民國(guó)時(shí)期市的類型化與市的范圍

民國(guó)時(shí)期市的類型化與市的范圍

行政區(qū)域是國(guó)家根據(jù)行政需要?jiǎng)澐值囊粋€(gè)地區(qū)。從政區(qū)類型上來(lái)說(shuō),面狀的政區(qū)可以稱之為地域型政區(qū)(廣域型政區(qū)),與此相對(duì),點(diǎn)狀的政區(qū)則稱之為城市型政區(qū)(狹域型政區(qū))。城市型政區(qū)與地域型政區(qū)相比有如下的特點(diǎn):一是地域范圍小,相對(duì)于地域型政區(qū)面狀的形態(tài)而言,城市型政區(qū)可以說(shuō)是點(diǎn)狀的政區(qū);二是人口集中,雖然地域范圍小,但人口密度大大超過(guò)地域型政區(qū);三是工商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),與地域型政區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的面貌不同;四是有城市建成區(qū),形成與地域型政區(qū)田野風(fēng)光不同的城市景觀。1雖然中國(guó)古代就有城市,但是其性質(zhì)與西方近代意義上的城市概念完全不同,中國(guó)古代的城市從未獨(dú)立地以政區(qū)面目出現(xiàn),而是從屬于某一級(jí)具體的地域型政區(qū)。1908年頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》對(duì)中國(guó)城市型政區(qū)的產(chǎn)生起到了極為重要的作用,該章程對(duì)城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)按行政級(jí)別和人口標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定,并要求對(duì)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的區(qū)域境界也進(jìn)行劃定。2但真正意義上的城市型政區(qū)要到民國(guó)尤其是南京國(guó)民政府時(shí)期才大規(guī)模的出現(xiàn)。根據(jù)吳松弟的統(tǒng)計(jì),到1949年共設(shè)立過(guò)151個(gè)市,如將其分為三個(gè)階段,抗戰(zhàn)以前設(shè)立40個(gè)市,抗戰(zhàn)期間設(shè)立41個(gè),抗戰(zhàn)以后設(shè)立70個(gè)。3通觀民國(guó)時(shí)期所設(shè)立的市,在民國(guó)以前幾乎都是原府廳州縣的治所,即都是《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的“城”這一級(jí)。我們知道一個(gè)新政區(qū)的設(shè)置必定會(huì)帶來(lái)區(qū)域劃分問(wèn)題。以往一個(gè)新政區(qū)的設(shè)置,往往是基于地域開(kāi)發(fā)或者政治控制,從原地域性政區(qū)中切塊而來(lái)。被切離出去的地域?qū)τ谠赜蛐哉^(qū)來(lái)說(shuō)損失并不是很大。但城市型政區(qū)的設(shè)置情況完全不同,因?yàn)槭悄每h城作為市區(qū)的地域,這就意味著把縣內(nèi)人口集中、工商業(yè)發(fā)達(dá)的區(qū)域劃出,往往會(huì)對(duì)原地域性政區(qū)形成極大的沖擊。于是新設(shè)立之市與原地域性的縣之間的區(qū)域劃定必然帶來(lái)極大的紛爭(zhēng)。深入考察市的區(qū)域的劃定過(guò)程,檢討當(dāng)時(shí)人對(duì)于城市的認(rèn)知,即有助于我們理解中國(guó)近代城市的形態(tài),也可以加深我們對(duì)城市作為一種政區(qū)的認(rèn)知。一城市型有效設(shè)立1010晚清以來(lái),隨著西方城市制度以及市政建設(shè)觀念的逐步引入,國(guó)人對(duì)于近代意義上的城市觀念的認(rèn)知逐步加深,并加以實(shí)踐,這第一個(gè)實(shí)踐區(qū)便是廣州市。民國(guó)初年的廣東大多是在廣西軍閥的控制下。清末籌建地方自治,各地多有建立市政公所負(fù)責(zé)市政建設(shè),而廣州的市政公所則建立于1918年,廣西軍閥莫榮新自任督辦。其主要任務(wù)為拆毀城垣,開(kāi)辟馬路。41920年在孫中山的鼓動(dòng)下粵軍統(tǒng)帥陳炯明擊敗莫榮新,將桂軍勢(shì)力趕出廣東省。但是陳炯明并不是一個(gè)很單純的軍閥,取下廣東之后,他下令要在廣東省及廣州市推行地方自治,他的一個(gè)野心就是想把廣州市變成中國(guó)南部最先進(jìn)的都市5。為此,任命孫科來(lái)承擔(dān)這個(gè)責(zé)任。孫科在接收市政公所后,鑒于“舊制僅限于拆城開(kāi)路,任務(wù)既過(guò)于簡(jiǎn)單,規(guī)制亦欠健全,而事權(quán)復(fù)漫無(wú)標(biāo)準(zhǔn)”,6于是窮一夜之力起草《廣州市暫行條例》,并呈請(qǐng)改市政公所為廣州市?！稄V州市暫行條例》在省議會(huì)的討論過(guò)程中遭遇很大阻力,省議會(huì)認(rèn)為市政管理自治的架構(gòu)不合民治潮流,要求暫緩實(shí)行7。但是掌握實(shí)權(quán)的陳炯明堅(jiān)決支持孫科,咨復(fù)廣東省議會(huì)指出廣州市暫行條例不容變更,“目計(jì)暫行條例除由本省長(zhǎng)頒行外,已經(jīng)由軍政府政務(wù)會(huì)議議決令準(zhǔn)在案,于法理事實(shí)均不容變更”8。正是在陳炯明及廖仲愷等人的鼎力支持下,1921年2月《廣州市暫行條例》正式公布,孫科成為首任廣州市市長(zhǎng)?！稄V州市暫行條例》第三條規(guī)定“廣州市為地方行政區(qū)域,直接隸屬于省政府,不入縣行政范圍”。錢端升認(rèn)為“市之脫隸于縣,要自此始”。9周振鶴等學(xué)者認(rèn)為這標(biāo)志著城市型政區(qū)的正式產(chǎn)生10。眾所周知,邊界和幅員是政區(qū)的最基本要素,廣州市成立之初,暫行條例并沒(méi)有規(guī)定明確的區(qū)域范圍,只是規(guī)定“廣州市全部區(qū)域以市區(qū)測(cè)量委員會(huì)所測(cè)繪之圖為準(zhǔn),市區(qū)測(cè)量委員會(huì)由省長(zhǎng)組之”,“廣州市行政區(qū)域得應(yīng)時(shí)勢(shì)之要求由省政府特許擴(kuò)張之”。