擴(kuò)大內(nèi)需的政策取向和財政政策選擇

擴(kuò)大內(nèi)需的政策取向和財政政策選擇

我國成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“軟著陸”之后，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢出現(xiàn)了一些明顯的新變化。最重要的變化之一，就是實(shí)現(xiàn)了從賣方市場到買方市場的轉(zhuǎn)變。理論和實(shí)踐表明，在我國市場化程度已經(jīng)較高，資源配置方式已經(jīng)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)換的條件下，與需求不足作戰(zhàn)，將是當(dāng)前和今后面臨的一個主要問題。因此，在外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境變幻莫測、國際競爭日趨加劇的情況下，如何適時適度地擴(kuò)大內(nèi)需，著力調(diào)動、引導(dǎo)和刺激我國即期和潛在的有效需求，已成為實(shí)現(xiàn)1998年8%經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，并為后續(xù)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長創(chuàng)造必要條件的關(guān)鍵之所在。為此，作為需求管理重要手段的財政一貨幣政策，及其協(xié)調(diào)配合運(yùn)用，自然也成了倍受國內(nèi)外關(guān)注的一個熱點(diǎn)問題。一、擴(kuò)大內(nèi)需的政策取向就我國近期的實(shí)際情況而言，我們認(rèn)為，在財政—貨幣政策的政策取向上，似應(yīng)注意做到下述幾個“兼顧”或幾個“結(jié)合”：1.在政策重點(diǎn)的選擇上，把增加投資規(guī)模與刺激、拓展最終消費(fèi)需求相結(jié)合在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)—賣方市場—短缺經(jīng)濟(jì)條件下，我們一直習(xí)慣于把刺激經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)放在投資和生產(chǎn)上，亦即放在增加產(chǎn)品供給上，因?yàn)楣┙o的“短邊”約束始終是矛盾的主要方面。然而，在市場經(jīng)濟(jì)-買方市場條件下，需要刺激的重點(diǎn)是消費(fèi)需求，有效需求是制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方面。刺激投資和生產(chǎn)固然也是在提供需求，但這只是中間需求，它究竟能對經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮多大的作用，究竟能否提高經(jīng)濟(jì)效率，則取決于最終需求的狀況。2.在政策力度的把握上，應(yīng)使總量的適度擴(kuò)張與結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化相結(jié)合當(dāng)前問題的性質(zhì)，既不是簡單的生產(chǎn)過剩的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)蕭條，也不是簡單的總量需求不足，而是在經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)軌時期，在已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“軟著陸”，出現(xiàn)了高增長、低通脹的大好形勢下，主要由于轉(zhuǎn)軌“陣痛”、體制和結(jié)構(gòu)障礙等基本原因而形成的過渡性困難。正是由于這種特點(diǎn)和性質(zhì)，即在體制轉(zhuǎn)軌尚未完成、結(jié)構(gòu)矛盾十分突出、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控體系還很不健全等情況下，如果片面強(qiáng)調(diào)和實(shí)施全面松動的總量擴(kuò)張政策，那就很可能誘發(fā)新一輪的通貨膨脹，加重結(jié)構(gòu)調(diào)整的困難。3.在政策傾向的掌握上，應(yīng)把支持國有經(jīng)濟(jì)與鼓勵非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相結(jié)合無論是從其發(fā)展需要、發(fā)展可能及其存在的巨大潛力，還是從其在諸如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加國家稅收、解決就業(yè)問題等方面所起的巨大作用來看，非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)都具有極為重要的影響和意義。