第六章 科技經(jīng)費(fèi)管理

第六章科技經(jīng)費(fèi)管理本章關(guān)注的主要問題：科技經(jīng)費(fèi)管理的理論科技經(jīng)費(fèi)管理的方法科技經(jīng)費(fèi)管理的實(shí)踐第一節(jié)基本理論和方法科技創(chuàng)新各階段的經(jīng)費(fèi)投入模式熊彼特《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》（1912年）：科技創(chuàng)新依賴于資源投入，其中最重要的是資金投入。資金投入貫穿科技創(chuàng)新的全部過程，不同來源的資金具有不一樣的目標(biāo)和屬性資料來源：蘇竣《公共科技政策導(dǎo)論》公共資金側(cè)重資助基礎(chǔ)研究和概念發(fā)明風(fēng)險資本和企業(yè)投資主要資助技術(shù)成熟之后的產(chǎn)品開發(fā)和生產(chǎn)影響兩者之間的早期技術(shù)開發(fā)如果存在資金斷層，將導(dǎo)致創(chuàng)新失敗2.政府科技投入的委托代理理論委托代理理論：1970s、1980s一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究企業(yè)內(nèi)部信息不對稱和激勵問題而發(fā)展起來的核心問題是研究如何在信息不對稱和委托方與代理方利益相沖突的條件下，設(shè)計最優(yōu)契約實(shí)現(xiàn)對代理人的激勵從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到公共領(lǐng)域美國學(xué)者大衛(wèi)古斯頓指出政府與科學(xué)的關(guān)系可以進(jìn)一步看作是特殊的代理關(guān)系委托代理關(guān)系圖：雙層委托代理模型資料來源：阿儒涵,李曉軒.我國政府科技資源配置的問題分析——基于委托代理理論視角穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)：主要有兩種表現(xiàn)形式I類穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)：是按照國家法律和機(jī)構(gòu)章程規(guī)定，只要機(jī)構(gòu)存在，政府每年按照機(jī)構(gòu)規(guī)模穩(wěn)定撥付的“一攬子”經(jīng)費(fèi)，保障機(jī)構(gòu)使命和定位的完成。Ⅱ類穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)：是指需要經(jīng)過預(yù)算審批或其他具有一定競爭性程序的“一攬子”經(jīng)費(fèi)，沒有法律規(guī)定政府必須給與這筆經(jīng)費(fèi)，但是由于機(jī)構(gòu)定位的特殊性或者是領(lǐng)域的排他性，這筆經(jīng)費(fèi)的指向性很強(qiáng)。競爭經(jīng)費(fèi)：競爭經(jīng)費(fèi)的資金體量相對較小，資金流持續(xù)的時間以項目執(zhí)行期間為基準(zhǔn)，相對較短，資金主要用于特定項目的執(zhí)行。競爭經(jīng)費(fèi)的表現(xiàn)形式通常是資助研究團(tuán)隊或個人的項目經(jīng)費(fèi)或?qū)ｍ椊?jīng)費(fèi)。3.科研項目成本核算理論定額補(bǔ)助指對受資助項目（課題）提供固定數(shù)額經(jīng)費(fèi)的資助方式范圍國家自然科學(xué)基金里除重大項目以外的所有項目863計劃項目里50萬以下課題成本補(bǔ)償指對受資助的課題成本費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償?shù)馁Y助方式十六大專項間接費(fèi)用一般不超過直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)和基本建設(shè)費(fèi)后的13%，其中用于科研人員激勵的相關(guān)支出一般不超過直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)和基本建設(shè)費(fèi)后的5%。