垂直管理混亂的原因及治理對策

垂直管理混亂的原因及治理對策

中央集權(quán)和分權(quán)一直是中國國家建設(shè)過程中難以平衡的矛盾?！皸l塊”矛盾能否妥善解決在一定意義上對國家穩(wěn)定、社會發(fā)展都具有舉足輕重的影響。以當(dāng)代中國政府間縱向權(quán)力的配置而言,建國初期高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制,通過中央計劃指令調(diào)撥的方式,在集中了有限資源發(fā)展生產(chǎn)的同時,遏制了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,造成了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的遲緩;而分權(quán)改革在充分調(diào)動地方積極性的同時,造成了地方保護(hù)主義盛行,中央政府的權(quán)威與控制力受到影響。為了保障政令暢通,破除地方保護(hù)主義,提高行政效率,實(shí)行垂直管理就成為慣性選擇。然而,實(shí)踐證明,垂直管理并非包治百病的仙丹。例如,食品藥品監(jiān)管部門盡管早在近10年前就已經(jīng)實(shí)行了垂直管理,然而問題依然層出不窮,近期就有“三鹿牌嬰幼兒奶粉”、“齊二藥”等事故的頻頻發(fā)生。就當(dāng)代中國政府的垂直管理而言,黨的十七大報告中明確提出“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”?？梢?隨著我國政府行政體制改革的進(jìn)一步深入,加強(qiáng)垂直管理的規(guī)范化、制度化建設(shè)成為建設(shè)服務(wù)型政府過程中面臨的重要課題。一、土壤的垂直管理任何一種管理模式的產(chǎn)生都是基于一定的理論與現(xiàn)實(shí)土壤,垂直管理也不例外。伴隨著國家的形成,垂直管理便開始出現(xiàn)。我國政府垂直管理的產(chǎn)生既有其理論依據(jù),也有其現(xiàn)實(shí)依據(jù)。(一)垂直管理產(chǎn)生的理論依據(jù)1.垂直管理策略與企業(yè)稅收征管具體來講,在一定地域內(nèi)如省、市范圍內(nèi),打破原有地區(qū)界限按照行業(yè)系統(tǒng)和隸屬關(guān)系建立“上管下”的垂直管理模式,有助于同一行業(yè)內(nèi)部之間進(jìn)行溝通、組織、協(xié)調(diào),從而及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。以我國稅務(wù)管理部門為例,垂直管理便于稅務(wù)組織內(nèi)部人員及時了解同行業(yè)各企業(yè)的經(jīng)營和納稅情況,對經(jīng)營活動進(jìn)行對比分析,發(fā)現(xiàn)問題;同時有助于稅務(wù)部門加強(qiáng)同企業(yè)主管部門的聯(lián)系,從而使納稅方面的問題得到及時解決。2.統(tǒng)計數(shù)據(jù)客觀上受人為干擾直線型垂直領(lǐng)導(dǎo)體制使得垂直管理部門不受所在地政府管轄,有助于保證政令暢通、提高行政回應(yīng)性,克服地方保護(hù)主義對貫徹執(zhí)行中央政策以及行政執(zhí)法過程的人為干擾,提高行政效率。以我國統(tǒng)計部門為例,由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)在客觀上是對各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度以及地方官員政績起衡量作用的重要依據(jù),因此易于受到地方政府的行政干擾,導(dǎo)致理應(yīng)客觀公正的統(tǒng)計數(shù)據(jù)成為“魔方數(shù)字”、“兒戲數(shù)字”。因此,為了防止地方政府對于統(tǒng)計工作的人為干擾,北京市從2006年年底前開始通過將鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計科室從鄉(xiāng)鎮(zhèn)剝離,成立隸屬于區(qū)縣一級統(tǒng)計局的統(tǒng)計所,從而成為全國范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計垂直管理的地區(qū)。