社區(qū)制組織體系的建構(gòu)與重構(gòu)

社區(qū)制組織體系的建構(gòu)與重構(gòu)

廣州是一個(gè)沿海居易城市，患有各種社會(huì)問(wèn)題和密集聚集。究其原因,固然與整體社會(huì)結(jié)構(gòu)的共性因素有關(guān),特別是與我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期、現(xiàn)代社會(huì)的框架還沒(méi)有穩(wěn)固搭建有關(guān),但同時(shí)也與廣州區(qū)域性因素有關(guān),如過(guò)于龐大流動(dòng)的人口群體、過(guò)于龐大的非正式經(jīng)濟(jì)規(guī)模、過(guò)于龐大的城中村數(shù)量、過(guò)于復(fù)雜公共管理環(huán)境等等。所有這些共性與區(qū)域性因素,或直接或間接,都會(huì)釋放在社區(qū)中,并需以相應(yīng)組織化機(jī)制去應(yīng)對(duì)與化解,而這就在很大程度上取決于社區(qū)組織建設(shè)的狀況與水平。一、現(xiàn)代社會(huì)的“社區(qū)”內(nèi)涵社區(qū)是與居民區(qū)域生活空間相聯(lián)系的概念,無(wú)論就學(xué)理層面還是實(shí)踐層面,都有原初與現(xiàn)代內(nèi)涵之分。關(guān)于社區(qū)系統(tǒng)化的理論研究,最早可追溯到19世紀(jì)的歐洲。1887年,德國(guó)社會(huì)學(xué)家菲迪南·藤尼斯(F.Tennis)出版了《社區(qū)與社會(huì)》一書,首次提出“社區(qū)”一詞,并同時(shí)展開(kāi)了關(guān)于社區(qū)的理論分析。其中,藤尼斯認(rèn)為,社區(qū)是與社會(huì)相對(duì)應(yīng)與相對(duì)立的一個(gè)“理想型”范疇,是人們以種種傳統(tǒng)聯(lián)系,主要是各種情感聯(lián)系為紐帶而形成的生活共同體,其聯(lián)結(jié)基礎(chǔ)是人共同生活的自然意愿。藤尼斯還認(rèn)為,盡管人在其中存在種種“分離性”的關(guān)系,但始終保持著密切聯(lián)系,是具有濃郁溫情的生活共同體。簡(jiǎn)言之,藤尼斯意義上的社區(qū),是指具有親密人際關(guān)系的生活系統(tǒng)?，F(xiàn)代社會(huì)變遷中,社區(qū)雖然注入了新意,但仍很具學(xué)術(shù)解釋力與實(shí)踐影響力。社區(qū)的社會(huì)化擴(kuò)展,是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展之必然。隨工業(yè)化與城市化降臨,傳統(tǒng)社區(qū)中的各種社會(huì)關(guān)系,迅速地突破區(qū)域化空間限制,而納入到更廣闊社會(huì)場(chǎng)景中。正如在藤尼斯看來(lái),與“社區(qū)”相對(duì)應(yīng)的“社會(huì)”是工業(yè)資本主義的結(jié)果。而在擺脫狹小社區(qū)限定的“社會(huì)”情境中,人們的聯(lián)系交往主要以契約關(guān)系為紐帶,社會(huì)行動(dòng)也主要是感情中立與個(gè)人取向的,充滿理性算計(jì)與異質(zhì)性特點(diǎn)。這與建立在自然意愿基礎(chǔ)上、具有密切人際關(guān)系的生活共同體不同。而隨城市化大規(guī)模推進(jìn),社區(qū)難以避免地經(jīng)歷傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的解構(gòu)與現(xiàn)代性的重構(gòu)過(guò)程,但嵌入了越來(lái)越多現(xiàn)代性內(nèi)涵的社區(qū),自然是越來(lái)越具有“社會(huì)性”的生活單元,與原初意義社區(qū)不同,這正如藤尼斯自己所言,在社會(huì)里,盡管人們有種種聯(lián)系,但仍保持各種形式的分離。而具有“多樣性分離”的現(xiàn)代社區(qū),無(wú)疑有了更新的內(nèi)涵與形式。我國(guó)通用社區(qū)稱謂來(lái)自英文翻譯。上個(gè)世紀(jì)30年代,以費(fèi)孝通為首的中國(guó)學(xué)者們,將英文“Community”翻譯成中文的“社區(qū)”,并主要與漢語(yǔ)中的“公社”或“共同體”相對(duì)應(yīng)。在漢語(yǔ)“社區(qū)”內(nèi)涵上,如果按照早期翻譯者的本意,主要是與血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的家庭或家族生活共同體相區(qū)別,而強(qiáng)調(diào)的是地緣關(guān)系基礎(chǔ)上形成的區(qū)域化生活共同體。也與該社區(qū)內(nèi)涵的延續(xù)性有關(guān),今通常情況下所稱社區(qū),就指一定地域范圍內(nèi)的居民生活共同體。20世紀(jì)80年代以來(lái),伴隨改革開(kāi)放事業(yè)的發(fā)展,社區(qū)建設(shè)、特別是城市社區(qū)建設(shè)受到越來(lái)越廣泛關(guān)注,而城市社區(qū)建設(shè)中所稱社區(qū),是指與社會(huì)變遷相適應(yīng)的,并且已具有相當(dāng)現(xiàn)代性特點(diǎn)的地域性居民生活單元。國(guó)家民政部于2000年下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》,其中明確了社區(qū)概念的界定,認(rèn)為社區(qū)特指聚居在一定地域范圍內(nèi)的居民生活共同體,而城市社區(qū)即指,體制改革后進(jìn)行了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū),社區(qū)建設(shè)則指,“在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下,依靠社區(qū)力量,利用社區(qū)資源,強(qiáng)化社區(qū)功能,解決社區(qū)問(wèn)題,促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展,不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程”(1)。顯然,這里關(guān)于城市社區(qū)與城市社區(qū)建設(shè)內(nèi)涵的定義,行政色彩濃厚。本研究中的城市社區(qū)組織,指城市社區(qū)內(nèi)的所有組織單元,是有目的建立起來(lái)的、滿足社區(qū)居民各種需要的社會(huì)團(tuán)體或機(jī)構(gòu),包括社區(qū)黨支部、社區(qū)居民大會(huì)、社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司,以及各種民間非贏利機(jī)構(gòu),而社區(qū)組織建設(shè)即指推動(dòng)這些社區(qū)機(jī)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制日益健全的建構(gòu)過(guò)程。二、基層社區(qū)建設(shè)滯后1954年,奠定我國(guó)往后幾十年之城市社區(qū)組織基礎(chǔ)的兩個(gè)法律條例,即《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會(huì)組織條例》獲全國(guó)人大通過(guò)。城市以此為據(jù),展開(kāi)了街道辦事處與居民委員會(huì)的組建工作。新組建街道辦事處與居民委員會(huì),實(shí)際運(yùn)作中成為分屬上下兩級(jí)的行政化基層組織,“街居制”因此成為城市基層的基本組織框架與體制,且沿用至今,慣性力巨大。廣州經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場(chǎng)化進(jìn)程早發(fā)與快發(fā),但社區(qū)建設(shè)仍顯滯后。