鑒于軍政府當(dāng)時(shí)所面臨的實(shí)際情況,市區(qū)測(cè)量無(wú)法一下子完成,因此暫時(shí)以省會(huì)警察廳區(qū)署管轄范圍為市行政區(qū)域11。事實(shí)上廣州市在成立之初,在行政區(qū)域界線方面與原番禺、南海兩縣并沒(méi)有完全劃分清楚,只是由于陳炯明的支持,而把有關(guān)矛盾分歧強(qiáng)行壓制。之后幾年,廣州市政府為革命軍政府籌集軍餉幾乎成為其主要職責(zé),市政建設(shè)雖取得一定成就,但限于局勢(shì),遠(yuǎn)不能達(dá)成孫科當(dāng)初的計(jì)劃。12雖然如此,廣州市制畢竟開(kāi)風(fēng)氣之先,將一種完全不同于以往政區(qū)形式的行政建置引入中國(guó),由于廣州只是南方政府的中心,當(dāng)時(shí)孫中山領(lǐng)導(dǎo)的革命政府的重心是北伐,13因此廣州市的做法無(wú)法向全國(guó)推廣。國(guó)民政府定都南京之后相繼設(shè)立上海、南京特別市,與廣州市最大的區(qū)別就是廣州市與縣同級(jí)隸屬于廣東省政府,而上海、南京特別市則與省同級(jí),直隸于國(guó)民政府。1928年國(guó)民政府頒布《特別市組織法》和《普通市組織法》,規(guī)定市分特別市和普通市兩種,特別市直屬國(guó)民政府,普通市隸于省政府。1930年頒布統(tǒng)一的《市組織法》,14此后市開(kāi)始大量出現(xiàn)。吳松弟通過(guò)對(duì)設(shè)市過(guò)程、市的空間分布以及通商口岸城市和省會(huì)城市設(shè)市的分析,認(rèn)為城市型政區(qū)的設(shè)立與否,完全依據(jù)城市自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人口規(guī)模,而不是依據(jù)原先聚落所在的行政區(qū)劃單位的級(jí)別。這一結(jié)論大大加深了我們對(duì)于近代市興起背景的理解。而以往的研究成果中,更多的是對(duì)單個(gè)城市的個(gè)案研究,無(wú)論是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、藝術(shù)等各個(gè)角度都有大量的成果問(wèn)世。然而綜觀現(xiàn)有研究,可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于城市型政區(qū)的分域問(wèn)題——城市型政區(qū)與地域型政區(qū)的地域劃分——卻少有人問(wèn)津。要之,明確的邊界是政區(qū)的基本要素之一,邊界不明,管轄范圍不清,則諸多施政措施根本無(wú)從實(shí)施。對(duì)于城市型政區(qū)空間范圍的研究,可以說(shuō)是分析現(xiàn)代城市體系和內(nèi)部特征的基礎(chǔ)。筆者對(duì)此相當(dāng)關(guān)注,然而卻發(fā)現(xiàn)在這一研究方向上,可以借鑒的成果至今仍付之闕如。盡管學(xué)界對(duì)于城鄉(xiāng)分界已有一定的研究,但是這個(gè)“鄉(xiāng)”還是包括在城市型政區(qū)范圍以內(nèi),即城市和郊區(qū)或鄉(xiāng)村的分界,而非嚴(yán)格意義上的政區(qū)邊界。15當(dāng)前這種研究現(xiàn)狀,很重要的一個(gè)肇因是二十世紀(jì)八十年代以來(lái),地改市與整縣改市(或稱撤縣改市)的縣級(jí)市大量產(chǎn)生,以及重慶直轄市的設(shè)置,使許多以市為通名的政區(qū),不再以城市型而是以地域型政區(qū)的面貌出現(xiàn),城市型政區(qū)與地域型政區(qū)的界限又逐漸模糊起來(lái)。16但是反過(guò)來(lái)看,如果說(shuō)對(duì)于城市型政區(qū)的界線與城市建設(shè)關(guān)系的研究之缺乏,導(dǎo)致實(shí)際操作中對(duì)于城市本質(zhì)出現(xiàn)某種程度的誤解,這種“倒因?yàn)楣庇趾螄L不能成立?長(zhǎng)此以往,變異為地域型政區(qū)的“市”通過(guò)剝奪屬下縣域來(lái)發(fā)展城市建成區(qū)的趨勢(shì)很難得到控制。筆者認(rèn)為,通過(guò)對(duì)城市型政區(qū)空間范圍界定的前提、過(guò)程、結(jié)果作一討論,有助于清醒認(rèn)識(shí)城市的本質(zhì)。中國(guó)近代的城市型政區(qū)作為政區(qū)的一種,是從原地域型政區(qū)中切塊設(shè)置而來(lái)。在設(shè)市之初,并沒(méi)有現(xiàn)成的法律、法規(guī)加以規(guī)范,因此市的范圍到底應(yīng)該劃多大就成為新設(shè)之市府與原地域型政區(qū)(即其劃離之母體)之間首先需要解決的問(wèn)題。其實(shí)早在清雍正年間,作為首都的北京城屬地區(qū)就與周邊州縣之間開(kāi)展過(guò)一次劃界活動(dòng)。韓光輝對(duì)此作過(guò)專門探討,對(duì)本研究有相當(dāng)?shù)膯l(fā)。韓氏認(rèn)為此次劃界實(shí)是將原本空間范圍模糊的郊區(qū)確定為一個(gè)有明確界至的治安區(qū),即北京郊區(qū)的行政管轄范圍界線與步軍統(tǒng)領(lǐng)所屬京師巡捕營(yíng)汛管轄的范圍相一致。韓氏進(jìn)而指出,中國(guó)古代存在行政上與城市同時(shí)隸屬于州縣的郊區(qū),但并不存在行政上隸屬于城市的郊區(qū),當(dāng)時(shí)京城至這條行政界線之間被稱作城屬的區(qū)域沒(méi)有獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu),就是一種表現(xiàn)。郊區(qū)在空間上被納入城市,實(shí)質(zhì)上己是部分具備了近現(xiàn)代城市郊區(qū)的意義。17然而,清代的北京作為城市型政區(qū),畢竟還只是一個(gè)雛形,城市本身也并未獨(dú)立為一個(gè)政區(qū),郊區(qū)也只是與外縣有界線,而不設(shè)特定機(jī)構(gòu),其郊區(qū)界線的勘定只是在順天府內(nèi)部調(diào)整,受到的阻力很小。而近代城市型政區(qū)的出現(xiàn),則將此一區(qū)域以一條界線劃分為兩個(gè)政區(qū),隸屬不同的層級(jí)管理,其間牽涉到省市縣多方利益的劃分,阻力之大可以想見(jiàn)。因而,現(xiàn)代城市型政區(qū)在民國(guó)時(shí)期的出現(xiàn),導(dǎo)致當(dāng)時(shí)因省市縣邊界劃分而產(chǎn)生的糾紛層出不窮。南京國(guó)民政府時(shí)期最先設(shè)置的兩個(gè)特別市——南京、上?！诔闪⒅醵际芾в趨^(qū)域界線的無(wú)法確定,18其中尤以南京為甚。