然而，從實(shí)際情況看，非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又的確存在著不少的現(xiàn)實(shí)障礙和困難，財政、稅收、信貸等方面，都有一些亟待研究解決的政策性困擾問題。4.在政策效應(yīng)的估量上，要使擴(kuò)大內(nèi)需的當(dāng)期政策效應(yīng)與長期政策效應(yīng)相結(jié)合既然需求不足將是制約我國后續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要因素，因而問題的解決就不能只顧眼前、不計長遠(yuǎn)，在政策取向、政策效應(yīng)的分析和估量上，必須對短期與長期、當(dāng)前與今后統(tǒng)籌考慮。二、近期擴(kuò)大內(nèi)需的政策重點(diǎn)理論和國內(nèi)外的實(shí)踐表明，盡管財政、貨幣政策在需求管理上都具有重要作用，但在不同的時期、不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和不同的市場狀態(tài)下，兩種政策的運(yùn)用重點(diǎn)則是有所區(qū)別的。就我國當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需的實(shí)際情況來看，似應(yīng)在注重貨幣政策功能的同時，尤須充分重視和積極發(fā)揮財政政策在擴(kuò)大內(nèi)需中的特殊重要作用。首先從理論上講，在經(jīng)濟(jì)加速或經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時期，松動或緊縮的貨幣政策對經(jīng)濟(jì)總量的影響極為明顯，可以直接影響經(jīng)濟(jì)的增長速度；而在經(jīng)濟(jì)的相對收縮時期或經(jīng)濟(jì)回升（經(jīng)濟(jì)促升）階段，擴(kuò)張的貨幣政策則往往因其作用的時滯，以及政策的中間傳導(dǎo)過程較長，而使其對經(jīng)濟(jì)的回升作用不甚明顯。反之，稅收政策的調(diào)整變化，財政支出規(guī)模的擴(kuò)大，能對投資和消費(fèi)需求產(chǎn)生及時而直接的擴(kuò)張效應(yīng)，具有政策時滯效應(yīng)期短、基本上無需中間傳導(dǎo)過程的顯著特點(diǎn)。正因如此，財政政策的調(diào)整變化及其重點(diǎn)運(yùn)用，往往是市場經(jīng)濟(jì)和買方市場條件下，各國政府都樂于此道的一個帶有規(guī)律性的舉動和深層緣由。其次，從我國近年來的現(xiàn)實(shí)情況看，貨幣政策在擴(kuò)大內(nèi)需方面，的確已經(jīng)出現(xiàn)了作用受阻和效應(yīng)衰減的現(xiàn)象與問題。自1997年以來，為了使國民經(jīng)濟(jì)保持一定的發(fā)展速度，各方面都要求金融部門發(fā)揮較大的作用，說得明白一些，就是希望貨幣供應(yīng)量能有一個較大的增長。這是面對經(jīng)濟(jì)下滑局面的一個很自然的反應(yīng)。問題是，在現(xiàn)代銀行制度下，構(gòu)成貨幣供應(yīng)主體的是各種存款，而存款是通過銀行的貸款創(chuàng)造出來的。因此，信貸若無增長，增加貨幣供應(yīng)便成空談。然而近年來，掌握發(fā)放貸款最主要渠道的商業(yè)銀行卻因?yàn)樽陨聿涣假Y產(chǎn)負(fù)擔(dān)過重，企業(yè)（其貸款對象）效益沒有改善，市場滯銷仍在繼續(xù)而不敢大有作為，以致出現(xiàn)“惜貸”之說。更為嚴(yán)重的問題在于，種種跡象表明，即便中央銀行有意向，而且有條件和手段在貨幣政策上實(shí)行較大的松動，它對經(jīng)濟(jì)究竟能產(chǎn)生多大的刺激作用，我們并沒有把握。如果貨幣政策的傳導(dǎo)機(jī)制是順暢的，考察貨幣政策的效力，可以有兩條基本路徑。一條是“數(shù)量”路徑，當(dāng)貨幣供應(yīng)量（M1）增加（減少）時，物價水平是否提高（下降）？產(chǎn)量和就業(yè)是否增加（減少）？貨幣流通速度是否發(fā)生變化？但是，從1996年第一季度開始，貨幣供應(yīng)量（M1）在趨勢上是增加的，物價水平卻在逐月下走，產(chǎn)量也增長不多，就業(yè)亦未見起色。這些現(xiàn)象綜合反映在貨幣流通領(lǐng)域，就是貨幣流通速度以更快的速率在下降。