城市公共物品依附性協(xié)作供給的困境與出路

城市公共物品依附性協(xié)作供給的困境與出路

近年來，城鎮(zhèn)人民政府逐步向社會購買公共物品，并在城市公共物品的多中心供應(yīng)中投入資金。在多中心供給中,政府、企業(yè)、社會組織三者分別發(fā)揮什么作用?三者的職能如何有效銜接?本文擬以S市B區(qū)X街道辦(以下簡稱X街道辦)購買企業(yè)服務(wù),讓企業(yè)和社會組織參與治安管理作為案例,分析城市公共物品的依附式協(xié)作供給機(jī)制。一、依附式協(xié)作供給的品從理論上來說,以供給主體為標(biāo)準(zhǔn),公共物品至少存在三種供給機(jī)制:單中心、多中心和本文所要建構(gòu)的依附式協(xié)作供給,每一種供給機(jī)制都是上一種供給機(jī)制的發(fā)展和演變。1.政府是公共物品的主要供給主體,對在多中心供給機(jī)制出現(xiàn)之前,政府常采用單中心機(jī)制供給公共物品。單中心供給機(jī)制具有唯一的權(quán)威、壟斷性供給、提供者和生產(chǎn)者重合的三重特征。在單中心供給機(jī)制中,政府是公共物品的唯一供給者,具有最高權(quán)威,政府既是公共物品的提供者,即提供資金,又是公共物品的生產(chǎn)者,即組織生產(chǎn)。因此,文森特·奧斯特羅姆、查爾斯·蒂博特和羅伯特·瓦倫總結(jié)出傳統(tǒng)的單中心政治體制是“只有一個政府單位對任何特定的大城市地區(qū)進(jìn)行排他性管轄的充分一體化的體制”。①2.相關(guān)研究理論在現(xiàn)代化和城市化的背景下,隨著居民對公共物品需求的多樣化,單中心供給機(jī)制的弊端逐漸顯現(xiàn),如存在“權(quán)力分散和交疊管轄”②的問題,也可能帶來權(quán)力尋租和政治腐敗。③為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)單中心機(jī)制的缺陷,學(xué)者們提出多中心供給機(jī)制。多中心供給機(jī)制的特點(diǎn)是分權(quán)、多個自主而獨(dú)立的主體、提供者和生產(chǎn)者分離。第一,分權(quán)。文森特·奧斯特羅姆、查爾斯·蒂博特和羅伯特·瓦倫提出大城市可以實(shí)行多中心治理,④并認(rèn)為“多中心政治體制重要的定義性特質(zhì)是許多官員和決策結(jié)構(gòu)分享著有限的且相對自主的專有權(quán),來決定、實(shí)施和變更法律關(guān)系”。⑤第二,多個自主而獨(dú)立的主體。“多中心政治體制的特點(diǎn)是存在許多決策中心,它們在形式上是相互獨(dú)立的”。⑥第三,提供者和生產(chǎn)者分離。麥金尼斯指出多中心機(jī)制“重要的是公益物品不必由向社群成員提供物品或服務(wù)的同一個行為者或者組織來生產(chǎn)”。⑦文森特·奧斯特羅姆進(jìn)一步明確提出公共物品的供給可以區(qū)分為提供和生產(chǎn),他說,“在公共經(jīng)濟(jì)中組織消費(fèi)事務(wù)有別于組織生產(chǎn)事務(wù)。我們把前者稱為提供,把后者稱為生產(chǎn)”。生產(chǎn)是指物理過程,據(jù)此公益物品或者服務(wù)得以成為存在物,提供則是消費(fèi)者得到產(chǎn)品的過程。埃莉諾·奧斯特羅姆進(jìn)一步系統(tǒng)的分析了公共物品的提供與生產(chǎn)。⑧他們所率領(lǐng)的制度分析學(xué)派在研究公共物品的供給問題時,將公共物品的供應(yīng)和生產(chǎn)分開研究。公共物品的供應(yīng)和生產(chǎn)相互分離,這是研究公共物品多元供給的理論前提。