淺議政府采購(gòu)制度實(shí)施中的問(wèn)題DOC

淺議政府采購(gòu)制度實(shí)施中的問(wèn)題[摘要]在我國(guó)實(shí)施了近十年的政府采購(gòu)制度，其成效是明顯的，但也存在許多問(wèn)題。本文從思想認(rèn)識(shí)、系統(tǒng)立法、管理體制、操作規(guī)范、與其它政策配套及采購(gòu)隊(duì)伍的構(gòu)成等方面對(duì)此進(jìn)行了分析。[關(guān)鍵詞]政府采購(gòu)；采購(gòu)立法；采購(gòu)體制；規(guī)范操作政府采購(gòu)制度是指政府以公開招標(biāo)為主要方式選擇供應(yīng)商，從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上為政府部門或所屬團(tuán)體購(gòu)買商品或服務(wù)的一種制度，這一制度在西方國(guó)家的實(shí)施己有200多年的歷史。從90年代開始，我國(guó)各省市也逐步進(jìn)行了這一制度的嘗試。從實(shí)踐效果看，政府采購(gòu)制度對(duì)加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理、提高資金的使用效益、增強(qiáng)支出透明度、消除腐敗等方面起到了積極作用。但到目前為止，我國(guó)政府采購(gòu)制度的法律法規(guī)并不完備，政府采購(gòu)行為不規(guī)范之處較多。隨著“入世”的日益迫近，盡快建立健全符合國(guó)際慣例的政府采購(gòu)制度已經(jīng)成為一種必然的選擇。一、對(duì)政府采購(gòu)制度的作用在認(rèn)識(shí)上存在偏差完善的政府采購(gòu)制度所能起到的作用是多方面的：（1）通過(guò)對(duì)財(cái)政支出的有效監(jiān)管，使政府采購(gòu)到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的貨物、工程或服務(wù)，節(jié)省開支和提高資金的效率。（2）促進(jìn)政府采購(gòu)中的廉潔，增進(jìn)公眾對(duì)政府部門的信任。（3）促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，有利于政治體制改革。（4）作為市場(chǎng)有效需求的最重要組成部分（一般國(guó)家政府采購(gòu)占GNP的比重在10％-20％），通過(guò)公開的市場(chǎng)操作，政府采購(gòu)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善，實(shí)現(xiàn)政府特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。從我國(guó)目前各地實(shí)行的情況來(lái)看，這方面存在的問(wèn)題主要有：1.很多地方對(duì)政府采購(gòu)的作用僅僅理解為節(jié)約資金、消除腐敗，末上升到調(diào)整總量，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等層次上。2.將政府采購(gòu)制度簡(jiǎn)單地理解為利益調(diào)整，而非加強(qiáng)支出管理和國(guó)有資產(chǎn)管理。3.將政府采購(gòu)等同于控購(gòu)和供給制?？刭?gòu)是指通過(guò)分配指標(biāo)和審批來(lái)控制集團(tuán)某些商品的需求，供給制是財(cái)政選購(gòu)商品提供給需要的部門，而政府采購(gòu)是通過(guò)規(guī)范的采購(gòu)方式和財(cái)政監(jiān)督來(lái)細(xì)化預(yù)算，節(jié)約支出。商品的使用者不僅要參與采購(gòu)過(guò)程，而且是采購(gòu)商品的主體。由于對(duì)政府采購(gòu)制度存在認(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致在操作中來(lái)自各方面的阻力較大：貿(mào)易和工業(yè)主管部門擔(dān)心，政府采購(gòu)對(duì)其在管理上和經(jīng)濟(jì)上的利益不利，不希望政府在招投標(biāo)中起主導(dǎo)作用或參與過(guò)多。政府采購(gòu)使原有利益和權(quán)力分配格局發(fā)生改變，來(lái)自地方政府和相關(guān)部門內(nèi)部的阻力也較大。二、缺少統(tǒng)一的法律法規(guī)，操作中依據(jù)不足政府采購(gòu)制度得以有效執(zhí)行的首要條件是擁有完備、統(tǒng)一的政府采購(gòu)法律體系。