī)呢?筆者以為,受蘇聯(lián)在國共合作中的突出地位這一地緣政治的影響,蘇維埃法這一時期已經(jīng)開始影響近現(xiàn)代中國。(3)這種影響在行政組織立法領域最為明顯。那么,蘇維埃法是否存在類似大規(guī)模制定組織法律法規(guī)的情況呢?尤其是與國共合作同一時期的蘇維埃行政組織立法的情況是否存在?從時間上來看,蘇聯(lián)正處于新經(jīng)濟政策時期,也是蘇維埃法發(fā)展的重要階段,行政法亦不例外。在這一時期,甚至出現(xiàn)了行政法的法典化。(4)那么,這一時期的行政組織立法情況如何呢?由于材料的原因,這里主要結合20世紀80年代翻譯的蘇維埃行政法書籍進行分析。蘇聯(lián)學者曾經(jīng)指出:“蘇聯(lián)政府以決議的形式批準各部門系統(tǒng)機關的組織條例(如蘇聯(lián)各部組織通則、全蘇和共和國工業(yè)聯(lián)合組織條例、生產(chǎn)聯(lián)合組織(聯(lián)合企業(yè))條例、社會主義國家生產(chǎn)企業(yè)條例等以及關于部、國家委員會和主管部門的各別條例、章程?！?5)其又認為:“從法律觀點看,管理機關具有國家權能是它的主要要素。管理機關的職權由蘇聯(lián)憲法、加盟共和國和自治共和國憲法、關于管理機關的組織通則和各別組織條例規(guī)定。在很多情況下,它也由蘇聯(lián)、加盟共和國和自治共和國的其他法律、最高蘇維埃主席團的法令、部長會議的命令、地方人民代表蘇維埃的決議規(guī)定。”(6)其還提到蘇聯(lián)、加盟共和國和自治共和國“部在相應部長會議的領導下進行活動。部的法律地位由蘇聯(lián)憲法、加盟共和國和自治共和國憲法、蘇聯(lián)部長會議法、加盟共和國和自治共和國部長會議法、《蘇聯(lián)各部組織通則》以及各部的各別組織條例規(guī)定”。(7)從這些表述來看,國家管理機關是有組織通則和個別組織條例的,其中提到了《蘇聯(lián)各部組織通則》和各部組織條例。這說明在蘇聯(lián)法律體系中是普遍存在組織法律法規(guī)的。雖然該作者所討論的主要是20世紀50年代至70年代的法律,但是由于這一法律體系是由早期蘇維埃法逐漸演化而來的,那么我們不能不相信在20世紀20年代同樣存在相應的組織法律法規(guī)。正是蘇維埃行政法實踐給當時中國人提供了一個現(xiàn)實的借鑒:蘇聯(lián)所制定的行政組織立法在形態(tài)上已經(jīng)蘊含后世中國行政組織立法模式。(8)三、社會主義法系國家行政組織立法模式的憲法既然新中國初期行政組織立法模式來自于蘇維埃行政法,那么,在類型上必然屬于社會主義法系模式。由于目前研究側重于歐美日行政組織立法模式,因此,有必要對其進行分析,并理解社會主義法系國家行政組織立法模式的特征,以便為我國行政組織法發(fā)展提供有益的經(jīng)驗。不過,由于行政組織立法模式往往與一國憲法體制有著密切的關系,所以在研究時不能不注意到各國的憲法規(guī)定,因為“關于誰有權設立新的功能主體,以及什么樣的活動方式(議會法律、條例、行政行為和內部法律行為等)可以選擇,都不能一概而論,而應當根據(jù)要成立的功能主體的類型、領導體制以及分配的任務等具體情況確定。這里的關鍵在于有關組織措施的組織權的分配,為此應當考慮相關的憲法規(guī)定”。(1)(一)行政組織立法模式的日本借鑒目前對上述兩大法系國家行政組織立法模式的研究并不多,大致有兩種做法:一是將西方國家行政組織法的立法模式區(qū)分為英美模式和日本模式。(2)二是將西方國家行政組織法的立法模式區(qū)分為日本模式、美國模式和法國模式三種。(3)而英國、德國也屬于法國模式。這兩種模式均注意到了大陸法系和英美法系的差異。從表面上看,這種差異似乎很大,如日本模式。若仔細辨析,實質上沒有那么大,相反表現(xiàn)出較強的相似性。其一,以國會或議會法律來規(guī)范行政組織的設置。這體現(xiàn)了行政組織法定原則。其二,通過法律的授權賦予行政組織在內部機構調整上較大的自由裁量權。這一點幾乎沒有例外。其三,行政組織法與行政管理法或行政作用法密切配合。這一點在英國、美國、法國、德國最為明顯。唯一引起質疑的是日本。