教師人力資本產(chǎn)權(quán)制度的問題與完善

教師人力資本產(chǎn)權(quán)制度的問題與完善

隨著我國義務(wù)教育地區(qū)、城鄉(xiāng)、學(xué)校和學(xué)校差距的日益縮小和影響的不斷惡化，通過資源配置的減少和消除影響已成為我國義務(wù)教育和社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。而師資配置失衡作為義務(wù)教育差距的重要方面,盡管早就受到了學(xué)界和政府的重點(diǎn)關(guān)注,但時(shí)至今日,全國各地仍大多只是停留在宣傳鼓動(dòng)上或僅制訂了一些到農(nóng)村支教的試驗(yàn)性條款,并未出臺(tái)具體而規(guī)范有效的教師流動(dòng)制度。教師流動(dòng)依然處于失序、失衡等不合理狀態(tài),從而使得校際師資配置差距問題始終難以解決。究其原因,不僅在于地方政府的政策決心不夠,也在于學(xué)界研究存在不足。對(duì)于“義務(wù)教育教師到底該不該流動(dòng)?應(yīng)如何規(guī)范其流動(dòng)”等問題,學(xué)界迄今仍僅從教育公平的角度進(jìn)行了探討,其依據(jù)還比較單一而不夠充分,因而也未能引起政府的足夠重視并為其政策行動(dòng)提供指南。實(shí)質(zhì)上,義務(wù)教育教師流動(dòng)問題是教師人力資本的產(chǎn)權(quán)及其制度績效問題。基于此,本文試圖從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率效用視角對(duì)這一問題進(jìn)行新的探討。一、義務(wù)教育教師人力資本產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度作為人們追求效用最大化的重要手段,交易在人類社會(huì)中可謂是無處不在,無時(shí)不有,以至于單個(gè)的人根本就不存在,而這種社會(huì)性就成了人的本質(zhì)特性。義務(wù)教育作為一種復(fù)雜而特殊的交易活動(dòng),由于其產(chǎn)品具有極強(qiáng)的外部性而不得不實(shí)行由政府代理人民與各主體進(jìn)行相關(guān)要素和產(chǎn)品的交易制度即“有第三方實(shí)施的非人際關(guān)系化交易”制度。盡管義務(wù)教育制度下的生產(chǎn)要素及產(chǎn)品并不是通過市場(chǎng)進(jìn)行交易的,但并不能否認(rèn)其非市場(chǎng)下的交易本質(zhì)(這絲毫不影響教育的育人性對(duì)其交易主體的高道德要求),因?yàn)閺?qiáng)迫而免費(fèi)的義務(wù)教育制度實(shí)質(zhì)就是為節(jié)省教育交易成本而形成的一系列契約的聯(lián)接?！敖逃械慕灰字饕l(fā)生在學(xué)校和政府、教師和學(xué)校、學(xué)生和學(xué)校、學(xué)校和社會(huì)、學(xué)生和社會(huì)等等之間?！盵2也就是說,在義務(wù)教育中,交易主體主要有國民、教育管理者、教師、學(xué)生及其家長等;交易的對(duì)象包括國民通過納稅的形式提供的用于購買教育生產(chǎn)要素的教育經(jīng)費(fèi)、教育管理者和教師提供的人力資本(humancapital)、學(xué)生及其家長提供的各種要素,等等。可見,義務(wù)教育機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上就是不同主體之間的“人力資本與非人力資本的一種特別合約”。其中,教師人力資本與國家非人力資本之間的交易是教育中最重要也是最核心的交易。何為交易(transaction)?制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家康芒斯對(duì)此曾作過最早的界定:“交易不是簡單的物品交換,而是人與人之間對(duì)物品所有權(quán)的讓渡和取得,是一種制度或法律行為?！币簿褪钦f,任何交易實(shí)質(zhì)都是關(guān)于產(chǎn)權(quán)的交易。沒有產(chǎn)權(quán)就沒有交易的前提。