南水北調(diào)東線工程開發(fā)區(qū)模式流域管理研究

南水北調(diào)東線工程開發(fā)區(qū)模式流域管理研究

南四湖位于江蘇省和山東省的交界處。它與南陽(yáng)、昭陽(yáng)、獨(dú)山和微山相連。水庫(kù)建成后分為以下兩個(gè)湖泊。上級(jí)湖包括南陽(yáng)、獨(dú)山及部分昭陽(yáng)湖;下級(jí)湖包括微山湖及部分昭陽(yáng)湖。它是全國(guó)第6大淡水湖和我國(guó)北方地區(qū)最大的淡水湖,也是江蘇、山東2省供水區(qū)的主要供水水源地。南四湖是匯集蘇、魯、豫、皖4省32個(gè)縣(市)的53條河道來水的出口湖泊。歷史上,由于黃河奪了泗水和淮河的河道,造成這個(gè)地區(qū)水無出路,山東省韓莊以上流域洪、澇、旱等自然災(zāi)害頻繁,是我國(guó)的重災(zāi)區(qū)之一。1949年以來,南四湖興建了一大批水利工程,初步形成了具有蓄水、防洪、排澇、引水灌溉、城市供水、水產(chǎn)養(yǎng)殖、航運(yùn)及旅游等多種功能的工程體系。這些體系在抗御水旱災(zāi)害、保持社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)水土資源、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,南四湖流域上游水資源用量不斷增加,入湖水量卻越來越少,供水區(qū)水資源供需缺口越來越大,水污染也加劇了南四湖周邊地區(qū)的水資源供需矛盾。南四湖地處蘇魯2省交界,歷史上就是邊界和水事矛盾高發(fā)區(qū)。近年來周邊地區(qū)用水量增加,干旱年份缺水較為嚴(yán)重,各用水戶爭(zhēng)水矛盾日益突出。1983年,南四湖交由沂沭泗水利管理局(以下簡(jiǎn)稱沂沭泗局)統(tǒng)一管理,上級(jí)湖、下級(jí)湖水位由水利部統(tǒng)一調(diào)度,情況有所好轉(zhuǎn),但由于管理體制的缺陷,仍存在許多矛盾。目前,南四湖流域?qū)嶋H上處于2省分割管理模式,未能實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一管理。1項(xiàng)目運(yùn)行管理方面東線工程是在現(xiàn)有工程基礎(chǔ)上興建的,其調(diào)度運(yùn)行與現(xiàn)有工程的防洪、除澇、供水和航運(yùn)等功能的利用密切相關(guān)。尤其是蘇、魯省界段工程,它涉及沂沭泗流域南四湖地區(qū)的防洪、水資源管理調(diào)度和南水北調(diào)工程實(shí)施后的省際交接水管理問題,省際矛盾突出,管理問題較為復(fù)雜。依據(jù)國(guó)務(wù)院南水北調(diào)建設(shè)委員會(huì)2003年10月印發(fā)的《南水北調(diào)工程項(xiàng)目法人組建方案》通知,南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室(以下簡(jiǎn)稱南水北調(diào)辦公室)初步擬定了南水北調(diào)東線第一期工程的管理體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置方案,即分別由江蘇、山東2省組建東線江蘇有限責(zé)任公司和東線干線有限責(zé)任公司作為各省境內(nèi)工程的項(xiàng)目法人,負(fù)責(zé)境內(nèi)工程的建設(shè)和運(yùn)行管理;省界工程由兩項(xiàng)目法人以合同方式委托淮河流域水利委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱淮委)下屬專業(yè)化建設(shè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)行管理。考慮到東線江蘇有限責(zé)任公司涉及省際水事的管理和運(yùn)營(yíng),南水北調(diào)辦公室建議淮委派出代表作為獨(dú)立董事參加董事會(huì)。南水北調(diào)辦的項(xiàng)目法人組建批復(fù)方案具有很多優(yōu)點(diǎn),但以下問題還有待進(jìn)一步研究:一是公司運(yùn)營(yíng)問題。從企業(yè)組成要素看,項(xiàng)目法人作為股份制企業(yè),由于南四湖地處兩省邊界其產(chǎn)權(quán)不易界定、水商品交易邊界不易界定等原因,兩個(gè)企業(yè)之間不能順利進(jìn)行直接的契約關(guān)系,為法人治理結(jié)構(gòu)的股份制企業(yè)運(yùn)營(yíng)帶來困難。而淮委作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),又缺乏履行職能的必要手段;二是權(quán)屬問題。目前,還沒有確定駱馬湖、中運(yùn)河和南四湖水資源的產(chǎn)權(quán)歸屬,尤其是南四湖的水權(quán)。