中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景

中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度財務(wù)可持續(xù)性研究TheFinancialSustainabilityofUrbanBasicOldAgeInsuranceSysteminChina中國社科院世界社保研究中心CentreforInternationalSocialSecurityStudies(CISS),ChineseAcademyofSocialSciences(CASS)2016年●北京負(fù)責(zé)人：鄭秉文教授Dir.&Prof.:

ZhengBingwen2016年9月September20161中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024（一）背景介紹：中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革三重任務(wù)疊加；ThehistoricalbackgroundofUrbanBasicOldAgeInsuranceSystemReform（二）問題表現(xiàn)：中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性現(xiàn)狀的六個突出問題；Thefinancialsustainabilitystatusquoofbasicoldageinsurancesystem（三）

收支預(yù)測：2015-2050年中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的預(yù)測；Predictionoffundrevenuesandexpenditures：from2015to2050（四）經(jīng)驗借鑒：歐盟國家公共養(yǎng)老金制度改革經(jīng)驗；EUpublicpensionsystemreformanditsexperiences（五）政策建議：如何完善中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度；PolicyproposalsonimprovingUrbanBasicpensioninsurancesystem研究報告基本框架：五個部分OverallFrameworkoftheproject:FiveParts2中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024（一）中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度正處于待遇上調(diào)最快、財政補(bǔ)貼最多的歷史時期；Thepensionsystemisintheperiodofrisingpensionbenefitsandsubstantialfinancialsubsidies★1.待遇上調(diào)很快：2005-2015年過去11年內(nèi)養(yǎng)老金連年上調(diào)，從未間斷，每年上調(diào)10%，全國人均退休金從2005年的每月714元提高到2014年的2100元，人均提高兩倍多；★From2005to2015,thepensiongrowthrateiskeeping10percent,whichmaketheaveragepensiongrowingfrom714Yuanpermonthin2005to2100Yuanpermonthin2014.★2.財政補(bǔ)貼最多：過去11年也是財政補(bǔ)貼最多和增長最快的歷史時期，從2005年的544億元，增加到2015年的4716億元，11年增加8.67倍?！颋inancialsubsidieshaverisedfrom54.4billionYuanin2005to471.6billionYuanin2015.一、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景ThehistoricalbackgroundofUrbanBasicOldAgeInsuranceSystemReform3中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024（二）中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度處于三重任務(wù)疊加的巨大壓力之中；Urbanbasicpensionsystemisunderthegreatpressureofthreestackedtasks中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度尚處于制度參數(shù)調(diào)整、制度結(jié)構(gòu)改革、各子制度必須盡快建立的三項任務(wù)疊加和交織的巨大壓力之中；★“制度參數(shù)調(diào)整”包括：退休年齡繼續(xù)提高；降低社會保險費(fèi)率；★systemparameteradjustment:Raiseretirementage；Reducecontributionrateofsocialinsurance；★“制度結(jié)構(gòu)改革”指做實個人賬戶試點(diǎn)難以為繼，如何完善個人賬戶以優(yōu)化結(jié)構(gòu)；★structuralreformofpensionsystem:howtoimproveindividualaccounts；★盡快建立子制度是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險深化改革、建立養(yǎng)老保險基金投資體制和正常待遇水平調(diào)整機(jī)制等；★Theestablishmentofsomesubsystems:thenormalpensionadjustmentmechanismandpensionfundinvestmentsystemneedtobesetupassoonaspossible；一、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景：三重任務(wù)疊加TheHistoricalBackgroundofUrbanBasicOldAgeInsuranceSystemReform4中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024（一）制度的收入能力低下

（Lowincomeabilityofpensionsystem）★制度激勵性不好導(dǎo)致繳費(fèi)收入能力很弱，主要體現(xiàn)在：★Thenegativeincentiveofpensionsystem

