行政組織學課件

1行政組織學

ScienceofAdministrativeOrganization

2參考書目中文教材1、尹鋼等主編：《行政組織學》，北京大學出版社，2005年。2、教軍章著：《公共行政組織論》，黑龍江人民出版社，2005年。3、龍朝雙、李曉玉主編：《行政組織學》，湖北人民出版社，2007年。4、倪星主編：《行政組織學》，北京師范大學出版社，2011年。西文譯著5、（美）弗萊蒙特?E?卡斯特、詹姆斯?E?羅森茨韋克著：《組織與管理》，中國社會科學出版社，2000年。6、（美）羅伯特?丹哈特著：《公共組織理論》，華夏出版社，2002年。7、（美）斯科特著：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角》，中國人民大學出版社，2011年。3第一章緒論第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的含義（一）組織（二）行政（三）行政組織

4（一）組織的含義1、詞源中文“組織”

英文“Organization”5中文的“組織”（1）將絲麻紡織成布《遼史·食貨志》：“國人樹桑麻，習組織。”

（2）被引申為將一種物體的構(gòu)成部分組合成一個整體。6英文“組織”（Organization）

英文“組織”（Organization）源于“器官Organ”，即自成系統(tǒng)的、具有特定功能的細胞結(jié)構(gòu)。后被引申為按照一定的目標而進行的系統(tǒng)安排，并逐漸被用來解釋人類社會群體。72、關(guān)于組織的理論界說◆法約爾（古典管理學派）：組織是由物質(zhì)和人組裝成的社會有機體，其目的在于實現(xiàn)計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。（物質(zhì)構(gòu)成/職能）◆巴納德（社會系統(tǒng)學派）：組織是兩個或兩個以上的人的有意識協(xié)調(diào)的活動或效力的系統(tǒng)。（共同目標/協(xié)作意愿/溝通系統(tǒng)·人）◆穆尼和賴萊（管理過程學派）：組織是每一種人群聯(lián)合起來為了達到某種共同目標的形式。（目的/結(jié)構(gòu)）◆卡斯特和羅森茨韋克（系統(tǒng)管理學派）：組織是以一個由若干子系統(tǒng)組成的開放式社會系統(tǒng)。（系統(tǒng)性/環(huán)境互動）◆理查德·H·霍爾：2002年在其《組織：結(jié)構(gòu)、過程及結(jié)果》中對組織的定義作為小結(jié)。83.組織的含義·

◆組織是具有特定目標，承擔特定功能的群體。（功能/目標/人員）◆組織是按照一定的原則建構(gòu)形成的。（結(jié)構(gòu)/規(guī)則/技術(shù)）◆組織的本質(zhì)是一個相互協(xié)作的體系。（分工/合作/溝通/效率）◆組織是有一定邊界的。（產(chǎn)品/氣質(zhì)/差異/競爭）組織是具有一致性目標的人們依照一定的原則所建構(gòu)起來相互協(xié)作的，并具有一定邊界的社會群體。9不僅引導組織成員提供服務，而且也對他們進行管理與協(xié)調(diào)從環(huán)境中獲得資源，對產(chǎn)品和服務進行分配必須界定或重新界定目標.4.組織的類型組織被認為是一種社會結(jié)構(gòu)，所有組織面臨著一些列共同的問題作為完成目標的手段，其自身也要消耗一定的資源對參加者進行選擇、培訓和更換，以及協(xié)調(diào)周邊關(guān)系105.組織的構(gòu)成要素組織社會結(jié)構(gòu)目標技術(shù)參與者環(huán)境哈羅德·J·利維特鉆石模型11（二）行政的概念

公共行政的西方傳統(tǒng)根植于憲政主義（制憲民主）的思想方法，一方面強調(diào)對國家權(quán)力的制約（法治的價值取向），另一方面強調(diào)對公民自治的鼓勵（民主的價值取向）。尼古拉斯·亨利《公共行政與公共事務》

12憲政原則下的制度安排依法行政是行政活動獲得正當性的基礎(chǔ)國家對公共事務的組織與管理行政

“三權(quán)分立”中的行政

行政法中的行政

公共行政中的行政131.“三權(quán)分立”中的行政英國美國法國約翰·洛克政府論相關(guān)論文基于承諾和契約的政治共同體、自然法《獨立宣言》、《聯(lián)邦條例》、聯(lián)邦憲法保障人權(quán)、基于同意的的統(tǒng)治、人民有權(quán)廢除政府以及“三權(quán)分立”讓-雅克·盧梭《社會契約論》主權(quán)在民、權(quán)利平等、法律的普遍性以及立法權(quán)與行政權(quán)分立立法權(quán)司法權(quán)行政權(quán)

憲政主義在各國的發(fā)展形成不同的民主共和范式.憲政原則142.行政法中的行政緊密法治的憲政模式權(quán)力的憲政模式國家職能較多而規(guī)模也較大國家與社會的關(guān)系國家職能和規(guī)模憲政制度的傳統(tǒng)強調(diào)自由競爭的市場經(jīng)濟，市民社會相對獨立于政治國家，公民擁有獨立于社會與政治權(quán)威之外的個體權(quán)利。松散國家職能較少而規(guī)模也較小152.行政法中的行政憲法和法律授權(quán)，提供多種多樣公共服務政治、經(jīng)濟和社會權(quán)利得到發(fā)展公民權(quán)利的發(fā)展行政權(quán)力的擴張福利國家、行政國家國家干預的規(guī)模和范圍的不斷增長，行政機關(guān)的自由裁量權(quán)不斷擴大；行政法的興起，即承認行政擴張的事實，又限制其對權(quán)利的傷害。163.公共行政中的行政無論是公共行政還是私人行政，它們都是一般性的行政管理。公共行政與其說是一個管理問題，不如說是一個統(tǒng)治或治理（governance）問題公共行政的法學途徑意味著依法行政和法治行政公共行政中的管理學途徑公共行政的政治學途徑公共行政的法學途徑戴維·H·羅森布魯姆《公共行政學——管理、政治和法律的途徑》173.行政組織研究行政組織行政組織的界定行政的組織研究行政組織的分類18

行政組織是為履行國家行政職能而依法建立起來的一切行政機關(guān)的綜合體。

行政組織的含義19僅指政府系統(tǒng)，即根據(jù)憲法和法律組建的、體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務、管理國家公共事務的機關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)。泛指一切具有計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等行政功能的組織。包括國家的政府系統(tǒng)、國家、立法司法機關(guān)，政黨、企事業(yè)單位以及群眾團體等其他社會組織內(nèi)處理行政事務的組織。廣義狹義行政組織含義20行政組織的主要功能

行政組織功能的含義：是指作為國家行政管理主體的各種行政組織，在依法管理社會公共事務的過程中所具有的獨特作用。行政組織功能的主要內(nèi)容：1．政治功能2．經(jīng)濟功能3．文化功能4．社會功能211、政治功能階級統(tǒng)治的功能保衛(wèi)功能社會治安功能民主功能為政治價值和政治利益的根本實現(xiàn)提供組織保證222、經(jīng)濟功能

提供經(jīng)濟發(fā)展所需的最低條件的法律和制度；組織、生產(chǎn)、提供公共物品和公共服務；共有資源和自然資源的保護；宏觀經(jīng)濟的調(diào)控,保證經(jīng)濟的穩(wěn)定和效率；233、文化功能進行統(tǒng)治階級的政治思想教育和道德品質(zhì)教育推動科學文化教育的發(fā)展244、社會管理功能提供社會保障社會收入的公平分配保護自然環(huán)境調(diào)節(jié)人口自身生產(chǎn)253.1行政組織的界定3.1.1管理3.1.2過程3.1.3價值中立與公民社會的關(guān)系公共性官僚制及政府再造263.1.1公共行政與私人行政了解：私人行政是資產(chǎn)階級學者為了跟公共行政相區(qū)別，而提出的行政法上的一個理論概念。PS：凡為私人目的所進行的管理就是私人行政。不同：(1)目的不同(2)涉及的利益不同。(3)自由程度不同。BUT！中國社會主義行政法理論不采用“私人行政”這一概念。273.1.2公共行政的過程不同于私人行政的過程1.領(lǐng)導者2.績效檢驗3.終極價值4.監(jiān)督5.依賴不同6.監(jiān)控283.1.3價值中立了解。1.什么是政黨分肥制，以及這種做法的目的。2.官僚體制所包括的主要觀點。293.2行政的組織研究理論第2章從組織理論出發(fā)研究行政具有理論意義和現(xiàn)實意義環(huán)境第3~4章結(jié)構(gòu)第5章過程第6章績效第7章變革第八章303.3行政組織的分類公共部門第三部門私人部門政府部門/機構(gòu)政府企業(yè)為會員服務為公眾服務私人公司1、由政府資助2、在運行過程中嚴格遵守法律1、全部或部門由政府資助2、在遵守法律上有靈活性3、獨立或市政府部門的一部分4、具有企業(yè)特征，一般為公眾服務而建立1、具有某些公共目的，但主要使成員獲益而不是大眾獲益2、大約40萬個在國內(nèi)稅務局注冊3、占第三部門總數(shù)的10%1、主要為公眾服務2、至少有120萬個這樣的組織3、占第三部門總數(shù)的90%1、私人擁有/控制2、追求利潤商務部、環(huán)保局、警察局田納西流域管理局、農(nóng)村電話銀行社會聯(lián)誼組織、工會、行業(yè)協(xié)會、政治組織、互利合作組織融資中介、教會IBM，保潔公司類型特征事例31政府部門行政機構(gòu)公法行政管理機構(gòu)私法實體與國家不可分法律意義上部分或完全獨立法律意義上的獨立實體公法實體私法實體部長公共與私人客戶相結(jié)合大多數(shù)是私人客戶公務員部分公務員司法雇用稅收自己支持用戶繳費、銷售銷售收入資金支持政府組織形式的分類32案例討論討論問題1、俄羅斯的民主政治與官僚體制是怎樣的關(guān)系？2、為什么俄羅斯的官僚體制20年來沒有變化？決定因素是文化，還是制度？3、基于憲政主義的視角，如何才能改善官僚體制的績效，更好地為人民服務？俄羅斯的官僚體制33第二章行政組織理論