在此基礎(chǔ)上,國內(nèi)學(xué)者提出多中心供給、合作化供給⑨、柔性組織網(wǎng)絡(luò)機(jī)制⑩和“可抉擇服務(wù)供給機(jī)制”(AlternativeServiceDeliveryMechanism)11,還有學(xué)者提出統(tǒng)治型的社會治理遵循權(quán)力機(jī)制,管理型的社會治理遵循契約機(jī)制,而服務(wù)型的社會治理則遵循合作機(jī)制。12這些理論研究的基礎(chǔ)都是多中心供給理論。在此基礎(chǔ)上,格里·斯托克在研究城市權(quán)力結(jié)構(gòu)的過程中,提出機(jī)制理論。機(jī)制理論認(rèn)為公共物品供給的合作聯(lián)盟有很多形式,例如政府組織與非政府組織跨越界限的合作,城市政府與其他利益體的合作。機(jī)制理論對“城市公共物品多元供給”議題的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)為,他們集中探討了“能夠達(dá)成公共目的的有效而長期的聯(lián)盟會出現(xiàn)的條件”13。斯托恩(Stone)認(rèn)為,處于優(yōu)勢的利益方提供一系列激勵機(jī)制,他們需要統(tǒng)籌和更大的政治環(huán)境之間的關(guān)系。14斯托恩在對亞特蘭大的市區(qū)商業(yè)精英和黑人市長的聯(lián)盟進(jìn)行研究時,發(fā)現(xiàn),“兩方通過市民合作網(wǎng)絡(luò)積極調(diào)動資源,創(chuàng)造了一種能夠推動對雙方都有益的發(fā)展議程的機(jī)制”。15沃爾(Orr)和斯托克(Stoker)對20世紀(jì)90年代底特律的機(jī)制研究發(fā)現(xiàn),潛在聯(lián)盟伙伴的本質(zhì)、市民組織力量的大小是影響城市聯(lián)盟達(dá)成的重要條件。16但是,在本文所研究的案例中,我們發(fā)現(xiàn)機(jī)制理論關(guān)于達(dá)成聯(lián)盟的條件無法回應(yīng)下面這種現(xiàn)象:X街道的社會組織力量弱小,但是這并沒有影響城市公共物品供給聯(lián)盟的達(dá)成。在社會組織力量弱小的約束條件下,城市公共物品供給聯(lián)盟是如何形成的呢?是否是斯托恩所說的處于優(yōu)勢的利益方,即政府提供了一系列激勵機(jī)制所致呢?社會組織力量弱小對城市公共物品供給聯(lián)盟有沒有負(fù)面影響呢?如果有的話,這種影響如何被克服?它使X街道公共物品供給聯(lián)盟具有哪些特征呢?3.多中心供給的理論視角多中心理論為研究公共物品多中心供給機(jī)制提供重要的研究基礎(chǔ),但是,多中心供給理論也存在進(jìn)一步發(fā)展的空間。第一,研究對象上,多中心供給理論的分析對象是自來水、公共交通這樣的一般性的公共物品,而較少分析治安外包。治安外包產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代,17其后在吉林、內(nèi)蒙古、河南、湖南、浙江和廣東等地多次出現(xiàn)。治安外包是指政府將某一特定區(qū)域的公共治安管理任務(wù)有償承包給市場或社會組織,承包人協(xié)助政府維護(hù)公共治安的過程。18已有研究要么從法學(xué)的視角討論治安外包的合法性問題,19要么從公共管理的視角分析治安外包的邊界、治安外包的績效等問題,20較少學(xué)者從多中心供給的理論視角下,探討治安外包的運(yùn)行機(jī)制。在治安外包過程中,政府是治安服務(wù)的提供者,企業(yè)或社會組織參與治安服務(wù)的生產(chǎn)。因此,從本質(zhì)上來說,治安外包是治安服務(wù)的多中心供給機(jī)制。由于治安具有較強(qiáng)的公共性和強(qiáng)制性,因此,已有的多中心供給理論不足以分析治安外包過程中各種特性。