【我國(guó)政策性銀行有效監(jiān)管不的原因及優(yōu)化建議探析：以A市為例13000字（論文）】

我國(guó)政策性銀行有效監(jiān)管不的原因及完善對(duì)策研究—以A市為例摘要自從中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這三大政策性銀行成立以來(lái)，它在商業(yè)銀行不愿且不愿意干預(yù)并有效填補(bǔ)市場(chǎng)空白的商業(yè)領(lǐng)域中發(fā)揮了積極作用。實(shí)施在國(guó)家政策、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)和金融環(huán)境的變化，政策性銀行逐漸面臨與市場(chǎng)發(fā)展不相容的問(wèn)題。本文分析了A市政策性銀行的發(fā)展現(xiàn)狀以及A市銀行監(jiān)管局對(duì)政策性銀行的監(jiān)管現(xiàn)狀，并發(fā)現(xiàn)其問(wèn)題及存在問(wèn)題的原因，最后提出相應(yīng)的改善建議，期望本文的研究有助于改善A市政策性銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀，促進(jìn)政策性銀行更好的完成其職能。關(guān)鍵詞：政策性銀行；監(jiān)管；銀監(jiān)局目錄TOC\o"1-3"\h\u13206一、引言 112521二、相關(guān)理論概述 116059（一）監(jiān)管的內(nèi)涵 122614（二）政策性銀行的性質(zhì) 130628（三）我國(guó)現(xiàn)有的政策性銀行體制 2185211.國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行 3167852.中國(guó)進(jìn)出口銀行 4152293.中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行 517197三、我國(guó)政策性銀行監(jiān)管現(xiàn)狀及不足 66448（一）我國(guó)政策性銀行監(jiān)管主要情況和立法沿革 610146（二）我國(guó)政策性銀行監(jiān)管制度保障 8975（三）我國(guó)政策性銀行監(jiān)管的不足 9281411.監(jiān)管法規(guī)體系不健全 9133322.監(jiān)管架構(gòu)存在著重大缺陷 948133.缺乏有效的績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制 1026369三、政策性銀行監(jiān)管不足的原因分析-以A市為例 1019831（一）A市政策性銀行監(jiān)管體系設(shè)置 1051991.監(jiān)管職責(zé) 1099312.內(nèi)部組織架構(gòu)設(shè)置 1031037（二）A市政策性銀行監(jiān)管現(xiàn)狀 118947（三）對(duì)政策性銀行監(jiān)管存在問(wèn)題的原因分析 12314731.缺乏法律法規(guī)的指導(dǎo) 12155702.機(jī)構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)下的監(jiān)管流程不夠完善 12285843.風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度略顯不足 13291424.監(jiān)管保障機(jī)制不完善 1318061五、加強(qiáng)政策性銀行監(jiān)管的對(duì)策 1325366（一）持續(xù)完善政策性銀行監(jiān)管法規(guī)體系 13307491.完善政策性銀行監(jiān)管新規(guī) 1423192.加強(qiáng)后續(xù)政策制定統(tǒng)一性 1430295（二）完善政策性銀行績(jī)效考核監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制 14239601.監(jiān)管應(yīng)完善細(xì)化政策性銀行績(jī)效考核機(jī)制 14113222.總行應(yīng)因地制宜地設(shè)立績(jī)效考核指標(biāo) 1515892（三）完善功能監(jiān)管方式，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度 15119001.非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)層面 15199222.現(xiàn)場(chǎng)檢查層面 1514036（四）完善政策性銀行監(jiān)管保障機(jī)制 1673431.制定和實(shí)施人才培養(yǎng)計(jì)劃 16262812.建立政策性銀行監(jiān)管專(zhuān)家?guī)?1615243六、結(jié)語(yǔ) 1629734參考文獻(xiàn) 17一、引言上世紀(jì)九十年代，政策性貸款逐漸從四大國(guó)有銀行中分離出來(lái)，以促進(jìn)四大國(guó)有銀行的商業(yè)化。1994年，經(jīng)總理批準(zhǔn)，我國(guó)相繼成立了三個(gè)政策性銀行，分別是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。在過(guò)去的二十年中，這三個(gè)政策性銀行在解決制度缺陷、協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)在金融資源分配中的關(guān)系以及支持國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)企業(yè)方面發(fā)揮了不可替代的作用。作為既具有銀行性質(zhì)又承擔(dān)政府財(cái)政責(zé)任的金融機(jī)構(gòu)，政策性銀行所具有的特殊性質(zhì)，使其成為我國(guó)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要手段，也使得監(jiān)管部門(mén)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督具有必要性。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政策性銀行應(yīng)繼續(xù)在穩(wěn)定增長(zhǎng)和調(diào)整結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮重要作用。以政策性銀行的監(jiān)管為研究課題，有利于促進(jìn)政策性銀行更好地落實(shí)國(guó)家的意愿，保護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和金融安全[[][]郭炎興.中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布專(zhuān)門(mén)監(jiān)督管理辦法開(kāi)發(fā)性政策性銀行監(jiān)管進(jìn)入新階段[J].中國(guó)金融家,2017.本文分析了政策性銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀和不足，并A市為例深入分析產(chǎn)生監(jiān)管問(wèn)題的原因，并提出相應(yīng)的改善對(duì)策，從而為我國(guó)政策性銀行監(jiān)管的改善與強(qiáng)化提供參考建議。二、相關(guān)理論概述本章節(jié)對(duì)政策性銀行監(jiān)管的相關(guān)理論進(jìn)行闡述。闡述監(jiān)管的內(nèi)涵、政策性銀行的性質(zhì)以及我國(guó)現(xiàn)有的政策性銀行的體質(zhì)，便于增進(jìn)對(duì)本課題的了解。（一）監(jiān)管的內(nèi)涵監(jiān)管的含義就是指政府對(duì)銀行的監(jiān)督管理。政府或相關(guān)部門(mén)通過(guò)法律或行政措施對(duì)銀行的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，以確保銀行遵守各種規(guī)章制度，并避免銀行產(chǎn)生不審慎的經(jīng)營(yíng)行為。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)網(wǎng)站上發(fā)布的信息，我國(guó)銀行監(jiān)管的主要目的在于按照法律規(guī)定以及透明公正效高效的原則，保護(hù)儲(chǔ)戶(hù)和金融消費(fèi)者的利益，增進(jìn)信息市場(chǎng)，提高公眾對(duì)現(xiàn)代金融的認(rèn)知并減少經(jīng)濟(jì)犯罪維護(hù)金融穩(wěn)定的四個(gè)主要監(jiān)管目標(biāo)[[][]戴奇遠(yuǎn).政策性銀行道德風(fēng)險(xiǎn)及其監(jiān)管研究[D].2019.