因此,義務(wù)教育交易中的教師人力資本產(chǎn)權(quán)是客觀存在的。然而,交易是要付出成本的。交易成本永遠(yuǎn)為正,只有借助制度即契約的力量才能減少交易中的不確定性,抑制機(jī)會(huì)主義行為,從而降低交易成本和實(shí)現(xiàn)效率效用的最大化。正是基于此,科斯提出了“制度起源于交易費(fèi)用”的重要觀點(diǎn)。在交易中,制度的核心內(nèi)容就是產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)制度狀況決定了交易成本及其資源配置狀況。因此,教師人力資本產(chǎn)權(quán)制度乃是決定教師資源配置狀況的根本因素。它對(duì)于提高教師資源配置效率和教師工作效率都起著至關(guān)重要的作用。產(chǎn)權(quán)(propertyrights)即財(cái)產(chǎn)權(quán)利的簡稱,是指被公共認(rèn)可的行使物品某種(些)有價(jià)值屬性的一系列權(quán)利,如所有權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等,具有排他性、可分割性、可轉(zhuǎn)讓性和有限性等特征。人力資本是指通過教育、培訓(xùn)和遷移等途徑所形成的附著在人身上的智力、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技能以及健康、體力等非物質(zhì)資本。因此,人力資本產(chǎn)權(quán)就是指關(guān)于固著在人身上的知識(shí)、能力和健康等的所有權(quán)及其派生的使用權(quán)和收益權(quán)等一系列權(quán)利的總稱。當(dāng)技術(shù)一定時(shí),產(chǎn)權(quán)的界定就主要取決于物品的屬性。因此,要合理界定義務(wù)教育教師人力資本產(chǎn)權(quán)就必須詳細(xì)考察其人力資本特性和義務(wù)教育的產(chǎn)品屬性。人力資本兼有“人力”和“資本”兩大特征:一方面具有人身依附性即個(gè)人占有的天然性、主動(dòng)性、資產(chǎn)專用性、難以度量性、產(chǎn)權(quán)殘缺時(shí)的自貶性和邊際收益遞增等“人力”特征,另一方面又具備增值性等“資本”特征。其中,人身依附性即人力資本與其載體不可分離的特性是人力資本區(qū)別于物力資本的最根本特性。因此,人力資本產(chǎn)權(quán)的界定不僅要考慮其作為一般資本的屬性,而且還應(yīng)考慮其作為“人力”的特殊性。義務(wù)教育教師的人力資本還具有更多的特殊性,如因教育交易的復(fù)雜性和特殊性以及義務(wù)教育收益的外部性(其政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多種收益都不具排他性和競(jìng)爭性)、滯后性和長期性等決定的教師人力資本具有極強(qiáng)的外部性、較高的資產(chǎn)專用性、質(zhì)量難以度量性以及非抵押性等特性。這些特性在教師人力資本的產(chǎn)權(quán)安排上都應(yīng)得到充分體現(xiàn),否則不能實(shí)現(xiàn)教師資源的優(yōu)化配置。在義務(wù)教育中,教師作為其人力資本主體與代表國民的政府進(jìn)行交易,將其人力資本的一定時(shí)期的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府教育機(jī)構(gòu)。通過交易契約,政府獲得教師人力資本的所有權(quán)和使用權(quán),卻由于人力資本與其載體不可分離的特性而未能獲得占有權(quán)。教師享有其人力資本的收益權(quán),并事實(shí)上掌握著占有權(quán)。一方面由于教師享有其人力資本的收益權(quán),應(yīng)獲得與其人力資本相一致的收益分配權(quán)。理論上講,由于外部性的原因,義務(wù)教育只能由全民投資并由政府代理實(shí)施。