AdministrativeOrganizationalTheory奴隸制時期的外國行政組織封建制時期的外國行政組織資本主義時期的外國行政組織第一節(jié)外國行政組織的演變34一、奴隸制時期的外國行政組織（一）古埃及的行政組織（二）古希臘的行政組織（三）古羅馬的行政組織（四）奴隸制時期外國行政組織的特點351、中央集權(quán)的奴隸制君主專制，“金字塔”式的行政組織體系。（一）古埃及的行政組織2、行政組織高度混同，權(quán)限劃分不明確。3、祭司在國家機構(gòu)中占有顯著地位。36（二）古希臘的行政組織古希臘沒有形成統(tǒng)一的中央集權(quán)國家，而是出現(xiàn)了許多政體各不相同的城邦國家，雅典是其代表。雅典行政組織的特征：雅典的行政組織具有原始的民主行政特征。強調(diào)依法行政。行政官員非專業(yè)化、非職業(yè)化，無報酬。行政職能簡單。37雅典民主制度全盛時期國家的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)示意圖公民大會元老院公民陪審法庭五百人議事會執(zhí)政官十將軍委員會38（三）古羅馬的行政組織古羅馬共和國時期的行政組織

中央機關(guān)：人民大會——立法機關(guān)元老院——最高權(quán)力機關(guān)高級長官——日常行政地方機構(gòu)：總督擁有該行省軍事、行政和司法的全權(quán)。古羅馬帝國時期的行政組織

建立了獨裁性質(zhì)的元首制度，主要的中央政府機構(gòu)已經(jīng)形成。地方行政組織采用層級節(jié)制的組織體系。39（四）奴隸制時期外國行政組織的特點1、開始有了初步的原始的分工，帶有一定民主與法治色彩。2、行政組織職能簡單且未明確分化。3、中央和地方的關(guān)系相對簡單，權(quán)責劃分簡單又統(tǒng)一。4、共和制時期，行政組織官員都無報酬，任期短，行政工作未職業(yè)化。40二、封建制時期的外國行政組織（一）英國行政組織（二）法國行政組織（三）封建時期英法行政組織的特點41（一）英國封建制時期的行政組織英國中世紀實行分權(quán)君主制：貴族會議和國王。地方政府處于一種半自治狀態(tài)。地方行政組織由郡、百戶區(qū)、村社三級組成。演變過程：1、公元9—10世紀的盎格魯·撒克遜時期，開始形成比較固定的行政組織形式：國王和賢人會議兩個權(quán)力中心。2、威廉時期，逐步形成召集貴族會議和御前會議的慣例。御前會議逐漸演化為上下兩院。3、都鐸王朝時期（1485—1603年），王權(quán)得到強化。42（二）法國封建制時期的行政組織法國中世紀逐步建立起高度集權(quán)的行政管理體制。1、地方分封的封建君主制：宮廷大臣管轄國王辦公機關(guān)的事務，各封建主有自己的行政機關(guān)。

2、等級君主制：國王的行政機關(guān)由家臣機關(guān)變成了全國性的官僚機構(gòu)。3、中央集權(quán)的專制君主制：由國王和他的幾位親信大臣組成最高國務會議。地方行政、財政、司法事務由國王欽命的監(jiān)察官負責。43（三）封建制時期英法行政組織的特點1、立法權(quán)與行政權(quán)分離，行政權(quán)受到立法權(quán)的制約。2、中世紀末期，宮廷的內(nèi)務組織演變成全國的中央行政組織。3、地方行政組織較之奴隸制時期有了較大發(fā)展。4、王權(quán)與教權(quán)的關(guān)系十分密切。44三、資本主義時期的外國行政組織（一）英國現(xiàn)代行政組織（二）美國現(xiàn)代行政組織（三）法國現(xiàn)代行政組織（四）資本主義時期外國行政組織的特點45（一）英國行政組織中央行政組織：樞密院——形式上的最高行政機關(guān)。內(nèi)閣——實際上的最高行政機關(guān)，英國政府的核心機構(gòu)，其首腦為首相。政府各部——中央行政的職能部門。地方行政組織：分為郡和區(qū)兩級，有時分為郡、區(qū)和教區(qū)（或社區(qū)）三級。地方行政組織的職能：管理交通道路、維護公共秩序和治安、搞好環(huán)境衛(wèi)生、制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)展公共事業(yè)、提供福利服務。46（二）美國行政組織美國聯(lián)邦行政組織美國州行政組織美國地方行政組織471、美國聯(lián)邦行政組織（1）總統(tǒng)直屬機構(gòu)（2）內(nèi)閣和行政部（3）獨立行政機構(gòu)482、美國州行政組織州政府根據(jù)州的憲法而組織，聯(lián)邦政府與州政府實行分權(quán)制，不存在直接的領(lǐng)導和從屬關(guān)系。由于各州的情況下一樣，設(shè)立的行政機構(gòu)也不一樣。493、美國的地方行政組織在美國州以下的政府才稱為地方政府。州以下一般劃分為郡和市，下設(shè)教區(qū)和鎮(zhèn)，另外還設(shè)有特別行政區(qū)、學區(qū)。（1）美國郡政府組織（2）美國市行政組織（3）美國鎮(zhèn)行政組織（4）特別行政區(qū)50（三）法國現(xiàn)代行政組織法國中央行政組織由總統(tǒng)、總理和中央各部等行政機構(gòu)組成。（1）總統(tǒng)：1958年的憲法規(guī)定，總統(tǒng)和總理都享有最高行政權(quán)，這種現(xiàn)象被法國行政學者稱為“行政二頭制”。（2）總理：政府首腦，總理和部長聯(lián)合稱為政府。（3）中央各部：部長是中央專門行政機關(guān)的首長。法國地方行政組織有大區(qū)、省和市鎮(zhèn)三個層次。51（四）資本主義時期外國行政組織的特點1、行政組織日趨獨立且職能不斷擴大，組織分工不斷精細，管理趨于專業(yè)化、科學化。2、行政組織的職能已從原來的以政治職能為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟和社會職能為主。3、行政權(quán)力越來越大。4、中央適度集權(quán)，地方適度分權(quán)。52第二節(jié)中國行政組織的演變一、中國古代的行政組織二、中華民國的行政組織三、中華人民共和國的行政組織53一、中國古代的行政組織

夏：王位世襲制、開始設(shè)官商：按照職能設(shè)官定制周：三司六太“外服”具有地方機關(guān)的屬性我國奴隸制時期的行政組織實行“親貴合一”的組織原則

。（一）夏、商、周時期的行政組織54秦:三公九卿制——丞相、太尉、御史大夫（集體宰相）；三公之下設(shè)九卿。漢光武帝以后，尚書權(quán)力越來越大。地方行政組織：秦朝——郡、縣兩級漢末——州、郡、縣三級

（二）秦、漢時期的行政組織55從魏晉至隋、唐形成了三省六部二十四司的行政組織體制三?。褐袝?、門下、尚書（尚書省是全國的行政核心），三省長官為集體宰相六部：（在尚書省下）吏、戶、禮、兵、刑、工隋唐時期的中央行政組織還包括九寺五監(jiān)地方行政組織——州縣兩級（三）隋唐時期的行政組織56（四）宋、元、明、清時期的行政組織宋、元時期：三省向一省過渡，中書省逐漸成為最高的行政機關(guān)明、清時期：設(shè)內(nèi)閣，清朝增設(shè)軍機處。地方行政組織：宋朝——路、州、縣三級元朝——省、路、縣(創(chuàng)行省制度，這是我國古代地方行政組織的一次重大改革)明朝——省、府、縣三級清朝——省、道、府、縣四級57（五）中國古代行政組織的特點1．強化中央集權(quán)，集國家最高權(quán)力于一人之手，是中國古代行政組織發(fā)展的主流。2．中國古代行政組織的演變具有前后因襲、循序漸進的特點。3．中國古代行政組織結(jié)構(gòu)嚴謹，分工精細，層級節(jié)制，集中統(tǒng)一。4．中國古代的行政組織具有強烈的宗法色彩。58二、中華民國的行政組織