就現(xiàn)狀而言,社區(qū)組織現(xiàn)代性發(fā)育與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào),社區(qū)組織建設(shè)中的行政化傾向、社區(qū)組織自治性不足與社區(qū)關(guān)系整合性低是目前面臨的主要問(wèn)題。(一)當(dāng)代中國(guó)城市社區(qū)黨建的模式選擇:國(guó)家性vs社會(huì)性廣州社區(qū)組織建設(shè)的高度行政化問(wèn)題,是個(gè)極具共性的問(wèn)題。改革以來(lái),社區(qū)建設(shè)的鮮明特色是政府強(qiáng)力主導(dǎo)與推動(dòng)。正如有研究者通過(guò)實(shí)地調(diào)查,并分析了相關(guān)社區(qū)民間組織的發(fā)展后認(rèn)為,當(dāng)代中國(guó)城市社區(qū)組織呈現(xiàn)為國(guó)家性與社會(huì)性的并存,且這種并存與交融并不是國(guó)家消融于社會(huì)中,而是某種“新傳統(tǒng)”中的社會(huì)馴服于國(guó)家,且因此斷言,國(guó)家性強(qiáng)于社會(huì)性是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)(2)。雖然,該情形有深厚國(guó)情背景,對(duì)社區(qū)組織發(fā)展也并非全無(wú)積極之處,但如果沒(méi)有把握好恰當(dāng)?shù)摹岸取?就很容易影響與制約社區(qū)組織的健康成長(zhǎng)。1.基層街道的生長(zhǎng)與職能轉(zhuǎn)移行政垂直體系中,當(dāng)政府職能越來(lái)越多時(shí),政府在疲于應(yīng)付的同時(shí),會(huì)把有關(guān)職能“剝離”到基層去,但問(wèn)題是,基層內(nèi)生組織嚴(yán)重缺位,自“上”而來(lái)的職能,只能往下轉(zhuǎn)移,轉(zhuǎn)到行政體系基層的街道,致使街道職能越來(lái)越多,機(jī)構(gòu)越來(lái)越膨脹,隊(duì)伍也越來(lái)越龐大,并成為“準(zhǔn)政府”組織。以白云區(qū)松洲街為例,2005年以前,整個(gè)街道機(jī)構(gòu)共有兩個(gè)科,即經(jīng)濟(jì)管理科和社會(huì)管理科,但在往后的短短幾年間,就發(fā)展到現(xiàn)在的十多個(gè)科。當(dāng)大幅增加工作機(jī)構(gòu)的同時(shí),工作人員也相應(yīng)增加。以越秀區(qū)礦泉街為例,如今僅聘請(qǐng)的輔助人員,其中包括勞動(dòng)協(xié)管員、治安協(xié)管員、城管協(xié)管員、城管輔助隊(duì)員、安監(jiān)協(xié)管員、出租屋協(xié)管員、計(jì)生協(xié)管員、工會(huì)協(xié)理員、退管工作人員、再就業(yè)工作管理員、社區(qū)黨建指導(dǎo)員、助老員、街殘聯(lián)專職委員、統(tǒng)計(jì)助理員、協(xié)稅員、物業(yè)圍閉工作人員等等,共計(jì)22類,多達(dá)555人。其他街道情形大同小異,街道機(jī)構(gòu)與人員擴(kuò)張速度之快可見(jiàn)一斑。在如此政府職能轉(zhuǎn)移路徑中,街道行政權(quán)顯然獲得強(qiáng)化。然而,基層街道行政權(quán)的強(qiáng)化并沒(méi)有完結(jié),街道又順著同樣的邏輯路徑,擴(kuò)展到更為基層的社區(qū)居委會(huì)中?；鶎由鐓^(qū)中,關(guān)鍵問(wèn)題在于社區(qū)并沒(méi)有建構(gòu)出屬于自己的“社區(qū)”領(lǐng)域。因而,當(dāng)政府有關(guān)職能轉(zhuǎn)移到街道時(shí),街道順勢(shì)把它們推到了屬下的居委會(huì),這樣,政府職能轉(zhuǎn)移的最終承接者,是事實(shí)上處于城市行政“末梢”的居委會(huì),居委會(huì)也因此發(fā)展為街道的“派出機(jī)構(gòu)”。街道不斷給居委會(huì)樹(shù)牌子與下任務(wù),居委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)與牌子也越來(lái)越多,任務(wù)也越來(lái)越沉重。而且,由于宏觀結(jié)構(gòu)原因,此問(wèn)題不獨(dú)為“廣州問(wèn)題”而具有普遍性。外地就有調(diào)查顯示,居委會(huì)主任除兼任社區(qū)黨支部書記以外,還同時(shí)兼任協(xié)商議事會(huì)、計(jì)劃生育、殘聯(lián)等共52個(gè)頭銜,承擔(dān)政府性工作達(dá)到139項(xiàng),這其中還不包括防非典、抗禽流感、人口普查等臨時(shí)性工作任務(wù)(3)。城市基層社區(qū)組織的既有體制下,所謂放權(quán)與職能轉(zhuǎn)移,不僅不能解決長(zhǎng)期以來(lái)的“大政府”問(wèn)題,甚至一定意義上還強(qiáng)化了問(wèn)題的嚴(yán)重性。2.社區(qū)工作彈性小且不能滿足居民生活的具體需求政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)移背景下,政府通過(guò)行政渠道、并依靠單一行政組織推進(jìn)社區(qū)建設(shè),這樣建構(gòu)出來(lái)的社區(qū)組織,其行政色彩不僅沒(méi)有弱化,甚至還獲得強(qiáng)化。如此社區(qū)組織發(fā)揮功能時(shí),往往會(huì)難以避免地陷入功能“異化”或功能扭曲狀態(tài)。首先,高度行政化社區(qū)組織履行社區(qū)事務(wù)時(shí),主要是政府本位的“行政下派”,往往難以獲得居民認(rèn)同與配合?，F(xiàn)居委會(huì)工作內(nèi)容中,大凡能夠列舉出的,涉及常規(guī)性的如有基本社區(qū)服務(wù)、最低生活保障、流動(dòng)人口管理服務(wù)、下崗人員培訓(xùn)與再就業(yè)、計(jì)劃生育、社區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生、離退休人員、青少年教育管理、社區(qū)文化娛樂(lè),等等,實(shí)事求是地說(shuō),這些管理與服務(wù)事務(wù)多半與居民日常生活密切相關(guān),本應(yīng)獲得居民良好理解與支持。但問(wèn)題是,居委會(huì)履行這些工作職能,一般是在政府的要求與布置下展開(kāi)的,通常都時(shí)間緊、任務(wù)重與工作彈性小、難以符合社區(qū)居民特點(diǎn)、更難以適時(shí)適地滿足居民的具體需要,即使解決了居民生活中的某些難題,但這種“居高臨下”、時(shí)有時(shí)無(wú)以及不是因地制宜的工作方式,常常令社區(qū)居民難以接受。如近年由政府安排、居委會(huì)實(shí)際操作的諸如“免費(fèi)派送油壺”、“免費(fèi)派送亞運(yùn)大禮包”的“辦實(shí)事”活動(dòng),初衷雖好,但往往并沒(méi)吸引居民的熱切關(guān)注,甚至還引發(fā)政府工作“秀”的質(zhì)疑。其次,在開(kāi)展社區(qū)工作時(shí),行政社區(qū)組織通常缺乏專業(yè)視野,也難以有效回應(yīng)居民生活需求。市場(chǎng)化改革以后,隨著城市居民生活水平的提高,人們除更傾向自主安排生活外,對(duì)社區(qū)服務(wù)還提出越來(lái)越高的要求。如此條件下的社區(qū)事務(wù),更專業(yè)化的社區(qū)介入自然成為必要。但是,現(xiàn)在行政社區(qū)組織在推行社區(qū)工作時(shí),主要使用的是行政化的甚至是強(qiáng)制執(zhí)行的方式,而缺乏專業(yè)的態(tài)度、價(jià)值與技巧,因此也難以獲得居民的認(rèn)可。廣州東山區(qū)關(guān)于272名社區(qū)女性居民的一個(gè)調(diào)查顯示,不少居民對(duì)居委會(huì)不滿,并認(rèn)為居委會(huì)工作是“小兒科”,難登大雅之堂。