淺議政府采購制度實施中的問題DOC

淺議政府采購制度實施中的問題[摘要]在我國實施了近十年的政府采購制度，其成效是明顯的，但也存在許多問題。本文從思想認(rèn)識、系統(tǒng)立法、管理體制、操作規(guī)范、與其它政策配套及采購隊伍的構(gòu)成等方面對此進(jìn)行了分析。[關(guān)鍵詞]政府采購；采購立法；采購體制；規(guī)范操作政府采購制度是指政府以公開招標(biāo)為主要方式選擇供應(yīng)商，從國內(nèi)外市場上為政府部門或所屬團(tuán)體購買商品或服務(wù)的一種制度，這一制度在西方國家的實施己有200多年的歷史。從90年代開始，我國各省市也逐步進(jìn)行了這一制度的嘗試。從實踐效果看，政府采購制度對加強(qiáng)財政專項資金的管理、提高資金的使用效益、增強(qiáng)支出透明度、消除腐敗等方面起到了積極作用。但到目前為止，我國政府采購制度的法律法規(guī)并不完備，政府采購行為不規(guī)范之處較多。隨著“入世”的日益迫近，盡快建立健全符合國際慣例的政府采購制度已經(jīng)成為一種必然的選擇。一、對政府采購制度的作用在認(rèn)識上存在偏差完善的政府采購制度所能起到的作用是多方面的：（1）通過對財政支出的有效監(jiān)管，使政府采購到質(zhì)優(yōu)價廉的貨物、工程或服務(wù)，節(jié)省開支和提高資金的效率。（2）促進(jìn)政府采購中的廉潔，增進(jìn)公眾對政府部門的信任。（3）促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，有利于政治體制改革。（4）作為市場有效需求的最重要組成部分（一般國家政府采購占GNP的比重在10％-20％），通過公開的市場操作，政府采購可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善，實現(xiàn)政府特定的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。從我國目前各地實行的情況來看，這方面存在的問題主要有：1.很多地方對政府采購的作用僅僅理解為節(jié)約資金、消除腐敗，末上升到調(diào)整總量，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等層次上。2.將政府采購制度簡單地理解為利益調(diào)整，而非加強(qiáng)支出管理和國有資產(chǎn)管理。3.將政府采購等同于控購和供給制?？刭徥侵竿ㄟ^分配指標(biāo)和審批來控制集團(tuán)某些商品的需求，供給制是財政選購商品提供給需要的部門，而政府采購是通過規(guī)范的采購方式和財政監(jiān)督來細(xì)化預(yù)算，節(jié)約支出。商品的使用者不僅要參與采購過程，而且是采購商品的主體。由于對政府采購制度存在認(rèn)識上的偏差，導(dǎo)致在操作中來自各方面的阻力較大：貿(mào)易和工業(yè)主管部門擔(dān)心，政府采購對其在管理上和經(jīng)濟(jì)上的利益不利，不希望政府在招投標(biāo)中起主導(dǎo)作用或參與過多。政府采購使原有利益和權(quán)力分配格局發(fā)生改變，來自地方政府和相關(guān)部門內(nèi)部的阻力也較大。二、缺少統(tǒng)一的法律法規(guī)，操作中依據(jù)不足政府采購制度得以有效執(zhí)行的首要條件是擁有完備、統(tǒng)一的政府采購法律體系。這一體系至少應(yīng)包括如下層次：一是《政府采購法》，包括總則、招標(biāo)、決算、異議及申訴、履約管理、驗收、罰則等內(nèi)容，它是建立政府采購制度的法律基礎(chǔ)。二是《政府采購實施細(xì)則》，對政府采購法作出具體解釋和補(bǔ)充。三是地方性的政府采購法規(guī)及規(guī)范性文件。此外，還應(yīng)有大量的配套法規(guī)：對供應(yīng)商、承包商的資格要求，招標(biāo)程序和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，招標(biāo)或采購機(jī)構(gòu)的管理規(guī)定及采購實體和采購人員的行為規(guī)范等?，F(xiàn)階段，我國實行的政府采購還沒有成體系的法律法規(guī)，許多法律法規(guī)的建設(shè)也只是處于起步階段。已有的《招投標(biāo)法》與《政府采購法》在規(guī)范范圍、適用對象、招標(biāo)投標(biāo)以及采購過程中涉及到的其它方面上有很大差異，離規(guī)范的政府采購法規(guī)要求很遠(yuǎn)。