（一）南京臨時政府時期的行政組織（1912—1913年）（二）北洋政府時期的行政組織（1913—1928年）（三）國民政府時期的行政組織（1927—1949年）59孫中山的行政組織思想（1）創(chuàng)五權(quán)分立原則，謀求“萬能政府”（2）倡導地方自治，提出均權(quán)制主張（3）重視人才培養(yǎng)與合理使用，強調(diào)人盡其才。601、《臨時政府組織大綱》是1912年元旦成立中華民國政府的法律基礎(chǔ)。臨時政府采取總統(tǒng)制，臨時政府的行政部門共設(shè)九部。2、1912年3月，公布《中華民國臨時約法》改總統(tǒng)制為參議院下的內(nèi)閣制。

（一）南京臨時政府時期的行政組織（1912—1913年）611、1913年，袁世凱在北京就任大總統(tǒng)。次年5月，公布《新約法》，還內(nèi)閣制為“總統(tǒng)制”。2、1915年12月．袁世凱又實行由總統(tǒng)制向帝制的過渡。3、1916年，洪憲帝制失敗。這一時期，政制在總統(tǒng)制、帝制、內(nèi)閣制之間來回變動。

（二）北洋政府時期的行政組織（1913—1928年）621、國民政府設(shè)立的法律依據(jù)是《國民政府組織法》。2、國民政府主席及委員組成國民政府會議共商國務。3、國民政府由五院組成。行政院是國民政府的最高行政機關(guān)。4、中華民國地方行政組織一般設(shè)省、縣兩級。

（三）國民政府時期的行政組織（1927—1949年）63

（四）中華民國的行政組織特點１、中華民國的行政組織在其初創(chuàng)期，接受了西方三權(quán)分立與民主共和國的思想。

2、孫中山提出的政權(quán)和治權(quán)相區(qū)別，在國民大會下實行立法、行政、司法、考試、監(jiān)察三權(quán)并立的思想，具有歷史的進步意義。3、從法律上確立了國民黨一黨專政的政治體制。4、在中央與地方的關(guān)系上，中央集權(quán)制與地方軍閥割據(jù)并存。64（一）中華人民共和國中央行政組織

l．第一階段（1949——1954年）的行政組織

2．第二階段（1955——1966年）的行政組織

3．第三階段（1967——1974年）的行政組織

4．第四階段（1975——1981年）的行政組織

三、中華人民共和國的行政組織65l．第一階段（1949一1954年）的行政組織1949年9月，政務院是國家的最高執(zhí)行機關(guān)。政務院初步形成按行業(yè)或產(chǎn)品來設(shè)置經(jīng)濟管理部門的組織管理模式。

1954年9月，《國務院組織法》對原政務院的組織機構(gòu)進行了較大的調(diào)整，國務院由職能機構(gòu)、直屬機構(gòu)、辦公機構(gòu)三大塊組成的組織結(jié)構(gòu)基本上穩(wěn)定下來。

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2．第二階段（1955——1966年）的行政組織1956年底，適應社會主義計劃經(jīng)濟要求的行政組織格局基本形成。1957-1959年開始了以放權(quán)與精簡為主要內(nèi)容的行政體制改革。1960-1965年重新收權(quán)使國務院機構(gòu)重新膨脹。673．第三階段（1967——1974年）的行政組織1966年5月開始的“文化大革命”使國家機關(guān)普遍受到了沖擊，各級各部門都陷入嚴重的癱瘓狀態(tài)。從1970年開始，實行了新一輪權(quán)力大下放及機構(gòu)大精簡。

684．第四階段（1975——1981年）的行政組織1975年召開的四屆全國人大，再次強調(diào)現(xiàn)代化建設(shè)目標，國務院機構(gòu)的設(shè)置也相應作了調(diào)整和增加。為了進一步加強對國家經(jīng)濟的集中統(tǒng)一管理，從1978年開始，進行了又一輪以收權(quán)為主要內(nèi)容的調(diào)整。69

（二）中華人民共和國地方行政組織及其與中央行政組織的關(guān)系1．中華人民共和國地方行政組織的層級新中國成立初期：大區(qū)、省、縣、鄉(xiāng)四級；1954年憲法規(guī)定：省、縣、鄉(xiāng)三級；80-90年代實際上我國多數(shù)地方政府是四級：省、市（地級）、縣、鄉(xiāng)。70

2．地方行政組織的組成、職能與機構(gòu)設(shè)置地方各級人民政府由地方行政正副省長、自治區(qū)主席、市長、州長?？h長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、秘書長、部門首長組成。各級地方政府對本區(qū)域的政治、經(jīng)濟、社會事務進行管理。

主要職權(quán)71一般而言，地方各級政府機構(gòu)大致分為六類：（1）政法管理部門（2）經(jīng)濟管理部門（3）綜合管理部門（4）經(jīng)濟和社會的監(jiān)督部門（5）教科文衛(wèi)事業(yè)管理部門（6）其他管理部門723．中央與地方的關(guān)系

這一時期，中國各級政府之間實行的是嚴格的層級節(jié)制，一級管一級，最后一切權(quán)力歸中央政府。故中國的行政體制屬于中央集權(quán)型體制。

改革開放后，對中央與地方權(quán)力分配關(guān)系逐漸進行了改革，主要是在國民經(jīng)濟的宏觀管理權(quán)集中于中央、地方事務分權(quán)于地方方面進行了改革。73后期行政組織的改革和發(fā)展（1）1982年機構(gòu)改革（2）1988年機構(gòu)改革（3）1993年機構(gòu)改革（4）1998年機構(gòu)改革（5）2003年機構(gòu)改革（6）2008年機構(gòu)改革（4）2013年機構(gòu)改革74（三）中華人民共和國行政組織的特點

（1）新中國行政組織具有充分的人民性。各族人民通過全國人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力。（2）新中國行政組織的設(shè)置與運行，本著精簡、統(tǒng)一、效能的原則，不斷進行改革與調(diào)整，并取得了一定的成就。它為經(jīng)濟的發(fā)展注入了活力。（3）在處理中央與地方的關(guān)系上，我國行政組織基本上貫徹了民主集中制原則。這是通過人民代表大會這一制度來保證的。（4）新中國行政組織在其發(fā)展的歷史過程中，也暴露出一些弊端。75

高度集權(quán)的管理體制以及政府對社會經(jīng)濟事務的直接管理方式是根本原因，其根源于無所不包的計劃經(jīng)濟體制。

改革開放后，我們在進行由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)入社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中就認識到，轉(zhuǎn)變政府職能是我國行政組織改革的前提和基礎(chǔ)。

76第二章行政組織理論

AdministrativeOrganizationalTheory西方行政組織理論發(fā)展四階段:1.古典行政組織理論(傳統(tǒng)科學管理時期的行政組織理論)19世紀末至20世紀初2.新行政公共組織理論(行為科學管理時期的行政組織理論)20世紀30-60年代3.現(xiàn)代行政組織理論(系統(tǒng)科學管理時期的行政組織理論)20世紀60-80年代)4.當代行政組織理論(行政組織理論的現(xiàn)代發(fā)展)20世紀80年代至今77第二章行政組織理論政治—行政范式理性—權(quán)變范式交易—制度范式系統(tǒng)—生態(tài)范式案例討論：官僚體制的經(jīng)濟學78《行政學之研究》，奠定了政治與行政二分的思想基礎(chǔ)《政治與行政》，政治與政策有關(guān)，它是國家意志的表達，而行政與這些政策的執(zhí)行有關(guān)《公共行政研究導論》政黨政治不應該侵入公共行政；管理學本身會導致科學性研究；公共行政自身能夠成為“價值中立”的科學；公共行政的使命是經(jīng)濟性和效率性。伍德羅·威爾遜弗蘭克·J·古德諾倫納德·D·懷特第一節(jié)政治—行政范式

一、政治行政二分政治與行政的二分法的長期影響面對學術(shù)界的批判實踐性影響：城市管理的議會經(jīng)理制智識性影響：價值與事實二分，盧瑟·H·古立克和林德爾·厄威克20世紀40年代開始“行政”的事物與“政治”的事物實際上是很難分離的面對學術(shù)界的批判，公共行政的研究又回到了政治科學的范疇79二、統(tǒng)治的合法性·政治社會的中心問題是權(quán)力的分配和構(gòu)造。總之，一個具有合法性的政府被認為是擁有權(quán)威的，也就是憲法所規(guī)定的決策權(quán)力，以及預期獲得的公民社會的廣泛遵從。·六個基礎(chǔ)的命題？·古典流派強調(diào)目標朝向的管理原則？·韋伯（古典學派代表）合法權(quán)威：傳統(tǒng)型；魅力型；法理型。80三、作為統(tǒng)治階級的官僚組織在所有的社會中，存在的政府，亦即“統(tǒng)治階級”，或稱為“握有公共權(quán)力的人”，總是少數(shù)。并且在其治下的大眾，常常缺乏機會參與政治，他們只能唯命是從，稱之為“被統(tǒng)治階級”。政府形態(tài)可以分為兩類：一是封建的（feudal），另一類是官僚的（bureaucratic）。避免“官僚專制主義”需要代表系統(tǒng)的節(jié)制。探索官僚組織的起源不應將分析的視角局限在國家，而應從組織的角度入手。各種社會或政治活動，無論其組織在其開始時如何民主化及大眾化，到后來一定會被少數(shù)領(lǐng)袖分子操縱，而失去原有的民主性質(zhì)和精神。1、加塔諾·莫斯卡《統(tǒng)治階級》2、羅伯特·米歇爾斯“寡頭統(tǒng)治鐵律”81四、官僚制“理想類型”實踐中的官僚制官僚制理想類型公共官僚制代議官僚制200300420052006