范圍國家16大專項國家自然科學(xué)基金重大項目863計劃50萬元以上國家科技支撐計劃全成本核算(FullEconomicCosting)：采用基于活動的成本核算方法（Activity-basedcosting,ABC）將項目的全部成本分配到直接發(fā)生成本、直接分配成本、間接成本以及其他成本之中ABC方法由庫伯RobinCooper和卡普蘭RobertSKaplan于1987年提出，其基本的理念是在確定成本的同時要求明確產(chǎn)生該項成本的原因或活動從而明確產(chǎn)品的真實(shí)成本直接發(fā)生成本：包括項目聘用的專職工作人員的費(fèi)用、專門為項目購買的設(shè)備消耗品費(fèi)用以及其他活動如差旅費(fèi)等直接分配成本：包括幾個項目共用的人員費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等間接成本：包括提供研究支撐的人員費(fèi)用事務(wù)性及行政人員的費(fèi)用以及圖書館及信息中心等的費(fèi)用第二節(jié)典型國家案例美國1.1國家層面：基于項目(program)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算和管理美國沒有在政府層面將科技經(jīng)費(fèi)的投入和管理職能集中在某個單一部門聯(lián)邦部門主要通過六大部門（健康與人類服務(wù)部、國家科學(xué)基金會、國防部、能源部、國家航空航天局、農(nóng)業(yè)部）來投入科技經(jīng)費(fèi)。這六大部門投入的科技經(jīng)費(fèi)占整個聯(lián)邦政府科技經(jīng)費(fèi)的比重超過90%，此外，州政府和地方政府也有一些科技經(jīng)費(fèi)的投入。預(yù)算編制過程：每年一月份，美國總統(tǒng)向國會做國情咨文，該國情咨文表達(dá)了美國總統(tǒng)希望下一財年（每年10月份開始新的財年）國會能夠通過的議案清單。美國白宮管理預(yù)算辦公室（OMB）根據(jù)這份國情咨文形成下一財年的預(yù)算指南，各科技機(jī)構(gòu)按照這份指南編制下一財年的預(yù)算。OMB在各機(jī)構(gòu)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)總統(tǒng)預(yù)算優(yōu)先序列以及各科技機(jī)構(gòu)之前的PART項目評估等情況，權(quán)衡各機(jī)構(gòu)提交的預(yù)算，并于第二年2月份形成總統(tǒng)預(yù)算建議報告提交國會。預(yù)算審批過程：國會下設(shè)參議院和眾議院，兩院之下分別設(shè)立了預(yù)算委員會（budgetcommittee）和撥款委員會（appropriationcommittee）。兩院預(yù)算委員會：形成各自的預(yù)算政策（budgetreport）。各撥款委員會：分別負(fù)責(zé)相應(yīng)領(lǐng)域的財政經(jīng)費(fèi)預(yù)算的審批工作，召開聽證會和議案投票。聽證會：撥款委員會成、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⒓?，通常要求機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或項目負(fù)責(zé)人為該預(yù)算提案（BudgetRequest）進(jìn)行合理性說明。投票：兩院撥款委員會會分別對每個機(jī)構(gòu)的預(yù)算提案進(jìn)行投票形成國會報告：眾議院和參議院要通過國會委員會（ConferenceCommittee）進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，形成國會報告（ConferenceReport）預(yù)算正式生效：7、8月份，國會報告交給總統(tǒng)后，總統(tǒng)可以簽字使之成為正式的法律（PublicLaw），也可駁回。如總統(tǒng)駁回，該部分預(yù)算需重新開始眾議院和參議院撥款委員會的聽證和投票程序。9月份，整個國家的預(yù)算過程結(jié)束，總統(tǒng)發(fā)布最終的撥款報告。10月1日，美國的財政年度開始。1.2機(jī)構(gòu)層面國立科研機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦實(shí)驗室）指向性的經(jīng)費(fèi)投入為主：每年實(shí)驗室的經(jīng)費(fèi)預(yù)算要以項目的形式向聯(lián)邦政府提出預(yù)算申請具有很強(qiáng)的指向性，可認(rèn)為是II類穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)：聯(lián)邦實(shí)驗室都有各自明確的戰(zhàn)略定位，彼此之間相互交叉重合的部分非常有限?！