(二)垂直管理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)1.分稅制的改革促使利益共享統(tǒng)一與秩序歷來是我國國家治理的首要目標(biāo),通過垂直管理實(shí)現(xiàn)權(quán)力的集中,有助于防止地方勢力膨脹威脅中央權(quán)威。因此,垂直管理作為加強(qiáng)中央集權(quán)的重要手段在我國古代就已經(jīng)開始實(shí)踐了。早在秦漢時期,國家便通過對重要領(lǐng)域的直接管理加強(qiáng)中央對地方的控制。秦始皇統(tǒng)一全國后,“分天下以為三十六郡,郡置守、尉、監(jiān)”?！氨O(jiān)”作為中央派到郡的監(jiān)察機(jī)構(gòu)只對中央負(fù)責(zé)而不受地方管轄。漢代的“十三州刺史部”作為中央派出監(jiān)察、控制地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)也僅受其上級派出單位直接領(lǐng)導(dǎo)。此外,“凡郡縣出鹽多者置鹽官,主鹽稅。出鐵多者置鐵官,主鼓鑄。有工多者置工官,主工稅務(wù)。有水池及漁利多者置水官,主平水收漁稅。在所諸縣均差吏更給之,置吏隨事,不具縣員?！笨梢?對涉及國家經(jīng)濟(jì)命脈的重要礦產(chǎn)物資進(jìn)行垂直管理也是當(dāng)時中央政府重要職責(zé)所在。垂直管理不僅是我國古代國家加強(qiáng)中央集權(quán)的重要手段,同時對于當(dāng)代中國政府的國家治理同樣具有不可忽視的重要意義。新中國成立后,在“第一個五年計劃期間普遍采用了縱向領(lǐng)導(dǎo)方式,地方政府的職能部門對上級的相應(yīng)職能部門負(fù)責(zé),一直延續(xù)到北京的部委。這一制度使中央部委實(shí)現(xiàn)對行政管理最大的控制,并促進(jìn)了下級專門部門的發(fā)展”。而改革開放以來尤其是1994年分稅制改革以來,我國政府的分權(quán)改革在激發(fā)地方政府積極性,促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時,也造成了中央與地方政府間“條塊”矛盾日益突出,中央政府集中控制力相對下降等問題。因此,隨著1998年人民銀行撤銷省級分行,設(shè)立9家大區(qū)制分行,進(jìn)行垂直化管理后,緊接著銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、省級以下工商管理機(jī)關(guān)也紛紛被垂直管理了。2000年,省以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗檢疫局和藥監(jiān)局實(shí)行了垂直管理。后來,統(tǒng)計、國土、煤監(jiān),幾乎所有重要的執(zhí)法部門都逐漸實(shí)行垂直管理了。一時間垂直管理似乎成為擺脫地方保護(hù)主義的靈丹妙藥?？梢?垂直管理在我國國家建構(gòu)過程中一直存在且扮演著重要角色。政治實(shí)踐過程中,一旦我國中央政府集中控制力下降,垂直管理便成為慣性選擇。2.中央或省級部門管理權(quán)的“上收”垂直管理一定意義上具有控制分權(quán)超越底線的平衡器的作用。改革開放30年來,我國“中央與地方關(guān)系的調(diào)整從傳統(tǒng)體制下的行政性分權(quán)逐漸朝行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán)相結(jié)合的方向發(fā)展,調(diào)動了地方政府的積極性和創(chuàng)造性,極大地解放了地方生產(chǎn)力”,但也存在一些問題。其中,如何尋求政府間縱向權(quán)力的配置問題即集權(quán)與分權(quán)二者間平衡點(diǎn)成為核心問題之一。