南四湖涉及江蘇、山東兩省,如果簡(jiǎn)單地按照行政區(qū)域來劃分水權(quán),把南四湖水資源分開劃歸兩省,分別由東線干線公司和東線江蘇公司進(jìn)行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng),就破壞了南四湖水資源的自然屬性,有悖于水資源統(tǒng)一管理的要求;此外,東線干線公司(暫委托山東省管理)從南四湖的哪里取水?由于南四湖屬省際邊界湖泊,按行政區(qū)劃屬山東省微山縣,但對(duì)于南四湖的水資源,山東省和江蘇省都有使用權(quán),即下級(jí)湖江蘇和山東都有用水權(quán),以江蘇用水為主;上級(jí)湖山東和江蘇都有使權(quán),以山東用水為主。當(dāng)南水北調(diào)東線開通后,如果山東方面從江蘇境內(nèi)直接向南四湖調(diào)水,在向?qū)Ψ礁冻鲚^大的水資源使用費(fèi)后,而湖西側(cè)屬江蘇地界,當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、農(nóng)田再行由湖中引流回灌不易控制,容易形成江蘇賣——山東買——江蘇用的態(tài)勢(shì)。顯然不是山東方面所不愿意看到的。此外,北上的長(zhǎng)江水和駱馬湖、南四湖的當(dāng)?shù)厮旌虾?也難以界定區(qū)分長(zhǎng)江水與當(dāng)?shù)厮⒆匀凰€是商品水?因此,項(xiàng)目法人組建批復(fù)方案在蘇魯省界水資源管理體制方面不夠細(xì)化,需要進(jìn)一步深入研究。鑒于目前南水北調(diào)東線工程運(yùn)行管理的實(shí)際情況以及南水北調(diào)東線開通后的需要,在選擇今后南四湖運(yùn)行管理體制方案時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮上述情況。2南四湖運(yùn)營(yíng)管理體制的建立2.1有利于解決水權(quán)之爭(zhēng),促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展南水北調(diào)東線工程南四湖運(yùn)行管理體制的構(gòu)建必須同時(shí)兼顧江蘇省、山東省和國(guó)家3者的利益,既要保證國(guó)家對(duì)全國(guó)水資源實(shí)施宏觀調(diào)配、解決北方干旱缺水問題的戰(zhàn)略性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),又要有利于解決蘇魯邊界水權(quán)之爭(zhēng),以水資源統(tǒng)一管理為手段,協(xié)調(diào)地區(qū)之間和生活、生產(chǎn)、生態(tài)之間用水關(guān)系,促進(jìn)南四湖水資源節(jié)約、保護(hù)和合理利用,促進(jìn)南四湖供水區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。具體來說,南四湖作為整個(gè)南水北調(diào)東線工程的重要組成部分,必須貫徹國(guó)家關(guān)于南水北調(diào)工程政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)運(yùn)作、用戶廣泛參與的管理體制方針,又必須充分考慮南四湖作為蘇魯2省水源地的特定經(jīng)濟(jì)屬性以及原有引黃引江工程的功能特點(diǎn)。因此,要構(gòu)建新型管理體制,就必須要對(duì)南水北調(diào)東線南四湖的水利工程特征和經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)行具體認(rèn)識(shí)和分析。2.2南四湖經(jīng)濟(jì)屬性分析2.2.1南四湖流域管理模式南四湖是一條跨省的河流,是由山東、江蘇、河南、安徽等4省共享水資源和利益的流域,它具有產(chǎn)權(quán)模糊及利益區(qū)域共享的特點(diǎn),具有“公共物品”的一些特征。南四湖流域?qū)τ谝粋€(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要意義。由于流域周邊地區(qū)的每個(gè)人(主體)都是理性人,從自利角度出發(fā)進(jìn)行決策時(shí)只考慮個(gè)人的邊際效益等于個(gè)人的邊際成本,而不考慮他們的行為所造成的社會(huì)成本,由此便出現(xiàn)了“公用地困境”?！肮玫乩Ь场钡膶?shí)質(zhì)就是個(gè)人理性的聚集形成非理性的結(jié)果,當(dāng)每一個(gè)理性的人都試圖擴(kuò)大自己的利益,施外部性于他人,無限制地?cái)U(kuò)大社會(huì)成本時(shí),其最終結(jié)局不是全贏而是全輸。