(簡)質量安全監(jiān)管與市場主體現(xiàn)代治理體系建設

質量平安監(jiān)管

與市場主表達代治理體系建設任小鐵2021.09質量安全監(jiān)管★背景、現(xiàn)狀、問題、原因★質量與安全的概念與內涵★基于風險的安全監(jiān)管

★系統(tǒng)性風險的安全監(jiān)管★質量監(jiān)管與安全監(jiān)管的不同

★啟示與對策構建市場主體現(xiàn)代治理體系★明確首負責任，構建企業(yè)主體責任體系★強化消費者權益維護，構建社會監(jiān)督體系★建立責任險制度，構建社會救助體系★加強市場技術根底建設，構建技術權益保護支撐體系★強化系統(tǒng)性風險防范，完善政府規(guī)制建設背景

■近年來我國質量平安事件頻發(fā)。三聚氰胺等食品平安事件、電梯等特種設備平安事件一次又一次拷問著我國社會治理能力?！鲋袊厣囊孕姓O(jiān)管為主的監(jiān)管模式，無疑將政府推上風口浪尖。

■社會上普遍認為政府監(jiān)管不力，事前預防和檢測不夠，政府部門和監(jiān)管人員玩忽職守甚至徇私舞弊?！鰪娀姓O(jiān)管，加大處分力度成為社會普遍訴求。行政部門增人、增錢、增機構等增加行政資源、調整行政機構的做法就成為常態(tài)和必然?，F(xiàn)狀

■我國質量平安監(jiān)管與防范，起源于方案經濟年代。■形成了具有中國特色的，以行政法調整為主體，行政監(jiān)管為主要手段，民法、刑法和社會監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式。

■市場經濟開展方式確實立，生產、安裝、使用、維護等市場主體日益多元，利益關系和行為調整日益復雜?！鲆哉O(jiān)管為主，行政許可、行政檢查、強制檢驗、行政執(zhí)法為主要內容的監(jiān)管模式越來越不適應新形勢需要。呈現(xiàn)出：政府著急！企業(yè)不急！

消費者無奈！經營者無懼！●市場監(jiān)管體系現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成局部！問題：●市場主體是誰？

●為什么我國企業(yè)主體責任難以落實到位？

●為何我國消費者監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮？★一味強化行政監(jiān)管能否替代市場主體作用？需要多少監(jiān)管資源才能監(jiān)管到位？

黨的全面深化改革決定，明確推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。供給方需求方一、正確認識質量與平安的概念與內涵重點分析什么是平安？社會上對平安的認識存在許多誤區(qū)和偏見！■顧名思義：“無危那么安〞，“無缺那么全〞■漢語辭書：“沒有危險；不受威脅；不出事故〞

■國際民航組織：平安是一種狀態(tài)，即通過持續(xù)的危險識別和風險管理過程，將人員傷害或財產損失的風險降低至并保持在可接受的水平或其以下?！鰢覙藴?GB/T28001):“免除了不可接受的損害風險的狀態(tài)〞。一、正確認識質量與平安的

概念與內涵國際關系學者、平安問題專家阿諾德·沃爾弗斯在?沖突與合作?一書中的界定——“平安〞，在客觀的意義上,說明對所獲得價值不存在威脅,在主觀意義上,說明不存在這樣的價值會受到攻擊的恐懼。〞這種界定被開展為目前世界上高度概括的平安概念：“所謂平安,就是客觀上不存在威脅,主觀上不存在恐懼〞。成為當今學術界最為流行的平安概念。

一、正確認識質量與平安的概念與內涵威脅包括威脅的程度與發(fā)生的可能。也就是說平安是一個具有三維象限的概念，其內涵包括威脅〔風險〕程度、發(fā)生可能〔機率〕及其在人們主觀心理上的反映。這就如同乘座飛機或過馬路都有平安問題一樣，飛行風險的危害程度巨大但可能性很小，過馬路風險的危害程度雖小，但因可能性大，平安問題仍十分突出。反映到人的心理上，有人整天飛來飛去而不覺危險，有人覺得危險太大而終身不飛。一、正確認識質量與平安的概念與內涵平安概念在平安監(jiān)管領域應用：基于風險的平安監(jiān)管■重點集中于產品、設備等本身及其生產、操作、維修等人員的風險防范上?！銎桨脖O(jiān)管措施的最終目的，都只能是努力降低平安風險或者是提高平安的可置信度，以到達社會普遍可接受的水平?！鋈藗儗ζ桨驳闹饔^反映并不決定客觀風險的程度和可能■個體主觀感受也因差異較大、難以衡量而往往不予考慮☆平安內涵常常只關注平安風險的危害程度與可能，成為二維的客觀平安概念，也就是基于風險的平安概念。二、基于風險的平安