其中,最不滿意的是居委會(huì)提供的再就業(yè)服務(wù),其次是維護(hù)治安和社區(qū)秩序的工作,而僅有29.75%的人對(duì)居委會(huì)人員素質(zhì)很滿意或比較滿意,其余都表示不太滿意或不滿意,遇到實(shí)際問(wèn)題時(shí),這些居民表示很少想到向居委會(huì)求助,而僅有1.08%的人表示,有事會(huì)常去找居委會(huì),也僅有16.22%的居民表示,會(huì)偶爾求助于居委會(huì)(4)。再則,單一行政化社區(qū)組織框架下,容易誘發(fā)社區(qū)組織的財(cái)務(wù)問(wèn)題,并且就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言,還難以突破社區(qū)組織資金有限困境,并實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)來(lái)源的多元化。以越秀區(qū)礦泉街為例,2009年,區(qū)政府劃撥活動(dòng)經(jīng)費(fèi)共2068萬(wàn),其中財(cái)政劃撥1498萬(wàn),其他部門劃撥570萬(wàn),但僅僅用于輔助人員經(jīng)費(fèi)就達(dá)到了1099萬(wàn)元,其中財(cái)政承擔(dān)218萬(wàn)元,出租屋管理中心的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、環(huán)衛(wèi)站衛(wèi)生費(fèi)等自籌方式解決了881萬(wàn)。這里,大部分輔助人員經(jīng)費(fèi)就依靠自籌,財(cái)務(wù)壓力甚大。特別是居委會(huì),其日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)完全來(lái)自政府一家,且居委會(huì)財(cái)務(wù)多由街道代管,居委會(huì)自身缺乏自主權(quán),政府對(duì)基層社區(qū)組織投入有限條件下,如社區(qū)居委會(huì),普遍活動(dòng)經(jīng)費(fèi)緊張,甚至影響到正常工作。一方面,政府下派居委會(huì)的工作任務(wù)繁重,但另一方面,居委會(huì)人員工資待遇低下,與他們常常拿來(lái)參照的公務(wù)員相比,更是差距巨大,工作積極性受到打擊;而辦公場(chǎng)地不足、工作條件簡(jiǎn)陋等等問(wèn)題就更是司空見(jiàn)慣。(二)社區(qū)自組織的生長(zhǎng)現(xiàn)狀行政化社區(qū)組織主要體現(xiàn)為政治統(tǒng)治與行政控制意義,但就現(xiàn)代社區(qū)本質(zhì)而言,自治是其靈魂所在。也因此,有學(xué)者認(rèn)為,如今社區(qū)仍缺乏實(shí)際話語(yǔ)權(quán),處在社會(huì)大舞臺(tái)后臺(tái),而沒(méi)有走向社會(huì)前臺(tái)(5)。這既表明社區(qū)組織建設(shè)任務(wù)繁重,也表明社區(qū)組織自治性匱乏。與此相關(guān),有調(diào)查表明,在許多居委會(huì)干部的自我認(rèn)同中,往往就把居委會(huì)看成政府組織,并同樣把自己身份認(rèn)同為政府工作人員。社區(qū)中,即使為數(shù)很少的所謂民間社團(tuán),其獨(dú)立性十分有限,如老齡協(xié)會(huì)、計(jì)生協(xié)會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)等等,其主要負(fù)責(zé)人均由居委會(huì)人員兼任。近年來(lái),雖然社區(qū)進(jìn)行了服務(wù)項(xiàng)目擴(kuò)展,但主要還是自上而下安排。對(duì)社區(qū)自治有根本影響的,如獨(dú)立開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)、進(jìn)行社區(qū)民主建設(shè)、承擔(dān)有關(guān)制度與政策的參謀角色等等方面,許多居委會(huì)既沒(méi)這個(gè)意識(shí),也沒(méi)這個(gè)積極性。首先,社區(qū)組織自治性匱乏,容易在政府依賴路徑上獲得強(qiáng)化效應(yīng),并進(jìn)一步制約社區(qū)自組織本性復(fù)歸。不少研究表明,甚至社區(qū)自身產(chǎn)生的草根性民間組織,如果沒(méi)有政府資源支持,往往也難以維系與發(fā)展。如有學(xué)者在調(diào)查了完全沒(méi)有政府背景的純民間組織后發(fā)現(xiàn),依賴社區(qū)熱心人士運(yùn)作起來(lái)的社區(qū)組織,雖然有良好自治基因與素質(zhì),但卻存在不少自身難以克服的問(wèn)題,并認(rèn)為,如果“沒(méi)有政府及其資源介入,僅僅依靠草根性組織自身的資源,盡管有精英力量的推動(dòng),但由于民間資源有限,其能夠向社區(qū)提供的福利與服務(wù)極其有限,雖有自主性,但缺少自主力量”(6)。這表明,在現(xiàn)政府體制下,即使草根性組織,其處境也極為尷尬。若不扭轉(zhuǎn)社區(qū)組織發(fā)展中,由于政府依賴所產(chǎn)生的消極效應(yīng),社區(qū)自組織是難以發(fā)展的。其次,社區(qū)組織自治性匱乏,容易造成社區(qū)資源浪費(fèi)。社區(qū)中潛伏許許多多民間治理資源,只要有適宜土壤,就能自發(fā)地生長(zhǎng)起來(lái),并為社區(qū)居民輸出相應(yīng)的福利或服務(wù),但前提條件是社區(qū)自組織的自由與有序發(fā)展。如小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的正常產(chǎn)生與運(yùn)作,是維護(hù)居民與業(yè)主利益的最佳途徑,但是,由于與社區(qū)自治性不足密切有關(guān),許多小區(qū)業(yè)主委員會(huì)不僅創(chuàng)立艱難,維持同樣艱難,而要正常地開(kāi)展工作,就更是難上加難。有調(diào)查顯示,至2007年初,廣州業(yè)委會(huì)組建率不足15%,甚至連具有近萬(wàn)個(gè)家庭的超大型成熟社區(qū)駿景花園,居然至今也沒(méi)有成立業(yè)委會(huì)。而與此形成鮮明對(duì)比的是,有些社區(qū)中,老年人能夠自己組織治安巡邏隊(duì)或衛(wèi)生清潔隊(duì),不計(jì)報(bào)酬地為居民服務(wù);還有七、八十歲的老年居民主動(dòng)承擔(dān)小區(qū)花草種植與清理垃圾等事務(wù)。廣州老城區(qū)有些街坊社區(qū),老弱病殘人員集中,難以承受專業(yè)物業(yè)管理的負(fù)擔(dān),于是,街坊鄰里主要又是失業(yè)下崗者就自己組織起來(lái),開(kāi)展簡(jiǎn)易物業(yè)管理活動(dòng),且效果不錯(cuò)。實(shí)際上,社區(qū)不少利民活動(dòng),并無(wú)需多少專業(yè)技能,但需要有參與的意識(shí)和行動(dòng),這當(dāng)然與社區(qū)自組織的建設(shè)水平密切相關(guān)。社區(qū)若沒(méi)有良好發(fā)育自組織環(huán)境,許多社區(qū)資源是無(wú)法激活并為居民造福的。其三,社區(qū)組織自治性匱乏,在市場(chǎng)機(jī)制已深入社會(huì)機(jī)體的當(dāng)下,容易致社會(huì)資源配置受制于“權(quán)本位”或“金本位”。實(shí)際上,如果缺乏社區(qū)自組織及其良好自律精神,要公平與合理配置社區(qū)資源,幾乎是沒(méi)有可能的,特別是在涉及弱勢(shì)群體問(wèn)題上。我國(guó)頻發(fā)的“負(fù)保障”與“負(fù)福利”現(xiàn)象,即越需要社會(huì)保障與社會(huì)福利者,往往越難得到保障與福利資源,而真正不需要者,卻又能夠過(guò)多地占有保障與福利資源,這很能說(shuō)明社會(huì)資源不公配置問(wèn)題之嚴(yán)峻。以社區(qū)老年服務(wù)為例,相當(dāng)財(cái)力與人力資源的投入,是社區(qū)老年服務(wù)的物質(zhì)保障。與其他社會(huì)群體不同,拋開(kāi)老年醫(yī)療服務(wù)繁瑣性不說(shuō),僅僅就老人基本信息的收集與掌握,就會(huì)因老人頻繁居住變動(dòng)、死亡等因素,而需更細(xì)化的工作投入。