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),南四湖地區(qū)從1949~1985年,江蘇和山東2省因排水、用水和湖田湖產(chǎn)糾紛引起的群眾械斗就有400余起,傷亡256人。該地區(qū)的水事矛盾也頻頻發(fā)生,嚴(yán)重影響了地區(qū)的安定團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。南四湖流域產(chǎn)權(quán)模糊性的特點(diǎn),決定了蘇魯2省對(duì)南四湖流域公益性投資沒有充分的動(dòng)力,在經(jīng)濟(jì)上沒有動(dòng)因使任何一個(gè)地區(qū)改變自己的策略。因此,要提高南四湖流域水資源利用效率,減少南水北調(diào)東線的調(diào)水成本,就得依靠政府來打破地區(qū)博弈中的納什均衡。根據(jù)南水北調(diào)辦公室的項(xiàng)目法人組建批復(fù)方案,淮委將作為項(xiàng)目法人間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和水行政管理機(jī)構(gòu),由于缺乏必要的協(xié)調(diào)條件,將來難以有效地約束利益相關(guān)者爭(zhēng)奪水資源管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)等自利行為。另外,由于南四湖管理局和地方事權(quán)劃分不清、法律地位不明確等原因,可能使南四湖流域管理再度陷入困境。筆者認(rèn)為,應(yīng)建立制度化的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和引入有效的市場(chǎng)機(jī)制,來約束江蘇、山東2省的自利行為,以解決南四湖水資源利用的“公用地”悲劇。2.2.2發(fā)展水資源要實(shí)現(xiàn)從“調(diào)南水北調(diào)東線南四湖水利工程除具有供水功能外,還兼顧防洪、除澇和航運(yùn)等功能,也就是說既有可觀的經(jīng)濟(jì)效益,也有顯著的社會(huì)效益和生態(tài)效益。水市場(chǎng)這種“準(zhǔn)市場(chǎng)”的特點(diǎn),使得工程的商品水供求關(guān)系復(fù)雜。一方面,工程不可能完全按照市場(chǎng)調(diào)節(jié)來運(yùn)行,追求利潤(rùn)的最大化;另一方面,工程又必須實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行,以達(dá)到調(diào)水的建設(shè)目標(biāo),實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。因此,要構(gòu)建兼有市場(chǎng)和政府功能的管理體制以適應(yīng)新形式下流域管理的要求。2.2.3行政管理職能的發(fā)揮影響南四湖流域水文環(huán)境南四湖水利工程是一個(gè)防洪、排澇、蓄水、用水功能的統(tǒng)一體系。上游的泄洪要考慮下游的承受能力,下游的洪水蓄泄反調(diào)節(jié)上游的洪水蓄泄,蓄水要考慮到泄洪或排澇,蓄泄和排澇要兼顧蓄水。利益相關(guān)者多,且層次復(fù)雜,爭(zhēng)水矛盾突出,水事矛盾復(fù)雜。如果沒有具有政府行政功能的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)南四湖流域進(jìn)行統(tǒng)一管理,容易造成多家管水的混亂局面,將不利于防洪調(diào)度、水資源利用和水污染防治,并有可能使江蘇、山東2省水事矛盾激化,最終會(huì)制約本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。南水北調(diào)東線水資源進(jìn)入南四湖后也難以解決調(diào)水與防洪、排澇、蓄水、用水之間的矛盾。另外,南四湖在沿線供水區(qū)形成引江水、當(dāng)?shù)氐乇硭?、?dāng)?shù)氐叵滤?、污水回用等多水?lián)合調(diào)度的局面,涉及城建、水利、環(huán)保等多個(gè)部門的利益關(guān)系。南四湖利益相關(guān)者復(fù)雜。2.2.4南四湖舊資產(chǎn)組合南水北調(diào)東線南四湖水利工程是在蘇魯2省歷年興建的引水工程基礎(chǔ)上擴(kuò)建、新建部分閘站和輸水河道形成的,工程涉及新舊資產(chǎn)的組合,產(chǎn)權(quán)很難得到清晰的界定。從南四湖水利資產(chǎn)特征看,它具有兩重性(即同時(shí)兼有經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性)、兩種資產(chǎn)實(shí)物形態(tài)的不可分割性,以及產(chǎn)品(服務(wù))的混合性和目標(biāo)的多重性。