例如,多中心供給理論認(rèn)為奧斯特羅姆認(rèn)為生產(chǎn)者和供給者相互分離,可以顯著地提高公共物品的供給績效,但是,在治安外包過程中,政府單純地促使生產(chǎn)者和供給者相互分離,并不能保證治安服務(wù)的供給績效。在治安外包的過程中,多中心供給具有哪些特征?這是本文要研究的核心問題。第二,多中心理論沒有考察生產(chǎn)者的內(nèi)部分工。政府購買公共物品后,生產(chǎn)者內(nèi)部是否存在分工?各個生產(chǎn)者之間呈現(xiàn)怎樣的關(guān)系?本文嘗試提出公共物品的依附式協(xié)作供給機(jī)制,這是一種既不同于單中心供給也不同于多中心供給,是一種介于壟斷與分權(quán)之間的獨(dú)特的公共物品供給機(jī)制。二、城市基層政府治安外包的必要性一般而言,政府選擇外包的方式可以降低生產(chǎn)成本。但是,治安外包并不能節(jié)約成本。與此同時,治安外包面臨三層合法性壓力:政治合法性、法律合法性和績效合法性。既然治安外包未必能節(jié)約成本,也沒有法律支持,還面臨政治壓力,為何很多城市基層政府仍然選擇治安外包。基層政府治安外包的動力何在?基層政府選擇治安外包,這是現(xiàn)實(shí)問題倒逼所致。1.戶籍人口形成的公共物品基礎(chǔ)一方面,隨著城市化的加快,人口向城市流動的趨勢不斷加劇。據(jù)不完全統(tǒng)計,截止到2009年,X街道戶籍人口不足7.5萬,但是居住人口110多萬,常住人口至少有80萬。21另一方面,政府以戶籍人口作為提供公共物品的基礎(chǔ)。以X街道執(zhí)法隊為例,2009年,X有執(zhí)法公務(wù)人員30余名,協(xié)管員117人。一個執(zhí)法人員平均要管5000多人。政府面臨社會管理的事務(wù)不斷增加,但是管理人員缺少的困境。在這樣的背景下,流動人口越多的地區(qū),社會治安和秩序越紊亂。在這個意義上,我們認(rèn)為基層政府的治安供給失效。2.社會力量參與治安管理上級政府設(shè)定嚴(yán)格的考核指標(biāo),“我們必須給區(qū)和街道下點(diǎn)指標(biāo),不然他們不聽我們的”。(廣州市城管委座談會,2011年12月30日)如果基層城市政府治理不力,就可能被行政問責(zé),有的甚至實(shí)行一票否決制。在這樣的背景下,基層政府必須想辦法解決轄區(qū)的治安問題。在不改變現(xiàn)有體制的條件下,要解決如上問題的有效方式是增加人手。協(xié)管員制度是一種創(chuàng)新,但是,協(xié)管員制度仍然無法滿足政府人手不夠的需求。在這樣的背景下,城市基層政府通過治安外包,向社會借人手。從2007年開始,X街道辦迫于城市治安管理的壓力,開始讓市場和社會組織參與治安管理。這包括兩個過程:首先,X街道辦通過購買公共物品的方式,讓物業(yè)公司協(xié)助參與治安管理。但是,物業(yè)公司沒有處罰權(quán),只有協(xié)助權(quán)。其次,在承接公共物品的過程中,物業(yè)公司將承接的部分服務(wù)外包給一個名叫“人生驛站”的社會組織,這個社會組織由該物業(yè)公司創(chuàng)建,并按照企業(yè)的部門化管理,但是,該社會組織已在當(dāng)?shù)孛裾块T注冊,是獨(dú)立的公益慈善類社會組織。這個過程的實(shí)質(zhì)是政府將公共物品的“生產(chǎn)過程”讓渡給了物業(yè)公司,而物業(yè)公司又把部分“生產(chǎn)過程”讓渡給社會組織,由此形成政府、企業(yè)和社會組織的多中心供給機(jī)制。21在治安服務(wù)的多中心供給中,政府、企業(yè)和社會組織三者的關(guān)系如何?三、資本積累理論恩里格斯指出:“‘依附性’這個名稱包含著形形色色的論點(diǎn),因此討論它的時候必須小心區(qū)分不同的用語,否則就會使目前已經(jīng)含糊不清的辯論進(jìn)一步增加混亂?！?2依附理論至少在國際政治和中國政治兩個領(lǐng)域得到使用。