地處廣州老城區(qū)的北京街,共有居民34390人,其中60歲以上者有8021人,占總?cè)丝?0.05%,55歲以上者10878人,占總?cè)丝?2%,80歲以上者也達(dá)到1842人。這種社區(qū)的老年服務(wù)任務(wù)重,如果僅僅依賴于一兩個(gè)社工機(jī)構(gòu)的有限服務(wù),一些基本的養(yǎng)老需求往往都難以滿足。但諸如社區(qū)養(yǎng)老多層面覆蓋與大量資源投入的問(wèn)題,就在很大程度上取決于社區(qū)自組織健全與否以及它們對(duì)有關(guān)資源的爭(zhēng)取力度。社區(qū)組織自治性匱乏,當(dāng)然深刻地根植于國(guó)家體制內(nèi)。若把現(xiàn)基層社區(qū)組織的結(jié)構(gòu),置于“國(guó)家-社會(huì)”二元視角下,可清晰發(fā)現(xiàn),如居委會(huì)這樣的基層社區(qū)組織,其實(shí)是具有雙重運(yùn)作邏輯的:一方面,是尋求“行政合法性”的邏輯,即作為“準(zhǔn)行政”組織,承擔(dān)來(lái)自上邊的行政職能;但另一方面,也在尋求“社會(huì)合法性”的邏輯,即作為法律意義自組織,也在滿足社區(qū)居民對(duì)公共事務(wù)的需求。并且,至少在政府職能架構(gòu)沒(méi)有根本改變前提下,這雙重邏輯仍具有拓展自身發(fā)展空間的合理性(7)。但就實(shí)際生存策略而言,居委會(huì)尋求行政合法性動(dòng)力更為充足,這不僅因?yàn)檎哂袕?qiáng)大權(quán)威資源,更因?yàn)榫游瘯?huì)自身合法性主要就依托于政府。(三)健全社區(qū)治理結(jié)構(gòu)社區(qū)關(guān)系協(xié)調(diào)與否,是社區(qū)組織建設(shè)關(guān)注的重要問(wèn)題。根據(jù)先行發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),現(xiàn)代型社區(qū)組織結(jié)構(gòu),是“經(jīng)絡(luò)”系統(tǒng)、“緯絡(luò)”系統(tǒng)縱橫交錯(cuò),共同形成的網(wǎng)絡(luò)型組織體系。其中,縱向系統(tǒng)即為“經(jīng)絡(luò)”系統(tǒng),主要由政府或政府性組織構(gòu)成,遵循自上而下治理原則;橫向系統(tǒng)即“緯絡(luò)”系統(tǒng),由不歸屬政府的組織機(jī)構(gòu)組成,遵循自治與平等治理原則。同時(shí),現(xiàn)代健全社區(qū)組織結(jié)構(gòu),在網(wǎng)絡(luò)型組織體系中,有個(gè)發(fā)達(dá)的橫向組織系統(tǒng)。與之對(duì)比,當(dāng)下社區(qū)組織體系的現(xiàn)代性發(fā)育遠(yuǎn)不成熟,社區(qū)關(guān)系因缺乏相互協(xié)調(diào)性而問(wèn)題多多。1.完善行政結(jié)構(gòu)的機(jī)制長(zhǎng)期以來(lái),政府建構(gòu)了強(qiáng)大社區(qū)行政系統(tǒng),相比之下,民間自組織為主的橫向系統(tǒng)則受多方限制而欠發(fā)達(dá)。與此相關(guān),有人干脆把這種傳統(tǒng)型社區(qū)組織結(jié)構(gòu)形態(tài)稱為“無(wú)緯式”結(jié)構(gòu)(8)。此結(jié)構(gòu)一個(gè)突出問(wèn)題是,擁有超強(qiáng)再生與復(fù)制能力。如現(xiàn)面對(duì)不斷產(chǎn)生的社區(qū)公共事務(wù)與問(wèn)題,上級(jí)行政部門習(xí)慣性地在社區(qū)中發(fā)展屬于自己的延伸機(jī)構(gòu),結(jié)果只能是行政結(jié)構(gòu)與機(jī)制的再造。同時(shí),由于缺乏橫向結(jié)構(gòu)與機(jī)制的發(fā)展,也就缺乏因此而生的對(duì)行政擴(kuò)展的必要約束,結(jié)果讓本應(yīng)是各社區(qū)組織共同進(jìn)行的社區(qū)治理,最終演化為街道與居委會(huì)按政府意志而行的社區(qū)行政。如此社區(qū)關(guān)系中,社區(qū)事務(wù)決策、相關(guān)財(cái)務(wù)安排與日常工作的展開(kāi),很難不是政府意志獨(dú)大,社區(qū)居民利益與訴求,就只能退居邊緣。2.社區(qū)自組織與全民主義組織的結(jié)合現(xiàn)代社區(qū)組織發(fā)育成長(zhǎng),需在行政職能與權(quán)力下移的同時(shí),培育與發(fā)展多元基層社區(qū)自組織,這些功能各異的橫向組織,恰好能夠成為承接行政職能轉(zhuǎn)移的多元主體。或者說(shuō),在應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)體制下的各種“下派”任務(wù)時(shí),需依靠社區(qū)內(nèi)自己生長(zhǎng)出來(lái)的新型組織,如小區(qū)中的物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、健身娛樂(lè)社團(tuán),等等。但目前情況是,雖然社區(qū)自組織有一定發(fā)展。但與行政化社區(qū)組織所具有的繁殖能量相比,特別是與社區(qū)實(shí)際需求相比,仍有很大差異。除橫向多元組織的數(shù)量很有限之外,質(zhì)量也同樣很成問(wèn)題,面臨諸如基礎(chǔ)脆弱、人才、資金、法規(guī)與進(jìn)入門檻等等的問(wèn)題。但是,沒(méi)有發(fā)達(dá)橫向組織支持的社區(qū),不僅行政力擴(kuò)展難以抑制,或者在新小區(qū)中就演化為物業(yè)公司的“暴政”,居民多樣化管理與服務(wù)需求無(wú)從獲得滿足。例如,廣州多數(shù)商品房小區(qū)由于業(yè)委會(huì)缺位,物業(yè)公司因沒(méi)有業(yè)委會(huì)授權(quán),而顯得不規(guī)范,因此,有研究者認(rèn)為,準(zhǔn)確地說(shuō),這些小區(qū)物業(yè)管理仍處“前物業(yè)管理”階段。也與此情形有關(guān),物業(yè)公司侵犯業(yè)主權(quán)益的“社區(qū)暴力”事件不斷(9),并且仍在一幕幕上演。3.組織體系中的權(quán)力義務(wù)問(wèn)題社區(qū)組織體系中,縱向結(jié)構(gòu)的問(wèn)題與橫向結(jié)構(gòu)的問(wèn)題,是交錯(cuò)在一起而相互作用的,若沒(méi)有相應(yīng)機(jī)制給予協(xié)調(diào)整合,很容易陷入社區(qū)關(guān)系失調(diào)與功能混亂狀態(tài)?，F(xiàn)社區(qū)組織體系中,有屬于縱向系統(tǒng)中的社區(qū)黨組織與居委會(huì),以及依附在這些組織中的各種工作機(jī)構(gòu),同時(shí),也有屬于橫向系統(tǒng)中的業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司、多元非贏利組織,以及各種民間非正式組織等等,這些社區(qū)組織之間,形成復(fù)雜社區(qū)關(guān)系。但其中主要問(wèn)題是,相互權(quán)力義務(wù)關(guān)系或模糊、或顛倒,體現(xiàn)在功能發(fā)揮上,或表現(xiàn)為功能錯(cuò)位、或功能軟弱、或功能缺位、或功能越位,等等問(wèn)題。如社區(qū)黨組織,普遍就表現(xiàn)為功能薄弱,居委會(huì)則普遍表現(xiàn)為功能錯(cuò)位,而業(yè)委會(huì)則普遍表現(xiàn)為功能不足。4.管理中的突出問(wèn)題現(xiàn)代社會(huì)中,無(wú)論居民日常居住方式,還是各種利益訴求方式,都已越來(lái)越復(fù)雜多元化,社會(huì)矛盾也隨之越來(lái)越頻繁,而密聚社會(huì)矛盾必然體現(xiàn)與釋放在社區(qū)關(guān)系中,并誘發(fā)各種“問(wèn)題化”社區(qū)關(guān)系現(xiàn)象,其中比較突出者主要有:一是,基層政府與社區(qū)組織的關(guān)系問(wèn)題。