目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理中存在的問題、原因及對策

PAGE2PAGE5目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理中存在的問題、原因及對策許堅1王志彬2（1.中國土地勘測規(guī)劃院北京100029；2.西北農(nóng)林科技大學，陜西楊陵712100）摘要：本文認為，目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理中存在的問題主要有：該流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地絕大部分流轉(zhuǎn)不起來，不規(guī)范流轉(zhuǎn)普遍存在，干部的工作方法有時過于簡單化，維護農(nóng)民利益和發(fā)展效益農(nóng)業(yè)的沖突時有發(fā)生，土地流轉(zhuǎn)的中介服務組織匱乏和村級組織的作用沒有得到充分發(fā)揮。本文探討了這些問題產(chǎn)生的原因，提出農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理中應堅持：登記原則，土地所有權(quán)不變和使用權(quán)（承包權(quán)）流轉(zhuǎn)相結(jié)合的原則，有償原則，公平、公開、公正原則，自愿原則，效率原則和因地制宜原則。本文提出促進農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的對策主要是：加快建立農(nóng)民生活保障體系，簡化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)，建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)有形市場和其他3項相關(guān)措施。關(guān)鍵詞：農(nóng)用地流轉(zhuǎn)問題原則對策1目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理中存在的問題及原因1.1該流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地絕大部分流轉(zhuǎn)不起來這一問題大致可分為以下幾種情況，或以下幾種原因造成的：第一，一部分農(nóng)戶受傳統(tǒng)思想影響較深，即使荒蕪土地，也不愿意流轉(zhuǎn)。理論上多年來一直有承包地具有福利性質(zhì)這種觀點。先不管這種觀點是否正確，實踐中確實有許多農(nóng)戶出于對其“退路”的考慮，即使不種承包地，也不愿將其轉(zhuǎn)讓。典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，認為農(nóng)地應流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占受調(diào)查戶的83.4%，但實際無流轉(zhuǎn)意向者占主張農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶總數(shù)的81.32%。第二，缺乏利益激勵機制。即使有農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)其土地，那么那些少地或無地的農(nóng)戶是否需要呢？絕大部分農(nóng)戶流轉(zhuǎn)其土地的真正原因是種地無利可圖。在這種情況下，其它農(nóng)戶即使無地耕種，也不愿意租地。有地想出租的也租不出去。內(nèi)蒙古寧城縣二龍鎮(zhèn)劉某夫婦倆年歲不大，憑幾個小生意掙點錢,現(xiàn)正在為能否轉(zhuǎn)出3畝承包地發(fā)愁。第三，法律為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)設置了層層阻礙。我國《土地管理法》第14條規(guī)定“土地承包期限為30年”，并且規(guī)定“在土地承包期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準”。該法第15條第2款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準”。按此規(guī)定，假如某農(nóng)戶想放棄自己的承包地，還必須經(jīng)集體多數(shù)成員或村民代表同意。而集體經(jīng)濟組織作為一個組織在我國大多數(shù)地區(qū)都流于形式，加上許多成員外出打工，村民會議或村民代表會議很難召集；即使召集起來，如多數(shù)農(nóng)民不同意，該農(nóng)戶的承包地仍不得流轉(zhuǎn)；如果多數(shù)農(nóng)民同意，有關(guān)部門不批準，該農(nóng)戶的承包地也流轉(zhuǎn)不成。1.2不規(guī)范流轉(zhuǎn)普遍存在第一，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的很大部分缺乏書面協(xié)議。法律雖未強調(diào)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)必須訂立書面協(xié)議，但針對同塊土地的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)必然引起一些新的法律關(guān)系。這些法律關(guān)系具有相互依賴和牽制作用，如果僅憑口頭協(xié)議，難免在某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)糾紛，引起整個法律關(guān)系的聯(lián)動和混亂。這種糾紛的處理因沒有可靠的書面證據(jù)而難以進行。第二，不符合法律程序。許多當事人間的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)因辦理相關(guān)手續(xù)太復雜而干脆不辦，如不經(jīng)集體同意和政府批準等。這種“偷偷摸摸”地流轉(zhuǎn)實際上是違法的。雖然私下自由流轉(zhuǎn)比較靈活方便，完全出于農(nóng)民自愿，思想阻力小，對外部條件要求低，具有普遍性。然而，這種形式土地轉(zhuǎn)讓關(guān)系不穩(wěn)定，期限短，缺乏制度保障，使得土地經(jīng)營者在土地上的投資積極性不高，不利于土地的持續(xù)有效利用。第三，某些土地使用權(quán)抵押不合法。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，已經(jīng)登記的拍賣性質(zhì)的集體荒地可依法抵押。也就是說可作抵押的集體荒地必須是拍賣的；未拍賣，不得抵押。農(nóng)戶承包的土地也不得抵押；可抵押的拍賣荒地必須已經(jīng)登記，即抵押人必須領(lǐng)有人民政府頒發(fā)的土地產(chǎn)權(quán)證。設置抵押時，必須依法在有關(guān)部門辦理登記。實踐中把承包地抵押、把不能抵押的荒地抵押及抵押時不辦理登記的情2.4公平、公開、公正原則公平原則要求參與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體應本著公平的觀念從事流轉(zhuǎn)活動，正確行使權(quán)利和履行義務；要求在取得自身權(quán)益時，必須付出相應的義務，兼顧他人的權(quán)益和社會公共利益，即權(quán)利義務對等。其具體要求是：第一，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的機會平等，有同等的機會參與流轉(zhuǎn)活動：第二，主體在享有權(quán)利和承擔義務上不能有失公平。“公開、公正”主要指農(nóng)地流轉(zhuǎn)在程序上要公開、公正，它要求土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)遵照以下步驟進行：第一，由村民代表大會決定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方案；第二，由集體經(jīng)濟組織對土地進行普查、測定面積、勘清界限；第三，由集體經(jīng)濟組織根據(jù)所轉(zhuǎn)讓土地的自然狀況、地理地貌以及附屬物等，確定轉(zhuǎn)讓土地的類型，劃分等級；第四，采取招標、拍賣的形式向社會公開轉(zhuǎn)讓；第五，簽訂土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同。