另一條分析思路是“價格”路徑，當(dāng)市場利率下降（上升）時，企業(yè)的利息成本是否減少（增加）？資產(chǎn)價格是否上升（下跌）？實(shí)際投資率是否提高（下降）？顯然，1996年以來的連續(xù)4次減息，對企業(yè)成本的影響并不明顯，而資產(chǎn)價格的走勢卻趨于下跌，實(shí)際投資率則進(jìn)一步下降。這些跡象表明，19%年以來，盡管我們在貨幣政策的方向和力度上進(jìn)行了較大的調(diào)整，但貨幣政策的效力卻不如人意。問題還有復(fù)雜之處。1996年以來開始采取的數(shù)次貨幣政策調(diào)整（例如，取消信貸規(guī)模、降低利率、降低存款準(zhǔn)備金率、延長貸款期限、實(shí)行貸款指導(dǎo)原則等），基本上是在現(xiàn)有貨幣政策運(yùn)行框架之內(nèi)進(jìn)行的常規(guī)性操作。在一個貨幣政策的傳導(dǎo)機(jī)制比較順暢的國民經(jīng)濟(jì)中，這些措施或許能夠奏效，但是，在中國，這種順暢的傳導(dǎo)機(jī)制是否存在，其本身還需要討論。因此，研究中國貨幣政策的效力，我們還應(yīng)當(dāng)增加一條金融結(jié)構(gòu)的分析路徑。針對中國的情況并側(cè)重于貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制來研究金融結(jié)構(gòu)，需要討論的問題主要有兩個。其一，從全社會來看，資金的供應(yīng)結(jié)構(gòu)和資金的需求結(jié)構(gòu)是否對稱？毋庸諱言，改革以來，中國資金的供求結(jié)構(gòu)是嚴(yán)重不對稱的。在金融經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，形成了由計劃性的正規(guī)金融體系和市場性的非正規(guī)金融體系構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)。問題在于，正規(guī)金融體系支配了絕大部分的信貸資金供應(yīng)，但其服務(wù)對象主要是國有經(jīng)濟(jì)和大型企業(yè)；非正規(guī)金融體系主要服務(wù)于非國有經(jīng)濟(jì)和中小型企業(yè)，但其掌握的資金量很小，而且其存在的合法性一直存在爭議。實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與金融經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的這種不對稱性，使得全社會的資金供給結(jié)構(gòu)和資金需求結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了嚴(yán)重偏差。其二，在金融機(jī)構(gòu)之間、金融市場之間，以及金融機(jī)構(gòu)和金融市場之間，資金的流動是否存在障礙？同樣必須承認(rèn)的是，在我們這里，對資金流動的阻隔是普遍存在的。以這種不對稱而且被分割開來的金融結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，貨幣政策的效力便很難順暢地傳導(dǎo)到國民經(jīng)濟(jì)的各個部分和各個環(huán)節(jié)中去，它在傳導(dǎo)過程中會被扭曲或被弱化，從而其效力要大打折扣。對于金融和經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，還有其他一些問題需要討論。比如，刺激居民住宅貸款、耐用消費(fèi)品貸款和汽車貸款等面向消費(fèi)的活動等，應(yīng)當(dāng)是我們的金融業(yè)在新形勢下發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域。然而，無論是在金融的組織結(jié)構(gòu)上和市場結(jié)構(gòu)上，還是在金融的技術(shù)手段上，中國目前都不存在大規(guī)模發(fā)放消費(fèi)者信貸的條件和可能。更何況，在全社會信用關(guān)系遭到嚴(yán)重破壞的條件下，發(fā)放這種期限長、風(fēng)險大的貸款，實(shí)際上可能性是很小的。又比如，在中國目前的條件下，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，金融應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)企業(yè)并購、支持高科技企業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。關(guān)于第一方面，我們已經(jīng)認(rèn)識到，在市場經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)本身也是一種商品，支持這種商品的買賣亦即支持并購等等，是金融業(yè)的正道之一。