論財政管理體制的上位式化

論財政管理體制的上位式化

作為中央和地方各級政府之間的資金管理特權劃分的基本制度，它一直是金融理論家和實際工作人員調(diào)查的熱點。特別是近年來,隨著地方財政特別是縣鄉(xiāng)財政困境問題日趨嚴重,體制優(yōu)化問題更成為理論界關注的焦點,涌現(xiàn)了一大批研究成果。但就筆者所見,絕大多數(shù)文獻對體制問題的研究仍然難以擺脫傳統(tǒng)思路的窠臼,不外乎從政府間事權及支出責任的劃分、政府間財權和收入的劃分及轉移支付制度設計等方面提出改進的對策和建議。這對優(yōu)化體制設計、解決縣鄉(xiāng)基層財政困難問題固然很有幫助,但不能從根本上消除我國財政管理體制的痼疾并最終優(yōu)化政府間財政關系?；诖?本文不揣淺薄,擬分析我國財政體制問題之癥結,并試圖提出治本的解決思路。一、委托代理鏈條的由中央向地方分權的模式自建國以來,我國在劃分政府間財政管理權限時,一直采取的是由中央向地方逐級分權的思路,其邏輯前提是,權力首先集中在中央,地方的權力由中央賦予,低層次地方政府的權力由高層次的地方政府賦予。這意味著中央隨時可以調(diào)整與地方的權力劃分辦法,高層次的地方政府在處理與低層次地方政府的財政關系時也可以效仿中央的做法。這既不能在中央與地方以及地方各級政府間形成穩(wěn)定的權力劃分格局,同時也扭曲了政府與民眾的關系。一級政府主要對上級政府負責,接受上級政府的評價和監(jiān)督,而在一級政府轄區(qū)內(nèi),民眾通過選舉產(chǎn)生的權力機關對該級政府的監(jiān)督卻不能充分發(fā)揮作用,由此而產(chǎn)生的負面影響可概括為以下幾點:第一,不便于民眾監(jiān)督制約政府的行為。在市場經(jīng)濟條件下,政府的行為目標集中為一點,就是彌補市場失效、提供公共產(chǎn)品、滿足公共需要,解決民眾依靠市場機制所解決不了或解決不好的問題。為此,民眾必須把自己的一部分權力賦予政府,使政府相對民眾具有強制力,這可以大大降低政府運作的成本,但由此而可能產(chǎn)生的風險是,政府一旦成立,相對民眾就成為一種異己力量,政府利用手中的強制力也可能危害公眾利益。因為真正抽象的一般意義上的理想化政府是不存在的,現(xiàn)實中的政府都是由政治家、官僚及政府公務人員所掌握和控制的,而按照公共選擇學派的觀點,這些人都是理性的“經(jīng)濟人”,其會按照實現(xiàn)自身利益最大化目標來作出決策,從而不利于公共利益最大化目標的實現(xiàn)。因此,政府作為民眾為提高自身利益而設立的組織,其行為必須置于公眾的監(jiān)督約束之下,這是保證政府高效運作的必要條件。如果政府間財政管理權限的劃分采取由中央向地方分權的思路,那么與之相對應的邏輯思路是:全國民眾經(jīng)過層層選舉推選出全國人大代表,組成全國人民代表大會,然后由全國人大授權組成中央政府,接著再形成由中央政府到基層政府逐級授權的鏈條(見圖1)。顯然,這一委托代理鏈條很長,從全國人大代表的推選產(chǎn)生過程看,是“自下而上”的委托代理;從政府間權力劃分的角度看,則是從中央到地方的“自上而下”的委托代理。這種“自下而上”與“自上而下”相結合的縱向委托代理鏈條在我國公共權力分配中發(fā)揮著較強的制約作用;而同級權力機關對同級政府的監(jiān)督、制約作用卻難以充分體現(xiàn)。這樣一來,一級政府事實上主要對上級政府負責,所以基層民眾要監(jiān)督基層政府的行為,就必須繞一個“大彎”(先“自下而上”再“自上而下”),從而會因鏈條太長而付出高昂的委托代理成本。這一成本高到一定程度就會使基層政府難以受到基層民眾較為充分的監(jiān)督。因此,如果基層政府的決策者并不按照轄區(qū)居民公共利益最大化進行決策,而是夾雜進個人私利,那么基層政府所確定的公共產(chǎn)品供給的規(guī)模、結構及供給方式難以滿足民眾的愿望和要求就具有了一定程度的必然性,這最終要導致社會福利損失。