因此,與教師進(jìn)行交易的實(shí)際主體乃是代表全體國民的政府而不是具體的學(xué)校或地區(qū),教育系統(tǒng)內(nèi)同等人力資本存量的教師在待遇上即收益權(quán)上應(yīng)該一致,否則教師就會(huì)自貶其人力資本的使用價(jià)值;另一方面教師不僅掌握著其人力資本的實(shí)際占有權(quán),而且還在教育過程中天然地?fù)碛衅涫Ｓ嗫刂茩?quán)(對(duì)契約無法確定部分的相機(jī)決策權(quán)),能在契約之外自行決定自己人力資本的實(shí)際投入和使用程度,因而要求擁有自主決定其人力資本的存在方式(使用或閑置)和存在地點(diǎn)(地區(qū)和學(xué)校)等權(quán)利即教師在教育系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)享有“追名逐利”或流動(dòng)等權(quán)利。而且人力資本的資產(chǎn)專用性程度(教師專業(yè)化程度)越高,這種剩余控制權(quán)就越大。一旦這些權(quán)利殘缺,教師就會(huì)通過自貶的方式降低其人力資本的實(shí)際投入和使用,最終降低教育的實(shí)際產(chǎn)出。這正如巴澤爾所說的“即使在奴隸社會(huì),奴隸主也不能完全限制奴隸的人身自由”一樣。然而,義務(wù)教育產(chǎn)品極強(qiáng)的外部性使得教師人力資本產(chǎn)權(quán)也具有了極強(qiáng)的外部經(jīng)濟(jì)性。因而如何合理協(xié)調(diào)教師人力資本產(chǎn)權(quán)行為并增進(jìn)其正外部性就顯得至關(guān)重要。事實(shí)上,教師通過交易契約在將其一定時(shí)期的人力資本所有權(quán)轉(zhuǎn)移給了代表國民的政府教育機(jī)構(gòu)后,教師的人力資本實(shí)際上已經(jīng)歸全民所有了(因?yàn)橛糜谫徺I教師人力資本的財(cái)物資本屬于國有),并非屬于某一地區(qū)或某一學(xué)校所有,只有在教育系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行再分割時(shí)才將教師人力資本的國有使用權(quán)分配給具體地區(qū)和學(xué)校。因而代表納稅人的政府教育行政機(jī)構(gòu)及其代理人完全擁有統(tǒng)一調(diào)度或均衡配置教師人力資本的權(quán)利即規(guī)范協(xié)調(diào)教師流動(dòng)的權(quán)利。義務(wù)教育中的教師人力資本自然只能實(shí)行非市場(chǎng)的政府配置。而且,為了降低教師人力資本產(chǎn)權(quán)行為的負(fù)外部性,就必然要求維護(hù)教師隊(duì)伍穩(wěn)定即需要限制教師一定的自由流動(dòng)權(quán),因而還需要政府建立合理的流動(dòng)選擇機(jī)制、社會(huì)保障機(jī)制和法律保證機(jī)制等來具體規(guī)范教師的流動(dòng)行為。這也正是根據(jù)交易成本最小的規(guī)則安排產(chǎn)權(quán)即波斯那規(guī)則(Posner’sRule)的必然選擇。由于不確定性和物品屬性等原因,契約不可能把所有情況都描繪詳盡并處理完畢。因而任何契約都不是完備的。契約之外的不確定性部分就是剩余。處理這種剩余的權(quán)利稱為剩余處置權(quán)。這包括契約之外“便宜行事”的相機(jī)決策權(quán)即剩余控制權(quán)和扣除所有固定合同支付之后剩余收益的分配權(quán)即剩余索取權(quán)。一項(xiàng)投資能夠獲得的剩余收益的多寡主要取決于剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的配置狀況。因此,剩余權(quán)利的配置問題乃是企業(yè)產(chǎn)權(quán)的根本問題。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究認(rèn)為,有剩余控制權(quán)而無剩余索取權(quán)的人會(huì)不思改進(jìn)控制方法或?yàn)E用控制權(quán),有剩余索取權(quán)而無剩余控制權(quán)的人又會(huì)不計(jì)資源耗損代價(jià)去追求利潤。因此,二者必須對(duì)稱分布于各交易主體才能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。