分稅制下廣東省財政體制改革的探索與實踐

分稅制下廣東省財政體制改革的探索與實踐

1993年，分稅制改革建立了分類的金融體系基本框架，提高了中央稅收的主導地位。不斷增加“兩個份額”，加強地方金融預算約束，增強地方收支管理的積極性和自治能力。然而，地區(qū)之間的地方政府的資金能力存在很大差距。中央和地方政府之間的權力和財政權力分離不規(guī)范，省級以下的金融體系還需要完善，這影響了黨的政權的正常運作?！爸醒攵愂帐杖胗?，省級財政喜氣嶺涌，地方和市政財政勤勉，各區(qū)財政損失哭父母，市政和市政財政損失空的賬單”生動地描繪了這一點。突出的是，隨著全國金融體據(jù)的快速增長，基地的財政困難加劇，農村的經(jīng)濟發(fā)展緩慢。農村義務教育、社會保障和公共衛(wèi)生機構的投資將不可避免地增加。如何調整改進省以下財政體制,緩解基層財政困難,實現(xiàn)中央提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的目標,成為迫切需要解決的問題,進一步調整完善省以下財政體制勢在必行。黨的十八屆三中全會提出深化財稅體制改革的總體部署,相應地,省級以下財政體制的核心任務和目標應該定位在在理順地方各級財權事權關系、緩解基層財政困難、調動地方發(fā)展經(jīng)濟。積極推動省以下財政體制改革和調整,爭取取得突破性進展,為省以下區(qū)域發(fā)展差距呈現(xiàn)拐點式轉變提供有力支撐,為促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展奠定體制基礎。一、財政體制改革的主要歷程1993年分稅制改革以來,廣東實施積極的財政政策,創(chuàng)新財政體制機制,優(yōu)化財政政策制度設計,充分發(fā)揮公共財政政策引導、乘數(shù)杠桿和規(guī)范管理的作用,在深入貫徹落實中央政策、推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展中發(fā)揮了積極作用,形成了推動科學發(fā)展、促進社會和諧的體制支撐。對進一步理順省以下財政分配關系,更好地引導各地轉方式、調結構,提升縣域經(jīng)濟發(fā)展水平,省以下財政體制起到一定的積極作用。分稅制以來,廣東省以下財政體制改革可以分三階段:第一階段(1993-1998)分稅制改革初期:1996年,廣東建立實施了“分稅分成、水漲船高”財政體制,在中央分稅制下屬于廣東地方財政收支范圍中,確定省與市縣的支出范圍,劃定省級固定收入、省與市縣共享收入及市縣固定收入,并核定各市縣上解和補助款數(shù)額,建立了對市縣財政的一般性轉移支付制度。第二階段(1998-2008)公共財政探索期:1998年末,我國政府正式把“公共財政”確定為中國財稅改革的整體目標,公共財政的基本體制框架逐步得以確立。這個時期,圍繞構建完善公共財政體系與推動科學發(fā)展、促進社會和諧的內在一致性,處理好發(fā)展與民生的關系,一手抓改善民生,一手抓促進發(fā)展,廣東在財政轉移支付制度建設等方面進行了非常有益的探索。這一時期,財政體制改革的重點是服務公共財政基本框架的建立,構建公共財政收支效率與公平相協(xié)調的利益機制,對調動地方積極性,促進基本公共服務均等化等方面起到了積極作用。第三階段(2008-現(xiàn)在)深化改革期:主要包括建立縣以下基本財力保障機制和財政省直管縣試點。2010年,在調整完善分稅制財政體制、適當增強省級財力的基礎上,通過“省?？h、市保鎮(zhèn)、縣保村”的隔層保障形式,建立縣以下基本財力保障機制,確?；鶎诱嗷矩斄π枰；矩斄ΡＵ蠙C制通過省級加大轉移支付力度和隔層保障的方式,有效地幫助縣級和鎮(zhèn)級提高了提供基本公共服務的能力,很大程度上緩解了基層政權運轉困難,保證縣、鎮(zhèn)和村級實施公共管理、提供基本公共服務及各項民生政策的基本財力需要,推進了基本公共服務均等化進程。