南京市作為國(guó)民政府的首都,其與江蘇省之間的權(quán)限與邊界糾紛,從南京特別市成立之日起,一直延續(xù)至江寧縣政府搬出市區(qū),前后將近8年。19在這一過(guò)程中,省市雙方對(duì)權(quán)限和邊界的爭(zhēng)執(zhí)看似各有側(cè)重,實(shí)則兩個(gè)方面密不可分,互為表里。這使得南京與江蘇之間的省市劃界成為一個(gè)經(jīng)典案例。筆者認(rèn)為,這一事件充分表明我國(guó)城市型政區(qū)發(fā)展早期界限劃定的特殊性與復(fù)雜性,理由有二:其一,從時(shí)間上來(lái)看,它發(fā)生在民國(guó)政府頒布特別市、普通市組織法(1928年)以及政區(qū)勘界條例(1930年)前后,從城市型政區(qū)普遍設(shè)置之前一直延續(xù)到相關(guān)法規(guī)出臺(tái)之后,并且對(duì)法規(guī)的出臺(tái)有直接的促進(jìn)作用。其次,事件發(fā)生在“首善之區(qū)”,它把中央、省市、縣三級(jí)四種政府機(jī)構(gòu)都牽扯在內(nèi),且民間力量亦參與其間,亦不乏行政強(qiáng)力與民間意愿之互動(dòng),看似簡(jiǎn)單的地方行政劃分過(guò)程,卻是各種力量角力的大比拼。以故,筆者將以南京特別市為例,展示一部立體的城市型政區(qū)空間生成史。二后在測(cè)設(shè)上幅員是政區(qū)的基本要素之一,設(shè)立一個(gè)新的政區(qū),首先就要確定其幅員。作為一種新的政區(qū)形式,南京特別市設(shè)立之初,在行政區(qū)域范圍(即幅員)的確定上引起了很大的爭(zhēng)論,前后變動(dòng)多達(dá)6次才最終確定,這在中國(guó)近代市制上可謂空前絕后。1.南京特別市行政區(qū)域1927年國(guó)民政府定都南京,隨即于6月6日發(fā)布《南京特別市暫行條例》,規(guī)定“暫以南京城廂內(nèi)外及浦口之原有區(qū)域?yàn)槟暇┨貏e市政府行政范圍,其區(qū)域之分別,由市政府呈請(qǐng)中央政府核定之”,“本市行政區(qū)域得應(yīng)時(shí)勢(shì)之需要,由市長(zhǎng)呈請(qǐng)中央政府?dāng)U大之”。20此時(shí)擬定的特別市的地域范圍為“江寧縣城(也即南京城)及浦口”21。2.其他地租養(yǎng)旗眾《南京特別市暫行條例》“實(shí)僅揭其概要,尚未厘定界限”,具體的管轄邊界在哪里并不清楚,“因之各種行政有時(shí)不免捍格難行,新機(jī)停滯甚或因偶然之誤會(huì)轉(zhuǎn)起無(wú)謂之糾紛?！惫时M快的根據(jù)暫行條例規(guī)定的市區(qū)范圍來(lái)確定市區(qū)邊界成為特別市政府首先需要解決的問(wèn)題?！笆虚L(zhǎng)爰飭工務(wù)局遴選測(cè)量人員環(huán)歷城廂、浦口各處從事策勘”,得出市區(qū)具體范圍,7月30日南京特別市市長(zhǎng)劉紀(jì)文向國(guó)民政府中央政治會(huì)議提交了市府的行政區(qū)域劃分方案及理由:蓋東南兩方仍沿城舊址為界,固屬適當(dāng)。而西面以浦口商端口原有區(qū)域分界,亦市條例所明定。至于北部將八卦洲包括在內(nèi),實(shí)因浦口南北之要沖占商務(wù)上重要之位置,而下關(guān)、浦口之間江面不廣,不能容納多數(shù)輪舶,將來(lái)商務(wù)發(fā)達(dá)工廠日增,人煙稠密,逆料現(xiàn)在下關(guān)、浦口沿江一帶不敷分配之日。該八卦洲位于市區(qū)北部,停泊商輪、創(chuàng)設(shè)工廠,勢(shì)不得不以之為尾閭。況八卦洲原為旗民公產(chǎn),清社既墟,改歸官辦,即以每年花息之所入與其他地租贍養(yǎng)旗眾。今散處皇城之旗眾既隸屬市長(zhǎng)所轄之旗民生計(jì)處,按名月給口糧,是該洲當(dāng)附屬旗民生計(jì)處,絕無(wú)離處獨(dú)立而礙及旗民生計(jì)之理。市長(zhǎng)職責(zé)所在,對(duì)于現(xiàn)在之旗民生計(jì)固應(yīng)加以維持,對(duì)于將來(lái)之工商事業(yè)尤應(yīng)通盤籌劃,以期闊遠(yuǎn)。22從這一方案中我們可以看出,南京特別市希望在暫行條例規(guī)定的區(qū)域范圍之外,將八卦洲劃入市區(qū)。事實(shí)上,在暫行條例公布之后,市府就組織浦口商端口管理處,希望接管浦口,但是受到省政府的阻撓。此番更進(jìn)一步,連八卦洲也要?jiǎng)澣胧袇^(qū)。市府認(rèn)為八卦洲為旗民公產(chǎn),改為官辦后即以其地租贍養(yǎng)旗民。如今旗民的生計(jì)都由市府負(fù)責(zé),那么作為旗民生計(jì)來(lái)源的八卦洲自然也應(yīng)劃歸市府。因此市府派人接管了設(shè)于八卦洲上負(fù)責(zé)墾務(wù)的事務(wù)所。7月29日,江蘇省政府派人帶領(lǐng)武裝人員上島,將八卦洲事務(wù)所之市府辦事人員驅(qū)逐,雙方發(fā)生沖突。23因此才有了上引第二天劉紀(jì)文向中央政治會(huì)議的呈文。8月4日省市雙方繼續(xù)開(kāi)會(huì)討論,此次會(huì)議的主題是有關(guān)八卦洲的歸屬,會(huì)議由中央代表吳稚暉和陳果夫主持。陳果夫首先主張八卦洲應(yīng)暫時(shí)歸屬省政府。隨即,南京特別市市長(zhǎng)劉紀(jì)文提出市府的意見(jiàn):余奉命辦理南京市政,為謀首都發(fā)展,不能不從遠(yuǎn)大處著想。且八卦洲完全屬于旗產(chǎn),旗民生計(jì)處既已歸市政府管轄,則旗民產(chǎn)業(yè),當(dāng)然接收。在此數(shù)點(diǎn)上觀察,八卦洲均應(yīng)劃歸入市區(qū)。24吳稚暉的意見(jiàn)正好與陳果夫相反,他認(rèn)為不但八卦洲甚至整個(gè)江寧縣都應(yīng)該劃入市區(qū),因?yàn)椤澳暇┓瞧胀ㄊ锌杀?系照京兆區(qū)辦法”,“余為江蘇人,余不是賣省,不過(guò)眼光要遠(yuǎn)大。南京是總理指定之首都,并且陵墓亦在此地,將來(lái)行政中心,都在南京,應(yīng)當(dāng)共謀發(fā)展。各省與南京,譬如兄弟,應(yīng)當(dāng)互相幫助,不能以為不管就可了事。照余觀察,只有南京可稱特別市,因?yàn)閲?guó)都所在”。25從吳稚暉的發(fā)言中可以看出,其出發(fā)點(diǎn)并非將南京看作一個(gè)普通的城市,而是以首都作為標(biāo)準(zhǔn),因此他以京兆區(qū)作為參照。清代的京兆區(qū)轄首都周圍十多縣,故以江寧屬市一點(diǎn)不為過(guò)。而且其潛意識(shí)中也認(rèn)為南京市區(qū)的范圍越大,則江蘇省損失越大,作為江蘇人,如果支持市區(qū)擴(kuò)大很有可能背上“賣省”的罵名。