也就是說,所有的利益相關(guān)者都應(yīng)享有對(duì)稱的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)(這也是按要素分配的理論依據(jù)之一)。由于教師天然地?fù)碛衅淙肆Y本的剩余控制權(quán),因而必然要求享有相應(yīng)的剩余索取權(quán)。又由于義務(wù)教育的剩余收益難以確定,其教師的剩余索取權(quán)就往往體現(xiàn)為根據(jù)對(duì)工作貢獻(xiàn)大小的評(píng)價(jià)而分配的“同類剩余”如獎(jiǎng)金或獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資等。顯然,由于教育收益的外部性等原因,這種剩余分配的標(biāo)準(zhǔn)在一個(gè)國家之內(nèi)也必須是統(tǒng)一的,并不應(yīng)存在地區(qū)或?qū)W校之間的顯著差距。二、義務(wù)教育教師人力資本產(chǎn)權(quán)制度問題從上文對(duì)義務(wù)教育教師人力資本產(chǎn)權(quán)的應(yīng)然分析來看,我國義務(wù)教育教師人力資本產(chǎn)權(quán)制度存在諸多問題,而且正是這些問題導(dǎo)致了義務(wù)教育教師的流動(dòng)失衡。歸納起來,主要有以下方面:(一)城鄉(xiāng)二元教師管理體制不合理如上所述,在義務(wù)教育交易中,教師通過契約將其人力資本的一定時(shí)期所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)移給了代表國民的政府教育機(jī)構(gòu),因而教師人力資本在產(chǎn)權(quán)上已屬于全民所有或國有,并非屬于某一地區(qū)如農(nóng)村或城市所有,也不屬于某一學(xué)校所有。地區(qū)和學(xué)校只能擁有國家委托的教師人力資本的部分使用權(quán)。然而,事實(shí)上,我國義務(wù)教育教師的人力資本所有權(quán)卻長期被錯(cuò)置。教師不是與政府簽約而是跟學(xué)校簽約,教師人力資本不是屬于國家而是屬于學(xué)校所有。如《教師法》第十七條就規(guī)定:“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制。教師聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等原則,由學(xué)校和教師簽訂聘任合同,明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任”。這就是說,教師的聘任是在教師與學(xué)校之間進(jìn)行的。但這一規(guī)定又僅適用于城市學(xué)校教師,農(nóng)村教師則由縣級(jí)教育部門聘任,如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》規(guī)定:“縣級(jí)教育行政部門依法履行對(duì)農(nóng)村中小學(xué)教師的資格認(rèn)定、招聘錄用、職務(wù)評(píng)聘、培養(yǎng)培訓(xùn)、調(diào)配交流和考核等管理職能?！笨傊?按照《教師法》及其它有關(guān)制度規(guī)定,城市學(xué)校有權(quán)對(duì)教師的聘任、考核、獎(jiǎng)懲等進(jìn)行自主管理,農(nóng)村中小學(xué)則由縣級(jí)教育行政部門實(shí)行這些權(quán)利。這就說明,農(nóng)村教師人力資本屬于國有,而城市教師則屬于學(xué)校所有。這就是教師資源單位所有制和地區(qū)所有制的由來。這種城鄉(xiāng)二元教師管理體制顯然是不合理的。由于教師人力資本所有權(quán)被錯(cuò)置,教師不是屬于教育系統(tǒng)所有,而是某學(xué)校和區(qū)域所有,教師管理便被條塊分割開來,教師很難根據(jù)需要適時(shí)流動(dòng),絕大多數(shù)教師甚至終生只能呆在一個(gè)崗位,以至于職業(yè)倦怠,出工不出力。(二)學(xué)校經(jīng)營收入對(duì)教師人力資本的剩余分配有嚴(yán)重的不良反應(yīng)教育的剩余收益是指教育總收益扣除所有固定合同支出之后的部分。