按法律規(guī)定,政府與社區(qū)組織屬平等主體,是協(xié)作關(guān)系而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。然而,實(shí)踐場(chǎng)景中,該關(guān)系不僅沒(méi)有理順,甚至完全顛倒。二是,業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司的關(guān)系問(wèn)題。這是社區(qū)關(guān)系中的突出問(wèn)題?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定,業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主代理機(jī)構(gòu),也是業(yè)主大會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu),按業(yè)主大會(huì)規(guī)定履行職責(zé),如召集業(yè)主大會(huì)、招聘與監(jiān)督物業(yè)公司等等。在業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司之間,兩者權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確。當(dāng)前物業(yè)公司與業(yè)委會(huì)矛盾頻生,其主要原因是,物業(yè)公司往往借助自己的組織化優(yōu)勢(shì),干預(yù)業(yè)委會(huì)工作,或鉆業(yè)委會(huì)不成熟與能量有限的空子,謀求不當(dāng)利益。如許多沒(méi)有成功組建業(yè)委會(huì)小區(qū),很容易見(jiàn)到物業(yè)公司插手干預(yù)的影子。而由于業(yè)委會(huì)機(jī)制缺位或不健全,物業(yè)公司恃權(quán)侵吞社區(qū)公共收益現(xiàn)象則十分普遍。小區(qū)會(huì)所或停車場(chǎng),本是業(yè)主共有物業(yè),收益應(yīng)歸業(yè)主所有,但實(shí)際中多被物業(yè)公司侵占。謀求業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司關(guān)系正?；?是社區(qū)建設(shè)的迫切任務(wù)。三是,物業(yè)公司和居委會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。物業(yè)公司是基于市場(chǎng)邏輯成立與運(yùn)作起來(lái)的,居委會(huì)與它是平等主體關(guān)系,是指導(dǎo)、協(xié)助關(guān)系。但在實(shí)踐中,兩者關(guān)系顯得比較微妙,既有物業(yè)公司為難居委會(huì)的,同時(shí)也有居委會(huì)對(duì)物業(yè)公司隨意指使的,而更多的是互不配合、各行其是。兩者關(guān)系的梳理與規(guī)范很有必要。四是,居委會(huì)與業(yè)委會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。就法律關(guān)系而言,居委會(huì)與業(yè)委會(huì)同樣是平等主體關(guān)系,但運(yùn)作中卻體現(xiàn)為多重復(fù)雜關(guān)系。居委會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)有侵權(quán)現(xiàn)象,也有業(yè)委會(huì)不買居委會(huì)賬并致居委會(huì)權(quán)威難以體現(xiàn)的,因而兩者關(guān)系也需清理。三、入與民間自組織的共存問(wèn)題在成熟型現(xiàn)代社會(huì)情境中,政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系清晰,社區(qū)領(lǐng)域的政府介入與民間自組織能夠共生共存,并各有自己的職能領(lǐng)域,通常不因模糊關(guān)系而致這樣那樣的問(wèn)題?？傮w而言,從公平合理性與民主角度看,社區(qū)自治模式擁有更公平合理的社區(qū)環(huán)境與機(jī)制,并因此昭示著社區(qū)組織建設(shè)的基本路向。(一)社區(qū)干預(yù):政府大包大攬的慣性思維與行為方式由于大政府體制下的長(zhǎng)期社區(qū)實(shí)踐,政府已經(jīng)形成一套相當(dāng)成型的微觀社區(qū)介入機(jī)制,社區(qū)事務(wù)只要納入其中,就無(wú)法逃離“行政化限制”宿命,也因而才有本是很行政化的居委會(huì),仍在進(jìn)行“過(guò)密化”的行政編織。其實(shí),政府大包大攬的慣性思維與行為方式、糾纏于微觀細(xì)節(jié)的全面社區(qū)干預(yù),不僅運(yùn)作成本奇高,且實(shí)際效果并不好。那么,如何改變這一傳統(tǒng)社區(qū)機(jī)制而建立新機(jī)制,是社區(qū)組織建設(shè)的重要任務(wù)。1.在頂層設(shè)計(jì)上尋求突破理論而言,市場(chǎng)條件下的社區(qū)行政職能,是有規(guī)可循與有自己邊界的,主要體現(xiàn)在諸如社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)法律制度或政策的制訂完善上,體現(xiàn)在對(duì)宏觀社區(qū)工作的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)與監(jiān)督上。有鑒于此,目前值得關(guān)注的主要問(wèn)題有:首先,政府需要加強(qiáng)基礎(chǔ)性領(lǐng)域的社區(qū)職能。許多社區(qū)問(wèn)題,往往取決于更基礎(chǔ)性問(wèn)題的預(yù)先解決,這通常需國(guó)家或城市層次的通盤協(xié)助,即所謂“頂層設(shè)計(jì)”的配合。如社區(qū)管理體制與人口結(jié)構(gòu)錯(cuò)位問(wèn)題就很典型。大量流動(dòng)人口進(jìn)城后,隨之帶來(lái)大量社區(qū)公共管理與服務(wù)需求,但現(xiàn)有制度及政策是按戶籍人口配置資源的,并不覆蓋非戶籍人口。以城中村為例,廣州城中村聚集了全市八成流動(dòng)人口,如此龐大人群的衛(wèi)生、治安與保障等需求滿足,主要靠所在社區(qū)有限的投入,投入嚴(yán)重不足。受社區(qū)自身局限,如果沒(méi)有政府制度、政策與資源上的支持,城中村社區(qū)亂象是難以改變的;再如,關(guān)于社區(qū)“空掛戶”問(wèn)題,即戶籍及房屋在社區(qū)內(nèi),但房屋用于出租或空置,人卻住在其他社區(qū)。這在戶籍為基礎(chǔ)的政府管理體制下,自然產(chǎn)生許多難以聯(lián)系到的居民,其社區(qū)管理服務(wù)很容易成為“問(wèn)題”。再如,居委會(huì)在關(guān)于社區(qū)低保工作的操作上,非常依賴于居民家庭與個(gè)人動(dòng)態(tài)信息,特別是家庭人口與收入變化的信息,否則,不引發(fā)矛盾都難。由此,政府在基礎(chǔ)信息機(jī)制的建立上,負(fù)有不可推卸責(zé)任。其次,政府新社區(qū)機(jī)制的建構(gòu),還有許多方法可嘗試。例如,政府可通過(guò)新型委托代理制度、減免稅法、零租金法、預(yù)算單列法等,改變政府與社區(qū)的行政命令關(guān)系,改變政府傳統(tǒng)社區(qū)介入方式。諸如此類,對(duì)建立政府的現(xiàn)代社區(qū)機(jī)制都有重要意義。2.政府主導(dǎo):社區(qū)自組織的生長(zhǎng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期,現(xiàn)代城市社區(qū)組織體系離不開(kāi)政府的培育,特別是在現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)的早期階段,政府作為初始行動(dòng)者擔(dān)當(dāng)建設(shè)主角,其作用不可替代。