地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”,其行為受經(jīng)濟(jì)理性的驅(qū)使,具有趨利性、非規(guī)范性的特點(diǎn),行政性分權(quán)過程中中央政府宏觀調(diào)控能力的弱化最終導(dǎo)致了其對地方政府控制力的下降,地方政府權(quán)力擴(kuò)大,一定程度上影響到中央權(quán)威。為了遏制行政性分權(quán)下過分膨脹的地方保護(hù)主義帶來的一系列不良后果,從而引發(fā)了地方重要行政、執(zhí)法部門從地方政府組織序列中脫離出來,成為中央或省級部門的垂直部門,即中央政府通過將部門重要領(lǐng)域的權(quán)力“上收”,試圖克服由于前期分權(quán)造成的中央集中控制力下降等問題,最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置關(guān)系的動態(tài)平衡?！恫t望》新聞周刊載文指出,近10年來,相對于“塊塊”管理,“條條”管理即“垂直管理”有加強(qiáng)的趨勢。一定意義上可以說,近年來日益升溫的垂直管理是為了應(yīng)對分權(quán)過度造成中央權(quán)威受影響而產(chǎn)生的,是為了平衡分權(quán),加強(qiáng)中央集權(quán)的應(yīng)急措施?？傊?垂直管理對于我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式的維系無疑具有一定的作用。垂直管理通過對地方重要部門管理權(quán)的“上收”,有助于擺脫來自地方政府的掣肘,尤其對于海關(guān)、國稅等肩負(fù)特殊職能的部門而言,有助于提高行政執(zhí)法效率。對于防止地方保護(hù)主義,加強(qiáng)中央集中控制力無疑具有積極意義。二、垂直領(lǐng)導(dǎo)的組織垂直管理也稱“垂直領(lǐng)導(dǎo)”,作為一種類別的國家行政機(jī)關(guān),從上到下實(shí)行獨(dú)立、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度。實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的國家行政機(jī)關(guān),從中央到地方構(gòu)成一個系統(tǒng),不列入地方組織序列,只在遵守法律和政策方面接受地方政府的監(jiān)督,業(yè)務(wù)上不受地方政府的指揮和干預(yù)。由于垂直管理在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制方面具有加強(qiáng)中央集權(quán)的作用,從而成為我國國家治理過程中不可或缺的重要手段。(一)改革開放之前的中央對地方權(quán)力的集中控制力不強(qiáng)“國家和下級行政單位之間的關(guān)系是中國政治制度中一個最復(fù)雜的問題。該制度在其分配正式權(quán)力方面是高度中央集權(quán)化的。中央機(jī)關(guān)也許會把某些職能和權(quán)力分配給下級,但保留了收回這些權(quán)力或干預(yù)其貫徹執(zhí)行的權(quán)威;權(quán)力分散并不保證下級有永久或自主地行使自己的權(quán)力?！?230)垂直管理作為中國政府加強(qiáng)中央集權(quán)的有效手段,一定意義上正是通過中央保留了“收回”以及干預(yù)地方政府的權(quán)力,從而實(shí)現(xiàn)了集權(quán)與分權(quán)間的動態(tài)平衡,并為國家的秩序與穩(wěn)定提供了有力的保證。然而,集權(quán)在為國家的秩序與穩(wěn)定提供了有力保證的同時,卻又以社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的缺失為代價。改革開放以前我國高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制便是對此的生動說明。因此,為了改變集權(quán)體制帶來的弊端,我國1978年開始實(shí)施的改革開放即是以權(quán)力“下放”為主要特征的變革。但是,以行政性分權(quán)為主要特征的改革在打破過去集權(quán)模式的同時,一定程度上造成了中央對地方政府集中控制力下降的局面。