2010年,廣東開始分類推進省直管縣財政改革,減少了財政管理層次,保證了各項資金及時到位,加強了省對縣的支持,增強了縣級政府調控經(jīng)濟的自主權,促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)省委、省政府《關于進一步促進粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》,2013-2017年,省財政將統(tǒng)籌安排資金6720億元,其中增量性安排2061億元,大力支持粵東西北地區(qū)振興發(fā)展。盡管如此,廣東省經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨著區(qū)域發(fā)展不平衡、大部分縣域財力基礎薄弱、省級財力調控不足等突出問題,這些突出問題嚴重制約了全省推進科學發(fā)展的進程?；洊|西北作為廣東地域和人口的主體構成,經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后,成為廣東“三個定位兩個率先”戰(zhàn)略目標的重要瓶頸。振興粵東西北戰(zhàn)略的提出,作為發(fā)展戰(zhàn)略的重要體制支撐,客觀上要求要進一步理順省以下財政分配關系,提升縣域經(jīng)濟發(fā)展水平,增強廣東經(jīng)濟發(fā)展后勁。二、財政體制改革中的問題近年來,各省通過規(guī)范轉移支付制度、建立基本財力保障機制、財政省直管縣等一系列財政體制改革,財政運行普遍呈現(xiàn)出收入穩(wěn)步增長、結構不斷優(yōu)化、縣鄉(xiāng)財政困難明顯緩解的良好態(tài)勢。但也存在一些問題,主要是:(一)以地方行政職能相分離的政策形成目前地方財政困難的原因很多,但政府職能定位不夠明確、合理,各級次之間事權劃分不清晰是其中的一個重要原因。目前我國有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府,而財政省直管縣體制的實施,造成了與行政權相匹配的財政權的架空,嚴重影響到地級市行政管理權的實施?？h級行政仍屬地市管理,縣級財政收入的目標仍由市級來確定和考核。在短期內完全割裂市與縣的財政管理權限,需要協(xié)調解決各方面的關系,而且會影響市對直管縣的支持力度,統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟發(fā)展的積極性大打折扣,加之近年事權重心下移而財權重心上移,使兩權更加缺乏呼應,基層困難加劇。事實上,市級可以削減市級應配套支出而將責任下移,可以通過重點項目稅費分成而將收入上收。此外,武裝部的國防事務支出、武警部隊支出本不應由地方負擔的支出也由地方承擔,工商、質監(jiān)等垂直管理部門開展工作也需要地方支持。(二)轉移支付計算方法不科學一是一般性轉移支付比重偏低,專項轉移支付比重偏高,地方可支配財力不足。以高州市為例,2012年上級轉移支付23.7億元,但一般性轉移支付只有7.8億元,占比不足33%,地方重要項目投入多少、干什么、怎么干都是上級說了算,即使地方結合實際,有更好的方案也難以調整專項轉移支付使用范圍和方式。二是轉移支付計算方法不科學。目前,省對市縣一般性轉移支付實行與綜合增長率掛鉤考核的辦法,原來一般性轉移支付基數(shù)和上劃省“四稅”基數(shù)掛鉤綜合增長率,即基數(shù)加增長,而問題是基數(shù)是歷史留下來的,已經(jīng)固化,本來就不合理。這種計算轉移支付辦法雖有利于市縣財力的穩(wěn)定增長,但不公平且不利于提高市縣增收的積極性,地區(qū)間財力差異不是縮小,而是逐年擴大。三是功能區(qū)域劃分不合理。簡單地以行政區(qū)域劃分生態(tài)和優(yōu)先發(fā)展區(qū)縣,忽略了優(yōu)先發(fā)展縣存在生態(tài)保護鎮(zhèn)的事實。例如高州水庫庫區(qū)7個鎮(zhèn),面積約占全高州的30%,因肩負著保護高州、茂名、化州、吳川等地生產(chǎn)、生活水源的責任而嚴格限制發(fā)展工業(yè),但因為高州不是生態(tài)發(fā)展縣而無法享受相應的轉移支付政策。四是轉移支付計算方法欠透明。部分轉移支付計算數(shù)據(jù)來源、計算過程、計算結果未能及時向市縣公開。