而教育的收益不僅包括受教育者對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn),還應(yīng)包括教育經(jīng)營中產(chǎn)生的現(xiàn)金經(jīng)營收益如學(xué)校資產(chǎn)的增值部分、后勤產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)收等(這是由國民的教育收益權(quán)決定的)。然而,由于教育收益具有滯后性、不確定性和難以計(jì)量等特性,教育相關(guān)交易主體只能獲得同類剩余,而非實(shí)際的教育剩余。即便如此,教師分享的教育剩余也應(yīng)力求反映真實(shí)的人力資本投入和貢獻(xiàn)。從我國義務(wù)教育產(chǎn)權(quán)制度安排來看,教師所分享教育剩余的實(shí)際來源有兩個(gè),一是政府財(cái)政分配的績效工資或績效工資制度以前的年度獎(jiǎng)金,二是各學(xué)校的經(jīng)營收入,如《中小學(xué)校財(cái)務(wù)制度》第二十四條明確規(guī)定:“中小學(xué)校的結(jié)余…除專項(xiàng)資金按照國家規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用外,可以按照國家有關(guān)規(guī)定提取職工福利基金,剩余部分作為事業(yè)基金用于彌補(bǔ)以后年度收支差額。”這就是說,學(xué)校經(jīng)營收入成了我國教師人力資本的剩余索取的重要來源。學(xué)校經(jīng)營收入在“上解入賬”(上解到專用賬戶然后再返回給原學(xué)校以彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的不足)后就往往被部分地用于教職工福利包括“三險(xiǎn)一金”(養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和住房公積金)的繳存、逢年過節(jié)慰問費(fèi)的發(fā)放等。顯然,這兩個(gè)方面的分配在實(shí)踐中都存在嚴(yán)重的謬誤,不僅導(dǎo)致了教師收入分配的不合理,而且也導(dǎo)致了校際師資流動(dòng)的嚴(yán)重失衡。一方面,從財(cái)政上看,在實(shí)行績效工資制度以前,僅僅一個(gè)月工資的年度獎(jiǎng)(稱為13月份工資)基本上是平均主義分配,既不能反映教師工作的實(shí)際績效,也不能反映教師的實(shí)際投入成本。因此,在廣大農(nóng)村、偏僻山區(qū)或貧困地區(qū)等環(huán)境較差學(xué)校工作的教師,其人力資本投入成本必然較大卻長期得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。2009年以來,國家對(duì)教師實(shí)行了從“專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級(jí)工資制”到“崗位績效工資制”的改革。然而,實(shí)行績效工資制度以后,作為對(duì)較差環(huán)境下教師人力資本超額付出的成本補(bǔ)償?shù)慕蛸N補(bǔ)貼,仍未能反映教師人力資本的實(shí)際投入成本差距。津貼補(bǔ)貼分為艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼和特殊崗位津貼。以艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼為例,據(jù)筆者對(duì)四川省南充市、廣安市等川東北地區(qū)的調(diào)查來看,雖然樣本地區(qū)都根據(jù)各類學(xué)校的地理環(huán)境和艱苦程度等分別設(shè)立了若干檔次(如每人50元/月、100元/月和150元/月)的津貼補(bǔ)貼,但卻由于金額太少,94.5%的被調(diào)查教師認(rèn)為津補(bǔ)貼未能補(bǔ)償其實(shí)際成本。教師在其人力資本投入成本長期得不到應(yīng)有補(bǔ)償?shù)那闆r下,只好選擇向條件更好的地方“流失”或降低其人力資本的實(shí)際投入,從而表現(xiàn)為校際教師流動(dòng)和師資配置的不合理。