在長(zhǎng)期以來(lái)所形成的地域觀念根深蒂固的情形下,吳稚暉的想法算是比較超前的。因此在吳稚暉的影響下26,江蘇省主席兼民政長(zhǎng)鈕永建作出讓步,針對(duì)八卦洲上發(fā)生的省市沖突事件表示“以前因?yàn)榘素灾薏辉谑袇^(qū)以內(nèi),故派人去接收,完全出于誤會(huì)”。27最終與會(huì)代表達(dá)成原則性意見(jiàn),即主張將浦口劃歸江蘇省,同時(shí)將江寧全縣劃歸市區(qū)。對(duì)此,劉紀(jì)文并未作出答復(fù)。在8月5日的市政會(huì)議上對(duì)這一結(jié)果表示“如得了八卦洲而讓出浦口,在都市計(jì)劃上設(shè)想仍是大失策?！?8從中也可以看出他對(duì)于江寧全縣劃歸市區(qū)并不抱希望,而劃出浦口換之以八卦洲倒是極有可能。8月22日,國(guó)民政府發(fā)布訓(xùn)令調(diào)整《南京特別市暫行條例》,將第四條內(nèi)容修正為“本市區(qū)域暫以江寧縣原有區(qū)域?yàn)樾姓秶?以原有之江寧縣屬之。”293.何民魂的“行政設(shè)立”目標(biāo)可以看出國(guó)民政府對(duì)于南京特別市區(qū)域范圍的調(diào)整正是依據(jù)8月4日省市劃分權(quán)限會(huì)議所達(dá)成的意見(jiàn)。訓(xùn)令公布之后,市長(zhǎng)劉紀(jì)文即著手接收江寧全區(qū)。8月25日,劉紀(jì)文因病辭職,30接收之事陷于停頓。后何民魂以江蘇省委委員的身份兼任南京特別市市長(zhǎng),31上任之初可謂自信滿滿:民魂以省政府委員兼任市政府事務(wù),省市兩方已無(wú)隔閡。在劉前市長(zhǎng)時(shí)代,省市兩方稍有爭(zhēng)議,其焦點(diǎn)即在八卦洲管轄問(wèn)題。嗣經(jīng)中央命令將江寧縣境全區(qū)劃入市區(qū),八卦洲在江寧縣境之內(nèi),應(yīng)歸市有,已不容議,雙方爭(zhēng)議于此告一段落。不謂前日中央忽有省市爭(zhēng)議應(yīng)由省市兩政府自行解決之令,于是又引起一般人士之誤會(huì),說(shuō)省市兩方重起爭(zhēng)議。民魂亦甚懷疑。當(dāng)即向中央各同志詢問(wèn),始知仍系以前之舊案。于是真相乃明。32何民魂提到的“省市雙方重起爭(zhēng)議”,實(shí)際上是指“江寧縣黨部及各民眾團(tuán)體,以為市府接收江寧縣之后,江寧縣名稱即將取消,所有江寧縣屬之黨部與民眾團(tuán)體,亦將隨同消滅,遂即聯(lián)呈中央,反對(duì)江寧縣劃入市區(qū)之內(nèi)?！?3沒(méi)想到,修改條例的訓(xùn)令公布才一個(gè)多月,10月中旬,國(guó)民政府對(duì)此一條例再次作出修改,“本市區(qū)域暫以南京城廂內(nèi)外原有區(qū)域及八卦洲為南京特別市行政范圍?！?4對(duì)于這一決定,何民魂顯然極為失望,10月17日他在第六次總理紀(jì)念周上的報(bào)告中對(duì)中央政府此次修改條例內(nèi)容的原委作了詳細(xì)說(shuō)明,這一報(bào)告可以分為五個(gè)部分,第一是解釋此次區(qū)域變更的原因,認(rèn)為是江寧縣黨部及民眾團(tuán)體的請(qǐng)?jiān)冈偌由现醒胛瘑T的變更導(dǎo)致了南京市區(qū)域范圍的此次調(diào)整。第二部分是對(duì)于江寧縣民眾提出的請(qǐng)?jiān)咐碛梢灰患右耘g,指出他們反對(duì)鄉(xiāng)村都市化的理由根本不成立。第三部分是解釋市政府之前無(wú)法強(qiáng)行接收江寧全縣的難處,一方面是何民魂自身的身份,其時(shí)國(guó)民政府尚未正式任命他為南京特別市市長(zhǎng),他的正式身份還是江蘇省委委員,不能專替市府辦事。另一方面出于經(jīng)費(fèi)的考慮,南京設(shè)市初期經(jīng)費(fèi)極為困難,很多地方還需仰仗省政府的支助,因此不能與省政府發(fā)生直接沖突。所以何民魂認(rèn)為最好的辦法就是循序漸進(jìn),逐步擴(kuò)大市區(qū)。第四部分是關(guān)于浦口劃出市區(qū)的解釋。何民魂認(rèn)為“與其無(wú)謂之爭(zhēng)不如做多作一點(diǎn)工才有意義”,反正目前的市政建設(shè)還無(wú)暇顧及到浦口,就索性把浦口讓出,等將來(lái)市區(qū)發(fā)展能力所及之時(shí)再劃入市區(qū),這樣既減小了談判的矛盾也表明市府的誠(chéng)摯態(tài)度。最后何民魂列舉了上海四郊民眾請(qǐng)?jiān)讣尤胧袇^(qū)的例子,希望以此來(lái)鼓勵(lì)和感化江寧縣民眾。35從市府的角度來(lái)說(shuō),國(guó)民政府的此次區(qū)域變更明顯偏向省方,對(duì)市府不利,因此何民魂的這一報(bào)告也是極力地想為自己在此一事件中的“失職”行為開(kāi)脫。但是南京特別市的有識(shí)之士并不買賬,例如市教育局長(zhǎng)即上書(shū)何民魂,提出理由,要求市府向國(guó)民政府請(qǐng)?jiān)?請(qǐng)求中央維持原修正案將江寧全縣劃屬市府。迫于壓力,10月24日,何民魂以教育局長(zhǎng)的請(qǐng)?jiān)笗?shū)為藍(lán)本,上書(shū)國(guó)民政府,請(qǐng)求將江寧全縣劃屬市區(qū):竊查南京奠為國(guó)都,因而組設(shè)特別市政府建設(shè)都市,內(nèi)一切事宜,論其關(guān)系既為中外觀瞻所系,又為人民福利所倚,責(zé)重事繁,難遽收效。然欲使推行盡利,自以經(jīng)費(fèi)及區(qū)域?yàn)橄葲Q問(wèn)題。茍經(jīng)費(fèi)竭蹶而市區(qū)復(fù)不足以回旋,則此市政府亦何異于虛設(shè)?36不論此次上書(shū)是何民魂迫于外界壓力還是發(fā)自內(nèi)心地想為市府爭(zhēng)取利益,總之最終沒(méi)能改變國(guó)民政府的決議37?！澳暇┨貏e市區(qū)域,至此始行告一段落,但首都區(qū)域,是否即以此小小面積為已足,則非吾人所敢知矣?！?84.調(diào)查結(jié)果:“城市”之初現(xiàn)上述市區(qū)范圍雖已確定,但只是一個(gè)大概,具體的經(jīng)界劃分還需要實(shí)地考察。因此市府組織“調(diào)查市區(qū)經(jīng)界委員團(tuán)”,由市政府各局派代表組成。11月29日,委員團(tuán)出發(fā),考察分10天,路線為沿南京舊十八門遺址環(huán)行一周,“由委員分頭調(diào)查,凡關(guān)于山川道路之可作界線,風(fēng)土人情之可資參考及教育行政之應(yīng)行改革者,莫不悉心研詢,并加以攝影,以作佐證?！