●實際費(fèi)率低于規(guī)定的法定繳費(fèi)率

（actualcontributionrateislowerthanthestatutorycontributionrate）●費(fèi)基小于真實費(fèi)基(Thecontributionbaseissmallerthantherealcontributionbase)●用上一年社會平均工資作為核算基數(shù)(usetheaveragesocialwageoflastyearasaccountingbase)（二）抵御老齡化自動平衡機(jī)制缺位（Theabsenceofautomaticbalancemechanismtoresistagingpopulation）★DB型現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌部分尚未建立起參數(shù)自動調(diào)節(jié)機(jī)制

★Theabsenceofautomaticadjustmentmechanisminthesocialpoolingsystem

★DC型完全積累制的個人賬戶計發(fā)月數(shù)表并未隨著預(yù)期壽命的變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整★Thepensiondevisorintheindividualaccountsystemhasnotadjusteddynamicallywiththeincreasinglifeexpectancy二、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性現(xiàn)狀：六大突出問題TheFinancialSustainabilityStatusQuoofOldAgeInsuranceSystem5中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024

（三）社會統(tǒng)籌部分可持續(xù)性問題日益突顯Thesustainabilityofsocialpoolingisincreasinglyhighlighted★統(tǒng)籌層次低，成為吸入財政補(bǔ)貼不可估量的無底洞★L(fēng)owpoolinglevelrequireslargeamountoffinancialsubsidies；

★較低的統(tǒng)籌層次不利于建立基金投資體制

★L(fēng)owpoolinglevelcan’thelptosetupfundinvestmentsystem；

二、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性現(xiàn)狀：六大突出問題TheFinancialSustainabilityStatusQuoofOldAgeInsuranceSystem6中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024（四）個人賬戶制度設(shè)計存在先天缺陷Thebirthdefectsofindividualaccount

★個人賬戶設(shè)計上的天生缺陷，使其需要財政的間接兜底★Theindividualaccountcannotlivewithoutfinancialtransfer參保人提前死亡的，個人賬戶資產(chǎn)可以繼承，超過平均余命的長壽者可領(lǐng)取賬戶養(yǎng)老金直到死亡

iftheparticipantsdieearlier,thefundassetsintheindividualaccountcanbeinherited.Andiftheylivelongerthantheaveragelifeexpectancy,theycanreceivethepensionbenefitstodeath.

★個人賬戶長期以來難以做實

★Itisdifficulttofullyfundindividualaccount；2013年底，空賬規(guī)模已經(jīng)達(dá)到30955億元，而做實賬戶僅為4154億元；Theemptyaccounthasreached3.09trillionYuanattheendof2013,andtherealaccountassetsare415.4billionYuan.

二、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性現(xiàn)狀：六大突出問題TheFinancialSustainabilityStatusQuoofOldAgeInsuranceSystem7中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024二、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性現(xiàn)狀：六大突出問題TheFinancialSustainabilityStatusQuoofOldAgeInsuranceSystem（五）管理體制不順影響制度的財務(wù)能力DisorderManagementSystemaffectsfinancialcapacity★養(yǎng)老保險費(fèi)雙重征繳制度并存（稅務(wù)部門和社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)），導(dǎo)致收入不能到位★Thecoexistofdoublecollectionsystemleadstoinsufficientincome