另一方面,作為教師剩余分享的另一來源,學(xué)校經(jīng)營收入會(huì)因?yàn)槌青l(xiāng)地域環(huán)境不同而存在巨大差異,從而使得學(xué)校之間的教師待遇也必然存在顯著差距。據(jù)筆者調(diào)查,不同類型學(xué)校的經(jīng)營收入差別之大,低的不過每年幾萬元,高的達(dá)到每年百萬元以上。這主要是通過后勤產(chǎn)業(yè)收入、學(xué)前班學(xué)雜費(fèi)、擇校費(fèi)等途徑獲得。學(xué)校經(jīng)營收入的巨大差距導(dǎo)致的學(xué)校之間教師待遇差距往往與教師人力資本的實(shí)際付出存在矛盾,即工作和生活條件越優(yōu)越的學(xué)校教師獲得的福利也越多,而環(huán)境越惡劣的學(xué)校教師獲得的福利卻越少。學(xué)校經(jīng)營收入是學(xué)校利用國有資產(chǎn)開展非獨(dú)立核算經(jīng)營活動(dòng)獲得的創(chuàng)收,因而其產(chǎn)權(quán)應(yīng)屬于國有,完全應(yīng)納入政府統(tǒng)籌配置的范疇。因此,將學(xué)校經(jīng)營收入作為教師待遇的重要來源是教師人力資本剩余索取權(quán)利安排的一大謬誤。這種剩余索取謬誤使得教師得不到應(yīng)有的收益權(quán),而不得不行使自己的天然控制權(quán),調(diào)整其人力資本的投入量和使用場(chǎng)域,從而導(dǎo)致教師流動(dòng)呈現(xiàn)嚴(yán)重失衡的局面。(三)學(xué)校產(chǎn)權(quán)模糊化承前所述,教師通過交易契約(無論是否實(shí)行聘任制)將自己人力資本一定時(shí)期的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給了政府及其教育機(jī)構(gòu)。因而政府作為教師人力資本所有者,應(yīng)擁有統(tǒng)籌或均衡配置教師人力資本的權(quán)利,即教師應(yīng)服從政府教育機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一調(diào)度和派遣。但由于人力資本與其載體具有不可分離的特性,教育機(jī)構(gòu)并不能完全擁有教師人力資本的控制權(quán),教師卻始終是其人力資本的終極控制者,因而必然要求享有一定的自由流動(dòng)權(quán)或發(fā)展權(quán)。一旦這些權(quán)利殘缺,教師就會(huì)怠工或流失。因此,如何合理協(xié)調(diào)各相關(guān)主體之間對(duì)教師人力資本的產(chǎn)權(quán)行為至關(guān)重要。然而,長期以來,我國義務(wù)教育制度并未能很好地解決這一問題,導(dǎo)致了各主體對(duì)教師人力資本的控制權(quán)長期失衡。一方面,政府代理人雖擁有均衡配置教師資源的權(quán)利,卻由于得不到相應(yīng)的回報(bào)(剩余分享)和缺乏對(duì)其行為的相應(yīng)的制度規(guī)范,而往往濫用這一權(quán)利甚或用于尋租。這是導(dǎo)致學(xué)校之間教師流動(dòng)失衡的重要制度根源之一。如《義務(wù)教育法》(2006年修訂)第六條規(guī)定:“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源,促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展?！钡谌l規(guī)定:“縣級(jí)人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量,組織校長、教師的培訓(xùn)和流動(dòng)?！北M管根據(jù)這些規(guī)定,政府教育機(jī)構(gòu)享有對(duì)教育人力資本的統(tǒng)一配置權(quán),教師也已享有在政府統(tǒng)一配置下的流動(dòng)權(quán),但這些權(quán)利卻因缺乏具體的制度保障而遲遲沒有落到實(shí)處。這也正是政府產(chǎn)權(quán)模糊化行為傾向的重要表現(xiàn)。