由于日本國會以法律形式大量制定內閣法、國家行政組織法和府省設置法,使得在日本法律體系中出現(xiàn)了一個非常獨特的行政組織法規(guī)體系。這一法律現(xiàn)象迥然異于歐美國家。那么,如何認識日本的這一做法呢?首先,日本亦存在將行政作用法和行政組織法混合規(guī)定的法律,如警察法、消防組織法、宮內廳法。(4)在這一點上與歐美國家完全相同。其次,日本雖然有許多獨立的行政組織法,但是,行政組織法與行政作用法之間的關系是非常密切的。即使是在單純的行政作用法中,由于行政主體的明確性,因此,透過行政主體自然能夠連接到行政組織法之上。也就是說,兩者雖然從法律形式上分開了,但是仍然有天然的聯(lián)系。行政作用法并不能脫離行政組織法而存在。日本行政組織法的獨立性只是一種立法技術而已。正如比較法學者達維德在談到西方法的統(tǒng)一性時指出:“在羅馬日耳曼法系各國與在普通法系各國,在這方面的態(tài)度是一致的,因為前者與后者具有同樣的法的觀念,都是追求正義?！?5)因此,行政組織立法模式在歐美日諸國中存在著很大的相同性。只不過,這種相同性為法律形式的表象大大掩蓋了。(二)蘇聯(lián)行政法淵源對于社會主義法系國家行政組織立法模式,目前尚沒有學者對此進行分析。這里以前蘇聯(lián)為例進行說明。筆者以為,這種立法模式主要有兩個特征:首先,法律通常以國家管理機關為中心來編排。以《蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟部長會議法》為例,其大致分為總則、蘇聯(lián)部長會議的職權、蘇聯(lián)部長會議與其它國家機關的關系、蘇聯(lián)部和國家委員會、蘇聯(lián)部長會議其他所屬機構和蘇聯(lián)部長會議工作的組織。(6)該法律主要是從管理角度來規(guī)定部長會議的職權,而不是從權力制約角度來進行的。因此,其對部長會議的方方面面進行了非常具體的規(guī)定。這種立法方式在歐美日國家行政組織法中極少。即使是日本中央行政機關組織法,與其仍有很大的差異。在這種以管理為目的的行政組織立法必然呈現(xiàn)管理法的色彩。這種以管理為導向的行政組織也呈現(xiàn)出某種嚴格的等級性。其次,法律位階等級體系不明晰。正如前述,上述管理機關并不僅僅是由法律規(guī)定,其它法律淵源如命令和決議等亦可規(guī)定。這種法律淵源的廣泛性是由蘇維埃行政法淵源所決定的?！靶姓ㄒ?guī)范存在于法律、法令、蘇共中央和蘇聯(lián)部長會議的聯(lián)合決議,蘇聯(lián)部長會議、加盟共和國和自治共和國部長會議、部、國家委員會和主管部門的命令,地方人民代表蘇維埃及其執(zhí)行委員會的決定等等之中。”(1)這些法律淵源之間是否存在嚴格的法律位階等級體系?從比較法研究來看,是有很大疑問的。達維德曾經(jīng)指出:“立法權專由蘇聯(lián)最高蘇維?；蚣用斯埠蛧淖罡咛K維埃行使,在蘇聯(lián),人們無意承認形式意義上的法律與實質意義上的法律兩者的區(qū)別來削弱或改變這個原則。實質意義上的法律也必然是形式意義上的法律。”(2)盡管十分強調法律的重要地位,但是這種法律與其他法律淵源之間的關系到底如何處理則并不確定。大木雅夫認為:“蘇維埃法的法源曾相當復雜。從憲法、普通法律、最高蘇維埃主席團法令、政府的行政決定和命令等形式的法源,便一見可知其明顯與大陸法類似。然而,由于蘇聯(lián)舍棄了分權原則而以集權為本,所以不能套用歐洲大陸法中典型的憲法、法律、命令等法源的價值序列?！?3)“在蘇聯(lián)的實際情況下,越接近法律適用的現(xiàn)場,法的實效力的強弱越是與大陸法的憲法—法律—命令之序列呈上下倒置之態(tài)。”(4)行政法領域(包括行政組織法)亦不例外。眾所周知,我國1954年憲法屬于社會主義憲法類型,而直接繼承1954年憲法的1982年憲法當然亦屬于上述類型。其所奠定的憲法體制必定影響到行政法體系的建構,其中包括行政組織法。上述社會主義法系國家行政組織立法所具有的特征在某種意義上說在我國亦存在。以國務院機構改革為例,“《國務院組織法》自1982年制定以來歷經(jīng)26年只字未變,對1982年以后的行政改革沒有任何回應。”