第二,為地方政府特別是基層政府行為的異化創(chuàng)造了條件。即便假定中央政府是對民眾負責的政府,在由中央向地方分權的模式下,仍然難以保證地方政府的行為能真正體現(xiàn)中央政府的意圖和要求。因為在由中央向地方分權而建立委托代理鏈條的過程中,代理人的數(shù)目逐級增加,由此導致為防止代理人行為目標偏離委托人的意圖和要求而進行的“自上而下”的監(jiān)督就必然是“一對多”的監(jiān)督,即一個中央政府要監(jiān)督幾十個省級政府的行為,然后省對市、市對縣、縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督,無不呈現(xiàn)“一對多”的監(jiān)督格局。在信息不對稱因素的制約下,中央政府就難以對地方政府、高層次的地方政府就難以對低層次地方政府進行有效監(jiān)督,因而通常只能是以經(jīng)濟增長率、基礎設施供給程度等相對容易考核的指標來衡量下級政府行為的有效程度。地方政府的決策者作為理性的“經(jīng)濟人”,為了實現(xiàn)自身利益最大化,必然想盡一切可能的辦法來盲目追求經(jīng)濟增長率,大搞政績工程和形象工程建設,甚至以指標造假的辦法來顯示政績。這會使地方性公共產(chǎn)品的供給結構與地方性公共產(chǎn)品的需求結構脫節(jié)。在圖2中,假定地方政府要提供兩種地方性公共產(chǎn)品A和B,社會成員對二者的需求結構處于社會無差異曲線I和資源約束線的切點E,而地方政府決策者確定的供給結構卻處于F點或G點,這兩點處于無差異曲線II與資源約束線的交點,其所代表的福利水平明顯低于無差異曲線I所代表的福利水平。雖然這兩點并不利于轄區(qū)民眾公共利益的最大化,但如果對政府決策者個人的政治前途有利,就很容易成為地方政府資源配置的決策點。一些堅持政治操守、腳踏實地、埋頭苦干的政府決策者難以得到提拔重用,而善于投機鉆營、迎合上級政府口味、單純追求各項考核指標而置轄區(qū)內(nèi)社會成員公共利益最大化于不顧的政府決策者卻可以飛黃騰達,于是所謂的逆向選擇和道德風險就由于中央與地方及地方各級政府之間存在嚴重的信息不對稱而鮮明地表現(xiàn)出來。第三,導致基層財政困難。如果中央政府及高層次的地方政府存在相對獨立的利益目標,那么基層政府由于處于政府間權力劃分金字塔的底部必然受到嚴重擠壓,其職能實現(xiàn)遭遇嚴重障礙及財政陷入困境就帶有一定程度的必然性。按照公共選擇學派的觀點,政府追求預算規(guī)模最大化。因為這可以突出地顯示管理者的成就,能擴大管理者的權力范圍與社會影響力,能使管理者有很好的辦公場所和設施,能增加工資、獎金和福利,或者能減少部門內(nèi)人員的平均工作強度。雖然追求預算規(guī)模最大化的動機會受到政治家的制約,但其與政治家之間的信息不對稱可以誘使政治家作出支持預算規(guī)模擴張的決策,由此可推論每一級政府都在追求自身預算規(guī)模最大化。這對政府間財政管理權限劃分所產(chǎn)生的影響是,中央政府或高層次的地方政府會利用自己手中所掌握的體制確定權,擠壓下級政府的財權,擴大下級政府的事權,從而在政府間形成一種“事權下移、財權上收”的權力分配格局。由于基層的縣鄉(xiāng)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,已經(jīng)沒有下級政府可以集中財力、下放事權,回旋的余地很小,所以其財政運作出現(xiàn)嚴重困難、甚至陷入困境就與這種由中央向地方,再由高層次地方政府向低層次地方政府層層分權的做法有直接關系。在某種意義上講,這甚至可以說是造成我國基層財政困境的癥結所在。