另一方面,由于缺乏規(guī)范有序的教師流動(dòng)制度,教師的流動(dòng)權(quán)利又往往遭到踐踏,教師無法正常而合理流動(dòng),教師流動(dòng)權(quán)是殘缺的。由于缺乏規(guī)范的定期流動(dòng)制度保障,義務(wù)教育教師流動(dòng)往往實(shí)行的依賴“長官意志”的指令性調(diào)動(dòng)。這就必然為機(jī)會(huì)主義和權(quán)利尋租提供了機(jī)會(huì)。由于教師未能適時(shí)有序地流動(dòng),而學(xué)校的生源卻在不斷變化,這就必然使得學(xué)校教師資源的供給不能適應(yīng)學(xué)校的實(shí)際需求,從而出現(xiàn)校際師資配置兩極分化的嚴(yán)重失衡狀況。三、合理配置義務(wù)教育師資,促進(jìn)教師合理流動(dòng)綜上所述,我國義務(wù)教育教師流動(dòng)問題根源于教師人力資本產(chǎn)權(quán)制度的不合理。因此,要促進(jìn)教師合理流動(dòng),均衡配置義務(wù)教育師資,就必須對(duì)其人力資本產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行相應(yīng)的變革。具體而言,應(yīng)從以下方面入手:(一)確立合理的義務(wù)教育教師法律身份。在法律上確立我國義務(wù)教育教師人力資本的單位所有制和地區(qū)所有制嚴(yán)重阻礙了教師流動(dòng)權(quán)和政府控制權(quán)的實(shí)施。事實(shí)上,義務(wù)教育中教師的人力資本屬于國家所有,并非學(xué)校所有或某類地區(qū)地域所有。因此,必須打破教師實(shí)際使用的單位所有制和地區(qū)所有制,才能回歸教師人力資本的國家所有權(quán),進(jìn)而促進(jìn)教師合理流動(dòng)。為此,首先就應(yīng)在法律上確立合理的義務(wù)教育教師法律身份。教師法律身份在本質(zhì)上是界定教師與其它交易主體之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系的一種契約身份。我國《教師法》將義務(wù)教育教師界定為專業(yè)技術(shù)人員并不合理。它不僅與義務(wù)教育的外部性特征相沖突,而且也與教師人力資本的國有產(chǎn)權(quán)所決定的公務(wù)性職業(yè)特性相矛盾。因此,義務(wù)教育教師的法律身份尚需重新界定。筆者認(rèn)為,義務(wù)教育教師人力資本不僅具有高度的資產(chǎn)專用性和個(gè)人占有的天然性等,而且因?yàn)榱x務(wù)教育的外部性而具有使用上的公共性。這些因素決定了義務(wù)教育教師的職業(yè)兼有公務(wù)性和專業(yè)性的特征,因而其法律身份既不能簡單地定為專業(yè)技術(shù)人員也不能定為公務(wù)員,而應(yīng)定位為公務(wù)雇員。只有確立義務(wù)教育教師“公務(wù)雇員”的法律身份,才能與教師人力資本的國家所有權(quán)相一致,而教師流動(dòng)才具有實(shí)施的法律依據(jù)和保障。(二)設(shè)置“縣級(jí)教育主管部門”要打破義務(wù)教育教師使用的單位所有制和地區(qū)所有制,還必須統(tǒng)一教師聘任的實(shí)施主體。由于義務(wù)教育教師人力資本并非屬于某一學(xué)校或地區(qū)所有,其產(chǎn)權(quán)屬于國有,因而具體的學(xué)?；虻貐^(qū)只應(yīng)擁有教師人力資本的使用權(quán)而并不擁有所有權(quán)和占有權(quán)。因此,《教師法》及其它有關(guān)政策法規(guī)中關(guān)于“城市中小學(xué)校擁有教師聘任權(quán),而農(nóng)村中小學(xué)的教師聘任權(quán)則由縣級(jí)教育行政部門實(shí)行”的規(guī)定也是不合理的。在“以縣為主”的管理體制下,至少應(yīng)實(shí)行由縣級(jí)教育行政部門統(tǒng)一聘任義務(wù)教育教師的制度,否則不能體現(xiàn)教師人力資本的國有屬性,也很難在縣域內(nèi)促進(jìn)教師合理流動(dòng)即首先實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)教師資源均衡配置。