馬克斯·韋伯羅伯特·K·默頓托斯坦·凡勃倫“訓練造成的無能”約翰·杜威“職業(yè)精神病”

尼古拉斯·亨利民主大眾與知識精英的結(jié)合部用于調(diào)和官僚制與民主制之間的張力一部裝置薩繆爾·克里斯洛夫和戴維·H·羅森布魯姆代議制在官僚結(jié)構(gòu)中可以存在按人員的代議制按行政組織的代議制公民參與的代議制82沃倫·本尼斯在《未來的組織》指出，在未來20~25年間（即1987—1992年），我們將為現(xiàn)存的官僚制送終，以便迎接更適合20世紀工業(yè)化需要的新社會制度的誕生?，F(xiàn)代工業(yè)社會對官僚制的威脅來：（1）急劇的和難以預料的變化；（2）傳統(tǒng)的組織形式已經(jīng)無法容納組織規(guī)模的不斷增長；（3）現(xiàn)代技術(shù)的復雜性需要多樣化和高度專業(yè)化的人才；（4）構(gòu)成管理行為的哲學觀點已發(fā)生了根本性的變化。五、走向后官僚制83問題官僚制的解決方式20世紀的新情況一體化問題：怎樣使個人需要與組織目標一致沒有問題就不需要解決。個人被視為簡單的和被動的工具。忽視了“人格”與角色之間的張力。人類科學的出現(xiàn)以及對復雜人性的理解；向上的追求；人文和民主精神。社會影響問題：權(quán)力的分配，以及權(quán)力和權(quán)威的來源盡管明顯地依賴于法理的權(quán)力，但是隱含著強制權(quán)力的使用。任何情況下，勝任、強制和法規(guī)之間的復雜關(guān)系都是紊亂的、含糊的以及變遷的。管理權(quán)與所有權(quán)的分離，工會與普通教育的興起，權(quán)威統(tǒng)治的負面和無意的影響。協(xié)作問題：形成控制沖突的機制以“等級規(guī)則”來解決級別之間的沖突，以“協(xié)調(diào)規(guī)則”來解決同級之間的沖突，強調(diào)“效忠”。專業(yè)化和職業(yè)化增加了相互依存的需要。個人或萬能者的領(lǐng)導很難適應領(lǐng)導情境的復雜性。適應問題：妥當?shù)鼗貞h(huán)境引起的變化環(huán)境穩(wěn)定、簡單和可預見，例行公事，以任意的、偶然的方式適應變化，不預計各種后果。組織的外部環(huán)境更加動蕩，難以預見，技術(shù)變革以史無前例的速率進行著?！靶律眴栴}：成長與衰退假設(shè)未來是確定的，與過去基本相同。技術(shù)、任務、人力、原材料、社會規(guī)范和價值、企業(yè)和社會目標的急劇變化，所有這些都使得修正過程成為人們經(jīng)常關(guān)注的事物。杰伊·M·沙夫里茨：《公共行政學經(jīng)典》未來組織所面臨的核心問題五、走向后官僚制84麥克爾·巴澤雷：《突破官僚制》從官僚制到后官僚制的范式變遷官僚制范式后官僚制范式公共利益公民認為有價值的結(jié)果效率質(zhì)量和價值行政生產(chǎn)控制遵守規(guī)范明確職能、權(quán)力和結(jié)構(gòu)確定任務、服務、顧客和成果價格調(diào)整創(chuàng)造價值履行職責培養(yǎng)責任心，加強工作關(guān)系遵守規(guī)范和程序理解并運用規(guī)范，找出并解決問題，不斷改進過程行政管理制度服務與控制的分離，支持遵守規(guī)范，擴大顧客選擇范圍，鼓勵集體行動，提供激勵，衡量并分析結(jié)果，增加反饋信息五、走向后官僚制85(1)在政府組織中進行分權(quán)，將責任轉(zhuǎn)移至較低一級的政府部門；(2)重新審視政府應該做什么，應該付出什么，哪里是政府應該付出卻沒有付出的，哪里是既沒有去做又沒有付出的；(3)消減公共服務的規(guī)模，實行公共活動的民營化和公司化；(4)尋求更大凈收益的公共服務提供途徑；(5)顧客取向的，包括為公共服務提供明晰的質(zhì)量標準；(6)實行標桿管理和績效評估；(7)開展簡化規(guī)制、降低成本的改革。五、走向后官僚制后官僚制在各國的實踐86奧斯本和蓋布勒的企業(yè)家政府理論1992年兩人合著《改革政府-企業(yè)精神如何改造公營部門》提出了“政府企業(yè)化”的管理模式這是用企業(yè)家在經(jīng)營中所追求的講效率、重質(zhì)量、善待消費者和力求完美服務的精神以及企業(yè)中廣泛運用的科學管理方法，改革政府的公共管理部門，重塑政府形象，從而對傳統(tǒng)官僚體制進行改革。87政府改革十原則1、起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；2、社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務；3、競爭性政府：把競爭機制引入提供服務中去；4、具有使命感的政府：改變按章辦事；5、講究效果的政府：講效果而不是按投入撥款；6、受顧客驅(qū)使的政府:滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要；7、有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費；8、有預見力的政府：預防而不是治療；9、分權(quán)的政府：從等級制到參與協(xié)作；10.以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革88第二節(jié)、理性—權(quán)變范式組織理論的起源：泰勒的科學管理方法法約爾的行政管理原則韋伯的官僚制理念西蒙的管理行為學說區(qū)分：組織；家庭和血緣；社會運動和社會結(jié)構(gòu)89一、泰勒的科學管理泰勒的科學管理理念集中體現(xiàn)在其1911年的著作《科學管理原理》。

企業(yè)和社會缺乏效率科學管理原理同樣可以運用于公共部門：首先，尋求最佳工作方法和系統(tǒng)控制的思想非常符合行政組織中的等級制、過程和慣例；其次，標準化任務和按其操作的工人也與傳統(tǒng)的行政模式相吻合；最后，運用時間尺度進行績效測量的做法在龐大的官僚制組織及其分支中也非常普遍。莫里斯·庫克：將科學管理中追求的效率視為行政組織回應民眾需求目標的工具。換言之，在民主政治的運作中，民眾期望一定水平之上的服務品質(zhì)以及符合民眾需求的政治責任，從而使效率受到政府部門的重視。為此，庫克對行政部門的建議包括任用一流的人才、發(fā)展科學的工作程序以及多方面激勵員工等一系列主張。90泰勒‘‘科學管理”組織理論(ScientificManagement)1.提出富于技術(shù)性質(zhì)的職能主義理論

(職能專門化原理)他主張把組織中的計劃職能與執(zhí)行職能分開,并提出實行職能管理,將整個管理工作劃分為許多較小的管理職能,所有管理人員應當盡可能專門地分擔一種職能.2.強調(diào)組織工作要定額化、標準化、程序化(工作定額原理、標準化原理)3.強調(diào)組織的例外原理4.組織內(nèi)密切合作原理強調(diào)雇主與工人合作的“精神革命”

5.提出必須為每個崗位配備第一流人員.特點:（1）著眼于組織操作層的工作效率;（2）把操作者當作“經(jīng)濟人”;（3）關(guān)注組織的現(xiàn)場管理.911916年出版了《工業(yè)管理與一般管理》一書，試圖通過行政管理原則的建構(gòu)來實現(xiàn)組織管理活動的理性化。對于組織而言，有兩種行為類型是最重要的，即協(xié)作與專門化。為指導協(xié)調(diào)行為而產(chǎn)生的準則主要包括:（1）等級原則；（2）指令單一原則；（3）控制范圍原則；（4）特例原則。專門化關(guān)注的是如何把各種行為分配給組織的各個職位，以及如何使這些職位最有效地組成工作單位或部門。這些指導性原則首先包括部門化原則；其次，還包括流水線作業(yè)原則。二、法約爾的一般管理921.管理的基礎(chǔ)是組織.2.組織的管理層次和幅度應控制在最低限度內(nèi).（圖）3.組織參謀論.4.組織管理五要素5.十四條組織管理原則:勞動分工，權(quán)力與責任，紀律,統(tǒng)一指揮,統(tǒng)一領(lǐng)導,個人利益服從整體利益,人員的報酬,集中,等級制度,秩序,公平,人員的穩(wěn)定,首創(chuàng)精神,人員的團結(jié).這十四條,既是管理的原則,又是組織的原則.

6.法約爾跳板(天橋)二、法約爾的一般管理93

7.主張選拔有管理能力的人擔任各級領(lǐng)導.