五是轉移支付項目繁雜。粗略計算,高州市每年比較固定的轉移支付有30多項,不少項目重復而且有一段歷史,如果不認真考證,不知道來龍去脈,給上下級年度財政對賬結算增添麻煩,財政管理效率低下。(三)干預乏力,配套資金任務嚴峻財政體制事權和財權不匹配,是導致欠發(fā)達縣市財政困難的主要原因。一是財力與事權配置倒置,省市縣級財力呈現(xiàn)倒三角形配置,而事權成正三角形配置,以致出現(xiàn)結構性失衡,越往下越不堪重負。二是多頭干預基層財權,上級通過考核、問責、紅頭文件規(guī)定地方需要承擔的支出,如公檢法司的公用經(jīng)費標準、五保低保標準、部門的工作經(jīng)費等等。三是地方配套資金任務繁重。初步統(tǒng)計,2012年高州市需要配套的重要支出有36項3.4億元,占公共財政預算收入的36.6%,對本已是“吃飯財政”的高州而言,無疑雪上加霜,嚴重影響了縣級財政統(tǒng)籌能力,盡管中央、省財政給予了一定的轉移支付補助,但是縣財政還要負擔相當大的比例,有些縣級財力甚至無法承擔。三、新一輪省以下財政體制改革目標財權與事權相匹配看似財政改革范疇,但實質上是行政體制改革范疇。促進各級政府財權與事權相匹配,引導地方政府進一步解放思想、擺脫傳統(tǒng)路徑依賴,大力發(fā)展縣域經(jīng)濟,是新一輪省以下財政體制改革的目標。按照行政體制改革要求,改革的基本思路是進一步理順省市縣財權事權關系,減少預算層級,構建中央、省、市縣三級財政架構;規(guī)范轉移支付,改進和完善財力保障機制;促進縣域經(jīng)濟發(fā)展,培養(yǎng)地方的造血功能。(一)抓管理—理順省市縣財權事權關系1、明確各級職能,逐步明晰事權。省級政府負責統(tǒng)籌協(xié)調,從強化省級中觀調控能力角度出發(fā),在維持現(xiàn)行財力分配格局不變的前提下,解決財權事權匹配問題,在原有各級政府支出責任劃分的基礎上,結合財政體制改革,明確界定省以下各級政府財政支出責任,明確區(qū)域性公共管理事務的支出責任,做到財權與事權相一致,這是當前完善省以下財政體制要解決的首要問題,也是理順省以下財政關系,調動各級政府積極性,促進經(jīng)濟發(fā)展的保證。因此,必須明確省、市、縣之間的事權,明確應由省承擔、市承擔、縣承擔以及各級政府共同承擔的支出事項。省以下各級政府事權財權劃分依據(jù)是各級政府的行政區(qū)域、管理職能和應負責任。一是按行政區(qū)域和社會管理職能劃分,以行政區(qū)域為主。省級政府應把資金投入到促進省域經(jīng)濟增長和促進省內基本公共服務均等化方面,省級財政主要負責區(qū)域性的經(jīng)濟結構調整、省本級機關的職能運轉和省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項目,以完善中觀調控,承上啟下,增強行政活力與效能。市、縣政府具體負責各自轄區(qū)范圍內的社會治安、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜。二是按管理職能劃分,屬于省級應承擔的事務要上劃,例如高等教育、跨區(qū)域司法支出、武裝國防、武警部隊支出,特別是軍隊支出要徹底撇清與地方關系。三是按應負責任劃分。在義務教育、跨區(qū)域環(huán)境保護、社會保障、公共衛(wèi)生等事務方面,應在屬地范圍內分級負擔,而且要明確省市縣各級的分擔比例。稅收征收經(jīng)費按照省市縣的收入確定經(jīng)費分擔比例。按照財權和事權相對應的原則,省對市、省對縣的體制設計中應協(xié)調好市和縣的責任分工,避免由于行政體制改革的不同步而出現(xiàn)缺位。省市縣各級政府的事權財權劃分,應由省政府統(tǒng)一制定指引,減少互相之間爭議扯皮。2、減少預算層級,提高財政效率。構建五級政府下的三級財政,以《預算法》修訂為契機,加快推進中央、省、市縣三級扁平化財政體制,省以下財政體制實行省管縣、市帶區(qū)、鎮(zhèn)財縣管等。