另外，所謂經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放型轉(zhuǎn)向集約型，其內(nèi)容之一，就是支持那些高效率企業(yè)發(fā)展，同時“消滅”一些低效率企業(yè)。關(guān)于第二方面，要將科技這種潛在的生產(chǎn)力轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，需要金融資本大規(guī)模地介入科學(xué)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的過程。這個融合的意義極為重大。它不僅對促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和改善國民經(jīng)濟(jì)的增長素質(zhì)具有重要意義，而且可以有效地提高金融資產(chǎn)的技術(shù)含量和金融資本的增長潛力。問題是，我國目前的金融結(jié)構(gòu)、金融工具、金融市場，以及在某種程度上的金融政策，尚未為金融與科學(xué)技術(shù)的結(jié)合提供有效的條件。三、擴(kuò)大內(nèi)需的財政政策選擇當(dāng)前和今后一個時期，為了保持適度的投資和消費(fèi)需求增長，強(qiáng)化財政政策的需求管理和調(diào)控功能，似應(yīng)有針對性地重點(diǎn)解決好以下幾個緊迫問題，采取如下的財政對策。1.盡快增強(qiáng)國家的可支配財力，提高財政的擴(kuò)大內(nèi)需能力根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況，這方面應(yīng)采取的措施主要有三：①盡快改變國家財力分配過度分散的不正常局面，增加財政的可支配財力。改革開放以來，社會財力分配向地方、部門、企業(yè)和居民的過度傾斜，不僅形成了財力分配和使用上的散、亂局面，也使國家提高“兩個比重”的努力因缺乏可資動員、可供支配的財力基礎(chǔ)而屢屢受挫。其中最為突出的，就是分散面廣、數(shù)額巨大的預(yù)算外資金，特別是各種收費(fèi)和基金擠占稅收及侵蝕稅基的問題。事實(shí)和資料顯示，當(dāng)前在中國的不少企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了“費(fèi)”大于稅的情況，一些地區(qū)也出現(xiàn)了非稅收入的增長規(guī)模和增長速度，大大超過稅收收入增長規(guī)模與增長速度的不正常現(xiàn)象。這種稅收收入“缺位”和非稅收入“越位”的狀況，不僅已對國家財政收入的正常增長和我國財經(jīng)狀況的好轉(zhuǎn)造成了嚴(yán)重威脅，而且也極大地?fù)p害或降低了農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他企業(yè)的投資與消費(fèi)需求能力。誠然，將預(yù)算外資金納入預(yù)算或準(zhǔn)預(yù)算管理的軌道，在增加國家財政可支配財力的同時，也相應(yīng)擴(kuò)大了財政的支出范圍，在短期內(nèi)并不一定有明顯的增收減支作用。但從統(tǒng)籌安排、集中運(yùn)用國家財力，加強(qiáng)財政管理和預(yù)算監(jiān)督，以及減少浪費(fèi)、提高財政資金使用效率等方面來看，則無疑能收到維護(hù)國家預(yù)算的完整性原則，有效利用有限的財政資源，從而有利于緩解財政收支矛盾的良好功效。②逐步建立適合中國國情的財政投融資制度，以便從制度上解決財政投資需求與投資供給之間的矛盾。這也是增加國家可支配財力的一個重要方面。積極建立適合本國國情的財政投融資制度，是積極開拓財政性投資來源，保證和加大國家財政的基礎(chǔ)性建設(shè)投入，緩解“瓶頸”產(chǎn)業(yè)制約，從而在優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)國家財政穩(wěn)定和發(fā)展功能的一條有效途徑。無論從我國當(dāng)前的迫切需要，還是從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考慮；亦無論是從解決我國財政性建設(shè)資金嚴(yán)重短缺的困難，還是從強(qiáng)化國家財政宏觀調(diào)控與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定功能的角度來看，逐步摸索、推行我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的財政投融資政策，都具有特殊的重要意義。