(5)那么,這并不表明1982年以后的機構改革均沒有依據(jù),這個依據(jù)就是全國人大所通過的國務院機構改革方案的決定。這就涉及到?jīng)Q定的性質問題。從形式上看,法律與決定顯然是不一樣的。但從實質上看,法律與決定有時又難以區(qū)分。所以有學者認為:“決定權的靈活性,可以起到法律的作用,也可以起到命令的作用。它可以用來解決實體性問題,也可以用來解決程序問題。”(6)這表明,在現(xiàn)行法秩序下,法律位階等級體系并不如理論上所說的那樣嚴格。此外,即使按照前述諸多學者所提出的行政組織立法模式,其很大程度上是按照現(xiàn)有行政管理體系展開的,如國務院、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國務院組成部門、國務院直屬機構、國務院辦事機構等。這種做法依然體現(xiàn)了以國家管理機關為中心的管理法色彩。盡管在我國現(xiàn)實中并不存在大量的組織法律法規(guī),但是這些設想在某種意義上折射了現(xiàn)實行政管理體制的影子。當然,這里尚需要注意的是,盡管我國在類型上屬于社會主義法系,但是由于歷史不同,因此在做法上并不與蘇聯(lián)相等同,而是結合了中國自身的國情來設計的。四、以憲法為指導,確立行政組織法律主義那么,我們應該如何認識并構建我國行政組織立法模式呢?事實上,面對現(xiàn)實立法實踐,不少學者一方面指出了現(xiàn)存行政組織法體系存在的問題,另一方面也提出了許多建設性建議。(7)其使我們充分認識到我國行政組織法發(fā)展任重而道遠?；谏鲜龅臍v史定位,筆者結合諸多學者的看法,就我國行政組織立法模式的未來發(fā)展提出以下看法:首先,以組織法律來構建我國行政組織法律體系是必要的。行政組織系統(tǒng)關涉到國家政權建設的穩(wěn)定,因此,通過一個有效的、穩(wěn)定的、整齊的行政組織法體系來規(guī)范國家的行政組織顯然是必要的。一方面,無論是革命根據(jù)地時期還是新中國建立初期,我國已經(jīng)有大量的行政組織立法經(jīng)驗。這些行政組織立法為當時政權建設提供了有力的保障,使得行政組織有法可依,有章可循。另一方面,日本行政組織立法的實踐說明至少在形式上也可以通過一系列的組織法律來使行政組織規(guī)范化、法制化。這種組織法律不僅僅是政權剛剛建立初期所必需的,也是政權鞏固時期所必需的。因此,盡管前蘇聯(lián)法律體系已不復存在,但是其在組織立法方面的歷史經(jīng)驗仍然值得重視。在某種意義上說,許多學者所提出的行政組織立法設想實際上是彌補改革開放以前因種種原因而中斷的組織法立法傳統(tǒng)。對此,不能簡單地予以全盤否定。其次,以憲法為指導,確立行政組織法律主義這一組織法治原則。行政組織法律主義是日本行政組織法的提法?！霸谌毡?行政組織由法律(或條例)規(guī)定的原則,是有關行政組織的最為重要的基本原則?！?1)因為“盡量排除由行政機關主觀武斷地設置和改廢行政組織,以法律或條例予以客觀、慎重的規(guī)范,以建立民主的統(tǒng)制機制,成為現(xiàn)代國家共同的特征?！?2)這一原則在我國學者的歸納中將其稱為依法組織原則或組織法定原則。隨著法律位階等級體系在現(xiàn)行憲法體制下的強化,行政組織法律主義必然成為行政組織法治的選擇。至于如何做到這一點?有的學者認為,在現(xiàn)行《憲法》中將行政組織權歸屬于行政機關,因此依法組織原則的真正確立只能通過修憲才能完成。(3)對此,筆者以為,從《憲法》精神和規(guī)定來看,我國已經(jīng)確立了行政組織法律主義。《憲法》第62條規(guī)定全國人大的職權之一就是制定和修改國家機構的基本法律。這里的國家機構顯然包括行政組織。盡管《憲法》第89條規(guī)定國務院有規(guī)定各部和各委員會的任務和職責,規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分以及審定行政機構的編制等職權,但是這些職權的行使必須在全國人大及其常委會所制定的法律授權下才能行使。問題的關鍵在于如何將《憲法》精神和規(guī)定落實到行政組織立法領域,并使之有效地成為行政組織的基本準則。