（二）政策性銀行的性質(zhì)所謂政策性銀行指那些多由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以盈利為目的，專(zhuān)門(mén)為貫徹、配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動(dòng)，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的金融機(jī)構(gòu)[[]吳瓊.政策性銀行經(jīng)濟(jì)資本管理的相關(guān)探討[J].今日財(cái)富,2018(24):76-77.][]吳瓊.政策性銀行經(jīng)濟(jì)資本管理的相關(guān)探討[J].今日財(cái)富,2018(24):76-77.政策性銀行不同于國(guó)家財(cái)政，也不同于商業(yè)銀行，而是介于兩者之間，它為政府預(yù)發(fā)展的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)提供資金，支持社會(huì)準(zhǔn)公共物品的建設(shè)。主要為因無(wú)利可圖或風(fēng)險(xiǎn)極高而導(dǎo)致商業(yè)性銀行不愿放貸的，或者政府財(cái)政無(wú)力承擔(dān)的行業(yè)和領(lǐng)域提供貸款。而處于這些領(lǐng)域的企業(yè)或項(xiàng)目，其社會(huì)效益往往要大于經(jīng)濟(jì)效益。（三）我國(guó)現(xiàn)有的政策性銀行體制表2-1我國(guó)三家政策性銀行成立之時(shí)的狀況機(jī)構(gòu)名稱(chēng)成立時(shí)間注冊(cè)資本金（億元）資金來(lái)源資金運(yùn)用國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行1994年3月17日500.0資本金、發(fā)行金融債券、國(guó)內(nèi)外借款基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目中國(guó)進(jìn)出口銀行1994年4月26日33.8資本金、發(fā)行金融債券、國(guó)內(nèi)外借款與進(jìn)出口、海外投資有關(guān)的貸款、投資等中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行1994年11月18日200.0資本金、發(fā)行金融債券、中央銀行再貸款糧棉油收購(gòu)、調(diào)銷(xiāo)、準(zhǔn)備貸款業(yè)務(wù)；農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)改造貸款資料來(lái)源：《中國(guó)金融年鑒》1995年1.國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行是直屬?lài)?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的、具有國(guó)家信用、從事開(kāi)發(fā)性金融業(yè)務(wù)的政策性金融機(jī)構(gòu)。成立于1994年3月17口，注冊(cè)資本金500億元人民幣，全部由財(cái)政部撥款。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為按照國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)和方針政策為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)中的大中型政策性項(xiàng)目，及其配套工程提供投融資服務(wù)的政策性金融機(jī)構(gòu)，追求國(guó)家全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，不以盈利為目的、取大利讓小利，辦理政策性金融業(yè)務(wù)，實(shí)行獨(dú)立核算，自主、保本經(jīng)營(yíng)[[][]田朝輝,毛蔚藍(lán).國(guó)外政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)做法及對(duì)我國(guó)的啟示[J].金融經(jīng)濟(jì),2020,No.524(02):88-92.圖2-1國(guó)家開(kāi)放銀行的發(fā)展?fàn)顩r（單位：億元人民幣）經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行已經(jīng)成為中國(guó)長(zhǎng)期融資領(lǐng)域的主力銀行，為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的建設(shè)提供了巨額的資金支持。從圖中數(shù)據(jù)分析，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行自成立以來(lái)，資產(chǎn)總額逐年增加，2019年更是達(dá)到了45411億元人民幣。國(guó)開(kāi)行向能源、交通、農(nóng)林、原材料等多個(gè)行業(yè)發(fā)放了貸款，支持了很多國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)投資以及重點(diǎn)大中型項(xiàng)目建設(shè)。例如，在2017年，國(guó)開(kāi)行的貸款總余額達(dá)到了22617億元人民幣，同比增長(zhǎng)12.27%；其中，基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)貸款余額達(dá)22301.6億元人民幣，占全部貸款余額的98.61%；向中西部地區(qū)貸款10777.0億元人民幣，東北老工業(yè)基地貸款2167.9億元人民幣，分別占全部貸款余額的47.65%和9.59%。還投資建設(shè)了了長(zhǎng)江三峽水利樞紐工程、京九鐵路、四川二灘水電站、山東勝利油田、秦山二期等。國(guó)開(kāi)行籌集和引導(dǎo)社會(huì)資金運(yùn)用于國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)，從資金來(lái)源上對(duì)固定資產(chǎn)投資總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)控。其資金主要來(lái)自發(fā)行債券、稅收返還、向同業(yè)拆借和有限的客戶(hù)存款，其中最主要的還是發(fā)行本外幣債券，而且是僅限于銀行間債券市場(chǎng)。從表中數(shù)據(jù)可以看出，發(fā)行債券總額占總負(fù)債的比重一直都很高，在2017年更是達(dá)到了90.66%[[][]楊江英,王楠.新加坡資管業(yè)務(wù)監(jiān)管啟示[J].中國(guó)金融,2017,000(020):84-86.2.中國(guó)進(jìn)出口銀行中國(guó)進(jìn)出口銀行成立于1994年4月26口，總部設(shè)在北京。是直屬?lài)?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家出口信貸機(jī)構(gòu)，享有國(guó)家主權(quán)級(jí)別的信用評(píng)級(jí)。中國(guó)進(jìn)出口銀行主要是通過(guò)辦理出口信貸和進(jìn)口信貸、提供對(duì)外擔(dān)保、轉(zhuǎn)貸款、組織或參加國(guó)際、國(guó)內(nèi)銀團(tuán)貸款等等業(yè)務(wù)來(lái)執(zhí)行國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策以及外經(jīng)貿(mào)政策、為機(jī)電產(chǎn)品和高新技術(shù)產(chǎn)品的進(jìn)出口提供資金支持，引導(dǎo)和支持境外投資和對(duì)外承包。表2-2中國(guó)進(jìn)出口銀行成立以來(lái)的發(fā)展?fàn)顩r表內(nèi)資產(chǎn)總額表內(nèi)貸款余額外國(guó)政府及國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款轉(zhuǎn)貸余額進(jìn)口信貸貸款余額2011911714158201211028791612013119510261782014139112391812015204817601682016258323171767320173787321118937920185667451222610162019792160082181312數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)進(jìn)出口銀行2011-2019年度報(bào)告整理中國(guó)進(jìn)出口銀行經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，通過(guò)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的辦理為我國(guó)外經(jīng)貿(mào)提供了強(qiáng)有力的支持，在促進(jìn)我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，是我國(guó)金融體系的重要組成部分。