③進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)稅收征管。財政收入的主渠道是稅收，因而不斷優(yōu)化稅制，充分挖掘稅收潛力，就成了增強(qiáng)國家財政實(shí)力的重要環(huán)節(jié)。連續(xù)4年稅收的大幅度增長，充分顯示了中國的財稅體制改革取得了突破性的進(jìn)展和基本成功。然而，現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)（如個人所得稅、消費(fèi)稅、資源稅），稅源稅率的進(jìn)一步調(diào)整完善，一些新稅種（如財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅、利得稅等）的開征，減免稅的繼續(xù)清理整頓等，仍然有著很大的財政增收潛力。至于加強(qiáng)稅收征管可能帶來的財政增收效應(yīng)，就更是極其可觀了。如果再考慮到我國目前的總體稅負(fù)水平，無論與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家還是與大多數(shù)發(fā)展中國家相比都明顯偏低，即存在著提高總體稅負(fù)的可能性，則財政增收的前景就更為明朗。2.調(diào)整、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)支出制度創(chuàng)新調(diào)整、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，就當(dāng)前的突出矛盾而言，其任務(wù)可概括為三句話，這就是：調(diào)整范圍，突出重點(diǎn)，制度創(chuàng)新。所謂調(diào)整范圍，就是要嚴(yán)格按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的各級財政事權(quán)，來重新規(guī)范和界定支出范圍，特別是要徹底從過去那種大包大攬、慣于插手企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的桎梏中解放出來，以免在新形勢下重蹈超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、越位運(yùn)轉(zhuǎn)的覆轍。從當(dāng)前的實(shí)際需要看，這方面的要點(diǎn)，一是配合政府機(jī)構(gòu)改革，大力整頓和壓縮近些年來增長過速、膨脹過度的行政管理經(jīng)費(fèi)。二是配合國企改革和農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的改善，逐步減少巨額的企業(yè)經(jīng)營性虧損補(bǔ)貼和價格補(bǔ)貼。三是爭取盡快退出國家財政在競爭性加工工業(yè)、一般性商業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)支出。通過這些“壓、減、退”的途徑，盡快使國家財政從職能“越位”與“缺位”并存的矛盾與困境中解放出來，面對新的形勢和問題，加強(qiáng)其應(yīng)有的宏觀調(diào)控和需求管理功能。所謂突出重點(diǎn)，就是要根據(jù)現(xiàn)有財力狀況，按照一要吃飯、二要建設(shè)的原則，以及輕重緩急的優(yōu)先次序來安排財政的支出重點(diǎn)。根據(jù)多年的經(jīng)驗(yàn)，在這個問題上，尤其不能用撒胡椒面的辦法，為后續(xù)財力安排留下窟窿、造成被動；同時也不能再用鼓勵各單位、各部門、各地區(qū)通過“創(chuàng)收”的途徑，去解決財政范圍內(nèi)的支出缺口問題，從而造成分配秩序的混亂和規(guī)則的破壞。所謂制度創(chuàng)新，就是要通過強(qiáng)化支出的效益約束，積極推行政府采購制度等途徑，一方面使財政支出規(guī)模的擴(kuò)大真正能起到刺激有效需求的應(yīng)有作用，另一方面強(qiáng)化政府支出對社會需求的定向引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)性擴(kuò)張功能。3.認(rèn)真實(shí)行減負(fù)政策，促進(jìn)企業(yè)、居民消費(fèi)和投資的增加即通過切實(shí)減輕農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他各類企業(yè)沉重的非稅負(fù)擔(dān)的途徑，以相應(yīng)增加其有支付能力的消費(fèi)和投資需求，為開辟我國廣大的農(nóng)村市場，擴(kuò)大企業(yè)可支配的投資來源和技改能力創(chuàng)造條件。