論公益訴訟的制度創(chuàng)設(shè)

論公益訴訟的制度創(chuàng)設(shè)

一博斯曼訴訟的啟示:“隔離但平等”在西方，公共訴訟制度始于羅馬法，（1）然而，在“自由市場”之外，現(xiàn)代意義上的公益訴訟是在“公共土地悲劇”日益突出的社會(huì)背景下發(fā)展起來的。隨著公共法律的擴(kuò)大，它逐漸轉(zhuǎn)向公眾。因?yàn)?面對霧霾等現(xiàn)代性問題,“搭便車”的“無票乘客”已無法輕松逃單。作為一項(xiàng)彌補(bǔ)性措施和公共性訴訟(publiclawlitigation)(2)形式,公益訴訟制度建構(gòu)伊始就在如下困境中左右搖擺:如何實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)訴訟特別是原告資格的理論相銜接,以及如何科學(xué)界定其適用的合理邊界?！八饺俗灾巍钡姆ㄖ蝹鹘y(tǒng)決定了,至少在啟動(dòng)的層面上訴訟應(yīng)是利害關(guān)系人的“個(gè)人事業(yè)”,此乃整個(gè)傳統(tǒng)訴訟制度展開的邏輯起點(diǎn)和理論基點(diǎn)。反之,若在“關(guān)系”的“利害性”上走得太過遙遠(yuǎn)與“間接”,即必然引發(fā)訴訟大廈的框架性顛覆。換言之,傳統(tǒng)司法體制無法承載太多的社會(huì)治理和利益整合重?fù)?dān),即便在“法官主治”的美國也有成熟性、政治問題不審查等諸多司法自制原則,并在此基礎(chǔ)上形成了主管和管轄的道道鴻溝。故此,在相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi),當(dāng)人們面對受損的公益時(shí),要么以個(gè)人的力量挑戰(zhàn)弊端重重的舊“法統(tǒng)”,要么人為地對訴求進(jìn)行“利害關(guān)系化”之改造,獲得原告資格后再行起訴,以便“削足適履”,讓起訴符合既有的司法框架。在充滿爭議的博斯曼系列案(3)中,讓·馬克·博斯曼(JeanMarcBosman)通過訴訟“富了別人,窮了自己”,直至陷入流落街頭、妻離子散的悲慘境地。博斯曼是比利時(shí)足球甲組聯(lián)賽RFC列日隊(duì)的一名中場隊(duì)員,1990年夏他與簽約俱樂部合同到期,俱樂部欲將其年薪消減60%,為此博斯曼打算以轉(zhuǎn)會(huì)法國敦刻爾克球隊(duì)相抗衡。然而按照當(dāng)時(shí)的足協(xié)規(guī)則,轉(zhuǎn)入俱樂部要向轉(zhuǎn)會(huì)球員的原俱樂部支付高昂的轉(zhuǎn)會(huì)費(fèi)。于是,轉(zhuǎn)會(huì)受阻后的博斯曼開始以一己之力破解舊規(guī)則,一紙?jiān)V狀將比利時(shí)足協(xié)等被告告上法庭并最終贏得了訴訟。以其名字命名的《博斯曼法案》規(guī)定,具有歐盟公民資格的足球運(yùn)動(dòng)員可以在歐盟國家自由擇業(yè)、無需支付任何轉(zhuǎn)會(huì)費(fèi)用。這樣,在無數(shù)球員因博斯曼的訴訟成為富翁的同時(shí),規(guī)則的改變卻加速了歐洲絕大多數(shù)小俱樂部的破產(chǎn),“撼動(dòng)世界足球第一人”的博斯曼從此以后也因背負(fù)“叛逆”罪名而生活無著、舉步維艱。在普萊西訴弗格森(Plessyv.Ferguson)一案(4)中,普萊西是一位有著1/8非洲裔血統(tǒng)和7/8高加索血統(tǒng)的混血,即便如此,依照路易斯安那州的法律,其在乘坐軌道交通時(shí)也只能坐有色車廂,與白人頭等車廂無緣。于是,普萊西在由杰出黑人和新奧良居住地白人組成的公民委員會(huì)(committeeofcitizens)這一民間組織的鼓勵(lì)和支持下,購買了頭等車廂車票,當(dāng)乘坐意料之中地受阻后,普萊西獲得了挑戰(zhàn)公共交通種族隔離制度的原告資格。