其作用主要體現(xiàn)在以下方面，為我國(guó)機(jī)電產(chǎn)品及其成套設(shè)備、高新技術(shù)產(chǎn)品出口及境外投資提供政策性的融資渠道，辦理外國(guó)政府貸款的轉(zhuǎn)貸款業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)承辦中國(guó)政府對(duì)外提供的優(yōu)惠貸款業(yè)務(wù)。中國(guó)進(jìn)出口銀行成立后，資產(chǎn)總額和表內(nèi)貸款余額逐年增長(zhǎng)。通過(guò)提供出口信貸和進(jìn)口信貸，辦理機(jī)電產(chǎn)品出口，提供出口信貸保險(xiǎn)，提供境外投資貸款，對(duì)外擔(dān)保等業(yè)務(wù)，拓寬了我國(guó)出口企業(yè)的融資渠道和發(fā)展空間。從表中數(shù)據(jù)來(lái)看，中國(guó)進(jìn)出口銀行在2019年的表內(nèi)資產(chǎn)總額7921億元人民幣，表內(nèi)貸款余額6008億元。表內(nèi)外業(yè)務(wù)貸款總額達(dá)到7496億元，資產(chǎn)總額9533億元，與上年相比，分別增加1438億元和1492億元。為機(jī)電、高新技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品出口以及對(duì)外承包工程、對(duì)外投資提供了1742億美元的的資金支持；為資源以及技術(shù)裝備類(lèi)產(chǎn)品的進(jìn)口提供了671億美元資金將支持。在實(shí)現(xiàn)自身較快發(fā)展的同時(shí)，也為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。3.中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是1994年11月18口成立的直屬?lài)?guó)務(wù)院的政策性金融機(jī)構(gòu)，注冊(cè)資本金200億元人民幣，總部設(shè)在北京，在各省、自治區(qū)、直轄市均設(shè)立分行，重點(diǎn)農(nóng)業(yè)地區(qū)設(shè)立辦事處，重點(diǎn)農(nóng)業(yè)縣設(shè)立支行[[][]程丹.政策性銀行改革后的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究[D].2018.中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立以來(lái)，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，承擔(dān)了國(guó)家農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)的辦理業(yè)務(wù)，代理財(cái)政支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供政策性的資金支持。其資金來(lái)源主要是向中國(guó)人民銀行的再貸款、發(fā)行金融債券、代理?yè)芨兜呢?cái)政支農(nóng)資金、向國(guó)外借款等。資金運(yùn)用業(yè)務(wù)主要是辦理糧、棉、油等主要農(nóng)副產(chǎn)品的國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備貸款；辦理肉類(lèi)、煙葉、羊毛、化肥等的專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備貸款；辦理糧、棉、油等主要農(nóng)副產(chǎn)品的收購(gòu)、調(diào)銷(xiāo)、加工貸款；辦理農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款、技術(shù)改造貸款、農(nóng)業(yè)小企業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)科技貸款等。表2.3中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立以來(lái)的發(fā)展?fàn)顩r單位：億元人民幣總資產(chǎn)貸款余額總負(fù)債向央行借款發(fā)行債券20127644.727366.287453.816485.05200.0020137343.316901.907146.876507.000.0020147496.417189.847299.186099.00408.0020158502.107870.738303.905230.001766.5220169325.628843.969123.513870.003161.05201710650.9410224.3910446.763658.504663.31201813546.4912192.7913319.643658.506497.01201916568.2414512.5916315.233652.008109.25數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2012-2019年年度報(bào)告整理從表中數(shù)據(jù)分析，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自成立以來(lái)，對(duì)各項(xiàng)農(nóng)業(yè)貸款的支持額度不斷增長(zhǎng)，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保護(hù)了廣大農(nóng)民的切身利益。2019年末各項(xiàng)貸款余額達(dá)到14512.59億元，比年初增加2319.8億元。全年累計(jì)投放糧棉油收購(gòu)貸款4193.6億元，同比增長(zhǎng)6.2，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款余額2361.3億元，比年初增加了987.4億元，同比增長(zhǎng)71.9%，發(fā)放縣域城鎮(zhèn)建設(shè)貸款152.3億元。農(nóng)發(fā)行成立以來(lái)，解決了國(guó)家糧、棉、油收購(gòu)給農(nóng)民“打白條”的現(xiàn)象，保證了國(guó)家糧、棉收購(gòu)和調(diào)銷(xiāo)的資金需要，改善了農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況，極大的促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展。三、我國(guó)政策性銀行監(jiān)管現(xiàn)狀及不足一直以來(lái)，我國(guó)都在推進(jìn)對(duì)政策性銀行的監(jiān)管工作，從立法以及制度建設(shè)等多種形式來(lái)完善政策性銀行監(jiān)管體制，然后在實(shí)踐中仍然存在不足。以下就我國(guó)政策性銀行監(jiān)管的立法前沿、制度保障以及存在的不足進(jìn)行分析。（一）我國(guó)政策性銀行監(jiān)管主要情況和立法沿革國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行是按照投融資體制改革的總體要求，將原有的6個(gè)國(guó)家專(zhuān)業(yè)投資公司并入，同時(shí)新組建一個(gè)人員精干的國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司。主要任務(wù)是建立長(zhǎng)期隱定的資金來(lái)源，籌集和引導(dǎo)社會(huì)資金用于國(guó)家重抵建設(shè)，投資項(xiàng)目不留資金缺口，從資金來(lái)源上對(duì)固定資產(chǎn)投資總量及結(jié)構(gòu)進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，逐步建立投資約束和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制，提高投資效益，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，主要業(yè)務(wù)是向國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)等大中型項(xiàng)目及其配套工程發(fā)放基本建設(shè)和技術(shù)改造貸款。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成立以來(lái)，按照政策性金融的市場(chǎng)定位，在支持國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目方面發(fā)揮了重要作用.