由于沒有統(tǒng)一的政府采購立法，操作中的政策法規(guī)明顯不足?，F(xiàn)行的采購規(guī)章大多由各地方自行制定，局限性較大，如對政府部門、事業(yè)單位和社會團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商以及市場管理等諸多問題考慮不周，存在不少漏洞和疏忽，導(dǎo)致實施中的矛盾不可避免。在不夠成熟完善的市場經(jīng)濟(jì)中，法制的不嚴(yán)密，交易過程的透明度低，又缺乏相應(yīng)的質(zhì)疑申訴機(jī)制，使政府采購對腐敗行為有較大的誘惑，甚至為腐敗提供了更多的可能。在我國近十年的政府采購活動中，存在著大量違背公開、公平和競爭的原則之處，政府采購中的回扣、行賄、受賄、“尋租”等腐敗現(xiàn)象防不勝防。此外，政府采購立法還涉及到國內(nèi)市場的保護(hù)問題。隨著人世的臨近，貿(mào)易協(xié)定的簽訂，政府采購不僅限于本國廠商，外國廠商也可以參與政府采購的競標(biāo)。在這種情況下，盡快在立法中加入有關(guān)條款，保護(hù)我國民族產(chǎn)業(yè)是一個緊迫的話題。即使發(fā)達(dá)國家也有相應(yīng)的保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的法律，如美國就有《購買美國產(chǎn)品法》。三、政府采購管理機(jī)構(gòu)不全，體制不明確政府采購應(yīng)該有制衡的組織機(jī)構(gòu)，有相互協(xié)調(diào)、合理制約的管理體制。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，預(yù)算部門、支出管理部門、采購中心是必不可少的。預(yù)算部門主要負(fù)責(zé)預(yù)算方面的宏觀管理；支出管理部門的職責(zé)在于審批政府采購項目、進(jìn)行資金撥付和履行監(jiān)督；采購中心則依法辦理政府采購具體事項。各部門各司其責(zé)，相互制約。從實踐來看，我國大部分地方在啟動政府采購工作時，均沒有設(shè)立專門的采購機(jī)構(gòu)，而是依托財政部門內(nèi)主管各支出的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員開展這項工作，他們既管理審批和招標(biāo)，又管理政府采購資金的預(yù)算，職責(zé)不清，不利于監(jiān)督和制約，成為政府采購中腐敗現(xiàn)象發(fā)生的重要原因。政府采購管理體制還涉及到權(quán)限劃分。集權(quán)制下的集中采購能夠產(chǎn)生批量優(yōu)勢，可以降低采購成本，制約腐敗行為，促進(jìn)財政支出制度的改革。分權(quán)所帶來的分散采購則有利于批量小的、有特殊要求、時間緊的商品物資采購。可見，集權(quán)分權(quán)各有利弊，各有其適用范圍。我國在實施政府采購行為中對各級政府采購權(quán)限沒有明確的界定，導(dǎo)致一些地方該集中采購的沒集中，權(quán)力下放，使數(shù)額較大的財政支出沒能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，資金使用效益低下；另一方面，該分散采購的沒分散，權(quán)力集中，采購行為出現(xiàn)較大的時滯性且浪費(fèi)人、財、物等資源。四、采購操作中存在的不規(guī)范現(xiàn)象首先，由于統(tǒng)一的政府采購立法缺位，政府采購的實施范圍不清。一是納入政府采購的單位存在著爭議。如是否將非預(yù)算單位使用預(yù)算資金辦理公共采購及國有企業(yè)使用財政撥款進(jìn)行采購納入政府采購，各地做法不一；二是采購對象的確定存在隨意性。有的地方不論采購金額大小、項目性質(zhì)、需要的時效性全部采取“一刀切”，統(tǒng)統(tǒng)納入政府采購，造成實際采購過程中出現(xiàn)大量不符合常理的現(xiàn)象。其次，采購方式單一。從國外的經(jīng)驗來看，政府采購有多種采購方法：公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)、談判采購、兩階段招標(biāo)、詢價采購等等，每一種采購方法都有其適用的環(huán)境。一般國家都確定以公開招標(biāo)為首選，對其它方法明確規(guī)定其適用環(huán)境及批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。