8.健全管理教育體制普及管理教育.A總經(jīng)理

部門經(jīng)理B部門經(jīng)理命主任C主任命令工長D工長令監(jiān)工E監(jiān)工報工頭F工頭報告工人G工人告94基于法理權(quán)威的官僚制（科層體制），具有如下的行政特征:（1）參加者之間固定的勞動分工（2）職員的等級制（3）指導行為的一系列規(guī)章（4）公私財產(chǎn)和權(quán)力的分離（5）基于技術(shù)資格的人員選擇（6）對參加者而言的職位聘用韋伯強調(diào)似乎相互矛盾的兩個方面。一方面是

法理形式為上下級職員提供了更穩(wěn)定的和更可預料的管理結(jié)構(gòu)。另一方面，與其他類型的行政體系比較，法理結(jié)構(gòu)使下級職員擁有相對多的獨立性和處理權(quán)。三、韋伯的科層體制95小結(jié)：官僚制指一種具有精密性,層級性,集權(quán)性和統(tǒng)一性特質(zhì)結(jié)構(gòu)的組織類型,與工作效率和作風無關(guān)。法理型權(quán)威是構(gòu)成官僚科層組織的基礎(chǔ),既合理又合法。傳統(tǒng)型權(quán)威組織效率最差。魅力型組織帶有濃厚的神秘色彩也不可取。只有法理型組織依法通過公職或職位來進行理性化管理,并形成一個官僚(科層)制的組織結(jié)構(gòu),是理想的行政組織體制..96四、西蒙的管理行為在管理學、經(jīng)濟學、組織行為學、心理學、政治學、社會學、計算機科學等方面都有較深厚的造詣。他早年就讀于芝加哥大學，于1943年獲得博士學位。自1949年擔任美國卡內(nèi)基一梅隆大學計算機與心理學教授，他由于“對經(jīng)濟組織內(nèi)的決策程序所進行的開創(chuàng)性研究”而獲得1978年諾貝爾經(jīng)濟學獎。主要著作：

《管理行為--管理組織決策過程的研究》(1945）《公共管理》（1950，與史密斯伯格等合寫）《人的模型》（1957）《組織》（1958，與馬奇合寫）《經(jīng)濟學和行為科學中的決策理論》（1959）《管理決策的新科學》（1960）《自動化的形成》（1960）《人工的科學》

（1969）《人們的解決問題》1972與納斯維爾合寫）《發(fā)現(xiàn)的模型》（1977）《思維的模型》

（1979）97組織的存在不僅簡化了決策，而且也支持參加者做出必須做的決策。價值前提與事實前提構(gòu)成了決策的基本要素。有限理性：通過提供完整的子目標、穩(wěn)定的預期、必要的信息、所需的設(shè)備、日常行為綱要以及決策的制度約束，組織為個體參加者提供了“特定”的環(huán)境。這就是所謂的“有限理性”的理念，它包含了組織研究的理性途徑的關(guān)鍵要素——目標的具體化和結(jié)構(gòu)的形式化。價值前提越是精確具體，對決策的影響就越大，因為具體的目標可以區(qū)分出可接受的和不可接受的選擇。形式化的結(jié)構(gòu)對理性決策的支持，不僅通過把責任分配到每個參與者頭上來實現(xiàn)，而且還為他們提供了各種處理問題必需的手段和工具，諸如資源、信息和設(shè)備。四、西蒙的管理行為98(一)組織決策論(二)組織目標論(三)組織平衡論提出誘因—貢獻平衡原理;(四)組織影響論(五)組織設(shè)計論組織的設(shè)計要有利于組織決策,有利于決策所需要的信息傳遞和信息處理.(1)組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計形態(tài).(2)組織的專業(yè)分工.(3)組織的專業(yè)重心.(4)組織的權(quán)力配置.99保羅·R·勞倫斯和杰·W·洛奇1967年在其《組織與環(huán)境》一書中，率先提出了理性—權(quán)變的組織觀念。他們認為環(huán)境的不確定性對組織結(jié)構(gòu)和行為的影響很大。組織與環(huán)境的適應至少發(fā)生在兩個層次上，一個層次是組織子單位的結(jié)構(gòu)特性都應當和與其相關(guān)的特定環(huán)境相適應，另一個層次是組織的分化和整合模式應當與其所處的外在環(huán)境相適應。杰·R·加爾布雷思進一步建構(gòu)了組織的權(quán)變理論。他認為該理論的前提假設(shè)有兩個，一個是不存在最佳的組織方式，另一個是任何組織方式之間都不等效。事實上，組織的權(quán)變理論還有第三個假設(shè)，即最佳的組織方式有賴于組織的環(huán)境特征。五、組織的權(quán)變理論100對權(quán)變組織理論作過貢獻的學者美國的勞倫斯和洛奇是最早運用權(quán)變理論來研究組織管理的；卡斯特和落森茨維克把組織看成一個開放系統(tǒng)的同時，特別強調(diào)組織的多變性，注重升入研究組織與其環(huán)境之間的相互關(guān)系和各分系統(tǒng)之間的相互關(guān)系?？蓜潥w權(quán)變學派的管理學家及其理論觀點很多，其中影響比較大的有：莫爾斯和洛斯奇的“超Y理論”，大內(nèi)的“Z理論”以及卡曼的“領(lǐng)導生命周期理論”等。101第三節(jié)交易—制度范式

一、交易成本模型奧利弗·E·威廉姆森交易成本經(jīng)濟學企業(yè)邊界：交易成本經(jīng)濟學從有效締約和比較組織的視角來處理企業(yè)和市場的組織問題不同于大多數(shù)經(jīng)濟學家，威廉姆森所關(guān)注的是交易成本而不是生產(chǎn)，從而他將一個新概念引入了組織理論之中。將交易成本納入組織的層級制度，就可以通過直接的監(jiān)督、審計以及其他控制機制來監(jiān)控組織行為。由于組織行為受到雇傭契約的限制，因此，層級制度有助于降低交易成本，或者至少有助于控制交易成本。威廉姆森不認為交易成本模型可以解釋所有的組織現(xiàn)象，由于所考察現(xiàn)象的復雜性，交易成本理論往往與其他的組織理論一起使用。102菲利普·塞爾茲尼克：組織的制度化是指一個價值中立的過程，從不穩(wěn)定的、組織松散的或有限的技術(shù)活動中產(chǎn)生出有序的、穩(wěn)定的和社會的整體模型。保羅·J·狄馬喬和沃爾特·W·鮑威爾：組織存在于其他類似組織所構(gòu)成的“場”中。組織場是指由主要的供應商、資源和產(chǎn)品的消費者、管制機構(gòu)以及其他生產(chǎn)類似產(chǎn)品或提供類似服務的組織集合在一起，而構(gòu)成的為人們所承認的一種制度生活領(lǐng)域。根據(jù)這個視角，同一組織場內(nèi)的組織逐漸趨向同構(gòu)。制度結(jié)構(gòu)模型認為，組織是各種資源的結(jié)合體。它們具有一定的目的，并在相當時期內(nèi)持續(xù)存在。一定程度上講，組織是以層級體制的方式來協(xié)調(diào)的。二、103帕森斯認為，所有的社會體系都是由四個基本功能構(gòu)成的，它們是：（1）適應功能，即獲得充足的資源。（2）目標達成，即目標的確定和實施。（3）整合功能，即在體系的子部門中維持團結(jié)或協(xié)調(diào)。（4）模式維持，即創(chuàng)造、保持和傳播該體系獨特的文化和價值觀。依據(jù)所承擔的社會功能，組織可以相應地劃分為四個類別：（1）對應于適應功能，從事經(jīng)濟生產(chǎn)的組織，特別指那些商業(yè)公司。（2）對應于目標達成，為完成政治目標的組織，特別指政府機構(gòu)。（3）發(fā)揮整合功能的綜合性組織，特別指政黨、公檢法以及社會調(diào)控組織。（4）維持模式的組織，特別指教育、文化和宗教組織。除了對組織進行了分類，帕森斯還區(qū)分了組織結(jié)構(gòu)的三個層次。最低層次是技術(shù)體系，技術(shù)層次之上是管理體系，最高層次是制度體系。三、104社會沖突的理論可以直接追溯到馬克思的著作，盡管一些沖突論的學者將韋伯作為早期的先驅(qū)，因為他認識到組織是統(tǒng)治的體系。社會沖突模型不僅強調(diào)參加者利益的不同，而且也強調(diào)參加者價值觀的沖突。四、麥爾維勒.達爾頓：沖突是一種常態(tài)的組織行為。古爾德納：組織規(guī)章在組織和其成員中的非一致性。瑞恩哈德.本迪克斯：社會階層與層級體系的比較。105第四節(jié)系統(tǒng)—生態(tài)范式

一、系統(tǒng)—控制模型羅伯特·L·司溫斯1974年在其《管理的組織系統(tǒng)：設(shè)計、規(guī)劃和執(zhí)行》一書中，強調(diào)運作、控制和決策中心及其相互間流程的重要性，即將組織視為控制系統(tǒng)。