2.5自愿原則農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成功的關(guān)鍵在于尊重群眾的意愿。只有堅持自愿原則，保障農(nóng)民依照自己的意志流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，按經(jīng)濟規(guī)律辦事，農(nóng)地流轉(zhuǎn)才能推行開來。因此，絕不能違反客觀經(jīng)濟規(guī)律和群眾意愿，憑主觀偏好辦事。堅持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的自愿原則，有利于穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。應繼續(xù)堅持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，能不打亂重分的就不打亂重分；不能以調(diào)整土地為名，強行中止未到期的土地承包合同，造成新的不穩(wěn)定；在承包期限上，必須執(zhí)行中央、國務院有關(guān)文件規(guī)定，過短的期限，將不利于穩(wěn)定民心，不利于農(nóng)田投入，不利于生產(chǎn)責任制的長期穩(wěn)定。2.6效率原則在社會主義市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)必須以市場為契機，充分體現(xiàn)效率原則。市場會通過價格信號，按競爭原則自發(fā)地調(diào)節(jié)土地從低效率使用者流向高效率使用者。土地使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)的直接效率意義是交易成本的節(jié)約；長遠的效率意義是能夠?qū)Ξa(chǎn)權(quán)提供有效的保護，進而激勵產(chǎn)權(quán)所有者更好地利用和保護土地資源。2.7因地制宜原則構(gòu)建農(nóng)戶土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制要因地制宜，不搞一刀切、一個模式。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是一個自然的、經(jīng)濟的發(fā)展過程，在條件尚不具備的落后地區(qū)，應提倡農(nóng)戶對自身所經(jīng)營的土地進行勞動積累，提高土地生產(chǎn)率，而不應急于倡導土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，否則，將適得其反，欲速不達。而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機會很多且能獲得較穩(wěn)定的收入，經(jīng)營土地的機會成本遠高于從事其他產(chǎn)業(yè)的機會成本，應鼓勵一部分農(nóng)戶放棄土地使用權(quán)，轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶。另外，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的具體形式，也應根據(jù)各地的實際情況確定。3促進農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的對策3.1加快建立農(nóng)民生活保障體系是促進農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的必要前提前已述及，在大多數(shù)情況下，農(nóng)用地難以“流”起來的首要問題是許多農(nóng)民考慮其“退路”而不愿放棄土地。因此，必須加快建立農(nóng)民生活保障體系。就目前農(nóng)村實際來看，保證農(nóng)民最低生活標準和養(yǎng)老保險是急中之急。只要這兩個制度能夠建立起來，農(nóng)民就會消除沒有土地的后顧之憂，這不但有利于土地流轉(zhuǎn)和實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，還有利于農(nóng)民完全進入市場經(jīng)濟。3.2簡化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)目前我國農(nóng)地制度的重點是保護耕地，為此，我國法律規(guī)定了基本農(nóng)田保護制度、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度等。因此，只要不改變土地用途并保證耕地質(zhì)量不下降，農(nóng)地流轉(zhuǎn)應是自由的，完全不需要層層審批。上升到理論角度，這實際上涉及到是否尊重集體土地所有權(quán)問題，是否尊重農(nóng)民對集體土地的經(jīng)營自主權(quán)問題。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)雙方只需提出保證不私自改變土地用途的申請，并到政府機關(guān)登記即可。3.3建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)有形市場目前，我國已有1258個市縣建立了土地收購儲備機制，1198個市縣建立了土地有形市場，這對于推動市場配置國有土地資源起到重大作用。我們應該將此經(jīng)驗推廣到農(nóng)村去，建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的有形市場。凡意愿轉(zhuǎn)出的農(nóng)用地，進入農(nóng)用地有形市場掛牌，凡意愿轉(zhuǎn)入農(nóng)用地的單位或個人，也可在農(nóng)用地有形市場掛牌。為了配合農(nóng)用地有形市場的建立，農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度可作深入調(diào)整，其核心是真正保證農(nóng)民有獨立的農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)。3.4其他相關(guān)措施這些措施包括：第一，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，從而推動農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。第二，實行稅費改革。目前，由于農(nóng)地是按農(nóng)戶人口均分的，國家和集體針對農(nóng)地征收的各種稅費在實踐中便變成了簡單地按人征收。這樣，即使有些農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓了土地，他們?nèi)砸袚械亩愘M；還有一些地方把不是針對土地的稅費轉(zhuǎn)嫁到土地上，轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營人就必需承擔由此帶來不應承擔的負擔。這兩種情況都不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，應該改革。第三，加快小城鎮(zhèn)建設。小城鎮(zhèn)建設可以造就具有某種特色的區(qū)域經(jīng)濟，它客觀上需要吸收勞動力，需要適用于這種區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的土地和農(nóng)產(chǎn)品，從而有利于農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。參考文獻1.孔令猛：抓緊建立承包土地流轉(zhuǎn)機制，《農(nóng)村論壇》2000年第2期2.尤文碧：關(guān)于加強農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)管理的思考