論行政督察專員法定人員的設(shè)置

論行政督察專員法定人員的設(shè)置

國(guó)民黨成立后，主要關(guān)注國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和“圍剿”紅軍。為了更有效地“剿滅”紅軍,蔣介石在革命根據(jù)地周邊地區(qū)始設(shè)特殊專區(qū),以達(dá)統(tǒng)籌各方力量,后逐漸納入法制建設(shè)軌道,成為全國(guó)的制度性安排。關(guān)于專區(qū)公署之史實(shí),學(xué)界已有不少成果,然以行政法的視角來(lái)探討其人員編制,還鮮有成果。一“剿共”時(shí)期32322專員區(qū)公署組織設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)在其人員編制及其分工上。因?qū)T制度本身是發(fā)展變化的,故在不同時(shí)期其法定之編制亦不同。在專員制度創(chuàng)制初期,法定人員編制較少。1932年行政院頒布之《暫行條例》規(guī)定,在“剿匪區(qū)”之外,專員辦事處設(shè)專員1人、秘書(shū)1人、辦事員2人、書(shū)記2人,共6人。法定人數(shù)較少,不可能作為一級(jí)行政機(jī)構(gòu)來(lái)開(kāi)展工作,此時(shí)乃是專員區(qū)公署發(fā)展初期之雛形,故稱“辦事處”。作為行政院所頒之行政法令,其理應(yīng)具備統(tǒng)轄全國(guó)之效力,然地方在實(shí)施中卻有不少變通之處。如河北省系“援照行政院所訂專員條例,臨時(shí)設(shè)置灤榆、薊密兩區(qū)行政督察專員”,該兩區(qū)專員均設(shè)置公署,并制定《河北省行政督察專員公署辦事細(xì)則》報(bào)行政院通過(guò)。該細(xì)則規(guī)定,專員公署設(shè)秘書(shū)1人、署員1～3人、事務(wù)員2～6人、書(shū)記2人,較院頒條例人員為多。223江蘇省亦按照院頒條例設(shè)置專員分署,除專員外,設(shè)有秘書(shū)1人、科長(zhǎng)2人(兩科)、科員4人、參謀2人、副官2人,必要時(shí)得任用偵探、書(shū)記若干人,亦較院頒條例人員多。219與之不同者,“剿總”所頒《組織條例》設(shè)計(jì)的人員編制要復(fù)雜得多、人數(shù)也要多得多。該法令為服務(wù)于軍事而設(shè),其實(shí)施范圍設(shè)定為“剿匪”區(qū)內(nèi)。在此區(qū)域內(nèi)除專員外,設(shè)秘書(shū)1人、署員4人、事務(wù)員6人,副司令1.參謀1人、副官2人、參事5～9人,共21～30人。465從數(shù)字中簡(jiǎn)單推算可知,除去武官,文官數(shù)量已遠(yuǎn)超《暫行條例》所設(shè)置的人員編制。此種差異既說(shuō)明作為行政組織之專員區(qū)公署是在實(shí)際運(yùn)作中據(jù)其政治需要而發(fā)展變化的,亦說(shuō)明蔣介石為實(shí)現(xiàn)其軍事目的,在政治組織方面的操作下足了功夫,當(dāng)然其配合效果之若何呢?民國(guó)著名學(xué)者錢瑞升認(rèn)為,“以一專員公署,并兼理一縣之事務(wù),決非條例所設(shè)一秘書(shū),四署員,及六事務(wù)員所能勝任?！?55應(yīng)該說(shuō),這種觀點(diǎn)是有見(jiàn)地的。在不少“剿匪”區(qū),為完成其政治軍事任務(wù),不得不對(duì)該法令人員編制數(shù)量進(jìn)行變通、調(diào)整。如1935年5月,四川省第四行政督察專署就設(shè)秘書(shū)1人、科長(zhǎng)4人、科員12人、雇員6人。