操作控制決策產(chǎn)品服務命令信息原材料目標計劃反饋反饋反饋7環(huán)境需求1234568決策中心將目標或行為的準則傳遞到控制中心（流程3），控制中心把自己的程序運用到操作層次（流程4），在那里將原材料轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務（流程5和流程6）?？刂浦行倪€要監(jiān)測產(chǎn)出，將其質(zhì)量或數(shù)量與決策中心確立的標準進行比較（流程7）。第二個反饋回路（流程8），它表明系統(tǒng)外界（例如顧客）對系統(tǒng)產(chǎn)品和服務的反應可能會導致組織進行目標的調(diào)整。106種群—生態(tài)模型認為，環(huán)境選擇不同的組織使其生存下來的基礎(chǔ)是組織形式和環(huán)境特征之間的相容性。唐納德·坎貝爾1969年在《一般系統(tǒng)：一般系統(tǒng)研究協(xié)會年鑒》上發(fā)表的《社會—文化系統(tǒng)中的變異與選擇性保留》一文中指出，進化分析一般強調(diào)三個過程，它們是：差異的產(chǎn)生、對某些特征的選擇以及對那些形式的保留。種群—生態(tài)模型的基本假設(shè)是環(huán)境因素選擇那些最適合環(huán)境的組織特征?；羧A德·E·奧爾德里克和杰弗瑞·費夫1976年在《社會學年度評論》上發(fā)表的《組織的環(huán)境》一文中所指出的那樣，自然—選擇模型并不假定組織必定朝更復雜、更好的方向變化，組織只是朝更適宜于環(huán)境的方向變化。由此得出，絕大多數(shù)的組織變遷都不是既有組織相對于環(huán)境的部分適應或變化，而是一種類型的組織被另一種類型的組織取代。二、107加里·L·韋姆斯利和梅耶·N·扎德1973年在其《公共組織的政治經(jīng)濟學》一書中，提出了資源—依賴的政治經(jīng)濟學模型。不同于種群—生態(tài)模型強調(diào)的是選擇，資源—依賴模型強調(diào)的卻是適應，即組織提高生存機會的努力。資源—依賴方法主要著重單個組織，從組織優(yōu)勢來考察環(huán)境。獲取資源的需要決定了組織對其外在單位的依賴性，資源的重要性和稀缺性則決定了資源—依賴模型的性質(zhì)和范圍。資源—依賴模型認為，組織在決定其命運時被視為是積極的，而不是消極的。組織的參加者，特別是管理人員，審視著相關(guān)的環(huán)境，尋求機遇和挑戰(zhàn)，力圖達成最佳的交易，避免代價昂貴的糾紛。資源—依賴模型的基本前提——決策是由組織內(nèi)部做出。具體來講，這些決策是在組織內(nèi)部的政治背景下做出的，決策的目的是處理組織面臨的環(huán)境條件。不是每個可能的行動都能在組織內(nèi)部無約束地行使出來。資源—依賴模型強調(diào)內(nèi)部權(quán)力配置在決定進行何種選擇時的重要性。三、108案例討論1.政治—行政關(guān)系是一種委托—代理關(guān)系嗎？2.上述的官僚體制改革的理論范式是如何建立的？3.就中國而言，是黨政合一還是黨政分開更有助于官僚體制的改革？官僚體制的經(jīng)濟學109第三章政治制度框架憲政制度政府制度立法機關(guān)政治制度框架司法機關(guān)110第一節(jié)憲政制度早期的憲政主義（constitutionalism）基于兩種表現(xiàn)形式：希臘語的“國本”和拉丁語的“憲法”。希臘語“國本”的意思是指事實上的國家。古希臘的政治學不是具體法律推理的基礎(chǔ)，也不把自然法當作法律的手段，而只是對實存事實的哲學解釋。古希臘人對國家的定義從來都不是法律的，而是政治的。這意味著憲法法律只具有規(guī)范意義，不具有強制性或制裁力。柏拉圖認為，立憲（憲法）政府只是“次優(yōu)的”，而非“最優(yōu)的”。最優(yōu)的政府是不受法律限制的政府，是由“哲學王”實行的專制政體，但這只是一個理想。111西塞羅在《論共和》一書中精辟地指出，作為自然法的憲法法律與上帝的心靈一樣古老，它在世界上有國家之前就已經(jīng)存在了。因此，任何國家都不得制定減損自然法的有約束力的法律。就西塞羅而言，最高控制權(quán)力歸羅馬人民，而實際權(quán)力歸元老院。羅馬人對憲政最偉大的貢獻是他們對公法與私法的明確區(qū)分，這無疑構(gòu)成了“保護個人權(quán)利，反對政府侵犯”的憲政核心。一、憲法的古典概念112近代憲法所確立的基本原則都具有明顯的反封建特征：個人主義：（individualism）是近代憲法觀念的基礎(chǔ)，人是最基本的，一切政治性價值的根源都立足于個人。一切人生而自由、獨立以及平等，并享有某些與生俱來的權(quán)力，國家（政府）是為了人民和社會的共同福利、保障以及安全而設(shè)立的。人民主權(quán)：（主權(quán)在民）popularsovereignty）對于國家和社會事務的最終決定權(quán)歸屬于作為個人集合體的人民。為了保障主權(quán)原則的實現(xiàn)，盧梭還闡述了兩條重要的規(guī)則。一個是主權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性，另一個是主權(quán)的不可分割性。二、憲政的近代崛起113法律上平等：法律對于所有的人，無論是施行保護或處罰都是一樣的，在法律面前，所有的公民都是平等的。尊重個人的基本權(quán)利：按照社會契約的政治理論，個人權(quán)利是先于任何形式的國家而存在的。成立政府就是要保障人民的這些權(quán)利，近代憲法都把人權(quán)保障放在了突出的位置上。限制國家權(quán)力：國家是為了保護人權(quán)而設(shè)立的，這一根本目的決定了國家權(quán)力的有限性。不僅作為整體的國家權(quán)力應受到限制，因為政府天生便具有侵犯人民權(quán)利的傾向；而且權(quán)力本身也應分立、互相制約與平衡，以便防止權(quán)力的專斷和侵犯公民自由。114以1918年第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束為界。近代憲法理論的核心是論證建立資本主義制度的合理性現(xiàn)代憲法理論的核心則是如何完善資本主義制度、如何防范國家權(quán)力的濫用。憲法理論分兩大流派：民主理論和憲政理論。關(guān)于人的價值和尊嚴的道德信念是民主理論的基礎(chǔ)，給予個人高度的自治權(quán)，使他們能夠參與社會和國家的管理，包括對他們自己的管理；最寶貴的權(quán)利就是選舉權(quán)；言論與結(jié)社自由是國家與個人關(guān)系的核心。三、115現(xiàn)代憲法的憲政理論否認民主制度是防止專制統(tǒng)治的最佳途徑；為了保護人類的價值和尊嚴，最有效的方式不是動員民眾的積極參與，而是為政府的行為設(shè)定憲法性的界限；憲政理論強調(diào)法治；憲政理論強調(diào)的是代議和司法機構(gòu)的至高無上的地位。116民主與憲政相結(jié)合的新體制是最理想的政治制度，一些實行民主制度的國家很大程度上接受了憲政理論所揭示的原則。一方面為公民廣泛的政治參與提供保障，另一方面也通過各種制度化的途徑限制國家政府的權(quán)力。117第二節(jié)政府制度現(xiàn)代政府制度的分類:1、按國家元首的產(chǎn)生方式，分為：以世襲方式產(chǎn)生終身制國家元首的君主制度和用選舉方式產(chǎn)生限任國家元首的共和制度。2、按政府行使職權(quán)是否受到憲法和法律的限制，分為：民主制度和專制制度。3、按國家元首、立法機關(guān)和行政機關(guān)的關(guān)系以及政府組織形式上的特征，分為：內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制、委員會制和國務院制五種。118內(nèi)閣制政府源于英國，二戰(zhàn)后，許多國家采用。典型的如德國、日本等國。主要特征：（1）強調(diào)議會至上；（2）內(nèi)閣多由議會中占據(jù)多數(shù)席位的一個政黨或構(gòu)成多數(shù)席位的政黨聯(lián)盟推選構(gòu)成；（3）國家元首的“虛位”；（4）內(nèi)閣總攬行政權(quán)力；（5）政府對議會負責，接受議員的質(zhì)詢和監(jiān)督。一、內(nèi)閣制度119英國議會大廈120英國議會121德國議會大廈122日本議會大廈123什么是總統(tǒng)制？總統(tǒng)制是由總統(tǒng)同時擔任國家元首和政府首腦的一種政府制度。美國創(chuàng)立，墨西哥、阿根廷、巴西、印度尼西亞、肯尼亞埃及等采用。