垂直管理作為中央政府遏制地方保護(hù)主義、確保政令暢通的管理模式開始廣泛運(yùn)用于我國一些重要相關(guān)部門,如安全機(jī)關(guān)、海關(guān)、國家稅務(wù)機(jī)關(guān)、外匯局、糧食局、煤礦安全監(jiān)察局、地震局、氣象局、測繪局、出入境檢查檢驗機(jī)關(guān)、煙草局、郵政局、物資儲備局、海事局、央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會、電監(jiān)會、工商、地稅、土地管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督、國家土地督察局、審計署駐各地特派辦、財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦、環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計局駐各省調(diào)查隊等等,并存在逐漸加強(qiáng)的趨勢。(二)垂直管理等部門的作用當(dāng)前我國的垂直管理部門眾多,種類多樣。就目前我國政府的垂直管理部門而言,根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為以下幾類。1.根據(jù)垂直領(lǐng)導(dǎo)部門的不同可以分為中央垂直管理和省、自治區(qū)、直轄市垂直管理。由中央部門直接領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)在地方并從事地方性工作的部門即中央管理部門,主要包括安全機(jī)關(guān)、海關(guān)、國家稅務(wù)機(jī)關(guān)、外匯局、糧食局等20多個部門;由省、自治區(qū)、直轄市直接領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)在市(州、盟)、縣(市、旗)的諸如工商、地稅、土地管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督等部門被稱為省、自治區(qū)、直轄市垂直管理部門。2.根據(jù)垂直管理的權(quán)限范圍可以將我國的垂直管理部門劃分為全垂直管理、半垂直管理和邊緣化管理。所謂全垂直管理,就是人、財、物全部實(shí)行垂直管理,有的組織關(guān)系也在上級管理部門,除了所在地之外,基本上和縣級政府脫離了關(guān)系。這主要包括工商、稅務(wù)、銀行、電信等部門。半垂直管理即這些部門的人事管理歸“條條”,經(jīng)費(fèi)保證則歸地方。邊緣化管理就是人、財權(quán)都在縣里,但是在人事任用上要征求“條條”的意見,而條條的意見往往又是決定性的。此外,除了越來越多的部門垂直管理機(jī)構(gòu),還出現(xiàn)了越來越多的跨省區(qū)的大區(qū)督察機(jī)構(gòu),這是基于特殊管理使命產(chǎn)生的來自不同中央部門的跨省區(qū)的大區(qū)機(jī)構(gòu)。近年來在我國的許多中心城市如上海、廣州、成都等地已經(jīng)聚集了眾多的此類機(jī)構(gòu),如銀監(jiān)、證監(jiān)、審計、環(huán)保、國土等大區(qū)機(jī)構(gòu)。不可否認(rèn),垂直管理對于保證中央政令暢通,增強(qiáng)行政回應(yīng)性,平衡前期改革由于分權(quán)過度造成的中央控制力下降等方面均起到了積極作用。通過垂直管理,中央政府的宏觀調(diào)控能力切實(shí)得到了加強(qiáng),行政執(zhí)法過程中面臨的地方保護(hù)主義消極因素一定程度上得到遏制。然而,隨著近年來被垂直管理的部門數(shù)量的不斷增多,我國政府的垂直管理也出現(xiàn)了一些問題亟待解決。三、政府垂直管理的乏力近年來我國隨著被垂直管理的部門數(shù)量的增多,垂直管理部門暴露出的問題也逐漸增多。