由于基層財政擔負著向廣大農(nóng)村社會成員提供公共產(chǎn)品的職責,基層財政的財力匱乏,必然會導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足,使我國公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)典型的城鄉(xiāng)二元結構:農(nóng)村社會成員享受種類、數(shù)量較少、質(zhì)量較差的公共產(chǎn)品,而城市社會成員享受種類、數(shù)量較多、質(zhì)量較好的公共產(chǎn)品,這不僅不符合公平標準,不利于城鄉(xiāng)公共服務均等化目標的實現(xiàn);而且根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律,這種公共品供給的城鄉(xiāng)二元結構也直接導致資源配置效率低下。二、財政制度的創(chuàng)新有利于推動基層政府實現(xiàn)分擔和提供公共產(chǎn)品的供給首先,“自下而上”授權的模式對公共產(chǎn)品供給制度的演進能給出邏輯自恰的解釋。反過來說,要從理論上論證通過中央向地方層層分權來構建財政管理體制的合理性、必要性則是很困難的。要闡明這一觀點,本文擬從分析林達爾均衡的虛擬性入手。瑞典經(jīng)濟學家林達爾認為,如果每個社會成員都按照自己從公共產(chǎn)品消費中得到的邊際效用的大小分擔公共產(chǎn)品生產(chǎn)的成本,那么公共產(chǎn)品的供求就會達到均衡狀態(tài)。通常說來,林達爾均衡具有明顯的虛擬性,因為公共產(chǎn)品具有非競爭性的特征,一個人消費并不影響其他人消費,對純公共產(chǎn)品來說,既不影響消費的數(shù)量,也不影響消費的質(zhì)量,所以每個人都寄希望于別人付費購買公共產(chǎn)品而自己免費搭車,最終導致所有的人都沒有公共產(chǎn)品可以消費,即個體的理性最終導致了集體的非理性。這意味著即便一個經(jīng)濟主體知道自己從公共產(chǎn)品消費中得到了多大的效用和滿足,其也會通過隱瞞自己的偏好而躲避公共產(chǎn)品成本的分擔,所以林達爾均衡的實現(xiàn)需要有嚴格的假定條件,在現(xiàn)實中其虛擬色彩是很濃厚的。但這種虛擬模型的現(xiàn)實意義是:其清楚地表明了實現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的分擔是比較困難的工作,社會成員要就公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的分擔達成協(xié)議,需要耗費大量的交易成本。而交易成本的大小除與交易對象的性質(zhì)有直接關系外,還與參與交易的人數(shù)呈正相關關系。如果交易人數(shù)較少,面對同樣的交易對象,可以付出較少的交易成本。這從林達爾均衡實現(xiàn)的現(xiàn)實例子可以較鮮明的體現(xiàn)出來。在人數(shù)較少的社區(qū),其規(guī)模如果小到社區(qū)成員之間可以相互了解,從而使隱瞞自己的偏好、躲避成本分擔要面臨巨大的輿論壓力的結果時,那么通過社區(qū)成員的平等協(xié)商是完全可以實現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的分擔和提供的。因此,林達爾均衡也并非絕對虛擬的均衡,在特定條件下也有實現(xiàn)的可能,但這一條件是相當苛刻的。如果社區(qū)規(guī)模大到社區(qū)成員不能相互了解的程度,那么要通過平等協(xié)商實現(xiàn)成本的分擔和公共產(chǎn)品的提供事實上就是不可能的,更不用說要在一個國家范圍內(nèi)實現(xiàn)成本的分擔和提供。由于公共產(chǎn)品不可或缺,所以理性的經(jīng)濟主體會通過制度的創(chuàng)新來降低其生產(chǎn)、提供的交易成本,這一制度就是所謂的財政制度。由于財政制度本身就是典型的公共產(chǎn)品,因此,不難推論,最初的財政制度其覆蓋面是比較小的,涉及的交易人數(shù)也不會太多,否則巨額的交易成本就會直接制約這一制度的出現(xiàn)。