監(jiān)管模式

也就是在對風險源識別的根底上，進行風險危害程度與發(fā)生可能的量化評估，根據(jù)評估結果劃分風險級別，有針對性的采取風險控制與應對措施，并對控制和應對措施的實施過程和成效進行監(jiān)管。從對平安風險的危害程度與發(fā)生可能的防范出發(fā)，構建基于風險的平安監(jiān)管模式。通行做法有四大環(huán)節(jié)：風險識別、風險評估〔量化〕、風險控制〔包括應對〕和風險監(jiān)管?；陲L險的平安監(jiān)管模式主要針對風險源本身進行防范，也就是通過制定標準、標準等對風險進行控制！二、基于風險的平安

監(jiān)管模式通常在法治社會比較完善的國家和地區(qū)，風險識別、風險評估、風險控制和風險監(jiān)管，主要的是企業(yè)法人或平安責任主體的主動平安防范行為。■因為任何平安事故的發(fā)生，其人身財產損失和危害賠付的主體都是企業(yè)或平安責任主體本身!!!■企業(yè)不僅要遵守和執(zhí)行國家制定的，符合當時經濟社會開展水平的最低平安制度和標準要求■而且要結合本企業(yè)平安風險評估的實際，制定采取更高要求的平安控制措施，并不斷發(fā)現(xiàn)新的風險，以更好防范風險，提高本企業(yè)的平安可置信度二、基于風險的平安

監(jiān)管模式平安監(jiān)管環(huán)節(jié)：■企業(yè)必須建立風險分析、評估、控制的內部監(jiān)管體系■社會組織和司法體系起著重要的效勞與外部監(jiān)管作用

◆有效的民事賠償和消費者權益保護，監(jiān)督企業(yè)落實主體責任

◆基于風險分擔的保險制度，提供社會救助和保險監(jiān)督作用◆清晰和必然的刑法規(guī)定，威懾企業(yè)主動防范惡性平安風險■政府部門應當制定科學、統(tǒng)一的最低平安監(jiān)管制度和標準準那么◆設立準入門檻和資質、行為要求，建立技術法規(guī)體系；◆實施行政許可、技術和行政檢查，監(jiān)督企業(yè)履行平安義務；◆重點防范具有重大危害和社會影響的系統(tǒng)性風險。三、系統(tǒng)性風險的平安監(jiān)管傳統(tǒng)的基于風險的平安監(jiān)管模式■核心在于對風險源本身的防范和控制上■監(jiān)管的重點在于努力降低產品、單機設備，單一環(huán)節(jié)甚至單一企業(yè)的平安風險，往往變成關注企業(yè)內部管理水平。

◆很少考慮風險的外在影響因素和社會心理承受能力；極少關注未知風險的發(fā)現(xiàn)與控制。

◆形成同樣的產品、設備風險一樣，同樣的工藝、環(huán)節(jié)風險一樣，同樣的企業(yè)風險一樣的防范措施?！龀３５贸鲋T如合格產品風險低于不合格產品風險，正規(guī)出廠設備風險低于自制設備風險，大企業(yè)風險低于小企業(yè)風險，管理嚴格的企業(yè)風險小于管理不嚴格企業(yè)風險等結論。三、系統(tǒng)性風險的平安監(jiān)管殘酷的平安事故現(xiàn)實一次又一次將我們從風險認識中驚醒！?。　舢敿质瘡S設備爆炸導致水環(huán)境災難時，我們還能夠認為同樣的設備風險一樣嗎？◆當三鹿奶粉導致上千萬兒童身體遭受傷害時，我們還能夠認為大企業(yè)的合格產品風險低于小企業(yè)嗎？三、系統(tǒng)性風險的平安監(jiān)管■在風險評估中引入風險沖擊力因素，就構成了系統(tǒng)性風險評估體系。風險監(jiān)管不僅要控制風險危害，而且要考慮未知風險和危害對周邊環(huán)境，包括政治、經濟、生態(tài)、外交等環(huán)境以及整個社會心理帶來的沖擊和影響，也就是風險發(fā)生的社會沖擊力造成的系統(tǒng)性影響。