安徽省第八區(qū)專署,設(shè)有秘書(shū)1人、科長(zhǎng)4人(第一科長(zhǎng)由秘書(shū)兼任)、科員16人,另有管卷員、稅收管理人員等。155可見(jiàn),地方人員編制的變通,并非偶然與孤立的個(gè)案。1936年隨著法令的統(tǒng)一,行政院所頒《行政督察專員公署暫行條例》對(duì)人員編制又進(jìn)行了新的規(guī)范。在總結(jié)前兩部行政法令實(shí)施效果基礎(chǔ)上,該部法令人員編制之設(shè)計(jì),從某種意義上講,較為合理。專員公署人員編制為除專員外設(shè)秘書(shū)1人,科長(zhǎng)2～4人,視察1人、技士1～2人、科員2～4人、事務(wù)員3～6人。此外,規(guī)定另組區(qū)保安司令部,除專員兼任司令外,設(shè)副司令1人,參謀1～2人,副官2人,軍法官助理員1人,辦事員1～4人,書(shū)記2人,專員公署共計(jì)19～31人。與前兩部法令之規(guī)定相比較,1936年《暫行條例》增加了視察、技士、軍法助理三種新職。法定人員數(shù)量亦有增加。標(biāo)志著作為新的行政組織在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中逐漸發(fā)展成熟,逐步走向完備。1938年,專員公署與保安司令部合并后,人員編制又進(jìn)行了調(diào)整。具體編制如下:專員兼司令1人、副司令1人、秘書(shū)1人、技士1人、技佐1～2人、科員4～6人、參謀1人、科長(zhǎng)2～3人、視察1～2人、軍法助理1人、副官2人、會(huì)計(jì)1人、辦事員6～9人,共23～31人?？傮w觀之,人員總數(shù)變動(dòng)不大,然具體設(shè)置卻有一定的變動(dòng)。前后幾部法令關(guān)于人員編制之規(guī)定,人員基本設(shè)置為20～30人,文職人員亦控制在12～16人間,文職人員略高于武官人員。在現(xiàn)實(shí)中,專員公署人員編制遠(yuǎn)比此復(fù)雜。尤其是大量工勤人員的存在。如雇員、錄事、號(hào)兵、傳令兵、馬夫、伙夫、馬干等勤雜人員并未入編。即使為國(guó)家法所確立之人員編制,在實(shí)際運(yùn)作中亦并未完全遵守,主要表現(xiàn)在人數(shù)編制變化。如甘肅第一行政督察專員公署的編制為專員1人、秘書(shū)2人、科長(zhǎng)2人、會(huì)計(jì)1人、參謀2人、軍法助理1人、視察2人、科員5人、錄事1人、副官2人、工友三四人?！叭珜Ｊ鹕献詫T,下至工友,共約30余人?！?8-79云南第八行政督察專員公署則設(shè)置科長(zhǎng)4人、視察3人、參謀2人等,連同傳達(dá)員和炊事員達(dá)“40余人”。19廣西第八行政督察專員公署在1940年時(shí)人員編制更模糊不清,為“若干人”,其第四行政督察專員公署在1944年時(shí)文官與武官更達(dá)46人之多。270這種與國(guó)家法所確立人員編制之差異普遍存在,例子更不勝枚舉。當(dāng)然,所有法定編制之人員,地位亦非完全相同。這種差別既體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)與普通職員之間的上下級(jí)隸屬之差別;亦表現(xiàn)在所有公務(wù)員間法定地位的差異。為激發(fā)普通公務(wù)員之上進(jìn)精神,早在“圍剿”紅軍時(shí),軍事委員會(huì)南昌行營(yíng)于1934年4月頒發(fā)了5362號(hào)訓(xùn)令。該訓(xùn)令把專員公署人員編為甲、乙、丙三等,具體如下表。仔細(xì)分析表中的信息可發(fā)現(xiàn),主要事務(wù)人員如專員、秘書(shū)、署員、事務(wù)員、區(qū)保安副司令、參謀等職位皆是法定職位,而雇員、偵探、衛(wèi)士、傳令兵、工役、馬夫、伙夫、馬干等勤雜人員皆是另行增加的職位,而此部分總?cè)藬?shù)卻相對(duì)較多,此亦可解讀為法定人數(shù)無(wú)法滿足專員公署在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中之需要。