癎PRA+PART”為框架的績效評估大學(xué)R&D經(jīng)費(fèi)：聯(lián)邦政府是美國大學(xué)R&D經(jīng)費(fèi)的主要經(jīng)費(fèi)來源美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）、美國國家科學(xué)基金會（NSF）、國防部、能源部、國家航空航天局、農(nóng)業(yè)部等機(jī)構(gòu)，以科研項目（Project）經(jīng)費(fèi)的方式公立大學(xué)的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)：各州政府對公立大學(xué)的財政撥款方式各有不同增量撥款（1960s）---》公式撥款（1970s以后）---》績效撥款（1980s以后）目前，多數(shù)州對公立大學(xué)的教育撥款主要是公式撥款法和績效撥款法的結(jié)合，其中績效撥款方式分配的經(jīng)費(fèi)比例較低，多數(shù)控制在5%以內(nèi)1.3課題層面：主要面向大學(xué)科研課題成本：直接成本+間接成本直接成本：人員成本用timesheet間接成本：談判的比例值美國大學(xué)科研課題的間接成本補(bǔ)償：自1958年起，OMB發(fā)布聯(lián)邦政府層面針對教育機(jī)構(gòu)的成本核算準(zhǔn)則A-21通告(CircularA-21)目前的A21通告中規(guī)定：間接成本是指設(shè)備與行政管理成本(facilityandadministrationcost，F(xiàn)＆ACost)。包括折舊和使用成本(depreciationanduseallowances)、利息(interest)、運(yùn)營和維護(hù)支出(operationandmaintenanceexpenses)、一般管理支出(generaladministrationandgeneralexpenses)、院系管理支出(departmentaladministrationExpenses)、贊助項目管理費(fèi)(sponsoredprojectsadministration)、圖書館支出(libraryexpenses)、學(xué)生管理與服務(wù)費(fèi)(studentadministrationandservices)、聯(lián)邦政府提供的間接成本支出補(bǔ)償(offsetforF＆Aexpenses)等間接成本的比率：美國聯(lián)邦政府資助項目的間接成本率是指F＆Acost占修正后的直接成本(modifiedtotaldirectcosts，MTDC)的比率（和我國的間接成本比例界定不同）修正后的直接成本：是指除去設(shè)備費(fèi)資金資本支出病人護(hù)工費(fèi)學(xué)費(fèi)減免租金成本獎學(xué)金25000美金以上的子項目以外的直接成本談判機(jī)構(gòu)：美國國防部(DOD)、衛(wèi)生和福利部(HHS)代表聯(lián)邦政府與科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接成本率的談判根據(jù)美國國家科學(xué)基金會(NSF)記錄的大學(xué)近三年獲得資助的情況確定間接成本率的談判機(jī)構(gòu)，大學(xué)選取獲得資助比例大的機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判對于近三年未獲得上述兩家機(jī)構(gòu)資助的大學(xué)默認(rèn)與HHS談判談判確定的結(jié)果受所有聯(lián)邦政府層面機(jī)構(gòu)的認(rèn)可理念的不同：DOD主張盡可能地補(bǔ)償更多地間接成本而獲取高質(zhì)量的研究HHS則認(rèn)為，作為受到其他聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)信任的談判機(jī)構(gòu)，HHS應(yīng)盡最大能力保護(hù)公共資金程序的不同：DOD將具體工作委托給國防合同審計局(DCAA)進(jìn)行實(shí)地審計HHS通過書面審查(deskreview)的方式審查大學(xué)提交的間接成本率結(jié)果的不同：2007年數(shù)據(jù)顯示，與DOD談判的大學(xué)，其提交的平均間接成本率為51.7%，最終確定的間接成本率為51.6%與HHS談判的大學(xué)，其提交的平均間接成本率為53.4%，最終確定的間接成本率為49.1%2.