不過,最終美國聯(lián)邦最高法院以7:1的票決結(jié)果認(rèn)定州法中的此種“隔離”與種族“平等”一樣具有合憲性,并確立了此后廣受詬病的“隔離但平等”原則。盡管敗訴的結(jié)果并未影響該案作為“試驗(yàn)性訴訟”的歷史意義。也正是由于傳統(tǒng)訴權(quán)理論藩籬的制約,馬薩諸塞州訴環(huán)保署(Massachusettsv.EPA)(5)一案,雖因原告勝訴而成為美國公益訴訟的歷程碑,但是,1.聯(lián)邦最高法院在多數(shù)意見(Majoritydecision)中的論證邏輯仍然未能脫離起訴(原告)資格(Standing)的理論窠臼,即未能免于對其進(jìn)行在“魯漢訴國家野生動(dòng)物聯(lián)盟”案(Luianv.DefendersofWildlife)中所表述的原告資格三要件的審查和檢驗(yàn)—事實(shí)上的損害(injury—in—fact)、因果關(guān)系(causation)和可救濟(jì)性\可補(bǔ)償性(redressability);2.首席大法官羅伯茨(Roberts)在其異議書(dissentingopinion)中堅(jiān)稱馬薩諸塞州不符合原告訴訟資格三要件法則(thethree—partstandingtest),并指出馬薩諸塞州將會(huì)因海平面上升而失去海岸土地也是一種“純粹的關(guān)聯(lián)”(pureconjecture)。二反思:公共的理性對于我國司法改革的啟示那么,我國行政公益訴訟的制度創(chuàng)設(shè)是否應(yīng)當(dāng)遵循上述訴訟程序的內(nèi)在邏輯而內(nèi)斂、謹(jǐn)慎處之呢?拋出如此“假問題”無他,全因筆者嘗試將讀者引向行政公益訴訟的“中國語境”。我們不是一直在強(qiáng)調(diào)“國情”和“特殊性”嗎?那么中國國情究竟所指為何?當(dāng)下的特殊性又表現(xiàn)在哪里呢?社會(huì)主義中國眼下遭遇了社會(huì)轉(zhuǎn)型的改革阻力與相關(guān)困惑:何為公有制(包括全民所有和集體所有)?公有制是否意味著———無論是“按份公有”還是“共同公有”———每個(gè)國民都是公有財(cái)產(chǎn)不太嚴(yán)謹(jǐn)意義上的“股東”呢?如果答案是肯定的,那么當(dāng)“股東”們面對國有資產(chǎn)和國庫資金流失、被侵吞和公務(wù)性糟蹋,或者集體組織成員面臨集體土地被非法征收、轉(zhuǎn)讓、破壞、撂荒,或者當(dāng)“股東”面對賴以生存的大江大河和土地土壤的嚴(yán)重污染時(shí),可否自己或社團(tuán)化地提起訴訟以尋求司法強(qiáng)制?“股東”利益很間接、不具備訴訟主體資質(zhì)?那么,究竟何為社會(huì)主義?“股東”們究竟在何種意義與程度上才更能接近法律層面上的“主人翁”地位,從而擔(dān)當(dāng)起”當(dāng)家做主“的法律責(zé)任?其實(shí),法律是典型的“地方性知識”:沒有更好,只有更適合。美國《獨(dú)立宣言》所載之“人人生而平等”———“allmenarecreatedequal”,任東來先生將其譯為“造物者創(chuàng)造了平等的個(gè)人”,(6)這樣也許更能表達(dá)“平等”的神學(xué)原義———斷語中的“men”,很長一段歷史時(shí)期內(nèi)“不言自明”的僅是指白種男人而已,其宣示的“真理性”無法阻止因人際歧視所引發(fā)的膚色、性別對抗甚或戰(zhàn)爭;法國憲法委員會(huì)盡管缺少必要的司法屬性,但并未影響其獲得憲法“守護(hù)神”的美譽(yù),更遑論其行政法院行政性與司法性雙重品格的并行不悖;在議會(huì)內(nèi)閣體制下,英國上議院上訴委員會(huì)和樞密院司法委員會(huì)與政府特別是議會(huì)有著不難理解的、千絲萬縷的聯(lián)系,然而作為自然正義(naturaljustice)法治原則的母國,卻遲至2009年10月份才成立了世界上最年輕的最高法院,(7)司法超然中立嗎?