弊罱K的調(diào)查結(jié)果,是“根據(jù)原有之南京市政府市區(qū)圖,按山川道路之形勢(shì),交通運(yùn)輸之需要,擬定一更正之南京市區(qū)界圖?！?9此外,委員團(tuán)還提出了三條建議:1)大勝關(guān)、江心洲、烏龍山應(yīng)請(qǐng)劃入市區(qū);2)保存外城土城基;3)接收城外農(nóng)村市鎮(zhèn)40。該調(diào)查結(jié)果及所提建議,與修正條例所規(guī)定之區(qū)域范圍尚有一定差距,因此省市雙方爭(zhēng)持不下。1928年3月,國(guó)民政府組織專門的委員會(huì),邀請(qǐng)有關(guān)專家擔(dān)任委員負(fù)責(zé)制定劃分方案。掌其事者有蔡元培、蔣作賓、宋淵源、李烈鈞、鈕永建,都是國(guó)民政府的黨政要員。經(jīng)過(guò)委員會(huì)召集雙方有關(guān)負(fù)責(zé)人商議之后,由蔡元培負(fù)責(zé)起草了一份審查報(bào)告及解決辦法,呈請(qǐng)國(guó)民政府核定。其中對(duì)于南京特別市區(qū)域的建議為“暫以城廂內(nèi)外原有區(qū)域及八卦洲為其區(qū)域,但西南可劃入大勝關(guān)、江心洲一帶,東北可劃入烏龍山一帶?！?1這一審查報(bào)告基本肯定了南京特別市“調(diào)查市區(qū)經(jīng)界委員團(tuán)”的調(diào)查成果。國(guó)民政府也認(rèn)為該審查報(bào)告“均屬妥善,應(yīng)準(zhǔn)如所擬辦理”3月31日國(guó)民政府公布此審查報(bào)告,要求省、市政府遵照辦理。42。5.江寧府南地區(qū)問(wèn)題國(guó)民政府的審查報(bào)告公布以后,市府方面希望趁熱打鐵,決定成立聯(lián)合劃界委員會(huì),邀請(qǐng)國(guó)民政府內(nèi)政部和江蘇省政府速派代表參加。但是省政府方面卻一再拖延,劃界委員會(huì)雖經(jīng)內(nèi)政部幾次召集,然均未能正式成立,因此南京特別市之區(qū)域依然只停留在籠統(tǒng)之規(guī)定而無(wú)法落實(shí)。從中可以很明顯地看出省政府對(duì)于此一劃分方案的抵制態(tài)度。五月底,市府方面決定采取單方面行動(dòng),準(zhǔn)備接管江寧縣政府在市區(qū)范圍內(nèi)的行政權(quán),致函江寧縣長(zhǎng)周浩,“限十日內(nèi),將在市內(nèi)行政區(qū),以及地方稅等卷宗,一律分交各該局處接收具報(bào),毋延?！苯瓕幙h長(zhǎng)隨即向省政府匯報(bào),對(duì)市政府的函令表示出極大的不滿:查屬縣系在鈞府管轄范圍之下,非市府所能統(tǒng)屬,今竟直接令飭劃分市內(nèi)行政權(quán)及地方稅,似于常例有未合,究應(yīng)如何辦理,現(xiàn)在未敢擅專,理合具文呈請(qǐng)仰祈鈞府鑒核示遵。43果然到了7月中旬,江蘇省政府就省市區(qū)域劃分向行政院呈請(qǐng),提出暫緩交割并要求開(kāi)會(huì)重新商議劃分方案。行政院認(rèn)為省市劃分方案已經(jīng)確定并經(jīng)國(guó)民政府公報(bào)公布在案,所以難以再行變更,但同意省政府提出的暫緩交割的請(qǐng)求。44于是有關(guān)省市區(qū)域劃分的問(wèn)題再起波瀾。7月20日,劉紀(jì)文再次出任南京特別市市長(zhǎng),在其就職演說(shuō)中提到上任后市府所要做的兩件事,其一是改南京特別市為首都市(或中央市、中山市);其二是劃定首都范圍及職權(quán):首都以內(nèi),不能有兩個(gè)相等的管轄機(jī)關(guān),征之歐美都市,可為先例?，F(xiàn)在舊江寧府屬六縣已經(jīng)首都建設(shè)委員會(huì)議決,呈請(qǐng)劃入首都范圍,則市范圍應(yīng)以首都范圍為范圍,將江寧府屬六縣改隸市府。所有六縣原來(lái)之行政權(quán)、財(cái)政權(quán)及其他隸屬省府之權(quán)職,一律轉(zhuǎn)移,由市府管轄。其向隸國(guó)府而受省府之指揮監(jiān)督及由省府代辦者亦同。以使首都市府之職權(quán)確定,行政上易于施展。45此一時(shí)期的一個(gè)重要變化是國(guó)民政府對(duì)首都建設(shè)的提倡并為此專門設(shè)立首都建設(shè)委員會(huì)和國(guó)都設(shè)計(jì)技術(shù)專員辦事處。46以上劉紀(jì)文所說(shuō)的兩件事即為其向首都建設(shè)委員會(huì)的提議?？赡苁苁锥冀ㄔO(shè)委員會(huì)的影響,11月21日,中央政治會(huì)議第164次會(huì)議決議再次調(diào)整南京市區(qū)域范圍:“廢江寧縣,江寧縣境及浦口商埠全區(qū)劃入南京特別市區(qū)域?！?7此次調(diào)整已經(jīng)是市區(qū)范圍的第五次調(diào)整,但也是歷次調(diào)整中市區(qū)范圍最大的一次。為了安撫省政府,市府方面專門撰文闡述此次區(qū)域劃分的意義:區(qū)域既不確定,設(shè)市計(jì)劃又安能樹(shù)立。今江寧全境及浦口商埠全區(qū),已重行劃入市區(qū),所望蘇省方面,一本總理天下為公之精神,立將江寧縣及浦口移交南京特別市政府管轄。幸勿以為市區(qū)擴(kuò)大即系省區(qū)縮小,斤斤于保持原來(lái)區(qū)域之成見(jiàn)。48市府對(duì)于此次區(qū)域劃分顯然成竹在胸,因此得意之情溢于言表。6.江寧縣的立場(chǎng)誰(shuí)知好景不長(zhǎng),該劃分方案公布之后,立刻引起江寧民眾的大規(guī)模請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)。江寧縣民眾上書(shū)蔣介石,提出的意見(jiàn)是江寧縣不僅不能劃入市區(qū),而且應(yīng)該改設(shè)為模范縣。49并表示將推舉代表12000人向中央請(qǐng)?jiān)?在未獲滿意答復(fù)前江寧縣將斷絕特別市的供給和停止納稅。50這可以說(shuō)是相當(dāng)強(qiáng)硬的表態(tài)。之后一段時(shí)期,江寧縣民眾發(fā)動(dòng)了數(shù)次大規(guī)模的請(qǐng)?jiān)?分別向國(guó)民政府各部委以及省政府提交請(qǐng)?jiān)笗?shū)。51一開(kāi)始中央政府還表示“廢江寧縣并將該縣境劃入南京特別市區(qū)域一案,系由中央政治會(huì)議第164次會(huì)議議決,咨經(jīng)國(guó)民政府第8次國(guó)務(wù)會(huì)議議決照辦,案經(jīng)確定公布,礙難輕議變更?！?2而此時(shí)江蘇省政府是什么態(tài)度呢?