同樣一種產品，當出現(xiàn)未曾預料的危害時，其社會沖擊力完全不同；同樣一臺特種設備，在空曠地作業(yè)和在人口稠密區(qū)作業(yè)時，其可能導致的系統(tǒng)性風險完全不一樣。如電梯在學校、醫(yī)院運行顯然比在機關、工廠運行的系統(tǒng)性風險要大?！鐾ǔｏL險在行業(yè)的影響和延伸，也可稱之為行業(yè)性風險；在地域上的影響和延伸，也可稱之為區(qū)域性風險。三、系統(tǒng)性風險的平安監(jiān)管

系統(tǒng)性風險通常是用風險與沖擊力兩個指標來進行綜合衡量，并根據(jù)風險與沖擊力的不同評級，對評估對象分類進行系統(tǒng)性風險評估。

高

中一般

低

高ⅠⅠⅡⅢ

中ⅠⅡⅢⅣ一般ⅠⅡⅢⅣ

低ⅡⅢⅣⅣ沖擊力風險如風險和影響力都按4級劃分，那么評估對象的系統(tǒng)性風險應按圖示排列后，進行I–IV評級。系統(tǒng)性風險評級表◆從表中我們可以看出：沖擊力評級對系統(tǒng)性風險的影響，要大于風險評級對系統(tǒng)性風險的影響。這也是當今世界各國對系統(tǒng)性風險的防范遠高于一般風險防范的緣故。三、系統(tǒng)性風險的平安監(jiān)管■系統(tǒng)性風險是政府平安監(jiān)管中必須防范的首要風險。它往往帶來政府和社會難以承受的危害與災難。結論：■由于單個企業(yè)甚至行業(yè)考察平安問題的視角限制，系統(tǒng)性風險只能更多地由政府部門進行分析、評估和防范。政府大量監(jiān)管資源被投入到本應由企業(yè)自主承擔的產品標準實施效果和生產、平安管理標準與制度遵守成效上，使政府風險管理量大面廣而針對性不強，對系統(tǒng)性風險產生的因素和對象心中無數(shù)，風險預警極其缺乏。■系統(tǒng)性風險理論可以應用于個人、企業(yè)、單位、行業(yè)甚至國家平安防范上，成為各國政府平安監(jiān)管的核心與第一要務。四、質量監(jiān)管與平安監(jiān)管

的不同質量是一種程度，平安是一種狀態(tài)，兩者本不可比。但由于質量程度高意味著風險小，質量監(jiān)管可以方便的用標準進行衡量，常常使社會公眾和行政監(jiān)管部門將二者混為一談，甚至相互替代?！魪闹黧w上看：質量與平安的主體都是責任人本身，但由于平安具有公共產品特性，政府責無旁貸、義不容辭?！魪哪繕松峡矗嘿|量追求的是符合性、適應性和滿意性；平安追求的是風險可置信性〔可接受性〕。質量符合不等同于平安可置信，平安可置信也不等同于質量符合。四、質量監(jiān)管與平安監(jiān)管

的不同◆從內容上看：質量監(jiān)管的衡量依據(jù)是標準，是絕對概念；平安監(jiān)管的衡量依據(jù)是風險，是相對概念?！魪氖侄紊峡矗嘿|量監(jiān)管的主要手段是檢查和檢驗；平安監(jiān)管的主要手段是在檢查、檢驗根底上的風險分析和評估。