因?yàn)樵诂F(xiàn)階段,政府仍壟斷性地占有各種重要社會(huì)資源,不僅在社區(qū)建設(shè)中,就是社會(huì)建設(shè)任何領(lǐng)域,都極大地依靠政府這一“元”動(dòng)力。利用政府權(quán)威、資源與推行力去發(fā)展社區(qū)自組織、提升居民自治意識(shí)與能力,這既是社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)容,同時(shí)也是當(dāng)下社區(qū)組織發(fā)展的策略。如在政府職能轉(zhuǎn)移中,專業(yè)化社區(qū)工作制度及機(jī)制的建立,政府自身原動(dòng)力就很重要。專業(yè)社區(qū)工作產(chǎn)生于工業(yè)革命時(shí)期,并顯示出解決現(xiàn)代問(wèn)題的有效性。專業(yè)社區(qū)服務(wù),一般不能在政府體系中直接提供,社區(qū)居民也無(wú)從提供,而要通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式,由非政府與非營(yíng)利組織具體提供,但專業(yè)化社區(qū)工作制度與機(jī)制建立完善卻很依賴政府主導(dǎo)。總體而言,在市場(chǎng)機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制均不健全條件下,政府的社區(qū)職能仍可以比較細(xì)化,在扶持社區(qū)自組織的發(fā)育中,政府可利用自己的特殊地位與資源優(yōu)勢(shì)去推動(dòng)。但待社區(qū)自治機(jī)制與環(huán)境比較成熟,政府與社區(qū)已形成理性互動(dòng)關(guān)系時(shí),政府及時(shí)退出微觀社區(qū)領(lǐng)域就成為必要。(二)自治原則及其應(yīng)用城市社區(qū)是市民利益攸關(guān)的生活場(chǎng)所,居民生活質(zhì)量、財(cái)產(chǎn)保值升值等等都依托其中,至少就潛力而言,人們有積極性治理好自己家園?；蛘哒f(shuō),社區(qū)完全具備自主治理的潛在基礎(chǔ),問(wèn)題是能否把潛力發(fā)掘出來(lái)。根據(jù)自治原則進(jìn)行社區(qū)建設(shè)與組織創(chuàng)新,是社區(qū)可持續(xù)發(fā)展之關(guān)鍵。社區(qū)組織建設(shè)的理想目標(biāo)是,能建構(gòu)出這樣的社區(qū)體制與機(jī)制,即既能讓社區(qū)擺脫“行政化限制”,又能讓社區(qū)回歸生活共同體的本真。1.以新居委會(huì)建設(shè)為中心,進(jìn)一步厘清社區(qū)與社區(qū)的關(guān)系在有關(guān)法律中,居委會(huì)自組織定性是明確的,但實(shí)際運(yùn)行中卻普遍產(chǎn)生“異化”現(xiàn)象,這其中的重要原因是,在國(guó)家權(quán)力體系中,居委會(huì)處于邊緣位置,政府對(duì)居委會(huì)具有全方位的支配權(quán),而反之卻不然。在強(qiáng)大政府面前,居委會(huì)難以有自我發(fā)展空間,成政府之“尾”是實(shí)踐邏輯發(fā)展的必然。改造傳統(tǒng)居委會(huì),進(jìn)行新居委會(huì)建設(shè),并把它建構(gòu)成新社區(qū)組織體系“龍頭”,這在社區(qū)建設(shè)中有特殊價(jià)值。為此,筆者認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)值得關(guān)注:一是新居委會(huì)建設(shè)應(yīng)在繼承居委會(huì)這一傳統(tǒng)資源基礎(chǔ)上進(jìn)行。社區(qū)組織中,居委會(huì)歷史長(zhǎng),知名度與權(quán)威性均超越其他,且也已演化為多功能的綜合體,再加之有與政府的特殊關(guān)系,因此,繼承居委會(huì)這一組織資源,既是利用了傳統(tǒng)組織資源,也有操作上的便利性。二是新居委會(huì)建設(shè)應(yīng)變傳統(tǒng)居委會(huì)為真正社區(qū)自組織。傳統(tǒng)居委會(huì)需在授權(quán)來(lái)源、人事、財(cái)務(wù)、考核等方面進(jìn)行全面改造,以系列法律制度改變其政府依附性,還自我管理、自我教育與自我服務(wù)本色,在行使議事監(jiān)督權(quán)的同時(shí),充當(dāng)推進(jìn)民主、活躍居民生活、調(diào)解糾紛與提升居民生活質(zhì)量的主體。具體如人事配置上,建立新型授權(quán)機(jī)制,改變“儀式化”選舉,讓授權(quán)真正來(lái)自居民。三是新居委會(huì)建設(shè)可以社區(qū)工作站為基礎(chǔ)平臺(tái),把原居委會(huì)所承擔(dān)行政職能轉(zhuǎn)移出去,為居委會(huì)向自組織過(guò)渡做好鋪墊。有研究認(rèn)為,街道為基本單元的社區(qū)建設(shè),是社區(qū)建設(shè)難以逾越的階段,但在街道社區(qū)建設(shè)進(jìn)展到一定階段,就需有超越性努力,把社區(qū)建構(gòu)成居民生活共同體(10)。廣州在借鑒外地經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,開(kāi)展了建社區(qū)工作站的試點(diǎn)工作。隨著社區(qū)工作站運(yùn)行機(jī)制走向成熟、居委會(huì)自治機(jī)制逐步健全,在條件允許下甚至可考慮取消街道辦事處設(shè)置,以“社區(qū)制”取代“街居制”。四是新居委會(huì)建設(shè)應(yīng)淡化行政區(qū)域概念,強(qiáng)化社區(qū)自然共同體屬性,并以此為主要標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行居委會(huì)轄區(qū)調(diào)整?，F(xiàn)有社區(qū)居委會(huì)是國(guó)家政治目標(biāo)下的建構(gòu),而新居委會(huì)則要更多地回歸社區(qū)本真意義,是以藤尼斯理想型社區(qū)模式為參照,并結(jié)合現(xiàn)代社會(huì)特點(diǎn)基礎(chǔ)上的建構(gòu)。以尊重社區(qū)自然性為原則,對(duì)社區(qū)中能激發(fā)交往意愿、提升居民自主性參與的因素都給予重視。荔灣區(qū)關(guān)于城中村改造的一個(gè)調(diào)查中,當(dāng)問(wèn)及哪種補(bǔ)償方式最能為居民所接受時(shí),有73.47%的經(jīng)濟(jì)社干部與67.01%的社員認(rèn)為,回遷是最容易接受的方式。其中,居民對(duì)自己長(zhǎng)期生活社區(qū)具有濃厚情感依戀,不能不說(shuō)是重要因素。新居委會(huì)建構(gòu)中,多考慮社區(qū)自然屬性,這樣建立起來(lái)的社區(qū)自治才有更深厚根基。五是新居委會(huì)建設(shè),相關(guān)配套制度與機(jī)制的建構(gòu)是基礎(chǔ)。要把居委會(huì)發(fā)展為“社區(qū)制”的核心組織,沒(méi)有系統(tǒng)配套制度與機(jī)制的跟進(jìn),是不可能成功的。如財(cái)務(wù)上,按國(guó)外經(jīng)驗(yàn),經(jīng)費(fèi)多元來(lái)源是保持充足經(jīng)濟(jì)實(shí)力與自身獨(dú)立性的基本,而在開(kāi)拓多元籌資渠道上,建立起相關(guān)激勵(lì)制度與機(jī)制就成為必要;考核上,以自治管理服務(wù)為標(biāo)準(zhǔn),建立新考核制度與機(jī)制;在成員構(gòu)成上,建立精英與群眾共治制度與機(jī)制,等等。六是新居委會(huì)建設(shè),公民參與性培育很重要。有學(xué)者關(guān)于社區(qū)組織參與機(jī)制的研究中發(fā)現(xiàn),城市社區(qū)有命令型、授權(quán)型、內(nèi)生型和外入型四種組織參與機(jī)制,其中后三種有利于公民性養(yǎng)成。但現(xiàn)有城市社區(qū)中,恰好命令型組織機(jī)制強(qiáng)大,公民參與意識(shí)與實(shí)踐落后。