這一體系至少應(yīng)包括如下層次：一是《政府采購(gòu)法》，包括總則、招標(biāo)、決算、異議及申訴、履約管理、驗(yàn)收、罰則等內(nèi)容，它是建立政府采購(gòu)制度的法律基礎(chǔ)。二是《政府采購(gòu)實(shí)施細(xì)則》，對(duì)政府采購(gòu)法作出具體解釋和補(bǔ)充。三是地方性的政府采購(gòu)法規(guī)及規(guī)范性文件。此外，還應(yīng)有大量的配套法規(guī)：對(duì)供應(yīng)商、承包商的資格要求，招標(biāo)程序和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，招標(biāo)或采購(gòu)機(jī)構(gòu)的管理規(guī)定及采購(gòu)實(shí)體和采購(gòu)人員的行為規(guī)范等?，F(xiàn)階段，我國(guó)實(shí)行的政府采購(gòu)還沒(méi)有成體系的法律法規(guī)，許多法律法規(guī)的建設(shè)也只是處于起步階段。已有的《招投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》在規(guī)范范圍、適用對(duì)象、招標(biāo)投標(biāo)以及采購(gòu)過(guò)程中涉及到的其它方面上有很大差異，離規(guī)范的政府采購(gòu)法規(guī)要求很遠(yuǎn)。由于沒(méi)有統(tǒng)一的政府采購(gòu)立法，操作中的政策法規(guī)明顯不足。現(xiàn)行的采購(gòu)規(guī)章大多由各地方自行制定，局限性較大，如對(duì)政府部門、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商以及市場(chǎng)管理等諸多問(wèn)題考慮不周，存在不少漏洞和疏忽，導(dǎo)致實(shí)施中的矛盾不可避免。在不夠成熟完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，法制的不嚴(yán)密，交易過(guò)程的透明度低，又缺乏相應(yīng)的質(zhì)疑申訴機(jī)制，使政府采購(gòu)對(duì)腐敗行為有較大的誘惑，甚至為腐敗提供了更多的可能。在我國(guó)近十年的政府采購(gòu)活動(dòng)中，存在著大量違背公開、公平和競(jìng)爭(zhēng)的原則之處，政府采購(gòu)中的回扣、行賄、受賄、“尋租”等腐敗現(xiàn)象防不勝防。此外，政府采購(gòu)立法還涉及到國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的保護(hù)問(wèn)題。隨著人世的臨近，貿(mào)易協(xié)定的簽訂，政府采購(gòu)不僅限于本國(guó)廠商，外國(guó)廠商也可以參與政府采購(gòu)的競(jìng)標(biāo)。在這種情況下，盡快在立法中加入有關(guān)條款，保護(hù)我國(guó)民族產(chǎn)業(yè)是一個(gè)緊迫的話題。即使發(fā)達(dá)國(guó)家也有相應(yīng)的保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的法律，如美國(guó)就有《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》。三、政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)不全，體制不明確政府采購(gòu)應(yīng)該有制衡的組織機(jī)構(gòu)，有相互協(xié)調(diào)、合理制約的管理體制。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，預(yù)算部門、支出管理部門、采購(gòu)中心是必不可少的。預(yù)算部門主要負(fù)責(zé)預(yù)算方面的宏觀管理；支出管理部門的職責(zé)在于審批政府采購(gòu)項(xiàng)目、進(jìn)行資金撥付和履行監(jiān)督；采購(gòu)中心則依法辦理政府采購(gòu)具體事項(xiàng)。各部門各司其責(zé)，相互制約。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)大部分地方在啟動(dòng)政府采購(gòu)工作時(shí)，均沒(méi)有設(shè)立專門的采購(gòu)機(jī)構(gòu)，而是依托財(cái)政部門內(nèi)主管各支出的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員開展這項(xiàng)工作，他們既管理審批和招標(biāo)，又管理政府采購(gòu)資金的預(yù)算，職責(zé)不清，不利于監(jiān)督和制約，成為政府采購(gòu)中腐敗現(xiàn)象發(fā)生的重要原因。