通過(guò)支持國(guó)家急需發(fā)展的行業(yè)和領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)，極大地緩解了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”制約。重點(diǎn)支持了長(zhǎng)江三峽、京九鐵路、西電東送、西氣東輸、南水北調(diào)等一大批國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目。同時(shí)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行積極響應(yīng)國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，將西部地區(qū)作為貸款重點(diǎn)支持的區(qū)域。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的資金籌集渠道主要包括財(cái)政撥付的資本金，依靠發(fā)行金融債券和向境外資本市場(chǎng)籌集外資，財(cái)政部分貼息資金以及向中央銀行的借款[[][]侯斯強(qiáng),占宇翔.商業(yè)銀行投資政府投資基金的潛在風(fēng)險(xiǎn)及監(jiān)管對(duì)策研究——基于三個(gè)核心投資關(guān)系的法律分析[J].金融監(jiān)管研究,2017(12):81-92.中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是從農(nóng)業(yè)銀行分離出來(lái)，接受了人民銀行及農(nóng)行等有關(guān)商業(yè)銀行的涉農(nóng)政策性業(yè)務(wù)。主要任務(wù)是籌集農(nóng)業(yè)政策性資金，承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財(cái)政性支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù).主要業(yè)務(wù)是國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備貸款、糧棉油收購(gòu)和調(diào)銷(xiāo)貸款、大型糧油加工企業(yè)收購(gòu)資金貸款、棉花加工企業(yè)技術(shù)改造貸款、糧棉油產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款等。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自成立以來(lái)，積極支持糧棉油購(gòu)銷(xiāo)，從根本上解決了給農(nóng)民“打白條”的問(wèn)題，保護(hù)了農(nóng)民的利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，積極投入商業(yè)銀行不愿渉足又存在資金需要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，對(duì)糧食流通體制改革的成功和促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)以及農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了良好的支撐作用<,中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行目前的資金來(lái)源渠道較為單一，主要是來(lái)自中央銀行的再貸款，此外還有一小部分在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開(kāi)戶(hù)的企事業(yè)單位的專(zhuān)項(xiàng)存款[[][]趙冠州.政策性銀行投貸聯(lián)動(dòng)機(jī)制改革芻議[J].財(cái)經(jīng)界,2020,000(001):91-93.中國(guó)進(jìn)出口銀行由原外經(jīng)貿(mào)部組建，主要任務(wù)是執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和外經(jīng)貿(mào)政策，為擴(kuò)大我國(guó)機(jī)電產(chǎn)品和成套設(shè)備等資本性貨物出口提供政策性金融支持。主要業(yè)務(wù)是出口賣(mài)方信貸、出口買(mǎi)方信貸、對(duì)外擔(dān)保等出口信用業(yè)務(wù)，同時(shí)經(jīng)辦與機(jī)電產(chǎn)品出口有關(guān)的外國(guó)政府貸款、混合貸款、出口信貸的轉(zhuǎn)貸，以及中國(guó)政府對(duì)外國(guó)政府貸款、混合貸款的轉(zhuǎn)貸。中國(guó)進(jìn)出口銀行自成立以來(lái)，積極推進(jìn)出口市場(chǎng)多元化戰(zhàn)略的實(shí)施。目前，進(jìn)出口銀行支持出口的國(guó)別已達(dá)到一百多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，除了亞洲國(guó)家和地區(qū)外，歐洲、北美洲、非洲和其他國(guó)家及地區(qū)已成為我國(guó)機(jī)電產(chǎn)品和高新技術(shù)產(chǎn)品的重要出口市場(chǎng)。同時(shí)，中國(guó)進(jìn)出口銀行積極推進(jìn)“走出去"戰(zhàn)略，鼓勵(lì)我國(guó)企業(yè)在海外投資辦廠、開(kāi)展加工貿(mào)易、擴(kuò)大工程承包和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，帶動(dòng)了我國(guó)技術(shù)、設(shè)備、商品和勞務(wù)的出口。另外，中國(guó)進(jìn)出口銀行通過(guò)對(duì)外優(yōu)惠貸款和優(yōu)惠出口買(mǎi)方信貸等業(yè)務(wù)，有力地配合了外交工作，為我國(guó)開(kāi)展周邊外交和發(fā)展中國(guó)家外交做出了重要貢獻(xiàn)。中國(guó)進(jìn)出口銀行的資金來(lái)源主要是財(cái)政撥付的資本金，向非政策性銀行發(fā)行的金融債券，以及向中央銀行申請(qǐng)的人民幣再貸款。國(guó)外在成立政策性銀行時(shí)，通常是先立法，后設(shè)立。而我國(guó)的三家政策性銀行自1994年成立至今，國(guó)家還沒(méi)有制訂法律法規(guī)規(guī)范其機(jī)構(gòu)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、市場(chǎng)定位、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、監(jiān)督機(jī)制等，政策性銀行的自身經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管部門(mén)監(jiān)督管理的主要依據(jù)只有1994年成立時(shí)國(guó)務(wù)院的組建通知。隨著政策性銀行承擔(dān)的職能越來(lái)越多，從事的業(yè)務(wù)品種、經(jīng)營(yíng)范圍乃至組織機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)功能，均大大超出其成立時(shí)章程所規(guī)定的范圍，這給政策性銀行的健康發(fā)展和監(jiān)管部門(mén)正常履行監(jiān)管職責(zé)帶來(lái)很多困難。由于政策性銀行法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后，政策性銀行的經(jīng)營(yíng)無(wú)章可循、監(jiān)管部門(mén)對(duì)其監(jiān)管無(wú)法可依的問(wèn)題十分突出，導(dǎo)致難以對(duì)政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行有效監(jiān)控，嚴(yán)重影響了政策性銀行的健康和可持續(xù)發(fā)展。（二）我國(guó)政策性銀行監(jiān)管制度保障所謂制度，是指在社會(huì)各類(lèi)活動(dòng)中，為了達(dá)到組織目的而制定的，并要求大家遵守的行動(dòng)章程和規(guī)則。我國(guó)銀行監(jiān)管制度可以劃分為以下層次：法律層面，2003年12月27日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》是我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的基本法律制度，其中對(duì)銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管措施、法律責(zé)任提出明確要求[[][]魏偉,常嘉文.