有一個(gè)細(xì)節(jié)可以表明省政府并不打算放棄江寧縣。1928年12月,江蘇省屬各縣需要更換銅質(zhì)印信,在向內(nèi)政部陳報(bào)備案的清單中依然將江寧縣列入。為此內(nèi)政部認(rèn)為與中央決議不符而專門向行政院請(qǐng)示。53因各民眾團(tuán)體的書(shū)面請(qǐng)?jiān)覆⑽茨芘まD(zhuǎn)局勢(shì),12月11日,當(dāng)江寧民眾看到報(bào)載行政院飭南京特別市政府即行接收江寧縣時(shí),組織萬(wàn)人請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)赴中央政治會(huì)議請(qǐng)?jiān)?當(dāng)面再次遞交請(qǐng)?jiān)笗?shū),并再次強(qiáng)調(diào)“江寧為首善之區(qū),不欲別求補(bǔ)助,僅以全縣稅收之所入供全縣建設(shè)及行政之用自當(dāng)如愿以償。”54到了12月12日之后,江寧民眾聲稱的斷糧斷薪果然實(shí)行了,“初猶以為宣傳,今果演成實(shí)事,米薪不入城市,灰糞不代運(yùn)輸,常此不決,殊為可慮,足證民意所向,事實(shí)所在,有不能合并之處?！?5在江寧民眾請(qǐng)?jiān)敢约笆≌膲毫ο?12月12日,中央政治會(huì)議決定暫時(shí)接受江寧縣各民眾團(tuán)體的請(qǐng)?jiān)敢?并指定中央古應(yīng)芬、葉楚傖、繆斌、趙戴文、陳果夫等五委員以及江蘇省政府主席鈕永建、南京特別市市長(zhǎng)劉紀(jì)文組織審查委員會(huì)。12月19日,中央政治會(huì)議第168次會(huì)議召開(kāi),最終決議:“江寧縣治暫緩撤廢,待第二期擴(kuò)充市區(qū)時(shí)再?zèng)Q定撤廢日期?！?6對(duì)此,劉紀(jì)文自然相當(dāng)惱火,公開(kāi)提出三點(diǎn)理由,論述中央政治會(huì)議第164次會(huì)議決議的方案不應(yīng)變動(dòng),并表明“今紀(jì)文并不因忝任市長(zhǎng)而作擴(kuò)大市區(qū)域之計(jì),區(qū)區(qū)此心,維持黨國(guó)之威信耳。”57然而一切已無(wú)濟(jì)于事,自此,南京市政府不再奢望“吞并”江寧縣區(qū)域,問(wèn)題的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)而集中到如何劃定市區(qū)與江寧的界線,以及事權(quán)如何交割。隨著168次會(huì)議決議的公布,南京特別市的區(qū)域劃分經(jīng)過(guò)6次調(diào)整,最終還是回到了原點(diǎn)。三城市邊界的研究1.國(guó)都設(shè)計(jì)技術(shù)總署中國(guó)都規(guī)劃系統(tǒng)的確定南京定為國(guó)民政府的首都之后,專門成立了國(guó)都設(shè)計(jì)技術(shù)專員辦事處,負(fù)責(zé)國(guó)都設(shè)計(jì)。58“國(guó)都設(shè)計(jì)務(wù)須將四至界線首先劃定,界線既定,而后一切計(jì)劃得就范圍以內(nèi),按切面積之?dāng)?shù)量、地方之形勢(shì)、人口之密度、交通之情形以及其他各種狀況分別設(shè)定,復(fù)具完善系統(tǒng),以使土地之應(yīng)用各得其宜,建筑物之設(shè)置分配適當(dāng),而將來(lái)管理權(quán)限之糾紛因界線既定消除凈盡?！?91929年4月,國(guó)都設(shè)計(jì)技術(shù)專員辦事處根據(jù)1928年3月省市聯(lián)席會(huì)議議定的結(jié)果擬定了國(guó)都的詳細(xì)界線(如圖1)。制定這條界線的理由有6條,其一,利用天然界線;其二,易于防守;其三,為將來(lái)的發(fā)展預(yù)留足夠的空間;其四,地域整齊適度;其五,免將來(lái)糾紛;其六,利便市民游覽。從圖一以及制定此分界方案的理由可以看出,這條理想化的界線較之1928年3月的決議外擴(kuò)了許多,照此辦理,則江寧縣域所剩無(wú)幾了。國(guó)都設(shè)計(jì)技術(shù)專員辦事處所擬定的界線是按照100年的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃來(lái)制訂的,因此在當(dāng)時(shí)人看來(lái)自然無(wú)法接受。2.江寧縣、麻黃兩縣1929年11月,《首都計(jì)劃》由市政府呈請(qǐng)國(guó)民政府核定,江蘇省政府決定由民政、財(cái)政、建設(shè)、農(nóng)礦、教育五廳各派人赴京,在內(nèi)政部的主持下與市政府代表開(kāi)會(huì)商討具體劃界事宜。而江寧民眾聚集到省政府代表處請(qǐng)?jiān)副３挚h治完整。因此在第二次會(huì)議上,省方提出的界線為以“城廂”為市縣劃分處。所謂“城廂”即是依照以前作為省會(huì)時(shí)的警察區(qū),也就是現(xiàn)在首都警察區(qū),大致如下:自東北之江曰寶塔橋,穿京滬鐵路,沿江寧鐵路,至舊金川門,順城墻直線至通濟(jì)門九龍橋,順護(hù)城河至南門雨花臺(tái),再沿護(hù)城河至水西門,穿莫愁湖至炎帝廟,順城墻至下關(guān)江口為止。60這條界線實(shí)質(zhì)就是南京城內(nèi)城,因此與市府所擬界線相去甚遠(yuǎn)。市政府經(jīng)過(guò)退讓后提出的界線為東北自烏龍山東麓起,南行經(jīng)楊梅塘,薛家沖,至堯化門,依土城根經(jīng)仙鶴門、麒麟門,折向西南,行經(jīng)蒼波門,高橋門,達(dá)上坊門,循秦淮河沙河向西經(jīng)藤田橋、鐵心橋、西善橋、格子橋,循運(yùn)糧河至大勝關(guān),括江心洲,依江心劃分。61也就是大致南京外郭十八門的范圍加上東北面的幕府山、烏龍山和西南面的上新河、大勝關(guān)。如圖2:省市劃界第二次會(huì)議雙方各不退讓,只能暫告停止。經(jīng)過(guò)內(nèi)政部的協(xié)調(diào),省政府的意見(jiàn)已由城廂退讓為以十八門為劃分地,對(duì)于市府提出的東北方面的界線尚可以酌量退步,但是對(duì)于西南面之大勝關(guān)、上新河,則堅(jiān)決不予退讓,所據(jù)理由為:1)縣為自治單位,市縣之地位,同等重要;2)市縣范圍,以調(diào)劑適宜為是,不應(yīng)使縣界畸零,局促不能為治;3)附郭外城護(hù)城河,即京市天然界線;4)保持原有縣境,不使陷于不廢自廢之地位;5)各國(guó)市區(qū)范圍,只有工商,并無(wú)農(nóng)區(qū)。