在與法定編制無(wú)沖突之前提下,增加其他類非法定編制人員以解決現(xiàn)實(shí)之急需。二促進(jìn)了四川的民法實(shí)踐在專員區(qū)公署內(nèi),法定設(shè)置專員室,秘書(shū)室,民、建、財(cái)、教4科,以統(tǒng)轄各類職員。如甘肅行政督察專員區(qū)公署組織機(jī)構(gòu)就設(shè)置為“專員兼保安司令一人,副司令一人,下設(shè)第一科、第二科及秘書(shū)室、聯(lián)秘室、會(huì)計(jì)室、參謀室和軍法庭?！焙系谑畬Ｊ?947年以后設(shè)有兩科九室,第一科為民政科。管民政、教育;第二科為財(cái)政科,管財(cái)政、建設(shè);其他九室是會(huì)計(jì)室、統(tǒng)計(jì)室、視察室、機(jī)要室、秘書(shū)室、人事室、參謀室、副官室、軍法室。后參謀室又?jǐn)U大為兩個(gè)科。另有無(wú)線電臺(tái)通訊人員,其職員、官佐共有40余人。既然為“下設(shè)”,亦說(shuō)明第一科、第二科與秘書(shū)室、聯(lián)秘室、會(huì)計(jì)室、參謀室和軍法庭與專員之間應(yīng)屬上下級(jí)隸屬關(guān)系,下屬機(jī)構(gòu)應(yīng)為專員開(kāi)展服務(wù)工作。在專員下屬九個(gè)部門,九個(gè)部門之間乃平行關(guān)系,而與專員之間形成上下級(jí)關(guān)系,亦說(shuō)明專員區(qū)公署內(nèi)部不同部門間關(guān)系是平等的,共同服務(wù)于專員,因其首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,自然可理解為下屬各部門均應(yīng)對(duì)專員負(fù)責(zé)。部門名稱與法定職員名稱是一致的,可見(jiàn)法定人員編制各歸屬不同的部門管理轄,且被專員統(tǒng)一管理。從在四川的實(shí)踐看,人員編制的法令及訓(xùn)令,多有變通。四川在1935年歸政后開(kāi)始實(shí)行專員制度。因其在“剿匪區(qū)”內(nèi),實(shí)行專員制度初期,理應(yīng)遵照“剿總”所頒《組織條例》與1934年之5362號(hào)訓(xùn)令。從已掌握之資料看,亦證明此點(diǎn)推論,但又略有不同。如下表:把該表與1934年5362號(hào)訓(xùn)令作一比較就會(huì)發(fā)現(xiàn),在四川實(shí)施過(guò)程中變化最大的人員編制乃為乙等和丙等(即四川省的二等和三等)。從人數(shù)上看乙等從65人增加到了75人,丙等從58人增加到了71人,人數(shù)均大幅增加。如雇員、傳令兵、工役等人數(shù)皆提高到與甲等一樣,其他如技士、偵探等乙等與丙等設(shè)為一致。而甲等(即四川省的一等)無(wú)論從總?cè)藬?shù)看還是具體人數(shù)編制皆無(wú)變化,保持了與5362號(hào)訓(xùn)令高度的一致。這亦說(shuō)明5362號(hào)訓(xùn)令,甲等人員編制是能滿足地方實(shí)際需要,而乙等與丙等與地方實(shí)際需求有一定之差距,但亦不能排除地方安插庸員之可能。當(dāng)然亦看到,四川省專員區(qū)公署1936年人員編制大體上仍與5362號(hào)訓(xùn)令保持了一致,如職員名稱并無(wú)變化。人員編制之增加,應(yīng)與當(dāng)時(shí)南京政府全力在四川“圍剿”紅軍有關(guān)。