政策性銀行應(yīng)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)摩擦影響的思考——以甘肅省為例[J].甘肅金融,2020,No.503(02):13-15.行政法規(guī)層面，國(guó)務(wù)院頒布了《金融資產(chǎn)管理公司條例》、《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》等法規(guī)，但對(duì)政策性銀行沒(méi)有專(zhuān)門(mén)行政法規(guī)。部門(mén)規(guī)章層面，銀監(jiān)會(huì)在職權(quán)范圍內(nèi)，頒布了《國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》、《中國(guó)進(jìn)出口銀行監(jiān)督管理辦法》、《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》、《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》、《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)現(xiàn)場(chǎng)檢查暫行辦法》、《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)行政處罰辦法》等對(duì)具體行政管理事項(xiàng)制定的規(guī)范性文件。部門(mén)規(guī)范性文件層面，銀監(jiān)會(huì)針對(duì)具體業(yè)務(wù)印發(fā)一系列規(guī)范性通知、指引、辦法等，如《關(guān)于規(guī)范銀信類(lèi)業(yè)務(wù)的通知》等系列文件規(guī)范銀行與信托合作業(yè)務(wù)，《關(guān)于印發(fā)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)銷(xiāo)售專(zhuān)區(qū)錄音錄像管理暫行規(guī)定的通知》等系列文件規(guī)范銀行理財(cái)產(chǎn)品銷(xiāo)售行為。在上述制度的基礎(chǔ)上，我國(guó)建立起銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法規(guī)體系。此外，還包括一些非正式的制度，例如信息共享機(jī)制、對(duì)監(jiān)管人員的激勵(lì)評(píng)估機(jī)制等都可以看作是銀行監(jiān)管制度安排。這些制度安排對(duì)提高銀行監(jiān)管有效性具有重要意義。（三）我國(guó)政策性銀行監(jiān)管的不足1.監(jiān)管法規(guī)體系不健全2003年12月，全國(guó)人民代表大會(huì)頒布了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》這部不法律賦予銀監(jiān)會(huì)監(jiān)督政策性銀行的權(quán)利?？紤]到特定的政策性銀行和國(guó)際公認(rèn)的最佳做法，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》還明確規(guī)定“對(duì)政策性銀行的監(jiān)督和管理應(yīng)服從其他行政法規(guī)?！痹谀撤N程度上，這反映出立法部門(mén)和經(jīng)濟(jì)決策者對(duì)法律的理解，即對(duì)政治金融機(jī)構(gòu)立法的特殊性及其為現(xiàn)有立法騰出一定空間的遠(yuǎn)見(jiàn)。但是此后20多年，銀監(jiān)會(huì)和其他有關(guān)部門(mén)尚未發(fā)布特別行政法規(guī)[[][]徐翀,劉俊奇,許楊,等.開(kāi)發(fā)銀行和政策性銀行服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略路徑研究[J].華北金融,2017.雖然銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的許多審慎監(jiān)管體系，但都缺乏針對(duì)政策性銀行的具體行政法規(guī)，并且沒(méi)有建立針對(duì)政策性銀行的系統(tǒng)性、專(zhuān)業(yè)化的部門(mén)監(jiān)管規(guī)則。因此，銀監(jiān)會(huì)一直缺乏強(qiáng)有力的政策性銀行監(jiān)管的有力依據(jù)與指導(dǎo)，只能參照商業(yè)銀行監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入、異地監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查和行政處罰。但是，在如何提及以及在多大程度上銀監(jiān)會(huì)通常會(huì)根據(jù)“一事一批”提供口頭指導(dǎo)，而沒(méi)有明確的解釋。2.監(jiān)管架構(gòu)存在著重大缺陷政策性銀行自1994年成立以來(lái)，按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，加大對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、進(jìn)出口企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通等領(lǐng)域的政策性信貸支持，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。但是，政策性銀行在運(yùn)作過(guò)程中也存在較大的問(wèn)題，其中最關(guān)鍵的是現(xiàn)行監(jiān)管架構(gòu)存在著重大缺陷，一定程度上分工不清、職責(zé)不明，監(jiān)管空白與監(jiān)管過(guò)度并存。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)政策性銀行的監(jiān)管延續(xù)了國(guó)有商業(yè)銀行以金融監(jiān)管部門(mén)為主的監(jiān)管模式，即由人民銀行負(fù)責(zé)政策性銀行的金融宏觀調(diào)控；銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)審核政策性銀行的高管任職資格、信貸規(guī)模和市場(chǎng)行為：財(cái)政部是政策性銀行的出資人，負(fù)責(zé)核定其財(cái)務(wù)費(fèi)用，并以財(cái)政貼息的形式對(duì)政策性銀行進(jìn)行資金支持；發(fā)改委、商務(wù)部等有關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其他相關(guān)業(yè)務(wù)。這種監(jiān)管架構(gòu)難以體現(xiàn)政策性金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，同時(shí)還帶來(lái)了監(jiān)管缺位和監(jiān)管越位兩個(gè)方面的問(wèn)題：一方面對(duì)政策性銀行的經(jīng)營(yíng)方針、年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃無(wú)人過(guò)問(wèn)，特別是對(duì)其經(jīng)營(yíng)績(jī)效無(wú)人評(píng)價(jià)考核，很大程度上放任自流。另一方面，微觀上又管得過(guò)多過(guò)細(xì)，限制了政策性金融機(jī)構(gòu)的自主權(quán)。事實(shí)上，目前三家政策性銀行存在的問(wèn)題和引發(fā)的爭(zhēng)論，恰恰是監(jiān)管架構(gòu)的缺陷所造成的，監(jiān)管架構(gòu)的缺陷導(dǎo)致政策性銀行從一開(kāi)始就缺乏規(guī)范，在運(yùn)行中對(duì)政策性銀行的實(shí)際情況也未能及時(shí)加以總結(jié)并進(jìn)行政策調(diào)整，使得矛盾和問(wèn)題不斷累積，不良貸款率高、資本金和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金不足等問(wèn)題比較突出。3.缺乏有效的績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制政策性銀行內(nèi)部的指標(biāo)分解存在“一刀切”的現(xiàn)象。三家政策性銀行通常報(bào)告說(shuō)，總部在向分支機(jī)構(gòu)發(fā)布指標(biāo)時(shí)并未考慮每個(gè)分支機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況。例如，在經(jīng)濟(jì)狀況不理想的情況下，分行不良貸款率為0，存在明顯的掩蓋、掩飾問(wèn)題。但是，總行并未密切關(guān)注諸如當(dāng)?shù)丨h(huán)境、監(jiān)管工作和行業(yè)分類(lèi)的真實(shí)性等因素，仍然要求分行進(jìn)一步減少不良貸款以及減免和制裁。