因此,從資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的角度,南四湖運(yùn)行機(jī)制必然是多樣化的,既有市場(chǎng)機(jī)制,又存在行政管理機(jī)制。其運(yùn)行管理體制必須采用特殊法人,兼有事業(yè)法人和企業(yè)法人雙重角色。3“開發(fā)區(qū)模式”流域管理體制設(shè)計(jì)3.1行政管理體制開發(fā)區(qū)是國(guó)家和地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而設(shè)立的特殊行政管理區(qū)域,開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)通常是政府的派出機(jī)構(gòu),行使著部分政府的職能。開發(fā)區(qū)管理體制包括2層含義,即行政管理體制和經(jīng)濟(jì)管理體制。行政管理體制是指開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所具有的政府管理功能及其制度特征;由于開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中擔(dān)負(fù)著不同于其他一般行政區(qū)域政府部門的作用,因此它在行政管理體制及運(yùn)作方面也有著不同于一般行政區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)管理體制是指開發(fā)區(qū)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)所擁有的經(jīng)濟(jì)組織功能及其制度特征。開發(fā)區(qū)的資產(chǎn)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)不是完全按照以盈利為目的的普通公司模式運(yùn)作。開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的性質(zhì)決定了運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。開發(fā)機(jī)構(gòu)大都是非營(yíng)利性機(jī)構(gòu),按公司化模式運(yùn)作,采取特殊法人制度。政府與開發(fā)區(qū)運(yùn)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系是委托和被委托的關(guān)系,實(shí)行政府授權(quán)管理,采取特殊法人的治理結(jié)構(gòu)。開發(fā)運(yùn)行機(jī)構(gòu)在政府安排的制度框架下自主經(jīng)營(yíng),政府通過建立制度規(guī)范來約束運(yùn)行管理機(jī)構(gòu),而不是直接干預(yù)其經(jīng)營(yíng);政府在給予資助和補(bǔ)貼的同時(shí),對(duì)其提供的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格實(shí)行上限控制。3.2企業(yè)性質(zhì)的確定基于上述分析,南四湖地跨蘇魯兩省,造成東線江蘇公司、東線干線公司產(chǎn)權(quán)邊界,水商品交易邊界不清,從而難以形成完全的契約關(guān)系。因此,應(yīng)成立一個(gè)兼有市場(chǎng)和政府行政功能的過渡性機(jī)構(gòu),作為東線江蘇公司和東線干線公司實(shí)現(xiàn)買賣水契約關(guān)系的緩沖區(qū)。既要體現(xiàn)南水北調(diào)水資源“準(zhǔn)市場(chǎng)”配置原則,又要考慮南水北調(diào)管理體制與南四湖現(xiàn)有管理體制的銜接。我們認(rèn)為,南四湖流域管理采用特殊法人(兼有事業(yè)法人和企業(yè)法人雙重角色)的“開發(fā)區(qū)模式”比較合適(圖1)。具體方法是:在南水北調(diào)東線工程建設(shè)管理體制總體框架下,組建南四湖流域項(xiàng)目法人,即成立南四湖流域管理領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì),下設(shè)南四湖流域管理辦公室與南四湖水利資產(chǎn)管理公司,兩者合署辦公,既具有行政職能又具有經(jīng)濟(jì)職能,管委會(huì)行使流域級(jí)管理權(quán)限,對(duì)南四湖流域?qū)嵭薪y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。