故此,筆者以為,按照“道路自信”的剛性要求,我們理應(yīng)在“制度自信”和“理論自信”的指引下,大膽創(chuàng)設(shè)行政公益訴訟這一最能體現(xiàn)“社會(huì)主義”本質(zhì)特征的制度形式,讓國民透過司法渠道踐行當(dāng)家做主的法律責(zé)任,以守護(hù)每個(gè)人心中不可或缺的那部分“公共利益”,進(jìn)而培育久違了的“公共精神”。否則,空談“主義”,而沒了“社會(huì)”,何以在堅(jiān)守中保持開放心態(tài)、推進(jìn)司法改革?職是之故,未來修法時(shí)應(yīng)該像對待公有制的一貫立法態(tài)度那樣,對行政公益訴訟作出詳盡的專章規(guī)定,這樣才能最大可能地避免制度設(shè)計(jì)上的“人格分裂”。我們從來不缺少制度創(chuàng)新所需的國民智慧。我國行政公益訴訟的司法實(shí)踐早已如潮涌現(xiàn)———盡管許多案件也同樣進(jìn)行了“私訴”(privatelitigation)轉(zhuǎn)化,實(shí)屬“疑似型”行政公益訴訟之列,但是其昭示的公共理性無疑具有重大的法治標(biāo)本意義。比較典型的如集中發(fā)生在2006年的任俊杰訴鄭州市規(guī)劃局行政不作為案、(8)羅秋林訴衡陽市國資委案(9)和蔣石林訴常寧市財(cái)政局違法購車案。(10)《政府信息公開條例》頒行后,有關(guān)政府信息公開且?guī)в泄嬖V訟屬性的行政訴訟更是層出不窮,如湘潭大學(xué)五博士訴湖南省人民政府、湘潭市人民政府大橋收費(fèi)案。(11)在“人民法院審理行政案件,除依照《行政訴訟法》和本解釋外,可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”之既有規(guī)則框架下,2012年新修訂的《民事訴訟法》第55條增設(shè)了公益訴訟條款,更是為行政公益訴訟的建立提供了有益的制度參照并埋下了不小的伏筆。不難想見,當(dāng)提起的環(huán)境類和消費(fèi)者權(quán)益類民事公益訴訟中涉嫌違法的企業(yè)拿出合法的行政許可證書從而使案件審理和裁判陷入僵局時(shí),行政公益訴訟必將以其前提性訴訟形式而呼之欲出。另外,《物權(quán)法》、《反壟斷法》和《環(huán)境法》所體現(xiàn)的公共性和社會(huì)性,也使得我國建立行政公益訴訟既必要又迫切。更為重要的是,在財(cái)政體制亟待完善的當(dāng)下,行政公益訴訟勢必為民間反腐力量的法治化和有序化注入可期待的制度活力。三路徑一:立足私權(quán),限定民事公益訴訟的受案范圍就行政公益訴訟的原告資格而言,借鑒域外(準(zhǔn))主權(quán)者利益(Quasi/SovereignInterests)理論,確立各級檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟之原告資格即建立行政公訴制度,既契合我國司法體制的內(nèi)在機(jī)理,又因應(yīng)了我國憲法層面權(quán)力配置的實(shí)際牽制能力。此其一;其二,確認(rèn)符合法定條件的社會(huì)組織之行政公益訴訟原告主體資格,(12)不但可以吸納公眾有序參與社會(huì)的民主治理,而且必將對我國公民社會(huì)的生成和公民精神的養(yǎng)成形成倒逼之勢。其三,就公民個(gè)人而言,在必要而間接的利害關(guān)系論證成就的前提下,針對公有財(cái)產(chǎn)和國庫資金等特殊問題,應(yīng)當(dāng)預(yù)留個(gè)人提起行政公益訴訟的制度空間。