對(duì)于分行而言，總行尚未意識(shí)到最佳的內(nèi)部控制管理結(jié)果，總公司的績(jī)效考核是不合理和不科學(xué)的。三、政策性銀行監(jiān)管不足的原因分析-以A市為例前文從宏觀的角度對(duì)我國(guó)政策性銀行的監(jiān)管現(xiàn)狀與不足進(jìn)行了分析，問(wèn)題的解決需要先分析其原因，在宏觀分析的基礎(chǔ)上，本章節(jié)以A市為例來(lái)深入分析該市政策性銀行監(jiān)管的不足與原因，為下一章節(jié)的策略分析提供更多的視角。（一）A市政策性銀行監(jiān)管體系設(shè)置1.監(jiān)管職責(zé)A市銀監(jiān)局支持銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)，并根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的要求，根據(jù)其管轄范圍內(nèi)的現(xiàn)行監(jiān)管情況引入地方監(jiān)管體系；批準(zhǔn)其管轄范圍內(nèi)的商業(yè)銀行及其分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立、修改、終止和范圍；對(duì)銀行金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員資格進(jìn)行審批；依法進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和異地檢查，并對(duì)違反法律法規(guī)的行為給予行政處分，并收集、分析轄區(qū)內(nèi)銀行金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)和報(bào)告等。2.內(nèi)部組織架構(gòu)設(shè)置A市銀監(jiān)局目前擁有22個(gè)職能處室和1個(gè)后勤服務(wù)中心，并且沒(méi)有分支機(jī)構(gòu)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其中有2個(gè)監(jiān)管部門(mén)，國(guó)有銀行監(jiān)管處、法人銀行監(jiān)管處等機(jī)構(gòu)監(jiān)管處室9個(gè)，創(chuàng)新業(yè)務(wù)處、消費(fèi)者保護(hù)處等功能監(jiān)管處室5個(gè)。目前共有正式在編員工237人，人均監(jiān)管資產(chǎn)565億元，約為全國(guó)平均水平近7倍。A市銀監(jiān)局還設(shè)立了其他銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以監(jiān)督其管轄范圍內(nèi)的三家政策性銀行。該部門(mén)有8名在編員工，處長(zhǎng)室有4人，有綜合科、現(xiàn)場(chǎng)檢查科和非現(xiàn)場(chǎng)檢查科。三個(gè)政策性銀行中都有一個(gè)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督員，但所有三個(gè)監(jiān)督員都負(fù)責(zé)對(duì)政策性銀行進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。（二）A市政策性銀行監(jiān)管現(xiàn)狀首先，基本監(jiān)管相對(duì)薄弱，且跟監(jiān)管壓力的不斷增相矛盾。以A市為例，轄區(qū)內(nèi)三大政策性銀行的資產(chǎn)規(guī)模由2001年的約400億元增加到20197年末的4816.14億元，資產(chǎn)的多元化程度不斷提高。但是，政策性銀行的監(jiān)管力量尚未充分配備。當(dāng)A市銀監(jiān)會(huì)于2003年成立時(shí)，A市銀監(jiān)局的部門(mén)銀行監(jiān)督部有5名員工，到2019年底有6名員工負(fù)責(zé)其轄區(qū)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)。需要注意的是，該處室還接管了郵政儲(chǔ)蓄銀行的A市分行和7家資產(chǎn)管理公司的監(jiān)督職能。監(jiān)管薄弱的主要問(wèn)題是容易減少對(duì)政策性銀行的監(jiān)管。郵政儲(chǔ)蓄銀行A市部門(mén)的成立時(shí)間短，業(yè)務(wù)基礎(chǔ)薄弱且風(fēng)險(xiǎn)管理功能差。自成立以來(lái)，它已成為部門(mén)最重要的監(jiān)視對(duì)象。一年中一半以上的監(jiān)管資源被投資于郵政儲(chǔ)蓄銀行的監(jiān)管，這就造成本應(yīng)該被投放于政策性銀行的監(jiān)管資源受到擠壓投，從而降低了政策性銀行的監(jiān)管力度。例如，在2017年“強(qiáng)監(jiān)管、強(qiáng)問(wèn)責(zé)”的背景下，對(duì)中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行A市分行共進(jìn)行了3次專(zhuān)項(xiàng)現(xiàn)場(chǎng)檢查，4次不同的檢查和3項(xiàng)行政制裁。從政策性銀行的角度來(lái)看，僅在進(jìn)出口銀行的A市分行進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查。與中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行A市支行相比，政策性銀行的監(jiān)管力度大大不足。更不用說(shuō)在地級(jí)市級(jí)和縣級(jí)銀監(jiān)局分局對(duì)政策性銀行的監(jiān)管力度。由于監(jiān)管不足和監(jiān)管資源不足，對(duì)地方監(jiān)管部門(mén)對(duì)政策性銀行的監(jiān)管顯然會(huì)更加少。另外，薄弱的監(jiān)督力度難以滿(mǎn)足日益繁瑣的監(jiān)管工作。由于A市銀監(jiān)局處室的員工人數(shù)很少，日常的行政管理工作和黨建工作有就已經(jīng)有很多重?fù)?dān)，在編員工幾乎每人都身兼數(shù)職。政策性銀行內(nèi)部的指標(biāo)分解存在“一刀切”的現(xiàn)象。A市轄下的三家政策性銀行通常報(bào)告說(shuō)，總部在向分支機(jī)構(gòu)發(fā)布指標(biāo)時(shí)并未考慮每個(gè)分支機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況。例如，在經(jīng)濟(jì)狀況不理想的情況下，分行不良貸款率為0，存在明顯的掩蓋、掩飾問(wèn)題。但是，總行并未密切關(guān)注諸如當(dāng)?shù)丨h(huán)境、監(jiān)管工作和行業(yè)分類(lèi)的真實(shí)性等因素，仍然要求A市分行進(jìn)一步減少不良貸款以及減免和制裁。對(duì)于A市分行而言，總行尚未意識(shí)到最佳的內(nèi)部控制管理結(jié)果，總公司的績(jī)效考核是不合理和不科學(xué)的。（三）對(duì)政策性銀行監(jiān)管存在問(wèn)題的原因分析1.缺乏法律法規(guī)的指導(dǎo)法律法規(guī)是指導(dǎo)政策性銀行監(jiān)管工作進(jìn)行的重要參考，由于現(xiàn)行的政策性銀行監(jiān)管的法律法規(guī)并不完善，導(dǎo)致在實(shí)踐中，面對(duì)突發(fā)的情況，相關(guān)的監(jiān)管人員不能正確的進(jìn)行監(jiān)管活動(dòng)，經(jīng)常采取“一刀切”的方式來(lái)解決問(wèn)題，造成了監(jiān)管成效的低下。2.機(jī)構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)下的監(jiān)管流程不夠完善（1）各監(jiān)管流程相對(duì)分割分散的監(jiān)管流程導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)和部門(mén)之間缺乏溝通，每個(gè)部門(mén)獨(dú)立運(yùn)作，各個(gè)監(jiān)督模塊的子流程被中斷，監(jiān)督信息的共享程度較低，并且沒(méi)有形成聯(lián)合監(jiān)督力量。目前，銀監(jiān)會(huì)已在機(jī)構(gòu)監(jiān)察部門(mén)之外設(shè)立了獨(dú)立的檢查處室。諸如現(xiàn)場(chǎng)檢查，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和市場(chǎng)準(zhǔn)入等次要過(guò)程相對(duì)獨(dú)立，彼此之間是截然不同的。此外，從監(jiān)管實(shí)踐的角度來(lái)看，由于來(lái)自中國(guó)銀行貸款機(jī)構(gòu)的監(jiān)管數(shù)據(jù)的報(bào)告?？傮w質(zhì)量不高，監(jiān)督系統(tǒng)的計(jì)算機(jī)化程度不高。