簡化財政管理級次在一定時期、一定程度上與政府級次不對應,因此,除了改革省以下各級財政體制外,需要從行政級次上進行調整,在有條件的地方逐步取消市管縣體制,實行省級行政直管縣與省級財政直管縣相一致,通過行政體制與財政體制的扁平化,減少市對縣級經(jīng)濟發(fā)展的干預,增強省級財政對市縣級財政的指導和協(xié)調功能,提高政府運行效率。同時,要做好精簡政府人員工作,使財政供養(yǎng)人口同簡化后的政府級次相適應,減輕財政負擔。3、調整財力劃分,完善稅收體系。改進和完善省以下財政體制要把稅制改革放在重要位置,按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則,逐步健全、完善地方稅體系,不斷提高征管水平,健全稅收制度。完善增值稅制度,推進營業(yè)稅改征增值稅試點,對增值稅的分享比例進行調整,適當提高地方的分享比例。健全消費稅制度,促進節(jié)能減排和引導合理消費。一是財力下移,重點支持粵東西北發(fā)展,促進區(qū)域發(fā)展平衡。在事權、財權和財力三者上,財力的調整可以更靈活,解決“有財權無財力”問題?，F(xiàn)行最直接有效的辦法是共享稅收實行激勵性返還,明確增值稅增量中央返還部分,以及上劃省“四稅”增量部分稅收全部返還或者大部分返還欠發(fā)達地區(qū)縣(市區(qū)),也可以考慮調整省與市縣共享“四稅”分成比例,發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)共享稅分成比例區(qū)別對待,增加發(fā)達地區(qū)省分成比例,增加欠發(fā)達地區(qū)留成比例。二是合理劃分各級政府之間的收入范圍及征管權限,培育地方主體稅種,使地方有3—5個具有普遍性、穩(wěn)定性的主體稅種,其中房產(chǎn)稅、消費稅、車船購置稅,資源稅要成為地方主體稅種。(二)規(guī)范轉移支付行為1、提高均衡性轉移支付規(guī)模和比例。一般性轉移支付主要用于縮小地區(qū)間的財力差異,均衡地區(qū)間的基本公共服務水平。在既定的補助規(guī)模下,財力差地區(qū)則多補,反之則少補或不補。在收入增加,調增補助規(guī)模時,財力差地區(qū)補助比例加大,財力好的地區(qū)補助比例相應減少。在資金分配上,加大對粵東西北轉移支付,加大對生態(tài)縣或生態(tài)保護區(qū)轉移支付,加大邊遠地區(qū)或新設區(qū)的轉移支付,按照保障與激勵并重的原則,以保障性補助為主,激勵性補助為輔,保障性補助比重要占60%—70%以上,激勵性補助控制在30%-40%。強化政策激勵約束導向,對縣級加快發(fā)展、市級加大財力下移給予獎勵,對市級主動下移財力、均衡轄區(qū)內財力差距效果顯著的市,省級給予適當獎勵,對市級所轄縣財力差距擴大的市,省里將相應扣回所在市相關轉移支付資金,直接分配下達到縣。2、設置橫向均等化轉移支付項目和指標。以推進基本公共服務均等化為目的,根據(jù)地區(qū)間人口、人均GDP、環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟、財力和支出標準等綜合因素,科學測算標準支出和標準收入,確定標準支出的范圍和計量方式,根據(jù)客觀因素,設置一般均等化轉移支付項目和指標。根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟目標和階段性任務,設置專項轉移支付項目和指標。根據(jù)區(qū)域間經(jīng)濟財力的不平衡程度、省以下政府的公共服務水平和行政與公共服務成本差異,設置橫向均等化轉移支付項目和指標。各項轉移支付按公式化方法計算,從體制上控制地區(qū)間差距拉大的趨勢,有效實現(xiàn)地區(qū)間財力橫向均衡的調節(jié)目標,在各項轉移支付資金的比例和計算方式上,用于一般均等化轉移支付的比重要相對固定。3.、規(guī)范主體功能區(qū)劃分標準。要改變以縣域為基礎的簡單劃分標準,更多地綜合考慮各地區(qū)人均財力水平以及承擔民生事務支出情況等具體因素,按照統(tǒng)一的體制,給予各地區(qū)一視同仁的轉移支付待遇,如在均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金、重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付等方面,在全省范圍內公平、公正對待,實現(xiàn)橫向的區(qū)域平衡。