同時(shí),根據(jù)社會(huì)情勢的變更,在特別法中對特定主體賦予行政公益訴訟原告資格的適時(shí)法律授權(quán),亦應(yīng)成為我國公益訴訟主體立法的慣例,因?yàn)榇朔N立法模式既不失法律保留的立法嚴(yán)肅性,又具有適應(yīng)現(xiàn)實(shí)變動(dòng)不居的靈活性。其實(shí),美國公益訴訟最早就是通過法律授權(quán)的形式產(chǎn)生的。1890年美國國會(huì)通過了反壟斷的《謝爾曼反托拉斯法》(theShermanAnti-TrustActof1890),該法規(guī)定,針對違法的壟斷公司,司法部門、聯(lián)邦政府、團(tuán)體乃至于個(gè)人均可提出訴訟。這項(xiàng)法案的出臺標(biāo)志著民事公益訴訟制度在美國的誕生。無獨(dú)有偶,2000年修訂實(shí)施的我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定:“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”盡管該款模糊了大陸法系和英美法系司法體制的差異性,突破了行政權(quán)和司法權(quán)的分權(quán)邊界,從而在訴訟類型上給人以”非驢非馬”之感,然而其在立法例層面所作之大膽嘗試,無疑代表了社會(huì)治理的改革方向。在行政公益訴訟的受案范圍方面,除各國通行涉及之公共行政權(quán)力致生的公害(環(huán)保等)訴訟及消費(fèi)者訴訟以外,考慮到與民事訴訟的銜接以及我國行政法治運(yùn)行之現(xiàn)狀,典型的行政不作為訴訟、食品安全類訴訟(可并入消費(fèi)者訴訟)、行政壟斷訴訟、財(cái)稅訴訟、公有財(cái)產(chǎn)訴訟以及“紅頭文件”訴訟(需與抽象性行政行為的附帶性審查模式相銜接),均可納入其中。當(dāng)然,在立法模式上,以采用列舉和“兜底概括”相結(jié)合的混合模式為宜,以便為未來的司法實(shí)踐留下裁量余地。四確保程序的制度環(huán)境公益訴訟在某種意義上是一類獨(dú)特的“試驗(yàn)性訴訟”和“示范性訴訟”,判例法和“法官造法”更適宜其生長,也更能凸顯經(jīng)典案例的指導(dǎo)作用和效力導(dǎo)向。正因?yàn)槿绱?在西方兩大法系中,大陸法系相較于英美法系,在對待公益訴訟的態(tài)度上更加審慎。我國未來行政公益訴訟的運(yùn)行也應(yīng)與案例指導(dǎo)雙翼驅(qū)動(dòng),其實(shí),作為典型大陸法系國家的法國,其行政訴訟取判例制,給人留下太多的有關(guān)制度演進(jìn)的想象空間。此其一。其二,公益訴訟確立后的成功實(shí)踐,亦仰賴多元主體的集體智慧和社會(huì)合力,才能最大限度地發(fā)揮其制度的形塑力和指引力。否則,脫離了公共精神和人文關(guān)懷,公益訴訟亦無法穩(wěn)健邁向未來。美國2008年“哥倫比亞特區(qū)訴赫勒”(DistrictofColumbiav.Heller)(13)一案,正是在學(xué)院派憲法學(xué)家蓄意推動(dòng)下有計(jì)劃展開的,在布朗訴教育管理委員會(huì)案(Brownv.BoardofEducation)(14)中也始終活躍著全國有色人種福利促進(jìn)會(huì)(NAACP)的身影,而上述馬薩諸塞州訴環(huán)保署案的成功更是凝聚了13個(gè)州、3個(gè)城市和諸多環(huán)保組織等多元社會(huì)主體的集體智慧。其三,制度的創(chuàng)設(shè)和制度的有效運(yùn)行不同,后者并不必然是前者的自然延伸。不容否認(rèn),我國《行政訴訟法》遭遇了自其實(shí)施以來前所未有的困境