當(dāng)前我國政府的垂直管理帶有很大的盲目性和臨時性,這從根源上講是由于我國政府的垂直管理部門在權(quán)力運(yùn)行過程中缺乏相應(yīng)的法律、制度保障,具體表現(xiàn)在垂直管理部門組織內(nèi)部缺乏激勵制度,外部缺乏監(jiān)督機(jī)制,從而加劇了垂直管理部門與地方政府間的“條塊”矛盾,導(dǎo)致垂直管理乏力。(一)管理體制的激勵考核機(jī)制缺失就內(nèi)部組織而言,“垂直式組織是一種包含許多層次的金字塔結(jié)構(gòu),實(shí)行縱向管理,從下到上是信息傳遞,從上到下的決策輸送,下情通過層層機(jī)構(gòu)傳至最高決策層,上情也是通過這層層機(jī)構(gòu)下達(dá)到基層的執(zhí)行部門,每個職員被定位在某一個以功能為核心的部門”。因此,構(gòu)成了由上到下決策到執(zhí)行的單向度特點(diǎn),較之于其他部門組織,垂直管理機(jī)構(gòu)更具有專業(yè)分工、逐級負(fù)責(zé)以及科層制的特點(diǎn)。然而,當(dāng)代中國政府的垂直管理并非一種成熟的管理體制,更多的是為了免受地方政府干預(yù)所采取的權(quán)宜之計。因此,就垂直管理部門內(nèi)部而言,缺乏有效的激勵考核制度。在此情形下,垂直管理部門內(nèi)部人員的升遷原則上主要取決于系統(tǒng)內(nèi)部上級單位的評價,但是由于上級部門遠(yuǎn)離垂直管理部門,從而使得考核制度本身的可操作性令人懷疑,而監(jiān)管更是由于鞭長莫及從而形同虛設(shè)。加之,垂直管理部門組織內(nèi)部人員編制、人員流動的相對固定性,從而導(dǎo)致了組織內(nèi)部人員工作缺乏動力,組織僵化、缺乏活力。(二)立法與實(shí)踐的錯位及風(fēng)險垂直管理體制下在人事、經(jīng)費(fèi)、編制等方面均由“條條”管理,因此,上級“條條”集行政管理、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督于一身,具有很大的自由裁量權(quán)。然而,我國政府對于垂直管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織運(yùn)作以及組織監(jiān)管都是散見于有關(guān)各行業(yè)的組織法及地方法律、法規(guī)當(dāng)中,并沒有就垂直管理本身進(jìn)行單獨(dú)立法,導(dǎo)致垂直管理部門法律法規(guī)的提出、修改缺乏制度性、程序性、規(guī)范性。此外,垂直管理部門由于遠(yuǎn)離上級監(jiān)管部門,分散在各個基層,因此無法完全擺脫地方政府的影響。加之所在地地方政府對其行為不具備監(jiān)管權(quán)力,從而更容易滋生腐敗行為。以鄭筱萸案為例,1998年鄭筱萸就任藥監(jiān)局局長后通過集中權(quán)力繼而啟動藥監(jiān)局藥品監(jiān)督管理體制改革方案,實(shí)行省以下藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)垂直管理。隨后通過修訂《藥品管理法實(shí)施辦法》(修訂),將原來的“生產(chǎn)”改為“上市銷售”,同時更改藥品審批程序,由原來從專家?guī)熘须S機(jī)遴選專家參加評審改為內(nèi)審,修訂后的法案漏洞隨即成為藥監(jiān)部門尋租腐敗的通道?？梢?政府改革過程中必須首先搞好與各項改革相關(guān)的各種法律、制度建設(shè),否則改革不僅無法達(dá)到預(yù)期的效果,反而為各種不法行為提供了規(guī)避制裁的可乘之機(jī)。(三)損害了地方政府組織的完整性我國實(shí)施垂直管理的目的在于緩解中央與地方政府間的“條塊”矛盾。然而,近年來隨著我國政府垂直管理力度的加大,垂直管理部門劇增的同時,中央與地方政府間的“條塊”矛盾也隨之增加。據(jù)粗略統(tǒng)計,全國各類垂直管理部門近三十種,并且有繼續(xù)增加的趨勢。僅以吉林省通化市的二道江區(qū)政府為例,根據(jù)該區(qū)政府網(wǎng)站顯示,全區(qū)政府部門數(shù)量為21個,其中就存在國稅、地稅、工商、統(tǒng)計、公安、國土、運(yùn)管等12個垂直管理部門。垂直管理部門的增多一定程度上破壞了我國地方政府組織結(jié)構(gòu),損害了地方政府組織體系的完整性。