建立社區(qū)自治機(jī)制,居民參與是大課題,關(guān)于此,廣州南華西街兩個(gè)居委會(huì)的成功事例值得借鑒。在最近居委會(huì)換屆工作中,這兩個(gè)居委會(huì)居民主動(dòng)要求“一人一票”直選,其中德和居委會(huì)第一次直選,投票率就達(dá)到97.26%,龍武里居委會(huì)是廣州唯一連續(xù)三屆直選社區(qū),且投票率達(dá)到97.6%。如此參與熱情,這與居委會(huì)對(duì)社區(qū)居民參與潛能的成功發(fā)掘有很大關(guān)系。而居民參與性激發(fā)是需要條件的,如公共決策中有充足居民影響力、參與途徑與權(quán)利有基本保障、有負(fù)責(zé)任的居民代表、居民有關(guān)于參與權(quán)利義務(wù)關(guān)系的認(rèn)識(shí),等等。但這些條件的具備,配套工作跟進(jìn)無(wú)疑是前提。七是新居委會(huì)建設(shè),還需根據(jù)社區(qū)具體情況,進(jìn)行個(gè)性化模式探索。城市分化中,已形成許多不同類型的社區(qū),如廣州起碼有五種類型不同社區(qū),包括商品房小區(qū)、單位制社區(qū)、城中村社區(qū)、傳統(tǒng)街坊社區(qū)以及結(jié)構(gòu)更復(fù)雜的混合型社區(qū)。在單位制社區(qū)中,因有單位資源作依靠,居委會(huì)的結(jié)構(gòu)與功能相對(duì)簡(jiǎn)單,但已轉(zhuǎn)制單位制社區(qū),又要特殊許多。以白云區(qū)華僑糖廠社區(qū)為例,這原是個(gè)單位制社區(qū),新近才轉(zhuǎn)為社會(huì)化小區(qū)。該社區(qū)原依托的華僑糖廠成立于1989年,在推行“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中,于2010年外遷。單位制時(shí)期,居民有事多去找單位工會(huì)解決,沒(méi)了單位靠山后,雖成立了業(yè)委會(huì),但小區(qū)事務(wù)幾乎全部壓在居委會(huì)身上,居委會(huì)不堪重負(fù)。小區(qū)現(xiàn)居委會(huì)是原家屬委員會(huì)基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái),轄內(nèi)居民1600多人。由于歷史原因,區(qū)內(nèi)樓房有20多年樓齡,物業(yè)老舊,修修補(bǔ)補(bǔ)雜事不斷,但因運(yùn)作成本之故,沒(méi)有物業(yè)公司愿接手小區(qū)管理,許多物業(yè)事務(wù)落到了居委會(huì)頭上。并且,由于種種原因沒(méi)有外遷而留在小區(qū)的居民,年齡結(jié)構(gòu)普遍老化,60歲以上者超過(guò)三分之一,這種小區(qū)就算有物業(yè)公司接手,也有老年人因不習(xí)慣交費(fèi)而產(chǎn)生新問(wèn)題。顯然,與其他社區(qū)相比,該小區(qū)居委會(huì)如果沿用通常模式,也許就并不可行。再如外國(guó)人聚集區(qū)或流動(dòng)人口聚集區(qū)等等,這些社區(qū)居委會(huì)的結(jié)構(gòu)與功能,也應(yīng)有所不同。現(xiàn)代型自組織的居委會(huì)建設(shè),是在已有行政“街居制”的“大籮筐”下,對(duì)居委會(huì)進(jìn)行制度性與非制度性的改造,轉(zhuǎn)變其行政從屬關(guān)系,讓行政權(quán)力向社區(qū)居民讓渡,并最終能夠把它建構(gòu)成社區(qū)的綜合協(xié)調(diào)中心。這一社會(huì)實(shí)踐,具有很強(qiáng)的綜合性與系統(tǒng)性,建議具體工作中,需進(jìn)行整體性的細(xì)致籌劃,并進(jìn)行個(gè)別試點(diǎn),待積累足夠經(jīng)驗(yàn)后再行推廣。2.社區(qū)自組織、社會(huì)資本與資源整合,以及社區(qū)組織建構(gòu)的意義現(xiàn)代社區(qū)建構(gòu),一定意義上即是社區(qū)自組織體系的營(yíng)造過(guò)程。其中,既要推動(dòng)傳統(tǒng)社區(qū)組織向現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型,又要謀求新組織的發(fā)展。為此,關(guān)注與利用各種既有社會(huì)與社區(qū)資源,是有助節(jié)約建設(shè)成本的策略。一是,社區(qū)自組織的建構(gòu),可關(guān)注與利用單位制資源。放眼城市各類社區(qū),管理相對(duì)好的主要有兩類。一是近一二十年內(nèi)開(kāi)發(fā)的商品房小區(qū),它們的“好”,主要是靠業(yè)主繳交不菲費(fèi)用,并通過(guò)專業(yè)物業(yè)管理而獲得的,另外一類即單位制小區(qū),如機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的集中居住生活區(qū),它們主要是依托有一定經(jīng)濟(jì)保障的單位,以維系相對(duì)比較好的管理效果。這些單位制小區(qū),與過(guò)去單位“辦社會(huì)”不同,多是在不影響單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)下,從事有限“辦社區(qū)”的活動(dòng)。由于“社區(qū)自治是城市社區(qū)成員依照法律,對(duì)本社區(qū)事務(wù)進(jìn)行自我管理的制度”,因此,就治理角度而言,單位制社區(qū)擁有自己的特殊優(yōu)勢(shì),如可借助工作與生活中的人際交叉關(guān)系,提供更便捷與有針對(duì)性的管理服務(wù)。此外,單位制社區(qū)中,存在許多與工作關(guān)系相關(guān)的劃小群體,對(duì)此功能,奧爾森認(rèn)為,“社會(huì)壓力和社會(huì)激勵(lì)只有在較小集團(tuán)中才起作用。這些集團(tuán)很小,成員間有著面對(duì)面接觸”。單位制社區(qū)中的小群體,特別是其中重復(fù)搏弈的人際關(guān)系,有助于社區(qū)自治。二是,社區(qū)自組織的建構(gòu),可關(guān)注與利用傳統(tǒng)社區(qū)組織與網(wǎng)絡(luò)資源。社區(qū)組織改造或重建中,傳統(tǒng)組織資源的保護(hù)與利用,往往有助促進(jìn)社區(qū)自治。薩繆·鮑爾斯認(rèn)為,“社區(qū)集體行動(dòng)可以拯救政府和市場(chǎng)失靈……正確有效的運(yùn)行機(jī)制并非是設(shè)計(jì)和計(jì)劃出來(lái)的,應(yīng)該歸功于長(zhǎng)期中大量參與人未經(jīng)協(xié)調(diào)和帶有偶然性行動(dòng)的路徑依賴結(jié)果”。以廣州城中村為例,這是本土居民心理認(rèn)同度高,且自治效果相對(duì)顯著的社區(qū)。按照撤村改制要求,城中村治安管理、衛(wèi)生凈化、環(huán)境美化與道路綠化等,都需統(tǒng)一納入市政中,由市財(cái)政支付成本。但在市政接手滯后或難以及時(shí)支付相關(guān)成本條件下,出于“自己人”的情感與利益聯(lián)系,城中村持續(xù)性地承擔(dān)了該巨額成本。城中村經(jīng)濟(jì)社長(zhǎng)的考核,除經(jīng)濟(jì)內(nèi)容外,還捆綁了許多社會(huì)事務(wù)的內(nèi)容,如百分制考核中,80%屬非經(jīng)濟(jì)類的消防安全、出租屋管理等等,這樣的考核能獲得社區(qū)接受,傳統(tǒng)社區(qū)信任關(guān)系起了重要作用,但更深層原因,與傳統(tǒng)組織網(wǎng)絡(luò)的完整傳承密切相關(guān)。同樣,老城區(qū)舊街坊中的鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò),若有效利用,對(duì)改善社區(qū)人文氛圍與提升居民生活質(zhì)量也有獨(dú)到效果?？傊?社區(qū)治理中,有不少傳統(tǒng)資源可以借助,但前提是這些資源所依托的傳統(tǒng)組織載體與網(wǎng)絡(luò)沒(méi)有遭遇重大破壞。