與這種制度覆蓋面比較小的財政制度所對應的主體就是管轄范圍很小的政府,它本身就是人們按照一定關系、遵循特定規(guī)則所組成的管理公共事務的組織,其功能是要降低公共產(chǎn)品生產(chǎn)、提供的交易成本。需要指出的是,有了這些管轄范圍很小的政府,則不僅其轄區(qū)范圍內(nèi)公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本、提供的交易成本可以降低,而且對于降低受益超出其轄區(qū)范圍的公共產(chǎn)品生產(chǎn)、提供的交易成本也具有重要意義。容易假設,如果沒有這些管轄范圍很小的政府的存在,社會成員就要直接就該類公共產(chǎn)品成本的分擔和提供進行談判,由此必然要付出巨額的交易成本,這一成本足以大到阻止均衡結果的出現(xiàn)。而有了這些管轄范圍很小的政府存在,由他們代表社會成員就受益超出他們各自轄區(qū)范圍的公共產(chǎn)品成本的分擔進行談判,就可大大降低交易成本,從而使該類公共產(chǎn)品的供給成為可能。而這些管轄范圍很小的政府為減少談判次數(shù)以進一步降低他們之間的交易成本,會成立高一級的政府(該級政府的管轄范圍是眾多的下級政府管轄范圍的總和)來協(xié)調(diào)彼此的行動,負責提供受益超出他們各自轄區(qū)范圍的公共產(chǎn)品。然后,高一級的政府為提供受益超出它們各自轄區(qū)范圍的公共產(chǎn)品,會協(xié)調(diào)他們彼此的行動,成立更高層次的政府。以此類推,直到管轄范圍覆蓋全國的中央政府得以成立。因此,就民眾與政府的關系分析,應該是先有民眾權力,再有政府權力;就政府間權力劃分關系來說,應該是先有基層政府的權力再有上級政府的權力,先有地方政府的權力再有中央政府的權力。這是顯而易見的道理。其次,按照“自下而上”的思路構建管理體制有助于解決諸多亟待解決的現(xiàn)實問題。第一,有助于解決基層政府的財政困難。在這樣的思路模式下,上級政府本身就是下級政府按照實現(xiàn)自身利益最大化原則進行選擇的結果,由此即便要形成政府間的等級秩序,這種秩序也是一種所謂的“自發(fā)秩序”,其存在的合理性是毋庸置疑的。從理論上講,下級政府之所以要實現(xiàn)制度創(chuàng)新,是因為這一制度創(chuàng)新的收益大于成本?；蛘哒f,在公共產(chǎn)品的受益范圍超出下級政府的轄區(qū)范圍時,如果通過成立上級政府來協(xié)調(diào)下級政府之間的關系,集中提供該公共產(chǎn)品的凈收益大于下級政府通過協(xié)商交易提供該公共產(chǎn)品的凈收益,那么上級政府的存在就具有經(jīng)濟上的必要性。顯然,按照這一思路構建財政管理體制首先是肯定基層政府的合理性,但前提是,這樣的基層政府必須是轄區(qū)民眾民主決策的結果,而不單純是上級政府的派出結果?；鶎诱嬖诘暮侠硇匀绻艿玫奖ＷC,則政府間管理權限的劃分就具有了堅實的基礎。在這樣的前提下,高層次的政府之所以存在,是基層政府授權的結果,并最終是民眾授權的結果,于是一切權力屬于人民的憲法原則就得以具體體現(xiàn)。在這樣的權力分配格局下,中央政府或高層次地方政府處于“財政自利”利用體制制定權集中財力的做法將不復存在。當然,由此并不能保證不出現(xiàn)財政困難,但可以保證的是即便出現(xiàn)財政困難也不會是結構性的,諸如“中央財政喜氣洋洋、省級財政蒸蒸日上、市級財政勉勉強強、縣級財政哭爹喊娘、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政名存實亡”的局面不大可能出現(xiàn)。如果出現(xiàn)全局性的財政困難,則意味著資源在兩大部門之間的配置出現(xiàn)了問題,即私人部門配置了太多的資源而政府公共部門配置了太少的資源,這會使資源配置的最終結果體現(xiàn)為私人產(chǎn)品供給總量偏多,而公共產(chǎn)品供給總量偏少,根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律,整個社會的福利水平就要降低。