（bythetaxauthoritiesorsocialinsuranceagencyorganizations)★社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)屬地化管理不利于提高統(tǒng)籌層次★socialinsuranceagencyorganizationsareadministratedbythelocaladministrators,whichreducetheefficiencyofthesystem（六）基本養(yǎng)老保險制度一支獨(dú)大財務(wù)壓力巨大workersputexcessiverelianceonthebasicoldageinsurancegovernedbythegovernment8中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的預(yù)測PredictionandEvaluationtourbanbasicOldAgeInsuranceSystemOperation（一）基本假設(shè)/Hypothesis1.城鎮(zhèn)化率從2013年的53.7%逐步增長至2050年的75%。到2050年，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到峰值；Urbanizationratewillgraduallyincreasefromthe53.7percentto75percentin2050anditpeaksatthatpoint.2.GDP實際增長率由2014年的7.5%降至2050年的4.3%，財政收入占GDP的比例由2013年的22.7%逐步提高到2030年的25%后保持穩(wěn)定，因此財政收入增長率從2014年的10.15%降至2050年的6.28%；AssumingtheactualGDPgrowthratewilldropfrom7.5%in2014to4.3%in2050.ItisforecastedandassumedthattheproportionoffiscalrevenueaccountingforGDPwillgraduallyincreasefrom22.7%in2013to25%in2030,andthenwillremainstableafterwards,fromwhich,itcanbecalculatedthatthefiscalrevenuegrowthratewilldropfrom10.15%in2014to6.28%in2050.3.在崗職工平均工資增長率從2014年的9.36%降至2050年的6.71%；Itiscalculatedandassumedthatthegrowthrateofaveragesalaryofstaffinpostwilldropfrom9.36%in2014to6.71%in2050.9中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的預(yù)測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation（一）基本假設(shè)/Hypothesis4.個人賬戶記賬利率等于在崗職工平均工資增長率,將從2015年的10.01%下降到2050年的6.71%；ItisassumedthataccountinginterestrateofIndividualPensionAccountequalsthegrowthrateofaveragesalaryofstaffinpostinthepreviousyear,whichwilldecreasefrom10.01%in2015to6.71%in2050.5.從2018年開始提高退休年齡，女性與男性同時推遲退休年齡，女性工人每2年提高1歲，女性干部和所有男性職工每4年提高1歲，到2037年女性退休年齡為60歲、男性為65歲；Increasingtheretirementagefrom2018,todelaytheretirementageforfemaleandmaleatthesametime,increasetheretirementageoffemaleworkersby12monthsevery2years,andincreasetheretirementageoffemalecadresandallmaleworkersby12monthevery4years;by2037,theretirementageforfemalewillreach60yearsold,andtheretirementageformalewillbe65yearsold.6.賬戶基金制度累計結(jié)余的投資收益率為7%；AssumingrateofreturnofaccumulatedbalanceofUrbanBasicPensionsystemis7%.10中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的預(yù)測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation（二）城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的預(yù)測Demographicsofenterpriseemployees’basicpensionsystem

★表1

2015-2050年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比預(yù)測年份201520182020202420302037204020452050撫養(yǎng)比1:3.11:3.41:3.61:3.71:3.41:2.91:2.61:2.41:1.8資料來源：精算團(tuán)隊提供的數(shù)據(jù)?！颰able1

DependencyRatioofenterpriseemployees’Pensionsystem（predictionvalue,2015to2050,%）年份201520182020202420302037204020452050DependencyRatio1:3.11:3.41:3.61:3.71:3.41:2.91:2.61:2.41:1.811中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的預(yù)測FinancialSustainabilityPredictionofEnterpriseEmployees’BasicPensionSystem★基金收入：持續(xù)增加，2020年以前基金收入增長速度保持在14%左右，之后基金收入規(guī)模擴(kuò)張速度放緩，占當(dāng)期財政收入的比重從2020年的21.02%上升到2035年的23.87%，之后緩慢下降到2050年的22.97%。

★Revenue.Inthecalculationperiod,thefundrevenuewillkeepincreasing.Before2020,thegrowthrateoffundrevenuewillkeepat14%andthenthegrowthisslowdown.Fundrevenuewillaccountfor17%to24%ofhomochronousfiscalrevenue.Theratiowillincreasefrom21.02%in2020to23.87%in2035,andthengraduallydecreaseto22.97%in2050.★基金支出：