直接從銀行獲取相關(guān)業(yè)務(wù)信息很困難。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的效果不佳，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力中等。因此，銀監(jiān)會(huì)往往更加=重視現(xiàn)場(chǎng)檢查來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，現(xiàn)場(chǎng)檢查主要是基于“以制度法規(guī)為準(zhǔn)繩、以事實(shí)為依據(jù)”的合規(guī)性檢查?，F(xiàn)場(chǎng)檢查和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的兩個(gè)主要功能模塊尚未有效地相互作用以形成互補(bǔ)，并且尚未開(kāi)發(fā)出有效的識(shí)別、監(jiān)視、測(cè)量、預(yù)警和控制風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)。（2）監(jiān)管尺度、力度不一在基于機(jī)構(gòu)監(jiān)管的監(jiān)督模式下，監(jiān)管部門(mén)更注重監(jiān)管部門(mén)的交易對(duì)手的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)控制狀況。另外，存在彼此之間的監(jiān)督信息共享程度較低的問(wèn)題。對(duì)于相同的質(zhì)量問(wèn)題和類(lèi)似的問(wèn)題，在分配給同一機(jī)構(gòu)的同一司法管轄區(qū)和同一銀行的多個(gè)分支機(jī)構(gòu)中，同一管轄范圍內(nèi)的不同金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)力存在問(wèn)題。例如，A市銀監(jiān)局堅(jiān)持如實(shí)反映銀行資產(chǎn)的真實(shí)質(zhì)量，并要求銀行包括所有符合違約貸款類(lèi)別條件的相關(guān)貸款。根據(jù)A市銀監(jiān)局的要求，進(jìn)出口銀行的A市分支機(jī)構(gòu)已按照有關(guān)將資產(chǎn)分為五類(lèi)的相關(guān)要求，將所有90天以上的逾期貸款都包括在內(nèi)。截至2019年末，該行不良貸款率為0.7％。相反，在東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，三省進(jìn)出口銀行的分支機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量總體較好，而遼寧省的分支機(jī)構(gòu)具有零違約關(guān)系。銀行信貸資產(chǎn)的質(zhì)量與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況有所不同，反映出當(dāng)?shù)劂y行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)信貸資產(chǎn)進(jìn)行五級(jí)分類(lèi)時(shí)具有彈性和嚴(yán)格的容忍度。3.風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度略顯不足一是非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管不足。通過(guò)分析A市銀監(jiān)局的監(jiān)管工作可知，非與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)施力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不必上現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的力度，并且不能有效地發(fā)揮“非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為現(xiàn)場(chǎng)檢查精確制導(dǎo)、現(xiàn)場(chǎng)檢查反哺非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管”的效果。二是，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管有效性不足。這體現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)檢查沒(méi)有連續(xù)性和缺少針對(duì)性?xún)牲c(diǎn)。現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管是主管人員發(fā)現(xiàn)和驗(yàn)證問(wèn)題的有效手段。這是深入銀行了解和捕捉風(fēng)險(xiǎn)并聽(tīng)取意見(jiàn)和建議的重要途徑。但是，從A市銀監(jiān)局的監(jiān)督實(shí)踐來(lái)看，包括政策性銀行在內(nèi)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管缺乏連續(xù)性，幾次現(xiàn)場(chǎng)檢查之間缺乏有機(jī)聯(lián)系。在完成許多現(xiàn)場(chǎng)檢查之后，A市銀監(jiān)局缺乏對(duì)受監(jiān)管政策性銀行實(shí)施有效的補(bǔ)救措施和同類(lèi)問(wèn)題的后續(xù)管理的有效跟進(jìn)。4.監(jiān)管保障機(jī)制不完善激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制是保障監(jiān)管政策性銀行的重要機(jī)制，然而在實(shí)踐中并不完善。銀監(jiān)會(huì)作為政府部門(mén)，其內(nèi)部人事管理制度和激勵(lì)約束機(jī)制具有很強(qiáng)的行政管理功能。銀監(jiān)會(huì)的員工受到官員組建和財(cái)務(wù)撥款等因素的限制，靈活性較低。每年的新員工數(shù)量是由員工和財(cái)務(wù)部門(mén)精心決定的。以A市為例，在過(guò)去的十年中，僅2010年和2011年大規(guī)模雇用了新雇員，每年約有30人，而在接下來(lái)的幾年中沒(méi)有新雇員。由于人員有限，A市銀監(jiān)局的員工面臨著A市蓬勃發(fā)展的金融銀行市場(chǎng)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其他省份的規(guī)模，工作量也大不相同。從已建立機(jī)構(gòu)中其他省級(jí)銀行監(jiān)管者的角度來(lái)看，省級(jí)辦公室首先要滿(mǎn)足省級(jí)的需求，然后批準(zhǔn)在銀行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)中增設(shè)員工，這必然導(dǎo)致基本監(jiān)督薄弱。五、加強(qiáng)政策性銀行監(jiān)管的對(duì)策在前文宏觀與微觀的雙重視角對(duì)政策性銀行監(jiān)管不足的分析后，本文基于前文對(duì)我國(guó)政策性銀行監(jiān)管問(wèn)題出現(xiàn)的原因分析作為基礎(chǔ)，針對(duì)性提出相應(yīng)的解決對(duì)策。（一）持續(xù)完善政策性銀行監(jiān)管法規(guī)體系1.完善政策性銀行監(jiān)管新規(guī)建議銀監(jiān)會(huì)進(jìn)一步明確三個(gè)政策性銀行對(duì)政策性資產(chǎn)份額的要求。同時(shí)，我們需要結(jié)合每個(gè)分支機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況，并提出有針對(duì)性的要求，以避免“一刀切”。從總部開(kāi)始銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)大部分政治活動(dòng)，只提出總部一級(jí)政治活動(dòng)配額的一般要求，沒(méi)有為分支機(jī)構(gòu)設(shè)定具體要求?；蛞罂偛看_定評(píng)級(jí)指標(biāo)，并向中西部地區(qū)政策活動(dòng)更好完成的地區(qū)的地方政策性銀行提出更高的政策活動(dòng)評(píng)級(jí)指標(biāo)。當(dāng)然，利潤(rùn)指數(shù)應(yīng)相應(yīng)降低。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，對(duì)政策性貸款的需求不高，商業(yè)活動(dòng)的完成更好，因此當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)的利潤(rùn)要求更高，政策性業(yè)務(wù)所占百分比的要求也相應(yīng)降低。