此時,理性的社會成員會通過民主決策過程來調(diào)整資源在兩大部門之間配置的比例。不過,由于政府掌握政治權力,相對私人部門具有比較優(yōu)勢,其可以根據(jù)自己的意圖確定宏觀稅負水平,所以資源在兩大部門之間配置的比例通常都是公共經(jīng)濟部門配置資源量偏多,而不是偏少。第二,有助于加強對政府行為的監(jiān)督。在“自上而下”的分權模式下,地方政府主要對中央政府負責,下級政府主要對上級政府負責。金字塔型的政府級次結構意味著中央對地方的監(jiān)督,上級地方政府對下級地方政府的監(jiān)督必然是“一對多”的監(jiān)督。這種監(jiān)督不僅受到嚴重的信息不充分、不對稱的制約,而且本身是代理人相互之間的監(jiān)督,民眾作為委托人反倒難以對政府行為進行有效監(jiān)督,這致使現(xiàn)實中政府的諸多行為偏離了社會公共利益最大化目標,出現(xiàn)政府行為的異化及各種消極腐敗現(xiàn)象。如果采用“自下而上”授權的模式,首先,民眾作為委托人就是第一層次的監(jiān)督主體,其監(jiān)督基層政府的行為雖然也要面臨信息不充分、不對稱因素的影響,但這種信息不充分、不對稱的程度較之“自上而下”的監(jiān)督要輕得多,畢竟基層政府直接面向轄區(qū)民眾提供公共產(chǎn)品和服務。正如顧客對商家服務質(zhì)量的評判最具權威性一樣,由轄區(qū)民眾來評價、監(jiān)督基層政府的行為較之由上級政府來評價、監(jiān)督,效果是不能同日而語的。顯然,這需要加快民主進程。一個國家并不需要判斷是否適宜于“實行民主”,相反它必須通過民主進程來變得適宜民主,這是一個真正具有重大意義的變革。其次,再由具有信息優(yōu)勢的基層政府來監(jiān)督上級政府的行為可取得理想效果。由于上級政府接受下級政府的委托,解決下級政府解決不了或解決不好的問題,所以對上級政府的行為有效程度,基層政府就可以作出較為準確的評價,同時,眾多的基層政府監(jiān)督上級政府所形成的“多對一”的監(jiān)督優(yōu)勢,會迫使上級政府提高自身行為的有效程度和透明度,這同時也為社會民眾的監(jiān)督創(chuàng)造了有利條件。三、體制的下階段19791994年首先,采用“自下而上”授權模式與“統(tǒng)一領導、分級管理”原則并不矛盾。本文認為,如果承認政府是具有相對獨立經(jīng)濟利益的主體,那么采用“自上而下”分權的模式反倒不利于體現(xiàn)“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則。布坎南所創(chuàng)立的公共選擇學派的貢獻集中體現(xiàn)為把“經(jīng)濟人”假設用于分析政府的公共決策過程。既然政府部門的工作人員,包括政治家、官僚和公務人員都是經(jīng)濟人,那么政府就不是理想化的抽象政府,政府就具有自己的經(jīng)濟利益,這一利益的集中體現(xiàn)就是該級政府可支配財力的規(guī)模。在這樣的前提下,如果體制構建采用“自上而下”分權的模式,那么財權、財力的下放將是不充分的,能夠充分下放的將是事權及支出責任。這通過考察我國建國以來財政管理體制發(fā)展演變的歷史不難看出。1949~1952年我國推行的是“收支兩條線、全國一盤棋”的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制,這無所謂分級管理可言,是強調(diào)統(tǒng)一領導的體制?？紤]到當時政府所面臨的特殊政治經(jīng)濟社會環(huán)境,推行這一體制是有內(nèi)在合理性的。從1953年開始,我國的財政管理體制名義上進入了“統(tǒng)一領導、分級管理”的時代,但始終采用的是“自上而下”分權的思路,結果是至今也未能實現(xiàn)真正意義上的分級管理。