本文所講的依附理論不是國際政治領(lǐng)域中的依附論,而是在中國政治研究領(lǐng)域中的一種國家與社會的關(guān)系。理論界對國家與社會關(guān)系的分析框架經(jīng)歷了幾次變化。第一代學(xué)者(50~60年代)大多采用“極權(quán)主義”或“全能主義”的分析框架,解釋體制的產(chǎn)生根源。23第二代學(xué)者(70~80年代)在不改變已有分析框架的基礎(chǔ)上,將研究主題轉(zhuǎn)向中國的文化大革命,開始考察精英政治內(nèi)部矛盾及其對社會關(guān)系的影響。80年代以后,新一代的學(xué)者使用法團(tuán)主義(Corporatism,又譯合作主義、組合主義)分析國家與社會的互動和結(jié)構(gòu)關(guān)系。24在以上三種理論的基礎(chǔ)上,依附理論強(qiáng)調(diào)不同位置和階層的主體之間的相互關(guān)系,它的本質(zhì)是一種交換關(guān)系,25故也有學(xué)者把這種關(guān)系稱為庇護(hù)與交換關(guān)系。沃爾德研究了工人對單位的依附,26戴慕珍分析實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,農(nóng)村基層干部利用手中掌握的資源,對農(nóng)民實(shí)行控制,并認(rèn)為改革以后,農(nóng)民對干部的依附關(guān)系并沒有改變。27徐湘林研究中國80年代以后的精英轉(zhuǎn)換,認(rèn)為這一時期的“黨政精英除了從黨和黨所控制的國家獲取其政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)利益和社會地位之外,并沒有任何獨(dú)立于黨和國家之外的政治經(jīng)濟(jì)力量可以作為其權(quán)力、利益和地位的社會基礎(chǔ)”,28他把這種官僚稱為依附性技術(shù)官僚,其實(shí)質(zhì)是官僚對政黨和國家的依附。在社會組織的研究中,康曉光提出“依附式發(fā)展的第三部門”,認(rèn)為社會組織還無法掌握自己的命運(yùn),相反,其命運(yùn)掌握在外部力量手中。29有學(xué)者進(jìn)一步指出社會組織依附的外部力量是政府。30在借鑒已有學(xué)者對依附理論的研究基礎(chǔ)上,本文提出依附式協(xié)作供給的概念以此回應(yīng)已有的理論。一是對多中心供給理論的回應(yīng)和修正。多中心供給理論認(rèn)為政府、企業(yè)和社會組織一起合作提供公共物品,三者是伙伴關(guān)系,但是,在本案例中,我們通過研究發(fā)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會組織不是伙伴關(guān)系,而是依附式協(xié)作供給的關(guān)系。二是對依附理論的回應(yīng)和修正。已有的依附理論只強(qiáng)調(diào)兩者之間的關(guān)系,如國家和社會的關(guān)系、政府與社會組織的關(guān)系、干部與政黨的關(guān)系,但是,在本文中,我們通過案例研究發(fā)現(xiàn),依附關(guān)系存在于三元主體之間:政府、企業(yè)和社會組織。企業(yè)依附于政府、社會組織又依附于企業(yè),這使得三者的關(guān)系異常復(fù)雜。政府、企業(yè)和社會組織之間的依附關(guān)系有哪些具體體現(xiàn)?政府、企業(yè)和社會組織之間的依附式協(xié)作供給關(guān)系通過如下三個層面表現(xiàn)出來。一是政府掌握壟斷性權(quán)威,企業(yè)和社會組織不享有自主決策權(quán)。二是企業(yè)出現(xiàn)類科層化,變相成為政府的一個執(zhí)行部門,形成對政府的依附性協(xié)作關(guān)系。