南四湖流域管理委員會(huì)行使決策職能,并在原有的南四湖管理處基礎(chǔ)上組建具有行政管理功能的南四湖流域管理辦公室,負(fù)責(zé)水行政事務(wù);江蘇、山東以其投入工程的水資源、土地資源等折算股份,中央政府的投入暫由淮委作為中央出資代理人,由淮委控股,江蘇、山東參股,三方共同組建南四湖水利資產(chǎn)公司,使其真正符合“政府宏觀調(diào)控,股份制運(yùn)作,企業(yè)化管理,水源區(qū)參與”的要求。由南四湖水利資產(chǎn)管理公司對(duì)南四湖水資源進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)開發(fā),有利于將水資源利用外部性內(nèi)部化,外部利益矛盾內(nèi)部化。東線江蘇公司、東線干線公司分別與南四湖水利資產(chǎn)管理公司簽訂水權(quán)交易協(xié)議,實(shí)現(xiàn)買賣水契約關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目法人的企業(yè)化運(yùn)作提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。該模式既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求,又符合南水北調(diào)運(yùn)行管理體制的總體構(gòu)想,而且能夠充分調(diào)動(dòng)中央與地方多方面的積極性。因此,采用南四湖流域管理“開發(fā)區(qū)模式”不僅助于妥善解決了南四湖現(xiàn)存問題,還有利于充分發(fā)揮南水北調(diào)東線工程的預(yù)期綜合效益。3.3建立健全運(yùn)行機(jī)制南水北調(diào)辦公室和水利部授權(quán)成立南四湖運(yùn)行管理領(lǐng)導(dǎo)小組。由淮委和江蘇、山東2省的有關(guān)部門、省(直轄市)政府負(fù)責(zé)同志為成員,其主要職能是制定南四湖運(yùn)行管理的有關(guān)方針和政策,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和決策運(yùn)行管理的重大問題。(1)南四湖運(yùn)行管理領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)南四湖流域管理辦公室,負(fù)責(zé)日常工作。南四湖流域管理辦公室為南四湖運(yùn)行管理領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu),直接對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)。為了保持工作的連續(xù)性,南四湖流域管理辦公室依托在淮委。(2)按照政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,由參股各方南水北調(diào)東線江蘇有限責(zé)任公司、南水北調(diào)東線干線有限責(zé)任公司、淮委等成立董事會(huì)并組建南水北調(diào)東線南四湖資產(chǎn)管理公司,作為項(xiàng)目法人,負(fù)責(zé)南四湖流域與南水北調(diào)主體工程相關(guān)的配套工程的運(yùn)營(yíng)與管理、還貸,依法自主經(jīng)營(yíng),以及南四湖流域南水北調(diào)工程的供水與當(dāng)?shù)厮Y源的合理調(diào)配。實(shí)施與沿線各省(直轄市)供水(股份)公司之間水的買賣關(guān)系,并根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》,簽訂供水合同,實(shí)行年度契約制,見圖1。3.4“開發(fā)區(qū)模式”流域管理體制的優(yōu)勢(shì)(1)提高行政權(quán)威性的必要性南四湖流域管理體制中,流域管理辦公室是由水利部授權(quán),具有政府行政職能的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),有足夠的行政權(quán)威性,能有效地約束山東、江蘇2省對(duì)水資源管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)的爭(zhēng)奪,協(xié)調(diào)山東和江蘇2省的水事糾紛,有助于減少?zèng)Q策和辦事過程中的內(nèi)耗,可以增長(zhǎng)效率、克服無責(zé)任性和混亂性,為跨地區(qū)水資源的統(tǒng)一管理和合理分配提供了科學(xué)保證,科學(xué)合理地解決泄洪與排澇、上下游爭(zhēng)水的矛盾。(2)湖水利資產(chǎn)管理公司“開發(fā)區(qū)模式”的流域管理體制能有效地避免純行政型的盲目指揮,并能填補(bǔ)流域總體規(guī)劃中市場(chǎng)機(jī)制的不足。南四湖水利資產(chǎn)管理公司采用股份制運(yùn)作。股份制的特點(diǎn)