而市府方面亦據(jù)理力爭(zhēng):大勝關(guān)一帶早就被首都建設(shè)委員會(huì)劃為工業(yè)區(qū),也是建設(shè)首都飛機(jī)場(chǎng)的用地,而上新河則是市政自來(lái)水的水源之地,兩個(gè)地方都與市府有緊密關(guān)系,不能做退讓。雙方仍未達(dá)成一致。此次會(huì)議雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中于上新河和大勝關(guān)一帶。這兩個(gè)地方到底有多重要,使得市縣雙方都不肯放棄呢?原來(lái)大勝關(guān)和上新河,是江寧縣的財(cái)富之地。上新河木材交易的厘稅是縣財(cái)政收入的大宗。如果將大勝關(guān)與上新河劃入了市區(qū),則江寧縣簡(jiǎn)直只留存了一個(gè)空殼;反之,如將大勝關(guān)與上新河劃歸江寧,則又會(huì)使市府制定的市政規(guī)劃產(chǎn)生根本上的動(dòng)搖。62因此雙方相互爭(zhēng)執(zhí),各不相讓。雙方第四次會(huì)議,仍各持己見(jiàn),1929年11月內(nèi)政部提出折中辦法:將大勝關(guān)一帶,自西善橋起,經(jīng)徐家塘前村、天德村迤西,直達(dá)大江,仍歸江蘇,其余均照市府所劃之界圖勘界。63這條界線等于將大勝關(guān)仍歸江蘇,而將上新河劃給市區(qū)。市府對(duì)于這一折中方案表示接受,而江寧縣長(zhǎng)王垚迫于民眾請(qǐng)?jiān)傅膲毫?會(huì)前向內(nèi)政部和省政府呈文,表明江寧民眾反對(duì)市區(qū)擴(kuò)大的意見(jiàn),并說(shuō)明江寧民眾對(duì)于省方在東北面的讓步已經(jīng)深感不滿,申明自己將不參加此次會(huì)談,只希望省市劃界能公平解決。因此省方代表根據(jù)江寧民眾的意見(jiàn),表示除了對(duì)上新河一帶不能讓步外,烏龍山也不能讓步,最后決議只能回省再請(qǐng)示。至此省市劃界問(wèn)題經(jīng)過(guò)6次會(huì)談仍無(wú)結(jié)果,內(nèi)政部認(rèn)為雙方各有自己的理由,即使再開(kāi)會(huì)也無(wú)法取得一致意見(jiàn),11月底,省市雙方?jīng)Q定將雙方爭(zhēng)執(zhí)的經(jīng)過(guò)和理由呈請(qǐng)行政院,同意由國(guó)民政府指令解決。64然而省政府卻又在半個(gè)月之后向內(nèi)政部再次強(qiáng)調(diào)不能讓步的理由,指出“上新河、烏龍山區(qū)域,若劃歸市方,不但對(duì)江寧縣存亡,有莫大之關(guān)系,即蘇省每年收入,尤有重大影響?！?5最終內(nèi)政部再次調(diào)整了折中辦法由國(guó)民政府批準(zhǔn),該方案為大勝關(guān)、上新河一帶還是劃歸市政府,但是其稅收則歸蘇省府。內(nèi)政部自認(rèn)為這樣的方案,市區(qū)域照市政府原圖(即圖二),大勝關(guān)稅收,仍歸江蘇省,于市區(qū)原定區(qū)域既無(wú)變更,于蘇省收入,亦無(wú)損失,系于部議折中之中得一并顧兼籌之法。66但是江蘇省政府卻沒(méi)有接受行政院批準(zhǔn)的這一劃分方案,理由還是認(rèn)為這個(gè)方案不僅不能保全江寧縣治而且對(duì)于全省稅收也有很大的影響,因此呈請(qǐng)行政院進(jìn)行復(fù)議,重新劃界。67鑒于省市雙方意見(jiàn)無(wú)法調(diào)和,行政院只能指令內(nèi)政部對(duì)于京市劃界一案,暫緩實(shí)施,聽(tīng)候調(diào)解。內(nèi)政部所擬定的界線劃分方案雖未成事實(shí),但要推翻似乎也是不大可能的。于是,省方此時(shí)關(guān)注的焦點(diǎn)從具體的界線轉(zhuǎn)到更為棘手的問(wèn)題,即劃入市區(qū)的區(qū)域內(nèi),各種賦稅征收和公款公產(chǎn)應(yīng)該如何分配,這是最現(xiàn)實(shí)的利益,也是唯一可以爭(zhēng)取的權(quán)利。內(nèi)政部鑒于雙方開(kāi)會(huì)商討的形式不能解決問(wèn)題,干脆改為書(shū)面,雙方各自提出理由和方案,最終由內(nèi)政部整理出劃界及交割事權(quán)的辦法再征求雙方意見(jiàn)。從1930年3月內(nèi)政部制定的《內(nèi)政部審擬江蘇省與南京市執(zhí)行劃界及交割事權(quán)辦法》來(lái)看,關(guān)于界線還是按照內(nèi)政部原先擬定的折中辦法,另外,內(nèi)政部還擬定了財(cái)政、公款公產(chǎn)、遷治、公安、建設(shè)、農(nóng)礦等十一項(xiàng)交割辦法,征求雙方意見(jiàn)。省市雙方對(duì)內(nèi)政部提出的交割事權(quán)辦法各自提出了自己的修正意見(jiàn),68經(jīng)過(guò)內(nèi)政部的協(xié)調(diào)最終基本達(dá)成一致,雙方商定于4月25日會(huì)同內(nèi)政部進(jìn)行三方勘界,并于5月10日進(jìn)行正式交接。694月25日,省市會(huì)同內(nèi)政部如期進(jìn)行勘界,結(jié)果雙方均表示圓滿,至此關(guān)于市區(qū)界域問(wèn)題已基本無(wú)大礙。3.江寧縣執(zhí)行利益劃分的過(guò)程界線的確定原則基本以天然界限為基礎(chǔ),從理論上來(lái)說(shuō)應(yīng)該沒(méi)有問(wèn)題,但是實(shí)際情況總是很復(fù)雜,因?yàn)樾姓?quán)、管理權(quán)、資源的分布、民眾的利益并不一定都是按天然界限來(lái)劃分的。如果硬性的按照天然界限來(lái)交割事權(quán)在實(shí)際上必定會(huì)遇到困難,這其中還牽涉到很多具體的利益分割,因此雙方并沒(méi)有按計(jì)劃在5月10日進(jìn)行交割,而是陷入了細(xì)節(jié)問(wèn)題的糾纏。為了交割順利,江寧縣長(zhǎng)向省政府匯報(bào)了交割中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題:1)界線問(wèn)題,為田賦上交割便利計(jì),治安上便利計(jì),自麒麟門至蒼波門應(yīng)仍以土墻為界(原以墻南小河為界);2)財(cái)政問(wèn)題,十六年度至十九年度忙漕附稅舊欠,仍由縣征收解撥,并由市府及警廳隨時(shí)協(xié)助;3)公款公產(chǎn)問(wèn)題,江寧縣原有積谷款項(xiàng),積谷倉(cāng)房,應(yīng)按照劃地方比例交割,或以他項(xiàng)款產(chǎn)相抵;4)公安問(wèn)題,劃入市區(qū)之公安分局,所欠餉項(xiàng),應(yīng)由南京市政府撥清后,再行移交;5)教育問(wèn)題,劃入市區(qū)內(nèi)之各學(xué)校及社教機(jī)關(guān)之積欠應(yīng)歸市方撥還70。