2030年之前，基金支出占當(dāng)年財政收入緩慢上升，之后制度贍養(yǎng)率上升并處于高位，基金支出規(guī)模開始擴(kuò)大，其占當(dāng)期財政收入的比例快速上升到2050年的24.13%。★Expenditure.Fundexpenditureswillaccountfor13%~24%ofhomochronousfiscalrevenue.Before2030,theratioincreasegradually.Andthenthedependencyratioisatthehighlevel,thefundexpendituresbegintoexpandandtherationwillincreaseto24.13%in2050.12中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的預(yù)測FinancialSustainabilityPredictionofEnterpriseEmployees’BasicPensionSystem

圖1

2015-2050年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支預(yù)測

資料來源：根據(jù)精算團(tuán)隊提供的數(shù)據(jù)。Figure1FundRevenueandexpenditureofEnterpriseEmployee’sBasicPensionSystem13中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的預(yù)測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation（三）機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的預(yù)測PredictionandEvaluationtoGOPI((governmentorgansandpublicinstitutions)PensionSystemOperation★表12015-2050年機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職人員預(yù)測單位：萬人分類20152020202520302035204020452050在職人數(shù)3791.03791.03848.34121.44173.64210.64228.84220.7退休人數(shù)1628.31729.11799.71898.51971.12107.62308.02550.7資料來源：張盈華，《機(jī)關(guān)事業(yè)單位“名義賬戶”制養(yǎng)老保險及其長期財務(wù)可持續(xù)性分析》，載《開發(fā)研究》，2015年第3期，第8頁。

★Table1DemographicPredictionofGOPI（2015to2090,10thousand）20152020202520302035204020452050Staffinpost3791.03791.03848.34121.44173.64210.64228.84220.7Retirees1628.31729.11799.71898.51971.12107.62308.02550.7Source:ZhangYinghua,NotionalDefinedContributionPensionSystemofGOPIandAnalysisonitsLong-termFiscalSustainability,ResearchonDevelopment,NO.3,2015:p.8.14中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的預(yù)測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation（三）機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的預(yù)測★表22015-2050年機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率比較分類20152020202520302035204020452050機(jī)關(guān)事業(yè)43.045.646.846.147.250.154.660.4企業(yè)32.227.527.029.132.938.344.653.4結(jié)論：因機(jī)關(guān)事業(yè)單位招募條件較嚴(yán)格，要求應(yīng)征者具備較高學(xué)歷水平，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的內(nèi)部贍養(yǎng)率明顯高于企業(yè)PredictionandEvaluationtoGOPI(governmentorgansandpublicinstitutions)PensionSystemOperation★Table2DependencyRatioofGOPIorUrbanEnterprisePensionsystem分類20152020202520302035204020452050GOPI43.045.646.846.147.250.154.660.4Enterprisesemployees32.227.527.029.132.938.344.653.4Conclusion：ThedependencyRatioofGOPIishigherthanenterprisesemployees’oldageinsurance.15中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的預(yù)測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation(三)機(jī)關(guān)事業(yè)單位制度基金收支預(yù)測/PredictionandEvaluationtoGOPI★基金收入：持續(xù)增加，各年基金收入占當(dāng)年財政收入比在4-6%之間。2050年之前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編人數(shù)擴(kuò)增，基金收入規(guī)模擴(kuò)張速度較快，占當(dāng)年財政收入的比例從4%升至5.5%；★Revenue.Inthecalculationperiod,thefundrevenuewillkeepincreasing,butthegrowthratewillincreasefirstandthendecrease.Thegrowthrateoffundrevenuewillbeconstantat7%between2040and2046,anditwilldecreaseto6.8%in2050(seeFigure2).Besides,fundrevenuewillaccountfor4%~6%ofhomochronousfiscalrevenue.Before2050,theratiowillrisefrom4%to5.5%,after2050,itwillriseslightlyfrom5.5%to6%,primarilyasaresultofexpectationthatthepermanentstaffofGOPIwillincreasefirstanddecrease.★基金支出：先減后增，各年基金支出占當(dāng)年財政收入比在4-9%之間。在2035年之前，延退政策抑制領(lǐng)取待遇人數(shù)擴(kuò)增的速度，基金支出占當(dāng)年財政收入比重下降；2035年之后，延退過渡期結(jié)束，加之制度贍養(yǎng)率上升并處于高位，基金支出規(guī)模開始擴(kuò)大；★Expenditure.Inthecalculationperiod,fundexpenditurewilldecreasefirstandthenincrease,whichwillaccountfor4%~9%ofthehomochronousfiscalrevenue.Thegrowthrateoffundexpenditurewillbeabout7%,andafter2034,theratewillincreasefrom8.1%in2034to11.4%in2041.Before2035,thedelayretirementpolicyrestrainsthegrowthinthenumberofbeneficiaries,andtheratiooffundexpendituretohomochronousfiscalrevenuedrops;after2035,thetransitionperiodofdelayretirementwillbeover,andthedependencyratiowillriseandremainhigh,thescaleofthefundexpenditurewillbeginto16中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的預(yù)測PredictionandEvaluationtourbanbasicOldAgeInsuranceSystemOperation資料來源：根據(jù)精算團(tuán)隊提供的數(shù)據(jù)繪制而成。