只有將教師的聘任權(quán)利統(tǒng)一收歸為教育行政部門后,政府才能統(tǒng)籌崗位設(shè)置的需要,并根據(jù)教師的意愿,在遵循制度規(guī)范和程序的基礎(chǔ)上在學(xué)校和地區(qū)之間進(jìn)行教師流動(dòng),實(shí)現(xiàn)教育系統(tǒng)內(nèi)部人力資源的合理配置。(三)關(guān)于義務(wù)教育教師津補(bǔ)的資助問題從產(chǎn)權(quán)角度來看,我國現(xiàn)行的義務(wù)教育教師人力資本雖然享有一定的剩余分享權(quán),但由于其制度安排的不合理而導(dǎo)致了學(xué)校之間教師流動(dòng)的無序和失衡。一方面,津貼補(bǔ)貼太少或不到位使得廣大農(nóng)村、偏僻山區(qū)或貧困地區(qū)等環(huán)境較差學(xué)校的教師由于其人力資本投入成本長期得不到應(yīng)有的補(bǔ)償而往往選擇“流失”或怠工;另一方面,不同學(xué)校之間教師所獲得的校內(nèi)福利又因?qū)W校經(jīng)營收入不同而存在巨大差距。為此,必須對(duì)此進(jìn)行相應(yīng)的變革:首先,應(yīng)加大并落實(shí)津補(bǔ)貼資助力度,使之真正反映教師因工作環(huán)境不同而付出的超額成本。在實(shí)行崗位績效工資制度下,教師津貼補(bǔ)貼主要是用于教師人力資本超額支付的成本補(bǔ)償,因此應(yīng)反映教師實(shí)際的成本付出,如交通費(fèi)、通訊費(fèi)以及其它相關(guān)的因環(huán)境較差導(dǎo)致的額外成本。鑒于前面所述的實(shí)證調(diào)查情況,筆者認(rèn)為,各地方政府還應(yīng)加大和落實(shí)義務(wù)教育教師津補(bǔ)貼的資助力度。各地應(yīng)在實(shí)際調(diào)研的基礎(chǔ)上,將學(xué)校視艱苦程度不同即根據(jù)一般農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、山區(qū)等各種情況分類型,重新制定義務(wù)教育教師津補(bǔ)貼制度的具體實(shí)施方案,并保證其真正落到實(shí)處。其次,應(yīng)取消將學(xué)校經(jīng)營收入用于教師福利的制度,而將學(xué)校經(jīng)營中相關(guān)人員的實(shí)際表現(xiàn)和貢獻(xiàn)僅僅納入績效考核之中,并通過績效工資的途徑進(jìn)行激勵(lì)或回報(bào)。學(xué)校經(jīng)營收入是學(xué)校相關(guān)人員的人力資本(已通過契約成為國民所有)與義務(wù)教育非人力資本(也屬于國有)共同創(chuàng)造的收入,屬于義務(wù)教育收益的組成部分,也是國有資產(chǎn)的范疇,因而不應(yīng)成為某一學(xué)校的“私有財(cái)產(chǎn)”甚或用于福利被瓜分,造成教師校際收入的懸殊差距。因?yàn)檫@樣做的實(shí)質(zhì)就是將學(xué)校經(jīng)營收入的國有產(chǎn)權(quán)混同為學(xué)校集體產(chǎn)權(quán)了。而且據(jù)調(diào)查,各學(xué)校的這些經(jīng)營收入差距在很大程度上并非學(xué)校經(jīng)營好壞的因素所致,而主要是由于地域環(huán)境不同而造成的,如學(xué)校土地、商鋪(小賣部)、學(xué)前生源等都是因地域不同(如城鄉(xiāng)之間)而存在很大差別。因此,將學(xué)校經(jīng)營收入用于教師福利是不具合理性的。但由于委托-代理關(guān)系的存在,而且學(xué)校經(jīng)營收入的多寡也在一定程度上與學(xué)校的實(shí)際經(jīng)營決策有關(guān)系,即學(xué)校相關(guān)人員的人力資本在經(jīng)營中擁有剩余控制權(quán),因此給予其一定的剩余回報(bào)也是必須的。可行的辦法應(yīng)是將學(xué)校經(jīng)營中相關(guān)人員的實(shí)際貢獻(xiàn)納入績效考核之中,并在績效工資中予以剩余分享或利潤回報(bào)。總之,制定科學(xué)合理地的教師收入分配制度是教師人力資本產(chǎn)權(quán)的必然要求,也是促進(jìn)教師合理流動(dòng)的