4、規(guī)范轉移支付分配秩序。轉移支付應制度化管理,制度設計要保證資金分配公開、公平、公正。對一般轉移支付資金的分配要嚴格通過公式測算,公式設計和指標選擇要科學合理,公開透明,避免人為調整和主觀隨意性;對專項轉移支付資金的分配要制定明確的資金使用績效目標,要規(guī)范項目申報條件和評審過程,確保程序公開和機會均等。5、清理合并各種專項轉移支付項目。根據(jù)政府財力和地區(qū)間財力的不平衡程度,合理確定轉移支付的結構、資金比例和計算方法,加大轉移支付力度,擴大覆蓋范圍,使既得利益的稅收返還等比重下降到相當小的份量之后,便可以取消增值稅返還、基數(shù)返還、體制補助和地區(qū)間的不平等政策,有效糾正歷史上繼承的不合理因素。嚴格控制新的專項轉移支付項目的設立,對于涉及地方事權的專項逐步取消,納入一般性轉移支付,切實緩解縣鄉(xiāng)財政困境和區(qū)域不均衡,提高基層政府提供公共服務的能力。加快專項資金清理整合步伐,對不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求、效益不明顯的項目和已到期項目予以取消。對使用方向一致、扶持對象相同的項目進行整合。逐步取消省直部門分配的下級對口部門業(yè)務經(jīng)費等一般性補助項目,相關資金并入一般性轉移支付,增強市縣政府的資金分配自主權。減少與項目配套的專項轉移支付比重,增強各級政府就可以統(tǒng)籌安排使用財政資金能力,避免條塊分割,各自為政,減少權力尋租。(三)完善考核機制,激發(fā)激勵“郡縣治,天下安”,解決當前社會困難的根本出路在于發(fā)展縣域經(jīng)濟,壯大縣級財政實力。1、發(fā)揮省級作用,帶動市縣發(fā)展。一是發(fā)揮省級的組織作用。省級財政對全省中長期發(fā)展進行整體規(guī)劃,劃分省市縣的財權事權關系,理順跨區(qū)域的財權事權責任,牽頭組織全省性改革,制定改革綱領性文件,實施辦法和實施細則。在理順省與縣(市)的關系上,將所有縣(市)按照一定標準重新排隊,因地制宜制定發(fā)展政策,逐步解決體制遺留問題,改善縣(市)發(fā)展環(huán)境。二是發(fā)揮省級的協(xié)調作用。協(xié)調市與市,市與縣處理財權事權爭議,協(xié)調處理跨區(qū)域支出責任,協(xié)調處理具有普遍性區(qū)域間不平衡支出問題。在財政省直管縣改革中,省財政要克服行政級次的差別障礙,大力支持縣級財政,對縣財政預算管理、國庫集中收付、各項轉移支付、貸款轉貸資金等加強管理。促使市級按照省調整體制的要求,積極協(xié)助省做好省管縣的各項工作,履行好帶動縣發(fā)展的職能,認真完成省財政交辦的事項。三是發(fā)揮省級的指導作用。省級成立信息交流平臺,在省市縣之間建立暢通的信息交流機制,發(fā)揮省市財政在調查研究、決策、監(jiān)督等方面的作用,指導市級財政繼續(xù)承擔對縣級財政的指導、支持和監(jiān)督職責。加強對縣的財政收入、財政支出、財政政策和制度以及綜合性工作的管理。對市內區(qū)域性事務,省財政可作為單獨事項對待,配置必要的財力,明確由市級財政牽頭處理。2、推進簡政強鎮(zhèn),激發(fā)鎮(zhèn)級活力。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制的改革,促進小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程,重點做好“簡政放權、擴權強鎮(zhèn)”,推動行政權力下移、擴大鎮(zhèn)級財權和相應的社會經(jīng)濟管理權,建立起責權明晰、責權相稱、事權一致、有能有為的法治型、效能型、服務型的鎮(zhèn)級政府。因此,鎮(zhèn)級財政體制也要按照科學發(fā)展觀的理念,因地制宜,合理規(guī)劃,在“鎮(zhèn)財縣管、鎮(zhèn)財縣統(tǒng)、