Figure2ThefundrevenueandfundexpenditureofGOPI(%)圖2機(jī)關(guān)事業(yè)單位基金收支預(yù)測(%)17中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的預(yù)測PredictionandEvaluationtourbanbasicOldAgeInsuranceSystemOperation★歷史債務(wù)：即轉(zhuǎn)軌成本，是原有制度下所積累的養(yǎng)老金權(quán)益的折現(xiàn)值，包括“老人”的退休金和“中人”視同繳費(fèi)的賬戶價值。各年分?jǐn)偟臍v史債務(wù)占當(dāng)年財政收入的比重逐年下降，大約每10年下降一個百分點(diǎn)；★HistoryDebtsofthesystem.ThatisTransitionCostofpensionsystemwhichequalstothecurrentvalueofthepensionrightsandinterestsaccumulatedundertheoldsystem,includingtwopartsofthe“oldworkers”pensionexpenditureand“transitionworkers”pensionexpenditurewhichiscorrespondingtodeemedcontribution.Thehistorydebtswillbesharedyearbyyear,whichdeclinesbyonepercentagepointapproximatelyevery10year.

Table3

Theproportionof

historydebtsinhomochronousfiscalrevenue（in2015to2050,%）圖32015-2050年機(jī)關(guān)事業(yè)單位制度歷史債務(wù)占同期財政收入的比重18中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024樣本國家：德國、瑞典、法國和西班牙SampleCountries:Sweden、Germany、FranceandSpain（1）政府負(fù)責(zé)的DB制度待遇水平將合理下降PensionBenefitsofDBplanwillreducegradually（2）提高法定退休年齡，逐漸實現(xiàn)男女同齡退休Raiseretirementage,graduallyrealizingtheequalretirementageofmenandfemale（3）建立獎懲機(jī)制，通過懲罰提前退休、獎勵延遲退休，充分發(fā)揮人力資本作用。EstablishtheRewardsandPunishmentsMechanismlinkedwithlegalRetirementAge（4）運(yùn)用精算技術(shù)修正制度參數(shù)，雙重約束下引入人口老齡化因子建立財務(wù)自我反饋機(jī)制，增強(qiáng)財務(wù)可持續(xù)EstablishFinancialBalanceMechanismviaintroducingtheagingpopulationfactor（5）發(fā)揮市場機(jī)制作用，逐步從單一的公共養(yǎng)老金制度模式向多層次養(yǎng)老保險制度體系邁進(jìn)Makefulluseofmarketmechanismtopushthepensionsystemfromasinglemodetomultiple-levelpensionsystem

四、歐盟國家公共養(yǎng)老金制度改革的經(jīng)驗借鑒EUPublicPensionSystemReformandItsExperiences19中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革背景5/7/2024（1）降低社會保險費(fèi)率，合理確定繳費(fèi)基數(shù)Reducethecontri