政府采購(gòu)管理體制還涉及到權(quán)限劃分。集權(quán)制下的集中采購(gòu)能夠產(chǎn)生批量?jī)?yōu)勢(shì)，可以降低采購(gòu)成本，制約腐敗行為，促進(jìn)財(cái)政支出制度的改革。分權(quán)所帶來(lái)的分散采購(gòu)則有利于批量小的、有特殊要求、時(shí)間緊的商品物資采購(gòu)?？梢?jiàn)，集權(quán)分權(quán)各有利弊，各有其適用范圍。我國(guó)在實(shí)施政府采購(gòu)行為中對(duì)各級(jí)政府采購(gòu)權(quán)限沒(méi)有明確的界定，導(dǎo)致一些地方該集中采購(gòu)的沒(méi)集中，權(quán)力下放，使數(shù)額較大的財(cái)政支出沒(méi)能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，資金使用效益低下；另一方面，該分散采購(gòu)的沒(méi)分散，權(quán)力集中，采購(gòu)行為出現(xiàn)較大的時(shí)滯性且浪費(fèi)人、財(cái)、物等資源。四、采購(gòu)操作中存在的不規(guī)范現(xiàn)象首先，由于統(tǒng)一的政府采購(gòu)立法缺位，政府采購(gòu)的實(shí)施范圍不清。一是納入政府采購(gòu)的單位存在著爭(zhēng)議。如是否將非預(yù)算單位使用預(yù)算資金辦理公共采購(gòu)及國(guó)有企業(yè)使用財(cái)政撥款進(jìn)行采購(gòu)納入政府采購(gòu)，各地做法不一；二是采購(gòu)對(duì)象的確定存在隨意性。有的地方不論采購(gòu)金額大小、項(xiàng)目性質(zhì)、需要的時(shí)效性全部采取“一刀切”，統(tǒng)統(tǒng)納入政府采購(gòu)，造成實(shí)際采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)大量不符合常理的現(xiàn)象。其次，采購(gòu)方式單一。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府采購(gòu)有多種采購(gòu)方法：公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)、談判采購(gòu)、兩階段招標(biāo)、詢價(jià)采購(gòu)等等，每一種采購(gòu)方法都有其適用的環(huán)境。一般國(guó)家都確定以公開招標(biāo)為首選，對(duì)其它方法明確規(guī)定其適用環(huán)境及批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。我國(guó)現(xiàn)階段從各地出臺(tái)的政府采購(gòu)規(guī)定看，基本是單一的公開招標(biāo)方法，對(duì)其它的采購(gòu)方式?jīng)]有具體內(nèi)涵和適用環(huán)境的規(guī)定。再次，政府采購(gòu)市場(chǎng)范圍不規(guī)范。由于政府采購(gòu)具有資金來(lái)源的公共性、業(yè)務(wù)的公開性、公眾關(guān)注性、信息的廣泛性及交互性等特點(diǎn)，因而在國(guó)外很多國(guó)家已逐步實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)市場(chǎng)的自動(dòng)化和網(wǎng)絡(luò)化管理。我國(guó)目前的市場(chǎng)體系尚不健全，政府采購(gòu)實(shí)體和采購(gòu)主管部門的職能還沒(méi)完全轉(zhuǎn)變，地方保護(hù)主義盛行，各類競(jìng)爭(zhēng)主體的市場(chǎng)機(jī)會(huì)并不均等，再加上政府采購(gòu)客體的市場(chǎng)組織化程度低，市場(chǎng)秩序比較混亂，離統(tǒng)一的政府采購(gòu)市場(chǎng)相去甚遠(yuǎn)，更談不上政府采購(gòu)市場(chǎng)的網(wǎng)絡(luò)化規(guī)范。最后，政府采購(gòu)對(duì)節(jié)約資金的處理面臨兩難。歸采購(gòu)單位，財(cái)政無(wú)意義。歸財(cái)政，采購(gòu)單位無(wú)意義。