英國2.1國家層面創(chuàng)新、大學(xué)與技能部（DIUS）是英國科技管理的主要部門，負(fù)責(zé)全國科技發(fā)展、資金和管理設(shè)置在DIUS下的政府科學(xué)辦公室（GO-Science），具體負(fù)責(zé)宏觀科技政策的制定與實(shí)施及科學(xué)預(yù)算的分配，以及跨部門科技政策的溝通協(xié)調(diào)。穩(wěn)定撥款和競爭性項目經(jīng)費(fèi)資助相結(jié)合的雙資助系統(tǒng)政府通過HEFCE基于大學(xué)的研究質(zhì)量、規(guī)模為大學(xué)的科學(xué)研究提供必要的經(jīng)費(fèi)；通過英國研究理事會（RCUK）以項目的形式為大學(xué)、公共科研機(jī)構(gòu)提供科學(xué)研究的資助Sciencebudget預(yù)算編制過程：10月，英國財政大臣發(fā)布報告，確定科學(xué)與技術(shù)預(yù)算的總額；DIUS負(fù)責(zé)將總額分配到英國研究理事會、高等教育撥款委員會、英國宇航局和皇家學(xué)會等各執(zhí)行主體年底，研究理事會提交優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，并由申請和資助雙方在該年年底和次年年初討論確認(rèn)第二年的5、6月份，研究理事會收到DIUS的預(yù)算模板，研究理事會需要在7月之前向DIUS提供4種情景下基于全經(jīng)濟(jì)成本核算的預(yù)算草案第二年10月底，研究理事會在與DIUS雙邊磋商的基礎(chǔ)上，向DIUS提供最終預(yù)算方案Sciencebudget預(yù)算審批過程2.2機(jī)構(gòu)層面：國立科研機(jī)構(gòu)部屬科研機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦政府各部所屬的機(jī)構(gòu)，如NPL1980s私有化改革后，機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源從完全穩(wěn)定的政府資助轉(zhuǎn)變?yōu)樽载?fù)盈虧主要來自政府部門的合同經(jīng)費(fèi)。如政府部門在合同期內(nèi)每年為NPL提供至少3000萬英鎊的研究項目，這大約占到從政府主管部門得到的總收入的80%，其余20%通過與其他機(jī)構(gòu)競爭獲得。英國七個研究理事會下屬的科研機(jī)構(gòu)長期存在的機(jī)構(gòu)、短期存在的機(jī)構(gòu)主要來自研究理事會的戰(zhàn)略性項目經(jīng)費(fèi)和其他經(jīng)費(fèi)接受研究理事會的機(jī)構(gòu)評估和項目評估獨(dú)立性科研機(jī)構(gòu)不屬于任何組織，但是也接受政府部門的資助大學(xué)研究型大學(xué)、非研究型大學(xué)研究型大學(xué)：研究經(jīng)費(fèi)來自雙資助體系英國高等教育撥款委員會（HEFCE）向大學(xué)提供穩(wěn)定撥款與質(zhì)量相關(guān)的研究資助（Quality-RelatedFunding）：RAE評估RAE的兩個原則：科研人員的數(shù)量及其水平英國研究理事會向大學(xué)提供競爭性項目資助通過同行評議的方式遴選出最優(yōu)秀的科研項目對其進(jìn)行資助20世紀(jì)80年代起，RCUK的資助金額不斷增加，HEFCE經(jīng)費(fèi)卻沒有太大增長，從而導(dǎo)致雙資助系統(tǒng)的平衡被打破。2.3課題層面：FEC改革之前：在英國長期的低價文化的影響下，為了增加項目經(jīng)費(fèi)，高校普遍以低于成本價的價格申請項目經(jīng)費(fèi)。項目資助方只承擔(dān)項目的直接成本及一定數(shù)量的間接成本。RCUK只是支付人員成本的46%作為間接成本，而慈善機(jī)構(gòu)和工商業(yè)界的項目多數(shù)只支付項目的直接成本。很多高校不得不挪用HEFCE的教學(xué)和基建撥款來補(bǔ)償應(yīng)該由項目資助機(jī)構(gòu)承擔(dān)的項目真正成本。FEC改革：1998年的綜合開支審查（CSR）后，政府決定將高等教育機(jī)構(gòu)（HEIs）的資助經(jīng)費(fèi)增加15億英鎊，但是其前提條件是大學(xué)必須使他們的公共資金開支更加公開透明。TRAC是TransparentApproachtoCosting的縮寫形式，是被英國165所高等教育機(jī)構(gòu)所采納的用來核算各項活動（教學(xué)、科研以及其他核心活動）的標(biāo)準(zhǔn)方法。到目前為止，TRAC包括AnnualTRAC和