我國現(xiàn)階段從各地出臺的政府采購規(guī)定看，基本是單一的公開招標(biāo)方法，對其它的采購方式?jīng)]有具體內(nèi)涵和適用環(huán)境的規(guī)定。再次，政府采購市場范圍不規(guī)范。由于政府采購具有資金來源的公共性、業(yè)務(wù)的公開性、公眾關(guān)注性、信息的廣泛性及交互性等特點(diǎn)，因而在國外很多國家已逐步實現(xiàn)政府采購市場的自動化和網(wǎng)絡(luò)化管理。我國目前的市場體系尚不健全，政府采購實體和采購主管部門的職能還沒完全轉(zhuǎn)變，地方保護(hù)主義盛行，各類競爭主體的市場機(jī)會并不均等，再加上政府采購客體的市場組織化程度低，市場秩序比較混亂，離統(tǒng)一的政府采購市場相去甚遠(yuǎn)，更談不上政府采購市場的網(wǎng)絡(luò)化規(guī)范。最后，政府采購對節(jié)約資金的處理面臨兩難。歸采購單位，財政無意義。歸財政，采購單位無意義。導(dǎo)致節(jié)約的資金在預(yù)算上體現(xiàn)不出來，政府采購的經(jīng)濟(jì)效益性功能大打折扣。五、與其它方面的配套問題政府采購制度功能的充分發(fā)揮不僅僅是一個采購環(huán)節(jié)的問題，它涉及到一系列管理措施的配套問題：第一，現(xiàn)行的財政資金預(yù)算管理方法與規(guī)范的政府采購所要求的國庫管理體制相矛盾。規(guī)范的采購制度要求實行財政資金統(tǒng)一賬戶、統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一支付且預(yù)算由用款單位采用零基預(yù)算方法編制。我國目前的情況是，一方面，各地方財政資金賬戶名目繁多，多頭開戶、重復(fù)開戶現(xiàn)象嚴(yán)重，財政資金按性質(zhì)歸口管理，預(yù)算指標(biāo)層層分解，層層下?lián)埽铐椃稚⒅Ц?，是一種明顯的財政資金分散管理做法。另一方面，預(yù)算不是由用款單位和具體項目部門編制，而是由主管部門編制，操作上實行的是基數(shù)加增長比例法，且編制滯后，線條太粗，導(dǎo)致預(yù)算的客觀性不足，約束力差。第二，政府采購制度作為一個系統(tǒng)，不僅體現(xiàn)在采購環(huán)節(jié)上的監(jiān)督管理，而且還反映在支出源頭的控制上。為此，建立起對財政支出尤其是重點(diǎn)項目的可行性論證制度至關(guān)重要。通過可行性研究，預(yù)期效益評估，以及實施群眾聽證、立法審議制度，可以盡量減少投資失誤。我國目前的情況是，各項財政項目支出長官意識濃厚，因投資失誤造成的浪費(fèi)、損失令人觸目驚心。第三，政府采購制度的有效實施還取決于各級財政政策及其與其它部門政策的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和連續(xù)性。多年來，我國財政支出實行的是部門出政策，財政拿票子的支出管理體制，由于條塊分割，政出多門，政策協(xié)調(diào)性差，導(dǎo)致出現(xiàn)資源分散，財政投資項目的“大而全”“小而全”等現(xiàn)象。此外，我國目前缺乏有效的財政支出績效評價機(jī)制，政府采購還沒有進(jìn)行預(yù)算控制等，這些都在很大程度上影響政府采購制度效應(yīng)的發(fā)揮。六、政府采購隊伍的建設(shè)和選聘問題無論多么完備的政府采購制度，其運(yùn)作過程總是由人具體操作的，不僅涉及到參與人員的品德，而且在采購行為中有著很復(fù)雜的技術(shù)問題。因此，一個高效、廉潔、奉公、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的員工隊伍是關(guān)鍵因素，要形成這樣的隊伍，選聘、考核、培訓(xùn)是必不可少的環(huán)節(jié)。在這方面，可以采取的有效方式有公開選撥、技術(shù)資格考試、思想道德考核、后續(xù)教育等。從我國目前政府采購管理、操作的人員隊伍來看，存在的問題主要有：大多數(shù)人員是從政府各部門尤其是直接從財政部門抽調(diào)而來，政府行政任命色彩濃厚。這些人員由于常年坐機(jī)關(guān)，對政策的理解力強(qiáng)，但業(yè)務(wù)技術(shù)、專業(yè)水平有較大的局限性，且多年養(yǎng)成的機(jī)關(guān)工作作風(fēng)——“文讀主義”、“官僚主義”等在一定程度上影響了政府采購行為，而且復(fù)雜的人際關(guān)系網(wǎng)也成為政府采購過程中腐敗現(xiàn)象滋生的溫床。如何建立一支高素質(zhì)的政府采