三是,社區(qū)自組織的建構(gòu),可發(fā)掘與整合社區(qū)內(nèi)的各種潛在社會(huì)資本。社區(qū)組織建設(shè)中,建構(gòu)不同組織之間的交往網(wǎng)絡(luò),特別是異質(zhì)組織間的協(xié)調(diào)溝通組織,對(duì)豐富各自社會(huì)資本、提升社會(huì)資本利用率都有積極意義。如有學(xué)者就有關(guān)街道社區(qū)組織的研究中發(fā)現(xiàn),街道區(qū)域中雖蘊(yùn)藏豐富社會(huì)資本,但許多都沒(méi)發(fā)掘與利用起來(lái),并因此認(rèn)為,街道辦事處在完善各種溝通網(wǎng)絡(luò)、增強(qiáng)參與性與提高社會(huì)資本利用率上,有許多事情可做。社區(qū)不同組織間的交往機(jī)制的建立完善,不僅有利于潛在社會(huì)資本的發(fā)掘,還能促進(jìn)社會(huì)資本的保值與增值。四是,社區(qū)自組織的建構(gòu),可整合與利用各路精英的資源優(yōu)勢(shì)。轉(zhuǎn)型社會(huì)比較特殊,許多法治停留在文本上,實(shí)際卻是濃厚人治色彩。與此相關(guān),如果以社區(qū)中的各路精英作為社區(qū)領(lǐng)袖,即利用“能人”效應(yīng),且往往反而比較容易打破僵化的行政制約,加速自組織發(fā)展,特別是自治基礎(chǔ)比較差的社區(qū),效果有可能更明顯。如有精英人物可以通過(guò)自有渠道,讓社區(qū)組織獲得更大發(fā)展空間。有研究發(fā)現(xiàn),在社區(qū)精英帶動(dòng)下,一定程度上可以構(gòu)建社區(qū)內(nèi)部的支持網(wǎng)絡(luò),形成內(nèi)源性社區(qū)發(fā)展路徑,這恰好與社區(qū)自治的發(fā)展方向相契合。當(dāng)然,精英在社區(qū)中的作用往往也需具備一定條件,如精英的奉獻(xiàn)精神、個(gè)人能力與時(shí)間條件等等,甚至還包括精英的經(jīng)濟(jì)條件,以及精英所在社區(qū)的資源和體制環(huán)境等等。雖然如此,社區(qū)建設(shè)中的精英策略值得考慮。(三)社區(qū)中的社會(huì)協(xié)調(diào)三十多年的市場(chǎng)化改革,我國(guó)已初步形成了政府、市場(chǎng)與社會(huì)既逐漸分離、但又仍相互糾結(jié)的關(guān)系,這些關(guān)系必然會(huì)體現(xiàn)在社區(qū)中,并需社區(qū)組織給予協(xié)調(diào)。建立與完善社區(qū)關(guān)系的整合協(xié)調(diào)機(jī)制,是建立社區(qū)自主秩序的基本保證。1.以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的社區(qū)體系先行發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)而言,要協(xié)調(diào)好現(xiàn)代復(fù)雜社區(qū)關(guān)系,只有建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)型社區(qū)組織體系,才能更好地滿足居民需要與化解各種矛盾。結(jié)合當(dāng)下社區(qū)具體情況,筆者認(rèn)為,比較理想的網(wǎng)絡(luò)型社區(qū)組織體系,其重要標(biāo)志是應(yīng)具備以下幾大塊:社區(qū)黨組織、社區(qū)居民代表大會(huì)、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)議事會(huì)、社區(qū)工作站、各種專業(yè)服務(wù)組織、社區(qū)監(jiān)督機(jī)構(gòu),等等。這個(gè)社區(qū)組織體系中,不再是行政主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)體系,而是多元組織主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)化體系,具有從決策到執(zhí)行,再到監(jiān)督的相對(duì)完整功能系統(tǒng)。現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)型社區(qū)組織體系的建構(gòu),有許多渠道。例如,在市場(chǎng)機(jī)制已深入社區(qū)的條件下,完善各種市場(chǎng)化組織,如發(fā)展社區(qū)中的維修公司、家政公司、房屋中介公司、醫(yī)療醫(yī)藥服務(wù)公司、物業(yè)管理公司等有償組織,不僅能提升社區(qū)活動(dòng)效率,還可活躍與健全社區(qū)服務(wù)體系,提升居民生活便利度。此外,還可通過(guò)各種非贏利合作組織的發(fā)展,如發(fā)展各種“公私”合作組織、“公公”合作組織或“私私”合作組織,這樣既能豐富社區(qū)組織生態(tài),又能讓社區(qū)管理服務(wù)更趨精致化,同時(shí)還能優(yōu)化社區(qū)人文環(huán)境。2.明確社區(qū)各組織的功能與作用,形成協(xié)調(diào)化運(yùn)作機(jī)制網(wǎng)絡(luò)型社區(qū)組織格局下的社區(qū)關(guān)系,比較理想狀態(tài)是,不同社區(qū)組織之間,既有各自職能分工、又能形成相互影響與相互制約的關(guān)系,并由此形成協(xié)同高效的組織系統(tǒng)。首先,把握好不同社區(qū)組織各自的職能定位,形成各司其職的關(guān)系格局。為此,有必要理清主要社區(qū)組織的職能定位如:一是社區(qū)居民代表大會(huì)(或社區(qū)居民大會(huì))。這是社區(qū)非常設(shè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)本社區(qū)重大事務(wù)決策,其人員由居民選舉產(chǎn)生,并由各方代表構(gòu)成;二是社區(qū)居委會(huì)。這屬社區(qū)常設(shè)機(jī)構(gòu),是居民代表大會(huì)的綜合管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),同時(shí)也是居民開(kāi)展社區(qū)自治的重要依托。三是社區(qū)黨支部。這是黨組織在基層社區(qū)的延伸,是社區(qū)中的政治核心。四是社區(qū)工作站。這是社區(qū)的政府性組織,履行政府在基層社區(qū)的有關(guān)職能。五是社區(qū)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這由社區(qū)各組織的代表形成,負(fù)責(zé)監(jiān)督與反饋各社區(qū)組織的工作。六是非贏利多元民間組織。這是現(xiàn)代社區(qū)的重要標(biāo)志,也是社區(qū)工作的重要支持系統(tǒng),同時(shí)還是社區(qū)公共事務(wù)的具體運(yùn)作機(jī)構(gòu)。七是社區(qū)非正式組織。這是基層社區(qū)中自發(fā)產(chǎn)生的松散型群眾自組織,在解決社區(qū)問(wèn)題中,因具有深厚群眾基礎(chǔ)與良好針對(duì)性,可倡導(dǎo)發(fā)展。把握好不同社區(qū)組織的各自功能定位,這是社區(qū)關(guān)系獲得良性協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。其次,把握與處理好一些重要社區(qū)關(guān)系,以促進(jìn)社區(qū)整體發(fā)展。如目前需特別關(guān)注的重要關(guān)系有:一是街道辦事處和居委會(huì)的關(guān)系。兩者屬平等主體關(guān)系,其中街道辦事處需尊重居委會(huì)的自治地位,指導(dǎo)與協(xié)助居委會(huì)工作,而不能把居委會(huì)當(dāng)成下屬機(jī)構(gòu),并行使支配領(lǐng)導(dǎo)權(quán),同時(shí),居委會(huì)也需強(qiáng)化自身自治