結(jié)構(gòu)的健全、體系的完整是保證組織功能發(fā)揮的必要條件,如果過多的職能部門被隨意變?yōu)榇怪惫芾?、劃歸上級管轄,必將造成地方政府組織功能的殘缺,從而最終影響其行政效能的發(fā)揮。此外,組織環(huán)境對于組織職能的發(fā)揮勢必造成一定影響。垂直管理部門職能的正常發(fā)揮必然會與所在地地方政府產(chǎn)生關(guān)聯(lián),因此,試圖通過垂直管理完全避免地方政府的干擾僅僅是一種理論設(shè)想。如果盲目將“一些對地方發(fā)展非常重要的行政部門紛紛‘垂直’,容易造成中央職能部門與地方的對口部門聯(lián)成一線。各垂直部門注重對主管部門負(fù)責(zé),有可能忽略當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際,加劇‘政出多頭、部門打架’等現(xiàn)象,降低行政效率,損害政府權(quán)威”。而中央政府將過多的權(quán)力“上收”,不僅會影響地方政府管理職能的有效發(fā)揮,對現(xiàn)有地方政府的穩(wěn)定格局形成沖擊,同時造成中央政府任務(wù)過多、不堪重負(fù),從而進(jìn)一步加劇了“條塊”矛盾?？傊?偏好垂直管理者呼吁加強(qiáng)垂直管理,其主要目的是為了防止地方政府的干預(yù),而垂直管理對于防止地方政府干預(yù)所能起到的實(shí)際效果,由于當(dāng)前我國政府垂直管理自身的特點(diǎn)決定了這種影響與作用也僅僅具有臨時性的特點(diǎn),較之于制度化的權(quán)力制約機(jī)制而言,缺乏制度性、長期性和穩(wěn)定性。加上我國地域廣大,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均質(zhì)性決定了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性,當(dāng)前的垂直管理模式類似于一刀切,忽視了地方特點(diǎn),而不是因地制宜。因此,也就無法從根本上避免所在地地方政府權(quán)力的干擾,解決“條塊”矛盾帶來的一系列弊端,導(dǎo)致了垂直管理乏力。四、中央對地方行政管理事務(wù)的管理與管“小政府、大社會”是現(xiàn)代國家政府的發(fā)展趨勢,政府除了充當(dāng)“守夜人”的角色之外,對于社會發(fā)展而言只是仲裁人與宏觀調(diào)控者,對于中央政府而言,管理的事務(wù)過多、過細(xì)不僅造成自身公務(wù)繁重、不堪重負(fù),同時降低了行政效率。筆者認(rèn)為,當(dāng)代中國政府垂直管理過程中所面臨的諸多問題應(yīng)主要從微觀和宏觀兩個層面進(jìn)行應(yīng)對。(一)建立有效的垂直管理部門內(nèi)部評估機(jī)制和外部保障機(jī)制1.建立有效的內(nèi)部人員考核系統(tǒng)垂直管理的理論假設(shè)是“權(quán)威的配置與各個等級相適應(yīng),即層次越高,權(quán)威越大。盡管絕大多數(shù)情況下這是一個合理的假設(shè),但在某些情況下,層次的增加僅僅是一些現(xiàn)象,并不代表權(quán)力的配置也相應(yīng)變化”。以垂直管理部門為例,提高部門管理的層級并不必然帶來管理績效的提高。管理績效主要取決于管理部門內(nèi)部諸多因素的合理配置。垂直管理由上到下的直線型結(jié)構(gòu),僅僅在組織結(jié)構(gòu)上凸顯了上級對下級直接控制,并不必然導(dǎo)致垂直管理部門內(nèi)部組織運(yùn)轉(zhuǎn)的高效率。因此,建立組織內(nèi)部有效的激勵制度對于垂直管理部門組織效率的提高同樣重要。因而,尋求刺激垂直管理部門內(nèi)部人員工作的積極性,建立有效的內(nèi)部人員考核系統(tǒng),在當(dāng)前我國政府的垂直管理過程中應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視?？梢詫⒋怪惫芾聿块T內(nèi)部的民主考評、網(wǎng)上公開評議、上級單位評議相結(jié)合,以三者的綜合評定成績作為對組織內(nèi)部人員進(jìn)行獎懲的最終依據(jù),盡可能公平、公正地對垂直管理部門人員的工作進(jìn)行績效考核,從而提高部門組織效率。