三是承接公共物品的過程出現(xiàn)兩個生產(chǎn)者:企業(yè)協(xié)助政府進(jìn)行城市管理,社會組織提供社會救助服務(wù),社會組織的資金、人員來自企業(yè),形成對企業(yè)的依附性協(xié)作關(guān)系。1.政府管理委員會的成員構(gòu)成第一,權(quán)力的運(yùn)行主體:單中心,而非多中心。多中心供給機(jī)制強(qiáng)調(diào)多元主體都能參與決策。但是,在依附式協(xié)作供給中,形式上存在公共物品供給主體的多元化,如既有政府,又有企業(yè),還有社會組織,但是,政府高度壟斷決策權(quán),企業(yè)并無決策權(quán)。X街道辦成立管理委員會,全面負(fù)責(zé)政府購買服務(wù)的協(xié)調(diào)和決策工作。管委會共有24名成員。從成員構(gòu)成來看,“管委會”有三類成員,第一類是原來政府相關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人,有12名,占總成員人數(shù)的50%。第二類是市民委員會主任1名,占總成員的4.1%。第三類是物業(yè)公司負(fù)責(zé)人,只有2人,僅占總成員的8.3%。企業(yè)代表在管理委員會中屬于少數(shù),在重大問題的決策上往往只能象征性參與,對決策的影響很小。第二,權(quán)力的運(yùn)行方式:垂直控制,而非自主治理。多中心供給機(jī)制徹底顛覆了權(quán)力的單向度,“每一個要素都能作為相互獨(dú)立的要素行動”。31但是,在依附式協(xié)作供給中,權(quán)力運(yùn)行方式強(qiáng)調(diào)自上而下的垂直控制,政府通過發(fā)布命令要求企業(yè)執(zhí)行政策。政府下發(fā)的命令既包括合同規(guī)定的內(nèi)容,也包括突發(fā)任務(wù)。第三,信息的傳遞方式:線性結(jié)構(gòu),而非網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。按照多中心供給理論,政府購買公共物品后,信息的傳遞方式是網(wǎng)狀結(jié)構(gòu),即不僅有上下的信息溝通,也有平行的信息共享。32但是,依附式協(xié)作供給中信息的傳遞方式是線性結(jié)構(gòu)。政府購買服務(wù)的合同明確規(guī)定“乙方(企業(yè)—筆者注)應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大事故進(jìn)行記錄備案,對重大的突發(fā)事故的處理應(yīng)進(jìn)行備案,并定期上報給甲方”。在實(shí)踐過程中,如果企業(yè)的巡邏隊員碰到突發(fā)情況,他們一般會把情況報告給隊長,隊長把情況直接反映給政府管理委員會的成員,政府出面執(zhí)法。(A企業(yè)部門負(fù)責(zé)人b的訪談,2009年8月5日)從這里我們可以發(fā)現(xiàn),在依附式協(xié)作供給中,企業(yè)發(fā)揮的是信息收集的作用,所有的信息匯總最終上傳給政府。因此,信息的傳遞方式不是網(wǎng)狀結(jié)構(gòu),而是從下到上的線性結(jié)構(gòu)。2.企業(yè)與政府合作的關(guān)系不同。在對于按照多中心供給理論,政府向企業(yè)購買服務(wù),企業(yè)按照合同進(jìn)行生產(chǎn),這是一種契約制。但是,在依附式協(xié)作供給中,承接公共物品的企業(yè)沒有按照市場合同制運(yùn)作,而是按照類科層制的方式運(yùn)作。類科層制是指企業(yè)按照類似政府組織的方式進(jìn)行運(yùn)作的一種機(jī)制。企業(yè)的類科層制主要通過合作組織、合作動機(jī)、合作事項和合作過程四個方面表現(xiàn)出來。