主要特征：首先，總統(tǒng)獨立于國會之外；其次，總統(tǒng)同時兼任國家元首和政府首腦，通常也負責統(tǒng)率全國武裝力量；再次，政府與國會相分離；最后，行政部門與總統(tǒng)是幕僚關(guān)系，其成員由總統(tǒng)任免，受其領(lǐng)導并向其匯報工作，并且政治上不對國會負連帶責任。與內(nèi)閣制度相比，總統(tǒng)制的優(yōu)點在于其穩(wěn)定性及責任的明確，即永遠有一個總統(tǒng)在位領(lǐng)導；而缺點則在于總統(tǒng)和國會之間有可能發(fā)生僵局，阻礙正常政治決策的進行。二、總統(tǒng)制度124美國白宮125半總統(tǒng)制是介于總統(tǒng)制和內(nèi)閣制間，兼有兩種政府制度特點的中間類型。法國第五共和國時期戴高樂領(lǐng)導下于1958年確立的。奧地利、芬蘭、冰島、葡萄牙、俄羅斯和東歐國家等。特點：1、總統(tǒng)任命產(chǎn)生的總理，總理主要依靠總統(tǒng)而存在，總理實際上只是總統(tǒng)的“大管家”。2、總統(tǒng)和總理的關(guān)系為：前者決定大政方針，后者負責具體的行政事務。3、半總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權(quán)力往往要大于一般總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權(quán)力。4、由總理、國務部長、部長和各個職能部門組成的行政機構(gòu)并不直接對總統(tǒng)負責，而是對議會負責，這又使半總統(tǒng)制具有了一些議會制政府的特點。三、半總統(tǒng)制126法國總統(tǒng)府：愛麗舍宮白宮127四、瑞士是目前世界上唯一長期實行委員會制政府制度的國家。瑞士的最高國家行政機關(guān)是一個實行合議制的行政組織，稱為聯(lián)邦行政委員會，由七名行政委員組成，在聯(lián)邦議會兩院聯(lián)席會議上選出。凡具有當選為眾議員資格的公民，都可以被選為行政委員。聯(lián)邦行政委員會設(shè)公共經(jīng)濟部、外交部、內(nèi)政部、財政部、司法和警察部、軍政部，以及運輸交通與能源部。七個委員各掌管一個部。七人中每年由聯(lián)邦議會兩院聯(lián)席會議選舉一人為總統(tǒng)，另一人為副總統(tǒng)?？偨y(tǒng)和副總統(tǒng)任期一年，不得于次年連任。實際上，七名委員輪流擔任總統(tǒng)和副總統(tǒng)。128瑞士聯(lián)邦大廈129總統(tǒng)作為聯(lián)邦行政委員會的代表對外代表國家，履行一些禮儀上的國事行為，沒有任何其他特殊的權(quán)力，其職權(quán)和地位同其他行政委員是平等的。行政委員會是一個合議制的機構(gòu)，任期為四年，可連選連任。行政委員會每星期開會一次，開會時由總統(tǒng)擔任主席。開會法定人數(shù)為委員四人，一切問題由委員們平等地進行討論，以出席委員會過半數(shù)票通過決定，即最低票數(shù)為三票。在贊成和反對雙方票數(shù)相同時，總統(tǒng)所投的票算為兩票。四、130聯(lián)邦行政委員會作為聯(lián)邦議會的執(zhí)行機關(guān)，有權(quán)發(fā)布各種命令，包括一般行政命令、受聯(lián)邦議會委托制定的法規(guī)性命令，以及在非常時期根據(jù)聯(lián)邦議會事先概括授權(quán)而發(fā)布的緊急命令。聯(lián)邦議會制定的法律和法令，除重大事項——如指揮軍隊由聯(lián)邦議會直接執(zhí)行外，都由行政委員會執(zhí)行。聯(lián)邦的法律和法令，委托由各州執(zhí)行的，行政委員會就具體執(zhí)行情況，對各州政府實行監(jiān)督。聯(lián)邦行政委員會從屬于聯(lián)邦議會，只能接受聯(lián)邦議會的控制和監(jiān)督，而不能與之對抗，無權(quán)解散議會，但議會也不能在任期屆滿前罷免行政委員會。對于國家的大政方針和政府政策，主要由聯(lián)邦議會決定，聯(lián)邦行政委員會只負責貫徹執(zhí)行。131國務院政府制度是指中國最高國家行政機關(guān)——國務院由全國人民代表大會產(chǎn)生并對其負責，受其監(jiān)督的政府制度。1954年頒布的憲法規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，國務院即中央人民政府是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)和最高國家行政機關(guān)。國務院由總理、副總理若干人、各部部長、各委員會主任和秘書長組成，實行集體領(lǐng)導的原則，通過國務院全體會議和常務會議進行工作，對全國人民代表大會負責并向其報告工作。五、132中國國務院政府制度具有以下兩個方面的主要特征：首先，國務院從屬于全國人民代表大會，這種從屬關(guān)系體現(xiàn)在：（1）國務院由全國人民代表大會組織產(chǎn)生；（2）國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；（3）國務院受全國人民代表大會的監(jiān)督。其次，國務院實行民主集中制基礎(chǔ)上的總理負責制，旨在吸收“合議制”與“首長制”的長處，在重視民主討論的同時又強調(diào)總理擁有最后的決定權(quán)。133新華門134第三節(jié)立法機關(guān)

一、主要國家的立法機關(guān)洛克在“契約論”的基礎(chǔ)上，提出了他的分權(quán)學說，即國家的權(quán)力應當分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)。立法權(quán)是一個國家中的最高權(quán)力，是不可轉(zhuǎn)讓的、不可更換的以及不可侵犯的，這種權(quán)力屬于議會。孟德斯鳩發(fā)展了洛克的分權(quán)學說，他認為每一個國家都有三種權(quán)力：立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，這三種權(quán)力應分別由三個不同的部門掌握。立法機關(guān)：廣義是指有權(quán)制定、認可、修改、解釋、補充或廢止法律的國家機關(guān)。狹義指擁有以上權(quán)利的國家代議機關(guān)。135學者們一般都認為，現(xiàn)代議會制度發(fā)端于英國。英國的立法機關(guān)為議會，分上議院（貴族院）和下議院（平民院）美國的立法機關(guān)為國會，分參議院和眾議院。法國的立法機關(guān)為國會，分參議院（上議院）和國民議會（下議院）日本的立法機關(guān)為國會，分參議院和眾議院。中國的立法機關(guān)為中國人民代表大會（人大及其常委會）俄羅斯的立法機關(guān)為杜馬。136立法機關(guān)的最明顯特征是代議性，即由人民選舉代表或議員，組成立法機關(guān)，以統(tǒng)一制定法律和監(jiān)督行政。針對立法機關(guān)的代議性，存在不同的理論學說。首先，委托說認為，立法機關(guān)的各個組成人員，分別是其選區(qū)選民的受托人，議員被選派到立法機關(guān)之后，他或她的言行應受本選區(qū)選民的支配。其次，代表說認為，立法機關(guān)整體是全國人民的受托人，這是一種具有特殊性質(zhì)的委托關(guān)系，即“代表式的委托”。再次，國家機關(guān)說認為，選民團體與立法機關(guān)都是國家的一種機關(guān)，各有其職能，前者的職能在于選舉，后者的職能在于法定范圍內(nèi)行使其議決的權(quán)力。二、137政治學意義上的立法機關(guān)的性質(zhì)可以概括為以下幾個特征：（1）代表民意，立法機關(guān)集體行使職權(quán)，議事由多數(shù)決定；（2）議事公開，代表民意的立法機關(guān)，其議事應盡可能地公開；（3）言論自由，代表在立法機關(guān)開會時，必須不遭受威脅，不用顧及其言論、行為會對本身有不利的后果，才能敢講真話，暢所欲言，自由表決；（4）統(tǒng)一立法，同一政治體系內(nèi)的所有法律，應由同一立法機關(guān)統(tǒng)一制定。138立法機關(guān)的體制是指立法機關(guān)的構(gòu)成方式?！霸褐啤敝福海?）國家立法機關(guān)的組成人員是分為兩個以上相對獨立的部分，還是作為一個沒有分開的整體；（2）國家立法職權(quán)是由兩個以上的立法組織行使，還是由一個立法組織行使；（3）國家立法機關(guān)是作為兩個以上實體存在，還是作為單獨的實體存在；（4）兩個以上立法實體的法律地位是基本平等的關(guān)系，還是主從關(guān)系。以“院制”作為判斷標準，世界各國立法機關(guān)大致可分為多院制的立法機關(guān)和一院制的立法機關(guān)兩類。三、139一般來講，聯(lián)邦制國家采用兩院制的立法機關(guān)，這可能反映了多元的國家結(jié)構(gòu)。然而，單一制國家既有偏好一院制的立法機關(guān)，又有青睞兩院制的立法機關(guān)。聯(lián)邦制國家實行兩院制，主要是為了在立法機關(guān)中兼顧人民和各邦的利益與要求。不僅要反映全體人民的意志，而且也要代表各邦的利益。通常，下院代表人民意志，而上院體現(xiàn)各邦的利益。通過下院和上院的相互協(xié)調(diào)，達到調(diào)和人民、邦州以及聯(lián)邦利益的目的。因此，實行兩院制的聯(lián)邦制國家，上院與下院的關(guān)系，主要不是制約關(guān)系，而是調(diào)和關(guān)系。140主張立法機關(guān)一院制的學者認為，代議制的立法機關(guān)是人民的代表機關(guān)，它的立法意見是人民的意見。人民在同一時間內(nèi)，對同一問題，主流上應當只有一種意見，因此代表人民的機關(guān)只應有一個。辦理國家的任何事務都應講求效率，立法相關(guān)的事務也不例外。141兩種院制的各自優(yōu)勢：兩院制的立法機關(guān)既可以反映全體人民的意志，又可以代表地方社群的利益；既可以防止立法的草率和武斷，又可以防止議會的專橫和腐化；既可以緩和利益的沖突，又可以平衡代表的利益。一院制的立法機關(guān)既簡便易行，又省時省力；既可以強化立法機關(guān)的責任，又可以保障行政機關(guān)的效能；既能夠集中體現(xiàn)民意，又能夠提高立法效率。1421.財政財政權(quán)一般指議會審議和批準政府的財政預算和財政決算的權(quán)力，這也是議會的傳統(tǒng)權(quán)力之一。2.立法

