第十一章：公共管理規(guī)范

1第11章公共管理規(guī)范11.1公共管理倫理11.2公共管理法律11.3公共管理監(jiān)督12本章教學(xué)目的

規(guī)范公共管理行為、促進(jìn)行為公正、提高公共管理效能和社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，這是當(dāng)代公共管理發(fā)展的必然趨勢(shì)。本章以公共管理規(guī)范包括公共管理倫理、公共管理法制，以及如何規(guī)范公共管理即公共管理監(jiān)督等內(nèi)容為核心。通過(guò)本章的學(xué)習(xí)，要求學(xué)生綜合運(yùn)用政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)學(xué)科知識(shí)，從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度上全面掌握公共管理倫理、公共管理法制、公共管理監(jiān)督的前沿理論與實(shí)踐問(wèn)題，培養(yǎng)理論運(yùn)用于實(shí)踐的具體能力。233本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問(wèn)題?公共倫理在規(guī)范公共管理中的作用、形式及途經(jīng)?公共管理的法律途徑及其價(jià)值?公共管理監(jiān)督體系及其完善44本章主要參考資料1．[美]特里?Ｌ?庫(kù)珀著、張秀琴譯：《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版。2．[美]威廉?F?韋斯特著、張定淮譯：《控制官僚》,重慶出版社，2001年版。3．[美]博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版。4．[法]盧梭著、何兆武譯：《社會(huì)契約論——政治權(quán)利的原理》，商務(wù)印書(shū)館，1994年版。5．[法]孟德斯鳩著、張雁深譯：《論法的精神》（上冊(cè)），商務(wù)印書(shū)館，1961年版。5511.1公共管理倫理

11.1.1公共管理倫理的內(nèi)涵

1.公共管理倫理的含義：公共管理倫理是以“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，以協(xié)調(diào)個(gè)人、公共部門(mén)與社會(huì)的關(guān)系為核心的公共管理領(lǐng)域的基本倫理緯度、公共管理行為的基本道德規(guī)范和倫理精神。它包括三個(gè)方面：第一，公共管理倫理所涉及的基本范圍是公共管理領(lǐng)域；第二，公共管理倫理的基本道德規(guī)范主要是針對(duì)公共管理行為，是以公共管理系統(tǒng)或者以公共管理者為主體，是針對(duì)公共管理行為和政治活動(dòng)的社會(huì)化角色的倫理原則和規(guī)范；第三，公共管理倫理既是公共管理行為道德規(guī)范的集合，也是社會(huì)基本倫理精神和普遍價(jià)值的體現(xiàn)。

611.1.1公共管理倫理的內(nèi)涵

2.公共管理倫理的提出（1）公共管理倫理是現(xiàn)代公共管理理論和實(shí)踐催生的產(chǎn)物，是現(xiàn)代公共管理本身的內(nèi)在組成部分。（2）公共行政的自由裁量權(quán)強(qiáng)化了公共倫理的訴求。（3）公共管理內(nèi)在地包含著對(duì)公共倫理的訴求。711.1.1公共管理倫理的內(nèi)涵

3.公共管理倫理的構(gòu)成與思考方式

（1）公共管理倫理的構(gòu)成要素：第一，觀念形態(tài)：倫理準(zhǔn)則意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和倫理目標(biāo)意識(shí)；第二，實(shí)踐形態(tài)；第三，準(zhǔn)則評(píng)估形態(tài):社會(huì)輿論、傳統(tǒng)習(xí)慣、內(nèi)心信念是道德評(píng)價(jià)的三種主要形式。

3.公共管理倫理的構(gòu)成與思考方式（2）公共管理倫理的思考方式（庫(kù)珀）：第一，情感表達(dá)層次；第二，道德規(guī)則層次；第三，倫理分析層次；第四，后倫理層次：為什么人們遵守倫理規(guī)范。9911.1.2公共管理倫理的實(shí)質(zhì)：公共利益

1.公共利益及其特性（1）公共利益的概念

公共利益是在一定社會(huì)條件下或特定范圍內(nèi)各種社會(huì)主體間利益關(guān)系的平衡性與一致性，公共利益能夠超越不同利益主體和地域,對(duì)社會(huì)中的不確定人或團(tuán)體產(chǎn)生普遍的非特定的影響。

11.1.2公共管理倫理的實(shí)質(zhì)：公共利益公共利益的實(shí)現(xiàn)途徑：多數(shù)的利益不一定是公共利益。如何實(shí)現(xiàn)公共利益？權(quán)力利益和權(quán)利利益之間的平衡是解決公共利益的關(guān)建，這一關(guān)鍵問(wèn)題的解決，只能是為公眾提供充分的參與機(jī)會(huì)，讓他們的意見(jiàn)通過(guò)合法途徑得到表達(dá)并最終達(dá)到盡可能高程度的共識(shí)。1111.1.2公共管理倫理的實(shí)質(zhì)：公共利益1.公共利益及其特性（2）公共利益的特征?社會(huì)公共性?公共利益輻射地域范圍和主體范圍的廣泛性?公共利益內(nèi)容的廣泛性?公共利益的超越個(gè)體性?一定層次性11.1.2公共管理倫理的實(shí)質(zhì)：公共利益