第一,重構(gòu)科層組織。企業(yè)類科層制的第一個表現(xiàn)在于重構(gòu)科層制的組織。一方面,企業(yè)負(fù)責(zé)人嵌入了政府的組織體系中,成為科層制的一個組成部分。盡管企業(yè)代表在管理委員會中屬于少數(shù),對決策的影響較小,但是,我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)企業(yè)已經(jīng)嵌入了政府的組織體系中,成為科層制的一個組成部分。另一方面,企業(yè)成立對口部門,專門負(fù)責(zé)政府的業(yè)務(wù)。該部門專門和政府打交道,并為工作人員下達(dá)任務(wù),幾乎按照科層制的方式管理員工。第二,以聲譽(yù)而不是利益作為合作目標(biāo)。一般而言,企業(yè)作為贏利性組織,追求經(jīng)濟(jì)利益最大化。但是,在X案例中,我們發(fā)現(xiàn)企業(yè)不了解承接的公共物品的成本,也不知道和政府合作能給自己帶來多大的經(jīng)濟(jì)收益?！拔覀冏龊昧颂澅镜臏?zhǔn)備。”(A企業(yè)負(fù)責(zé)人a的訪談,2009年8月6日)既然這個項目不一定給企業(yè)帶來收益,甚至需要企業(yè)倒貼成本,企業(yè)為何愿意和政府合作呢?“我們看重的主要是和政府合作能給我們帶來一定的聲譽(yù)。”(A企業(yè)負(fù)責(zé)人a的訪談,2009年8月6日)企業(yè)負(fù)責(zé)人所提的“聲譽(yù)”既可以理解為一種政治收益,也可以理解為長期收益。企業(yè)和政府合作,一方面有利于獲得體制內(nèi)的承認(rèn),可能有和政府合作的潛在機(jī)會,未來也有可能得到政府的政策優(yōu)惠。這也就是我們常說的“政府有人,企業(yè)好辦事”。另一方面,在中國獨(dú)特的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,一個企業(yè)能和政府合作,這種合作本身就向其他市場主體彰顯了企業(yè)的能力,其他市場主體猜測這個企業(yè)也許和政府有某些“關(guān)系”,也有利于該企業(yè)在市場競爭環(huán)境下不斷壯大。正是在這樣的邏輯下,企業(yè)和政府合作并未考慮經(jīng)濟(jì)利益,他們更多的是考慮政治因素。第三,以政府任務(wù)而不是合同為導(dǎo)向。按照多中心供給理論,政府向企業(yè)購買服務(wù),企業(yè)按照合同進(jìn)行生產(chǎn),但是,在依附式協(xié)作供給中,企業(yè)聽命于政府,以政府的任務(wù),而不是以合同作為合作依據(jù)。2007年,X街道辦開始推進(jìn)物業(yè)進(jìn)街區(qū)的項目,最初有5家物業(yè)公司前來應(yīng)標(biāo)。在招聘時,街道辦負(fù)責(zé)人問,“如果出了事,你們打算怎么辦”?回答“依法辦”的企業(yè)沒被錄用,相反,回答“政府讓怎么干,就怎么干”的企業(yè)被錄用。(政府負(fù)責(zé)人E的訪談,2009年10月8日)從這個材料中,我們可以發(fā)現(xiàn)企業(yè)聽命于政府,以政府的任務(wù),而不是法律契約作為合作依據(jù)。這種情況在具體的生產(chǎn)過程表現(xiàn)得更為明顯。企業(yè)不僅要完成合同上要求的日常巡查工作,也要完成合同上沒有寫的突發(fā)性任務(wù)。訪談中,政府的負(fù)責(zé)人說,“每當(dāng)有大的突發(fā)性事件,我們都要求企業(yè)全員參加,加班加點(diǎn)突擊完成任務(wù)”。(政府負(fù)責(zé)人F的訪談,2009年10月9日)從這個意義上來說,企業(yè)實(shí)質(zhì)上變成了政府的一個執(zhí)行部門。第四,借助類似公權(quán)力的符號。