行政機構(gòu)通常是通過立法建立的，這些法律詳細闡明了機構(gòu)的基本任務和職責。具體方法之一是立法否決，另一項控制機制是日落法案。3.監(jiān)督立法機關(guān)可以通過審查的功能行使對行政機構(gòu)持續(xù)性的監(jiān)督。具體來說，議會或國會的分院針對所有的政府機構(gòu)都設(shè)有相對的委員會以審查其活動以及與其他層級政府間的關(guān)系。此外，每一個委員會也對特定領(lǐng)域和行業(yè)行使審查的責任。四、對行政機關(guān)的控制143司法機關(guān)：是運用國家法律處理訴訟案件或飛訴訟案件的國家機關(guān)。廣義包括：審判機關(guān)、檢察機關(guān)、警察機關(guān)、司法行政機關(guān)。狹義的僅指審判機關(guān)，即各類法院。（司法機關(guān)的核心）

第四節(jié)司法機關(guān)

144一、機構(gòu)變遷司法機關(guān)的變化在程度上和形式上表現(xiàn)為兩種：一種是激烈的、整體的、本質(zhì)性的變化，是社會變遷所導致的革命性轉(zhuǎn)變；另一種是溫和的、局部的、非本質(zhì)的變化，是處于特定社會形態(tài)的國家著眼于變化了的客觀條件而自覺做出的改革。145司法機關(guān)的演進具體表現(xiàn)為以下六個階段：（1）司法機關(guān)從立法機關(guān)、行政機關(guān)、軍事機關(guān)等渾然一體的國家政治組織中分化出來，成為具有特殊功能的獨立機構(gòu)；（2）司法機關(guān)從中央到地方形成獨立的多級體系；（3）司法機關(guān)由混合開始初步分工，形成單獨的審判機關(guān)與檢察機關(guān)；146（4）在審判機關(guān)、檢察機關(guān)分立開來的同時，其他一些司法組織形式也逐步產(chǎn)生和發(fā)展起來，例如調(diào)查機關(guān)、公證機關(guān)、仲裁機關(guān)等；（5）司法機關(guān)起初主要是審理刑事案件，逐漸發(fā)展到審理民事、經(jīng)濟、行政、軍事等案件，特別是各級各類的法院越來越多；（6）司法機關(guān)從國內(nèi)走向國際，產(chǎn)生了一些國際性的司法組織，并且得到迅速發(fā)展。147各國司法機關(guān)的認定標準：一是法定標準，即國家以法定的形式規(guī)定了司法機關(guān)的范圍；二是習慣標準，即在歷史發(fā)展中，一些國家機關(guān)被認為具有司法性質(zhì)，發(fā)揮著司法職能，便被習慣地認定為司法機關(guān)；三是功能標準，即有的國家機關(guān)在法律和習慣上并未確定其司法性質(zhì)，但其發(fā)揮的作用及其活動產(chǎn)生的效果，與司法機關(guān)相同或近似，便被認定為是司法機關(guān)。148各國司法機關(guān)都遵循一些共同的司法原則，它們包括：公平正義司法獨立程序公正平等保護公平正義作為總的司法原則，統(tǒng)領(lǐng)其他三個基本的司法原則。149司法體制是指國家司法權(quán)的運行機制，是司法制度外在的具體表現(xiàn)和實施形式。根據(jù)最高司法權(quán)是由一個機關(guān)、兩個機關(guān)或數(shù)個機關(guān)行使，各國司法體制可以分成一元制、二元制和多元制三個類型。二、150司法體制的一元制，指司法權(quán)由普通法院統(tǒng)一行使，最高法院行使最高司法裁判權(quán)。日、中、美和英等國；司法體制的二元制指司法權(quán)由兩個不同的法院系統(tǒng)分別行使，最高司法裁決權(quán)由兩個不同的法院行使。法國等。司法體制的多元制是指司法權(quán)由多種法院分別行使，最高司法裁判權(quán)由多個機關(guān)分別行使。德國等。151司法組織是指司法機關(guān)的機構(gòu)體系，而司法機關(guān)則是一個整體概念。其中，審判機關(guān)是主要的司法機關(guān)，是司法的中心；檢察機關(guān)也是重要的司法機關(guān)，與審判機關(guān)的關(guān)系最為密切；此外，各種類型的司法行政機關(guān)也對司法權(quán)在行政組織中的實行具有廣泛的影響。三、152根據(jù)其受案范圍、管轄對象和活動性質(zhì)，審判機關(guān)可分為普通法院和專門法院。1.普通法院分為兩種，一種是大陸法系的普通法院，相對于行政法院和其他專門法院而言，只受理民事、刑事案件，不受理行政案件。另一種是英美法系的普通法院，相對于其他專門法院而言，不僅受理民事、刑事案件，而且也受理行政案件。2.行政法院組織是大陸法系國家特有的司法機關(guān)，典型的大陸法系國家有一個完全獨立并擁有獨立司法權(quán)的行政法院體系。153按性質(zhì)分為：國家公訴機關(guān)和國家的法律監(jiān)督機關(guān)。按檢察機關(guān)與審判機關(guān)的相互關(guān)系分：審檢合一型與審檢分離型。檢察可從屬于行政，或與行政一體，還可與行政平行。檢察機關(guān)的職權(quán)是檢察制度的基本內(nèi)容和核心部分。職權(quán)包括：（1）法律監(jiān)督權(quán)，具體分為一般監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督以及部門監(jiān)督；（2）偵查、起訴和出庭支持控訴權(quán)；（3）參加民事訴訟權(quán)；（4）參加行政訴訟權(quán)；（5）其他職權(quán)，包括法律咨詢權(quán)、參加行政管理權(quán)、參與立法權(quán)。3、檢察機關(guān)。154司法行政機關(guān)是從事司法行政管理的國家行政機關(guān)。美、加、法、中等是司法部、英國是憲法事務部。司法行政機關(guān)的主要職責是:法院和法庭的管理，法官選任的準備工作和法官及司法人員的相關(guān)培訓、調(diào)動等事務，管理監(jiān)獄和勞動改造所，以及指導公證機關(guān)、仲裁機關(guān)和檢察機關(guān)的工作等。在實踐中，西方國家的司法行政機關(guān)一般都設(shè)在行政系統(tǒng)內(nèi)部，聯(lián)邦制國家則設(shè)有聯(lián)邦和州兩套司法行政機關(guān)。4、司法行政機關(guān)155法院阻止行政機構(gòu)的行為的原因：其一，法院有權(quán)阻止行政組織超越法律條文所確立范圍之外的行為；其二，它們同樣有權(quán)制止行政機構(gòu)違反正當程序辦事的行為。歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩和羅納德·M·萊文在1990年所寫的《行政法與過程》中指出，司法審查的主要功能在于，要求行政機構(gòu)提供能夠支持決議的事實，做出合理的解釋，并借此鼓勵理由充分地進行決策。四、司法審查：對行政部門的監(jiān)督156司法審查的范圍:處理有關(guān)法律和憲法權(quán)利、法定的權(quán)限、所需程序的使用、濫用行政裁量權(quán)或者采取與法律規(guī)定不符的行動等廣泛的領(lǐng)域。但是同時，司法審查也會受到機構(gòu)能力，尤其是法院方面的諸多因素的限制。157案例討論討論問題

1.香港特別行政區(qū)政府是如何產(chǎn)生的？

2.怎樣理解《基本法》所具有的憲法功能？

3.如何從憲政角度評價香港政治制度框架？香港的政制框架第四章國家結(jié)構(gòu)形式

第一節(jié)國家結(jié)構(gòu)形式國家結(jié)構(gòu)（Statestructure),指國家機構(gòu)、國家制度、國家機關(guān)之間的權(quán)力分配與相互關(guān)系。一、國家結(jié)構(gòu)形式的界定國家結(jié)構(gòu)形式：是指在國家機構(gòu)體系內(nèi)縱向配置國家權(quán)力行使權(quán)并規(guī)范其運用程序的制度模式。主要內(nèi)容：（1）國家職能賴以實現(xiàn)以及國家權(quán)力行使權(quán)借以有效發(fā)揮作用的國家區(qū)域構(gòu)成單位劃分；（2）各層級區(qū)域單位的法律地位和權(quán)限劃分；（3）處理全國性政府與區(qū)域性政府之間縱向職權(quán)關(guān)系的原則；（4）各層級政府之間權(quán)限爭議的解決方式?？傊?，其核心問題就是，全國性政府與各級區(qū)域性政府之間的權(quán)限劃分，以及相應的利益和財富分配?，F(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)形式的共同的基本特征：（1）國家結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)出某種類型的