【觀點(diǎn)分析】公共利益不一定就是國(guó)家公共部門(mén)所認(rèn)定的利益，也不一定就是多數(shù)人的利益。

公共部門(mén)所認(rèn)定的利益就是公共利益，會(huì)導(dǎo)致公共權(quán)力培育真理的結(jié)果；多數(shù)人的利益就是公共利益，會(huì)抹殺公共利益的整體性、全局性特征。在排除“權(quán)力利益”的前提下，公共部門(mén)所代表的利益才能被推定為“公共利益”。盡管公共利益就如同“普洛透斯似的臉”一樣，以其抽象而變幻莫測(cè)，但在一般意義上，“公共利益就是社會(huì)的不同利益主體間的共同利益。也就是說(shuō),它不是個(gè)人利益的相加總和,也不是特定的團(tuán)體利益或部分人的利益,而是具有社會(huì)公共性和社會(huì)共享性?！被蛘哒f(shuō)，“公共利益是一定的社會(huì)群體存在和發(fā)展所必需的、并能為他們中不確定多數(shù)人所認(rèn)可和享有的內(nèi)容廣泛的價(jià)值體?！?311.1.2公共管理倫理的實(shí)質(zhì)：公共利益

2.公共利益的評(píng)價(jià)功能（1）維護(hù)公共利益是公共管理倫理主要的實(shí)體內(nèi)容（2）公共利益是判斷公共管理行為是否正當(dāng)?shù)膬r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)（3）公共管理倫理的最終目的在于促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)141411.1.3公共責(zé)任：公共管理倫理的具體化

1.公共責(zé)任的含義（1）兩個(gè)層次的含義：第一個(gè)層次是指公共部門(mén)在公共管理過(guò)程中，依法應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)；第二個(gè)層次是指公共部門(mén)在公共管理過(guò)程中對(duì)不履行、不完全履行或違法履行其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)而引起不良后果時(shí)所必須承擔(dān)的責(zé)任。（2）公共責(zé)任的特征：第一，公共責(zé)任是一種普遍的義務(wù)；第二，公共責(zé)任是一種任務(wù)；第三，公共責(zé)任是一種監(jiān)督、控制和制裁的約束方式。1.公共責(zé)任的含義庫(kù)珀認(rèn)為：客觀責(zé)任主要有以下三種責(zé)任關(guān)系一是由公共組織結(jié)構(gòu)中上下級(jí)關(guān)系決定的責(zé)任。即對(duì)上級(jí)、下級(jí)負(fù)責(zé)；二是“對(duì)民選官員的負(fù)責(zé)，把他們的意志當(dāng)作公共政策的具體表現(xiàn)來(lái)貫徹”；三是“對(duì)公民負(fù)責(zé)，洞察、理解和權(quán)衡他們的喜好、要求和其他利益?！?61611.1.3公共責(zé)任：公共管理倫理的具體化

2.公共管理倫理的責(zé)任沖突與選擇（1）權(quán)力沖突（2）角色沖突（3）利益沖突171711.1.4公共管理倫理建設(shè)

1.加強(qiáng)公共管理倫理教育2.加強(qiáng)立法，將更多的倫理規(guī)范納入法律規(guī)則體系3.完善社會(huì)對(duì)公共管理活動(dòng)的干預(yù)和監(jiān)督機(jī)制4.把公共管理倫理作為公共管理人員任職、升降、獎(jiǎng)懲的必要條件11.2公共管理法律

11.2.1公共管理的法律邏輯1.公共權(quán)力需要法約束和規(guī)范（1）在現(xiàn)代社會(huì)，只有政府嚴(yán)格按照法律行使權(quán)力，并為自己的所有違法行為承擔(dān)責(zé)任，真正的法治社會(huì)才能形成。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，首先有賴(lài)于在憲法上明確劃定公共權(quán)力與公民權(quán)利各自的界限，確立公共權(quán)力的運(yùn)行邊界，并把其目的限定于實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利和自由。（2）現(xiàn)代公共管理的根本目標(biāo)，就是更有效地提供公共物品或公共服務(wù)，促進(jìn)公共利益的最大化。如何保障公共管理者不偏離其根本目標(biāo)、不以權(quán)謀私，而是致力于促進(jìn)社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，這就需要法律加以保障。191911.2公共管理法律

11.2.1公共管理的法律邏輯2.公共管理研究的法律途徑（1）公共管理的研究途徑：管理途徑、政治途徑和法律途徑（2）公共管理法律途徑的興起：憲法和行政法對(duì)公共管理的調(diào)節(jié)力度加大；司法機(jī)制的制裁作用加大；從權(quán)威的源泉和法律權(quán)威的享有者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)合同的締造者。（3）公共管理法律途徑的基本理念：正當(dāng)?shù)姆沙绦颉⒂行У木葷?jì)渠道和維護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)利。（4）公共管理法律途徑的主要內(nèi)容：強(qiáng)調(diào)憲法的公正、程序、權(quán)利和平等的價(jià)值；可以通過(guò)抗辯來(lái)解決爭(zhēng)端的結(jié)構(gòu)形式；注重建立公正的行為準(zhǔn)則和監(jiān)督機(jī)制；把公共管理機(jī)關(guān)看成完成的個(gè)人，關(guān)心個(gè)人憲法權(quán)利和法律權(quán)利的保障；重視管理結(jié)果的合理性。202011.2.2西方國(guó)家法治行政的歷史演進(jìn)

1.法治行政基本要義的表現(xiàn)為：

（1）行政權(quán)的作用不得與法律相抵觸；（2）行政權(quán)沒(méi)有法律依據(jù)，不得使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)，或分