2.加強(qiáng)垂直管理的外部保障機(jī)制我國的垂直管理部門大都具有獨(dú)立性、封閉性的特點(diǎn)。從行業(yè)劃分來看,大都屬于強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)敏感性與保密性,以及具有行政執(zhí)法功能的部門。而這些履行重要職能的垂直管理部門,由于不受所在地地方政府的監(jiān)管,僅受上級派出單位的管理,從而形成了當(dāng)前我國政府垂直管理過程中“看得到的管不到,管得到的看不到”的尷尬局面。此外,由于長期以來專門性垂直管理法律、法規(guī)的“缺位”,我國政府的垂直管理更多地帶有臨時性、人為性、隨意性的特點(diǎn),成為徘徊在集權(quán)與分權(quán)之間,解決二者平衡問題的慣性選擇和權(quán)宜之計。因此,加強(qiáng)垂直管理部門運(yùn)行的外部保障機(jī)制是當(dāng)前規(guī)范垂直管理部門的重要問題之一。首先,要制定垂直管理部門法,通過專門性法律法規(guī)將垂直管理部門內(nèi)部的組織構(gòu)成、人事任命與安排、考核體系以及具體運(yùn)行機(jī)制法律化、制度化。其次,程序的合法性是保證法律結(jié)果公正性的必要前提。因此,要以專門性法律、法規(guī)的形式對我國政府垂直管理過程中,垂直管理部門的設(shè)立、監(jiān)管、廢除進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。再次,對于垂直管理的專門性法律法規(guī)的修改、變更、廢除,也必須使之法律化、制度化,通過設(shè)定嚴(yán)格的法定程序避免垂直管理被隨意使用、更改,通過制度建設(shè)從根本上避免類似鄭筱萸案的發(fā)生。最后,建立全方位有效的監(jiān)督體系。通過網(wǎng)絡(luò),建立公開、透明的監(jiān)管體系。在進(jìn)行法律監(jiān)督、制度規(guī)范的同時,充分利用各種有利條件建立社會監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、人大監(jiān)督等多渠道綜合的監(jiān)督體系。(二)“條塊”矛盾我國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部張力的來源之一就是“條條”對“塊塊”的抑制力以及“塊塊”對“條條”的分離力?！皸l塊”矛盾始終是困擾我國中央與地方政府關(guān)系的主要問題之一。因此,要想從根本上解決“條塊”矛盾,關(guān)鍵在于明確中央與地方政府間事權(quán)界限,規(guī)范垂直管理與地方政府間的關(guān)系。1.合理劃分中央與地方政府間的權(quán)力界限垂直管理最主要的目的是為了避免地方政府對于行政執(zhí)法過程的干預(yù),而地方政府幾乎所有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都存在對中央權(quán)力干預(yù)的可能性,因此,必須以法律的形式將二者的關(guān)系制度化、規(guī)范化。對于涉及國家安全與關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈的重要部門,如海關(guān)、海事、郵政、鐵路、地質(zhì)等部門必須由中央政府直接進(jìn)行管理,中央政府必須在人、財、物等方面對這些部門進(jìn)行直接管理,完全與地方脫鉤,從而保證以上關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈的重要部門由中央進(jìn)行全局性統(tǒng)籌安排。對于地方政府具有優(yōu)勢的管理領(lǐng)域應(yīng)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗,通過委托、代理的方式交由地方政府進(jìn)行管理。在環(huán)境行政管理上,美國是由州政府負(fù)責(zé)執(zhí)行,聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定