從已有的資料發(fā)現(xiàn),1936年院頒《組織條例》在全國(guó)施行后,四川省專員區(qū)公署人員編制并未隨著全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行調(diào)整,仍保持原有的規(guī)模。直到1938年情況才發(fā)生變化,1938年遵照中央指令將專員公署與區(qū)保安司令部合并,四川省專員公署的人員編制統(tǒng)一調(diào)整為:專員1人、秘書(shū)1人、科長(zhǎng)3人、視察2人、技士1人、技佐1人、會(huì)計(jì)1人、科員5人、辦事員7人、書(shū)記8人、公役14人、副司令1人、參謀2人、軍法助理1人、副官2人、文書(shū)2人、號(hào)兵1人,衛(wèi)兵6人、傳令兵2人。炊事兵1人,共62人。與調(diào)整前相比,人員有所減少,但基本編制沒(méi)有多大調(diào)整,其主要調(diào)整也在工勤人員數(shù)量上的增減上?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后,尤其隨著中國(guó)西南成為大后方,四川省各級(jí)政府所承擔(dān)的任務(wù)亦空前增加,專員區(qū)公署人員編制亦發(fā)生變化:各專員區(qū)公署紛紛要求增加編制。如:第一區(qū)增設(shè)助理秘書(shū)1人、視察員1人、科員2人、事務(wù)員2人、雇員1人、公役2人、額外科員1人,共增加10人。第三區(qū)增設(shè)助理秘書(shū)1人、視察員1人、科員2人、事務(wù)員2人,共增加6人。第四區(qū)增設(shè)助理秘書(shū)1人、視察員1人、科員2人、事務(wù)員1人、雇員2人,共增加7人。第五區(qū)增設(shè)科員1人、事務(wù)員3人、雇員1人,共增加5人。第六區(qū)增設(shè)助理秘書(shū)1人、視察員2人、科員2人、事務(wù)員2人、雇員2人,共增加9人。第八區(qū)增設(shè)助理秘書(shū)1人、科員1人,共增加2人。第九區(qū)增設(shè)助理秘書(shū)1人、視察員1人、科員1人共增加3人。第十一區(qū)增設(shè)助理秘書(shū)1人、視察員1人、科員3人、事務(wù)員4人,共增加9人。第十二區(qū)增設(shè)助理秘書(shū)1人、視察員1人、科員2人、事務(wù)員2人、雇員1人,公役2人,共增加9人。第十三區(qū)增設(shè)助理秘書(shū)1人、視察員1人、科員2人、事務(wù)員2人、雇員1人、公役2人,共增加9人。第十五區(qū)增設(shè)助理秘書(shū)1人、視察員1人、科員1人,共增加3人,第十六區(qū)增設(shè)助理秘書(shū)1人、視察員1人、科員2人、事務(wù)員2人、雇員1人,公役2人,共增加9人。從這些數(shù)字的變化中可以看出,在這一時(shí)期行政督察專員區(qū)公署人員編制增加了不少人員,大部分專員區(qū)公署人總?cè)藬?shù)達(dá)七十人左右。增加的部分主要為工勤人員與政務(wù)、技術(shù)類人員。如下表:抗戰(zhàn)結(jié)束后,根據(jù)南京政府精減的要求,四川省政府對(duì)其下屬的專員區(qū)公署亦實(shí)施了裁減。各區(qū)公署人員編制經(jīng)過(guò)裁減后,基本控制60人左右,與1938年至1940間相當(dāng)。如四川第二行政督察區(qū)專員區(qū)公署人員裁減后為:專員兼司令1人、秘書(shū)1人、科長(zhǎng)3人、視察2人、技士1人、統(tǒng)計(jì)主任1人、會(huì)計(jì)1人、度量衡檢定員1人、科員5人、辦事員7人、書(shū)記7人、公役11人、副司令1人、參謀2人、軍法1人、副官2人、文書(shū)2人、號(hào)兵1人,衛(wèi)兵5人、傳令兵2人,炊事兵1人,共60人。此種人員編制直至國(guó)民黨政權(quán)在大陸垮臺(tái)?？v觀專員區(qū)公署組織編制