企業(yè)在協(xié)作執(zhí)法的過程中,穿著類似于派出所工作人員的服裝,帶了類似的徽章,借助政府公權(quán)力部門的某些符號,提高協(xié)助執(zhí)法的合法性。3.政府對社會組織的考核與引導(dǎo)作用發(fā)揮不充分阿爾奇安指出,在協(xié)作生產(chǎn)是可行的條件下,協(xié)作雙方存在兩種關(guān)系,一是相互替代式協(xié)作關(guān)系,這是指協(xié)作雙方的投入可以相互替代。例如,收集城市垃圾的個人和環(huán)衛(wèi)工人,兩者可以相互替代;二是,相互依賴式協(xié)作生產(chǎn),這是指在生產(chǎn)過程中,協(xié)作雙方的投入相互依賴,不可替代。３３但是,在公共物品的生產(chǎn)過程中,依賴式協(xié)作供給方式既不同于相互替代式協(xié)作生產(chǎn),也不同于相互依賴式協(xié)作生產(chǎn),而是一種依附式協(xié)作生產(chǎn)方式。在依附式協(xié)作生產(chǎn)中,生產(chǎn)者出現(xiàn)兩次分工。按照兩次分工后,生產(chǎn)者的生產(chǎn)內(nèi)容的不同,我們又可以將協(xié)作生產(chǎn)分為兩種類型。一是同質(zhì)性兩次分工。這是指兩次分工后,兩級生產(chǎn)者生產(chǎn)的公共物品的類型具有同一性。例如,在郁建興所考察的浙江省寧波市海曙區(qū)政府為市民建立的“81890”求助服務(wù)中心的案例中,求助服務(wù)中心通過整合政府、市場和社會資源滿足市民需求。其中,求助服務(wù)中心是一級生產(chǎn)者,市場和社會是二級生產(chǎn)者,兩級生產(chǎn)者提供的都是求助服務(wù)類公共物品。郁建興將這種公共物品供給方式概括為復(fù)合供給模型。從本質(zhì)上來說,復(fù)合供給模型是一種同質(zhì)性兩次分工。二是異質(zhì)性兩次分工。異質(zhì)性兩次分工是指兩次分工后,兩級生產(chǎn)者生產(chǎn)的公共物品的類型不一樣。在X街道辦的案例中,企業(yè)生產(chǎn)的是治安類公共物品,但是,社會組織生產(chǎn)的卻是社會救助型公共物品,它是對在公共物品生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的利益受損者的一種救濟(jì)方式。同質(zhì)性兩次分工是公共物品供給機(jī)制精致化的一種表現(xiàn)形態(tài),異質(zhì)性兩次分工是公共物品供給內(nèi)容的擴(kuò)展。為什么會出現(xiàn)異質(zhì)性的雙層生產(chǎn)者呢?異質(zhì)性的雙層生產(chǎn)者的出現(xiàn)是基層城市政府對企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的考核和企業(yè)策略性應(yīng)對的結(jié)果。(1)政府聘請企業(yè)共同生產(chǎn)公共物品,其中一項重要內(nèi)容是政府要求企業(yè)協(xié)助化解街面的流浪人口,政府對企業(yè)設(shè)定了層層考核標(biāo)準(zhǔn)。具體來說,若月考評發(fā)現(xiàn)一宗“城市道路上有流浪乞討人員行乞”,則扣0.2分,則當(dāng)月考評費(fèi)損失:107425×0.002=214.85元。據(jù)企業(yè)管理人員介紹,企業(yè)承包“花園街區(qū)”,利潤主要來源于考評費(fèi)。(A企業(yè)負(fù)責(zé)人a的訪談,2009年8月25日)若扣除全部考評費(fèi),則企業(yè)難以獲利。(2)現(xiàn)有流浪人口疏導(dǎo)機(jī)制失效。依據(jù)現(xiàn)有的流浪人口管理機(jī)制,物業(yè)公司對不同的流浪人群采取不同的處理方式。