從以上5點(diǎn)可以看出,在交割中存在的問(wèn)題主要還是具體的利益劃分,至于界線的微調(diào)也是為了便利利益劃分。省市界線雖然已經(jīng)劃分清楚,但是省政府因?yàn)榻瓕幙h民眾持續(xù)的請(qǐng)?jiān)阜磳?duì)而遲遲沒(méi)有下令與市府進(jìn)行交割。于是6月19日,內(nèi)政部再次召集省市雙方代表開(kāi)會(huì)。江寧民眾隨即組織“反對(duì)擴(kuò)大市界委員會(huì)”,以內(nèi)政部所訂勘界條例為理由,力主市界應(yīng)以護(hù)城河為限(即南京內(nèi)城),對(duì)于內(nèi)政部的折中方案表示堅(jiān)決不接受。請(qǐng)?jiān)该癖娫趦?nèi)政部門前集結(jié),圍堵參會(huì)代表,要求列席會(huì)議并陳述。最終在請(qǐng)?jiān)该癖姷膲毫ο聸Q定“一面由部將江寧民眾請(qǐng)?jiān)盖樾渭笆蟹剿呃碛沙收?qǐng)行政院決定,一面令省方代表回省擬具條款,定下星期三攜京,繼續(xù)開(kāi)會(huì)討論?！?1由于省市雙方的僵持不下,行政院決定雙方的具體交割事宜暫停實(shí)施,先由市府詳細(xì)開(kāi)列清單呈報(bào)行政院,然后再由行政院來(lái)調(diào)處。72于是省市事權(quán)交割問(wèn)題暫時(shí)擱淺。11月11日,內(nèi)政部再次召集省市雙方商談劃界及權(quán)限交割事宜。江寧縣反對(duì)擴(kuò)大市界民眾情愿團(tuán)再次出動(dòng)民眾六七百人,齊集內(nèi)政部門前,繼續(xù)制造輿論壓力。73此次會(huì)議省市雙方對(duì)于邊界線的劃分基本無(wú)分歧,矛盾的焦點(diǎn)集中在有關(guān)稅收的分配方面。因?yàn)槭艿浇瓕幙h請(qǐng)?jiān)该癖姷淖枇?所以內(nèi)政部提議對(duì)于具體的交割事項(xiàng),不再采取會(huì)議方式,而是由雙方分別以文字?jǐn)M具交割意見(jiàn)及辦法,交由內(nèi)政部據(jù)情采用折中辦法。到1932年5月,雙方終于派員將界線勘定,江寧縣政府也著手趕造各項(xiàng)清冊(cè),準(zhǔn)備進(jìn)行交割。74為了安撫民眾,同時(shí)也是照顧因劃界而遭受損失的江寧縣(江蘇省),中央政府隨后決定設(shè)江寧為自治實(shí)驗(yàn)縣75。誰(shuí)知江寧縣設(shè)為自治實(shí)驗(yàn)縣后,反而又假民眾以借口,劃入市區(qū)區(qū)域權(quán)限之交割再次遇到阻力。江寧縣政府認(rèn)為現(xiàn)階段正辦理自治實(shí)驗(yàn)縣,注重建設(shè),而省市劃定之分界線對(duì)于建設(shè)自治縣政又極為不利,因此必須變更。原先準(zhǔn)備好之各項(xiàng)清冊(cè)自然也就不肯移交給市府。而市政府認(rèn)為:本市各項(xiàng)稅捐,均已次第開(kāi)征,惟田賦一項(xiàng),以戶名圖冊(cè)未準(zhǔn)江寧縣府移交,迄未征收。本市在省府劃界未辦完竣以前,管理權(quán)僅及于首都警廳管轄范圍,在此范圍內(nèi)應(yīng)早完納田賦之各戶,既未向本市繳納,江寧縣恐亦難越權(quán)戶征。長(zhǎng)此拖延,此項(xiàng)田賦一經(jīng)土地移轉(zhuǎn),即無(wú)形損失。76對(duì)于財(cái)政困難的市政府來(lái)說(shuō),眼看著屬于市府的利益卻又無(wú)法拿到手,焦急之情自所難免。有意思的是市府方面認(rèn)為江蘇省政府已經(jīng)同意移交各項(xiàng)清冊(cè),只是江寧縣單方面在抵抗。77雖然江寧縣正辦理自治實(shí)驗(yàn)縣,相比普通縣地位確實(shí)有很大提高,但無(wú)論如何它還是屬于江蘇省政府管轄,縣與省的利益是一致的。如果沒(méi)有省政府的支持,很難相信一個(gè)縣政府能消極對(duì)待中央政令。為了解決懸而不決的市縣劃界問(wèn)題,市政府一次次的請(qǐng)求內(nèi)政部令飭江蘇省政府,執(zhí)行早已定下之市縣交割辦法。江蘇省政府在江寧縣政府及民眾的請(qǐng)求之下,終于表態(tài)支持縣政府,呈請(qǐng)行政院暫緩市縣劃界,指出現(xiàn)江寧縣正在舉辦自治實(shí)驗(yàn)縣,為了避免阻礙實(shí)驗(yàn)工作之進(jìn)行,希望等四年實(shí)驗(yàn)期滿之后再著手市縣交割。因?yàn)榻瓕幾灾螌?shí)驗(yàn)縣是國(guó)民政府指定的最早實(shí)行自治實(shí)驗(yàn)的縣之一,再加上江蘇省政府的呈請(qǐng),行政院只得同意省市劃界暫緩進(jìn)行。78至此,市縣劃界再次被暫時(shí)擱置。4.江寧縣進(jìn)行的原因考省市劃界一直懸而不決,直到2個(gè)多月后事情忽然出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。1934年7月,蔣介石回到南京,聽(tīng)說(shuō)市縣劃界一事后,手諭市縣雙方,于七月底劃分清楚,以便管理。79一直遷延不決的省市劃界問(wèn)題,因?yàn)槲瘑T長(zhǎng)的一紙手諭而加快進(jìn)程。經(jīng)過(guò)行政院、內(nèi)政部、江蘇省政府、南京市政府以及江寧縣的多方會(huì)談,正式確定市區(qū)范圍(還是按照內(nèi)政部1930年規(guī)定之折中界線實(shí)行即區(qū)域仍照?qǐng)D二,略有調(diào)整,而大勝關(guān)、上新河稅收歸江寧),并將聯(lián)合成立交割委員會(huì),商定交割日期和交割辦法,省市劃界取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。808月24日,交割委員會(huì)由江蘇省政府、南京市政府和內(nèi)政部各派二至四人組成,議決于9月1日開(kāi)始交割省市權(quán)限。決議公布后市府方面感到時(shí)間緊迫,立即召開(kāi)第一次接收委員會(huì)議商討接收辦法。而江寧縣政府這次倒是非常大方果斷,將“應(yīng)行交割各部分,早已預(yù)備齊全,只候市府接收,市府何日要接收,本府何日可以交出,并且我們很希望市府能從速來(lái)接收?！?1與之前的態(tài)度形成明顯反差。一方面,這是在明知事情不可挽回的情況下,樂(lè)得做這個(gè)順?biāo)饲?。另一方?縣政府這么果斷地“棄地”,其實(shí)也有它說(shuō)不出的苦衷。從行政院正式裁定市縣邊界以來(lái),江寧遲遲未將