尤其是1999年《憲法》修正案將“依法治國,建設社會主義法治國家”納入《憲法》之中,使得法治主義已成為共識,這種法治主義的強化也必然為行政組織立法提供了動力。此外,即使我國《憲法》和法律將行政組織權賦予行政機關,在行政權擴張的現(xiàn)代國家亦可以理解,其最重要的是處理好行政組織法律保留與行政組織自由裁量權之間的關系,防止后者超越法律的邊界而肆意擴張。對此,《立法法》已經(jīng)作了若干規(guī)定,如第8條規(guī)定各級人民政府的產(chǎn)生、組織和職權只能制定法律。再次,在既有法律基礎上構建我國行政組織立法模式?！秶鴦赵航M織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是現(xiàn)行行政組織立法體系的主干。雖然不少學者提出了需要規(guī)范的對象,但是以何種法律形式來規(guī)范卻并不清晰。總體上來說,基于我國行政系統(tǒng)的復雜性,各種設想基本上按照行政體系的層級性分別單獨制定行政組織法律。例如有些學者提出:首先,由全國人大及其常委會制定各級人民政府(國務院、省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等)的基本組織法律;其次,由全國人大授權國務院和地方人大制定各級政府組成部門的組織條例或簡則;再次,由全國人大的有關機構對經(jīng)授權制定出來的行政組織法律文件進行嚴格的備案審查,及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題,并在全國人大會議提出報告。(4)然而,這種分散立法的模式雖然能夠使之形成一個數(shù)量眾多的行政組織法律體系,但是也給立法機關增加了難度,因為規(guī)模巨大的組織法律必然使立法機關不堪重負。筆者以為,在堅持社會主義法系組織法立法傳統(tǒng)的同時,有必要采取少而精的方式來編排行政組織立法體系。(1)以《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》為準設計我國行政組織立法體系?！秶鴦赵航M織法》反映了中央行政機關的基本組織形態(tài),是所有中央行政機關組織法的基干,但是并不需要將所有中央行政機關組織法內容均納入其中,而是側重于國務院自身組織建設的內容,同時對中央行政機關組織法規(guī)定以法律另行規(guī)定。同時,《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》反映了我國地方自治的基本架構,此種立法模式應予以保留,不過可以仿照日本地方自治法的做法,大大擴充該組織法的內容,其中包括地方各級人民政府部分。在此,筆者并不贊成目前學界提出的將地方政府組織法與地方人大組織法分開處理的立法模式,因為這種設想將《憲法》所內含的地方自治精神抹煞了。在此,應充分借鑒我國《民族區(qū)域自治法》的立法模式。(2)將中央行政機關組織法予以個別制定。不過,筆者不贊成將各部、委員會、辦事機構、協(xié)調機構等按照機構性質分別予以制定組織法的做法,這種做法忽視了行政組織法中的行政一體性原則,這種行政一體性原則要求中央行政機關整體對國務院負責進而對全國人大及其常委會負責的精神。所以,應該制定國務院組成部門即各部、委員會組織法,除此之外的國家管理局、辦事機構、協(xié)調機構、直屬機構要么劃歸國務院管理,要么納入各部、委員會單獨管理。當然,在必要的時候也可以專門制定其他行政機關的組織法,但是這些行政機關與國務院及其部委的隸屬關系應該以法律形式予以明確。同時,改變現(xiàn)有地方行政機關的雙重領導體制,將一些涉及全國利益的事務如環(huán)境保護、國土資源等從地方政府職能中剝離出來,由國務院及其部門單獨管理,也就是說,地方某些行政機關不應納入地方政府組成部門,而應視為國務院及其部門在地方所設的分支機構,而這些分支機構的組織和權限應納入中央行政機關組織法中予以規(guī)定。對此有的學者已經(jīng)提出:“考慮根據(jù)國務院各部門的情況,在地方設立跨行政區(qū)的地方分支機構。類似海關、審計、銀行等部門,實際上