當(dāng)發(fā)現(xiàn)殘疾人、麻風(fēng)病人時,物業(yè)公司將其送到民政部門的救助站;當(dāng)發(fā)現(xiàn)不明身份者,包括智障、棄嬰等,物業(yè)公司巡查人員將其送到派出所;當(dāng)發(fā)現(xiàn)病人,如垂危棄嬰、精神病人等,巡查人員將其送到醫(yī)院,包括精神病院;當(dāng)發(fā)現(xiàn)迷失的兒童、老人時,巡查人員問明情況,送其回家。但是,當(dāng)發(fā)現(xiàn)暫時落難者,如找工作身無分文者、被竊的外地人、投靠親屬但遭竊,且一時無法聯(lián)系上親屬者,當(dāng)碰到這類人群時,巡查人員在現(xiàn)有體制下,找不到對應(yīng)的接受機(jī)構(gòu)和解決辦法。(3)基于成本與收益的計算,企業(yè)愿意創(chuàng)辦社會組織,承接流浪人群的社會救助服務(wù)。既然政府要求企業(yè)化解街面的流浪人口,但是,目前并無體制內(nèi)的化解渠道。社會組織的創(chuàng)辦成本低于政府的懲罰成本,故企業(yè)愿意創(chuàng)辦社會組織,完成政府交辦的任務(wù)。企業(yè)對社會組織實(shí)行部門化管理,提供社會組織的運(yùn)行資金,聘請工作人員并支付薪酬等。由于社會組織由企業(yè)創(chuàng)辦,并由企業(yè)主導(dǎo)其發(fā)展過程,因此,我們認(rèn)為社會組織依附于企業(yè)?？傊?依附式協(xié)作供給具有三個特征。我們可以將政府、企業(yè)和社會組織之間的依附式協(xié)作供給關(guān)系用下圖表示。一是在公共物品供給中,政府、企業(yè)與社會組織不是伙伴關(guān)系,相反,政府始終處于主導(dǎo)地位。政府通過掌握決策權(quán)、垂直控制、線性的信息交流控制企業(yè)的生產(chǎn)過程。二是在依附式協(xié)作供給機(jī)制中,企業(yè)不是按市場的契約原則進(jìn)行生產(chǎn),而是依附于政府,出現(xiàn)類科層化的傾向。三是公共物品外包出去后,出現(xiàn)兩個層級的生產(chǎn)者,即,政府向物業(yè)公司購買公共物品;在承接公共物品的過程中,物業(yè)公司將承接的部分服務(wù)外包給社會組織,而這個社會組織由該物業(yè)公司創(chuàng)建,并按照企業(yè)的部門化管理。因此,一級生產(chǎn)者和二級生產(chǎn)者之間呈現(xiàn)一種依附性協(xié)作生產(chǎn)的關(guān)系。由于社會組織產(chǎn)生于企業(yè),這使其成為公共物品多元供給中最弱的一方,但它提供的公共物品彌補(bǔ)了政府和企業(yè)公共物品供給的不足,具有特殊性。四、枯枝政治之爭公共物品的依附式協(xié)作供給機(jī)制既不同于單中心供給也不同于多中心供給,是一種介于兩者之間的獨(dú)特的公共物品供給機(jī)制。單中心供給機(jī)制具有唯一的權(quán)威、壟斷性供給、提供者和生產(chǎn)者重合的三重特征。多中心供給機(jī)制的特點(diǎn)是分權(quán)、多個自主而獨(dú)立的主體、提供者和生產(chǎn)者分離。不同于單中心供給,也不同于多中心供給,依附式協(xié)作供給是一種介于兩者之間的公共物品供給機(jī)制,它既具有單中心供給機(jī)制的一些特征,又具有多中心供給機(jī)制的一些特征。第一,依附式協(xié)作供給機(jī)制具有壟斷性權(quán)威。在依附式協(xié)作供給中,政府是唯一的決策主體,始終壟斷公共物品的提供和生產(chǎn)過程。企業(yè)和社會組織不是獨(dú)立的生產(chǎn)主體,沒有生產(chǎn)的決策權(quán),而是依附于政府的主體。第二,供給者和生產(chǎn)者的分離,并且出現(xiàn)了二級生產(chǎn)者,具有多中心協(xié)作的特質(zhì)。總之,依附式協(xié)作供給是一種