這樣，以政策性業(yè)務(wù)就占據(jù)了整個(gè)銀行整體估值的主導(dǎo)地位，而當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)可以從各自的收益中獲得全部收益，而不必局限于單一的估值指標(biāo)，從而實(shí)可持續(xù)發(fā)展之間的艱難斗爭(zhēng)。2.加強(qiáng)后續(xù)政策制定統(tǒng)一性過(guò)去，由于政策性銀行定位和活動(dòng)范圍的特殊性，銀監(jiān)會(huì)的相關(guān)政策法規(guī)并未將政策性銀行作為主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是多數(shù)將政策性銀行列為參考主體。但是在實(shí)際操作中，“參照?qǐng)?zhí)行”是主觀的。對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，政策性銀行違反法律法規(guī)的政治基礎(chǔ)并不牢固；對(duì)于政策性銀行而言，它提供了規(guī)避政策性要求并致使監(jiān)管部門(mén)和銀行無(wú)法相互說(shuō)服的局面的情況。既然已經(jīng)對(duì)這三個(gè)政策性銀行采取了監(jiān)督和管理措施，建議銀監(jiān)會(huì)以此為契機(jī)，梳理現(xiàn)行法律法規(guī)，并進(jìn)一步明確政治性銀行的參考和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于法律法規(guī)的跟進(jìn)，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)加強(qiáng)與主要法律法規(guī)部門(mén)的溝通，以明確政策性銀行是法律法規(guī)所限制的主體之一還是仍參照?qǐng)?zhí)行，對(duì)于參照?qǐng)?zhí)行的也應(yīng)提出參照要求。將政策性銀行納入整體政策制定，明確監(jiān)管要求并改善政策性銀行的監(jiān)管體系。（二）完善政策性銀行績(jī)效考核監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制1.監(jiān)管應(yīng)完善細(xì)化政策性銀行績(jī)效考核機(jī)制建議銀監(jiān)會(huì)政策銀行部門(mén)通過(guò)年度監(jiān)管會(huì)議、窗口指導(dǎo)等方式向政策性銀行傳達(dá)監(jiān)管意圖，并要求政策性銀行切實(shí)執(zhí)行《商業(yè)銀行績(jī)效考評(píng)監(jiān)管指引》的要求。戰(zhàn)略銀行的目標(biāo)應(yīng)該是保留資本和最小化利潤(rùn)，而不是追求與商業(yè)銀行一致的利潤(rùn)。特別是，它強(qiáng)調(diào)諸如合規(guī)運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管理和社會(huì)責(zé)任等指標(biāo)，定量評(píng)估政策性銀行的政治活動(dòng)，并防止在中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理局的水平上，其管轄范圍內(nèi)的政策性銀行分支機(jī)構(gòu)應(yīng)有義務(wù)盡可能地參考總行政治活動(dòng)的比例，開(kāi)展基于政策的活動(dòng)，擴(kuò)大對(duì)基于政策的金融的使用，促進(jìn)政策性銀行服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資和對(duì)外貿(mào)易等各個(gè)方面發(fā)揮了充分作用。2.總行應(yīng)因地制宜地設(shè)立績(jī)效考核指標(biāo)從政策性銀行有效地分解和實(shí)施績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的角度來(lái)看，政策性銀行總部應(yīng)充分考慮每個(gè)地區(qū)和分支機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，并根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r分解每個(gè)分支機(jī)構(gòu)的指標(biāo)達(dá)到各地的規(guī)模和利潤(rùn)指標(biāo)。政策銀行總部應(yīng)密切關(guān)注自由貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易港的區(qū)域特征和優(yōu)勢(shì)，并允許A市分支機(jī)構(gòu)研究新的發(fā)展模式，將注意力集中在規(guī)模增長(zhǎng)和利潤(rùn)增長(zhǎng)等評(píng)估指標(biāo)上，并將創(chuàng)新的創(chuàng)新指標(biāo)分配給A市分行，并提供總部系統(tǒng)創(chuàng)新、模型創(chuàng)新和系統(tǒng)中其他分支開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)。銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過(guò)日常溝通和定期聯(lián)席會(huì)議，向其轄區(qū)內(nèi)的政策性銀行提供銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管地位，而銀監(jiān)會(huì)將在合并后以年度監(jiān)管公告的形式回應(yīng)該政策性銀行的主要銀行。總行對(duì)各分行的經(jīng)營(yíng)管理狀況以及銀行監(jiān)管部門(mén)對(duì)各分行的評(píng)估有透徹的了解。它不僅可以橫向比較每個(gè)分支機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況，而且可以縱向比較每個(gè)分支機(jī)構(gòu)多年來(lái)的經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)，從而有針對(duì)性地發(fā)布地下績(jī)效評(píng)估指標(biāo)以達(dá)到服務(wù)的目的國(guó)家戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。（三）完善功能監(jiān)管方式，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度1.非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)層面非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)方面，借鑒A市銀監(jiān)局“三維”監(jiān)管治理架構(gòu)。在機(jī)構(gòu)監(jiān)督的基礎(chǔ)上加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督和業(yè)務(wù)規(guī)模，探索風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督結(jié)構(gòu)，采用動(dòng)態(tài)分析方法，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)變化趨勢(shì)，識(shí)別問(wèn)題原因并提前預(yù)測(cè)潛在風(fēng)險(xiǎn)，并使用異地監(jiān)視結(jié)果提供信息。除了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，進(jìn)出口業(yè)務(wù)的現(xiàn)有監(jiān)管外，建議根據(jù)主要風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型成立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控團(tuán)隊(duì)。基于現(xiàn)有的異地?cái)?shù)據(jù)傳輸創(chuàng)建了重要的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管框架，設(shè)計(jì)了相應(yīng)特色報(bào)表，創(chuàng)建了科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析模型，并要求政策性銀行按時(shí)保質(zhì)保量發(fā)送相關(guān)數(shù)據(jù)。2.現(xiàn)場(chǎng)檢查層面現(xiàn)場(chǎng)檢查科學(xué)立項(xiàng)，挖掘現(xiàn)場(chǎng)檢查深度。建議銀監(jiān)會(huì)每年下達(dá)現(xiàn)場(chǎng)檢查任務(wù)時(shí)，應(yīng)充分考慮銀行監(jiān)管者的要求，并給銀行監(jiān)管者足