導(dǎo)致節(jié)約的資金在預(yù)算上體現(xiàn)不出來(lái)，政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益性功能大打折扣。五、與其它方面的配套問(wèn)題政府采購(gòu)制度功能的充分發(fā)揮不僅僅是一個(gè)采購(gòu)環(huán)節(jié)的問(wèn)題，它涉及到一系列管理措施的配套問(wèn)題：第一，現(xiàn)行的財(cái)政資金預(yù)算管理方法與規(guī)范的政府采購(gòu)所要求的國(guó)庫(kù)管理體制相矛盾。規(guī)范的采購(gòu)制度要求實(shí)行財(cái)政資金統(tǒng)一賬戶、統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一支付且預(yù)算由用款單位采用零基預(yù)算方法編制。我國(guó)目前的情況是，一方面，各地方財(cái)政資金賬戶名目繁多，多頭開戶、重復(fù)開戶現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)政資金按性質(zhì)歸口管理，預(yù)算指標(biāo)層層分解，層層下?lián)?，款?xiàng)分散支付，是一種明顯的財(cái)政資金分散管理做法。另一方面，預(yù)算不是由用款單位和具體項(xiàng)目部門編制，而是由主管部門編制，操作上實(shí)行的是基數(shù)加增長(zhǎng)比例法，且編制滯后，線條太粗，導(dǎo)致預(yù)算的客觀性不足，約束力差。第二，政府采購(gòu)制度作為一個(gè)系統(tǒng)，不僅體現(xiàn)在采購(gòu)環(huán)節(jié)上的監(jiān)督管理，而且還反映在支出源頭的控制上。為此，建立起對(duì)財(cái)政支出尤其是重點(diǎn)項(xiàng)目的可行性論證制度至關(guān)重要。通過(guò)可行性研究，預(yù)期效益評(píng)估，以及實(shí)施群眾聽(tīng)證、立法審議制度，可以盡量減少投資失誤。我國(guó)目前的情況是，各項(xiàng)財(cái)政項(xiàng)目支出長(zhǎng)官意識(shí)濃厚，因投資失誤造成的浪費(fèi)、損失令人觸目驚心。第三，政府采購(gòu)制度的有效實(shí)施還取決于各級(jí)財(cái)政政策及其與其它部門政策的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和連續(xù)性。多年來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出實(shí)行的是部門出政策，財(cái)政拿票子的支出管理體制，由于條塊分割，政出多門，政策協(xié)調(diào)性差，導(dǎo)致出現(xiàn)資源分散，財(cái)政投資項(xiàng)目的“大而全”“小而全”等現(xiàn)象。此外，我國(guó)目前缺乏有效的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，政府采購(gòu)還沒(méi)有進(jìn)行預(yù)算控制等，這些都在很大程度上影響政府采購(gòu)制度效應(yīng)的發(fā)揮。六、政府采購(gòu)隊(duì)伍的建設(shè)和選聘問(wèn)題無(wú)論多么完備的政府采購(gòu)制度，其運(yùn)作過(guò)程總是由人具體操作的，不僅涉及到參與人員的品德，而且在采購(gòu)行為中有著很復(fù)雜的技術(shù)問(wèn)題。因此，一個(gè)高效、廉潔、奉公、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的員工隊(duì)伍是關(guān)鍵因素，要形成這樣的隊(duì)伍，選聘、考核、培訓(xùn)是必不可少的環(huán)節(jié)。在這方面，可以采取的有效方式有公開選撥、技術(shù)資格考試、思想道德考核、后續(xù)教育等。從我國(guó)目前政府采購(gòu)管理、操作的人員隊(duì)伍來(lái)看，存在的問(wèn)題主要有：大多數(shù)人員是從政府各部門尤其是直接從財(cái)政部門抽調(diào)而來(lái)，政府行政任命色彩濃厚。這些人員由于常年坐機(jī)關(guān)，對(duì)政策的理解力強(qiáng)，但業(yè)務(wù)技術(shù)、專業(yè)水平有較大的局限性，且多年養(yǎng)成的機(jī)關(guān)工作作風(fēng)——“文讀主義”、“官僚主義”等在一定程度上影響了政府采購(gòu)行為，而且復(fù)雜的人際關(guān)系網(wǎng)也成為政府采購(gòu)過(guò)程中腐敗現(xiàn)象滋生的溫床。如何建立一支高素質(zhì)的政府采