本文把1953年以來的體制劃分為三個階段:第一個階段為1953~1979年,在這27年中,體制的具體名稱多有不同,但其基本特征可以概括為“以支定收,一年一變”,這實際是“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制的一個變形。在統(tǒng)收統(tǒng)支體制下,地方全部的收入要逐級上解中央,支出再由中央逐級下?lián)堋６凇耙灾Фㄊ?一年一變”的體制下,中央仍然要核定地方的支出范圍和支出指標,然后要求地方把收大于支的部分上解,其余的留下。顯然在這一體制下,地方收支也是不掛鉤的,多收不一定能多支、少收不一定要少支,地方能夠安排多少支出關鍵取決于中央所核定的支出指標。因此在這種體制下,地方實際上仍然是中央的派出機構,這當然要嚴重抑制地方政府的積極性,并最終導致全國財政經(jīng)濟發(fā)展的遲緩和財政收支壓力的加大。已有研究成果表明,中央迫于財政壓力必然要向地方分權,但這種中央向地方的分權并不能實現(xiàn)真正意義上的分級管理。從1980~1993年是第二階段,我國推行的是財政包干體制,這一體制的基本特征可概括為“以收定支,一定五年不變”。雖然體制推行的第一年,對地方來說仍然是“以支定收”的,但從體制推行的第二年,地方所能安排的支出取決于地方所能籌集的收入,于是從表面上看,這似乎是一種分級管理的體制,地方擁有相對獨立的財權和事權,但實際上仍然稱不上真正的分級管理,因為體制制定權完全掌控在中央手中,“一定五年不變”意味著中央如果遵守承諾的話,體制五年內(nèi)不會發(fā)生變化,但五年后中央隨時可以調(diào)整體制,這意味著政府間管理權限的劃分,在制度上是不穩(wěn)定的,地方得到的權力是暫時的,在“有權不用、過期作廢”意識的支配下,其行為的扭曲是必然的。隨著包干體制弊端的暴露,1994年我國開始推行分稅制,這為第三階段。這是市場經(jīng)濟國家處理政府間財政關系的通行辦法,但分稅制在我國卻出現(xiàn)異化,因為分稅制的前提是財政必須分級管理,但我國自上而下的分權辦法,卻難以做到真正意義上的財政分級管理。中央掌握體制的制定調(diào)整權,可以隨時對政府間事權、財權劃分及轉移支付制度進行調(diào)整,而地方只能被動接受,政府間管理權限劃分的主觀隨意性體現(xiàn)得非常明顯,體制的規(guī)范性、穩(wěn)定性無從體現(xiàn)。因此,即便從形式上看我國采用了市場經(jīng)濟國家通行的分稅制財政管理體制,但只要采用“自上而下”分權的管理辦法,就難以真正實現(xiàn)財政的分級管理。1自1994年以來,我國的財政體制已屢次調(diào)整,總體看呈現(xiàn)“財力不斷集中、事權不斷下移”的格局,問題的根源就在于我國采取的是“自上而下”分權的體制設計思路。因此,要在我國實現(xiàn)真正意義上的財政分級管理,建立規(guī)范、科學、合理的分稅制,就必須轉變思路。其次,采用“自下而上”的授權思路,則可以保證分級管理的實現(xiàn),并可在此基礎上明確甚至強化中央政府的統(tǒng)一領導地位。也就是說,按照這一思路,分級管理是財政體制設計的基礎,中央政府的統(tǒng)一領導必須置于分級管理的基礎之上。既然政府是滿足社會公共需要的組織,那么不同級次的政府在經(jīng)濟上存在的合理性就必須通過自身在滿足社會公共需要方面所具有的比較優(yōu)勢來加以說明。按照公共經(jīng)濟學中的財政聯(lián)邦制理論,基層政府面向轄區(qū)民眾提供地方性公共產(chǎn)品,并在轄區(qū)內(nèi)分攤公共生產(chǎn)的成本由于具有信息優(yōu)勢而相對上級政府有存在的必然性,這既符合效率原則也符合公平原則。但公共產(chǎn)品的受益范圍有大有小,受益范圍局限在基層政府轄區(qū)的公共產(chǎn)品由基層政府提供當然是合理的,但對于受益范圍超出基層政府轄區(qū)、甚至受益范圍覆蓋全國的公共產(chǎn)品,由高層次的地方政府甚至由中央政府提供以取得規(guī)模收益并相應在其管轄范圍內(nèi)分攤成本,也是對