◆從路徑上來看：質量監(jiān)管來源于經驗積累和風險的評判與總結；平安監(jiān)管來源于現(xiàn)實風險的評估和對未知風險的預判。五、啟示與對策從上述分析中我們可以看出：◆平安無處風險不在，是社會生產與生活中的組成局部。平安問題的解決，是一項系統(tǒng)工程，有賴于整體平安保障體系的作用發(fā)揮?！羝桨脖O(jiān)管體制不同于質量監(jiān)管體制，其內容和行為取決于社會平安價值取向和體制設計?！羝桨脖O(jiān)管的成效，更多的是由系統(tǒng)性風險和社會平安可置信度水平所決定。五、啟示與對策用現(xiàn)代平安監(jiān)管理論和先進的監(jiān)管模式來考察，我國平安監(jiān)管還存在以下的缺乏和問題：1、平安監(jiān)管的體系建設尚不完善，系統(tǒng)作用未能有效發(fā)揮?！龇ㄖ企w系中：民法、刑法、消費者權益保護法作用及其有限；行政法律的主導作用，極大地扭曲了平安主體的權責關系?！錾鐣Ｕ象w系中：平安事故的保險救濟和傷害救助制度極不完善，主體的賠付責任難以到位，經濟懲罰力度過低?！黾夹g支撐體系中，技術機構行政化色彩濃厚，第三方社會公正組織改革定位不明，公益作用和市場化運作缺乏制度安排。五、啟示與對策2、平安監(jiān)管模式層次不清，主體責任不落實。■現(xiàn)有的監(jiān)管模式以政府為主，設立了多種行政監(jiān)管行為，企業(yè)的主體責任反而處于被動、附屬的地位?！粢环矫嬲块T不斷地將常規(guī)的平安風險監(jiān)管職責向企業(yè)內部風險控制延伸，監(jiān)管范圍越來越寬，行政資源越來越緊；◆另一方面，本應處于平安責任頂端的企業(yè)主體責任，卻在整個司法、行政和社會平安管理體系設計中，缺乏主動發(fā)揮有效作用的制度安排?！鲈谄髽I(yè)和社會上形成只要遵守和滿足了政府最低平安標準與要求，就是盡到了責任的錯誤認識?！鰳I(yè)主的平安意識、防范措施和投入力度都遠低于興旺國家水平，平安可置信度達不到社會普遍認可程度就成為必然。五、啟示與對策3、政府平安監(jiān)管仍停留在對產品、單機、單環(huán)節(jié)風險監(jiān)管階段，系統(tǒng)性風險評估和防范措施遠遠不夠，迫切需要企業(yè)、政府和社會各界共同努力，建立起完善的系統(tǒng)性風險防范體系。五、啟示與對策

必須處理好政府與市場、政府與社會的關系。堅決轉變以強化行政監(jiān)管為主的監(jiān)管理念和體制，落實市場主體責任，加大維權監(jiān)督力度，建立社會救濟機制，完善行政法規(guī)建設，充分發(fā)揮社會監(jiān)督和綜合治理的系統(tǒng)作用。對策思路：構建起：以企業(yè)主體責任落實為核心，消費者權益維護〔包括間接、精神損害賠付〕為根底，保險救濟與社會救助為保障，市場技術根底建設為支撐，政府監(jiān)管為一般強制的市場主表達代治理體系?！駷槭裁磁d旺國家企業(yè)能無條件承擔首負責任？●他們的企業(yè)道德水平更高嗎？●他們的消費者維權意識更強？消費知識更多嗎？●興旺國家行政監(jiān)管資源更多、監(jiān)管力度更大嗎？●興旺國家高額賠償制度，資金從何來？

★以國際大型連鎖企業(yè)為例！

●在國外表現(xiàn)無條件承擔首負責任●在國內表現(xiàn)入鄉(xiāng)隨俗進貨把關不嚴〔一〕、明確首負責任，構建企業(yè)主體責任體系

●企業(yè)主體責任難以落實的核心：

未能明確首負責任，不能構建清晰可追溯責任鏈條。

●消費者監(jiān)督作用難以發(fā)揮的關鍵：

維權時責任主體不明，各經營企業(yè)相互推諉，都推脫是其他經營企業(yè)責任，甚至認為自己是受害者。

明確首負責任后：

★任一環(huán)節(jié)企業(yè)都不能將受害者推給上一環(huán)節(jié)而逃避責任。只有當首負責任者能夠證明是上一環(huán)節(jié)責任時，才能實現(xiàn)責任的轉移。利用市場規(guī)律自然構建起生產、銷售、消費等全環(huán)節(jié)的責任追溯體系。〔二〕、強化消費者權益維護，構建社會監(jiān)督體系●消費者權益保護制度設計無力，賠償力度太低，維權本錢過高。多數(shù)消費者放棄直接維權?！窦南Ｍ谡姓幏謥怼伴g接維權〞。消費者監(jiān)督難以形成。許多企業(yè)心存僥幸甚至鋌而走險?！锵M者是自我權益最積極、最主動的維護者。改革中應當大幅提高權益賠償力度，強化消費者維權作用，構建人人都是監(jiān)督員的社會監(jiān)督體系?！飳ⅰ伴g接維權〞變“直接維權〞；“罰得傾家蕩產〞變“賠得傾家蕩產〞?！踩场⒔⒇熑坞U制度，構建社會救助體系●強化權益保護，加大賠付力度！賠付不起怎么辦？

國外動輒成百、上千萬賠償錢從何來？如何救濟？

★建立責任險制度，發(fā)揮保險救濟機制在分散賠

付風險，共擔賠付責任，及時提供高額賠償，

有效化解社會