特別是為了使房地產(chǎn)開發(fā)、住宅建設(shè)真正成為我國新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，使住宅消費(fèi)成為新的消費(fèi)熱點(diǎn)，就必須改變當(dāng)前因房地產(chǎn)開發(fā)、住宅建設(shè)中所承擔(dān)的各種名目的收費(fèi)過濫、過多，房屋成本和售價過高，致使空置房數(shù)量與年俱增，住房貨幣化、商品化及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都遲遲不能進(jìn)入良性循環(huán)軌道的狀態(tài)。4.實(shí)行積極、靈活而又審慎的國債政策要想讓財政獲得充分的財力從而為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)揮更大的作用，增加稅收是不可行的，因?yàn)樵龆愂且环N緊縮性政策手段。減少支出固然可能有某種體制改革的意義，但同樣也是一種緊縮性措施，因而目前也不可行。有鑒于此，通過增發(fā)政府債券來為財政支出籌措資金，就是可供選擇的一條重要途徑。但是，現(xiàn)在增加國債發(fā)行遇到許多現(xiàn)實(shí)的障礙。核心的問題是中央財政支出的債務(wù)依賴度過高，從而使得其還本付息的負(fù)擔(dān)過重。當(dāng)若干相互沖突的目標(biāo)同時擺在面前時，我們必須排列出輕重緩急的次序?；虼_認(rèn)刺激增長是當(dāng)務(wù)之急，或確認(rèn)財政政策必須為完成這一任務(wù)承擔(dān)重要責(zé)任，增發(fā)國債就是一個不可避免的選擇。因此，發(fā)展國債市場，就是我們當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。中國國債市場的發(fā)展和建設(shè)尚有大量工作要做，其中有些是基礎(chǔ)性的，我們只能徐而圖之。我們認(rèn)為，針對當(dāng)前急需解決的問題，首先需要在發(fā)行對象問題上有一個較大的突破，這就是金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為國債的重要承債主體，商業(yè)銀行、其他金融機(jī)構(gòu)以及中央銀行應(yīng)當(dāng)在中國的國債市場中發(fā)揮重要作用。關(guān)于金融機(jī)構(gòu)大規(guī)模參與國債市場運(yùn)作的合理性和必要性，可以從三個角度來分析。從商業(yè)銀行角度看，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，銀行經(jīng)營管理的基本原則是謹(jǐn)慎原則。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)生活的不確定性增大，隨著金融體系改革的深入，居民、非金融企業(yè)以及各種福利性基金都需要在他們的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中持有相當(dāng)份額的國債，以滿足其資產(chǎn)流動性和防范風(fēng)險的需求。從中央銀行的角度看，如果它要加大公開市場操作在貨幣政策工具體系中的分量，一個活躍且容量足夠大的國債市場也是絕對必要的。從國家財政角度來看，無論從籌資成本、入庫速度，還是從減少社會震動程度著眼，以金融機(jī)構(gòu)為主要的應(yīng)債主體，顯然都是最優(yōu)的選擇。對于金融機(jī)構(gòu)認(rèn)購并持有國債問題，理論上的爭論向來不大。理論界和實(shí)業(yè)界的共識是，為了在不確定的經(jīng)濟(jì)和金融環(huán)境中有效地從事資產(chǎn)負(fù)債管理，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在其資產(chǎn)中保持一個相當(dāng)規(guī)模的國債投資，其功能是充作法定準(zhǔn)備金之外的“二級準(zhǔn)備”。在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的各類國家中，商業(yè)銀行持有的各種類型的國債，大約都占其資產(chǎn)總額的10%左右。與此相應(yīng)，政府債券的持有者結(jié)構(gòu)中，金融機(jī)構(gòu)都占據(jù)顯著的份額。隨著金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模的增大，保持在金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)中的國債余額將不斷增加。如果開通金融機(jī)構(gòu)持有國債之路，國債就將獲得一個規(guī)模極大且穩(wěn)定的市場。如果簡單地用10%的比例套算，中國的這一市場大約可以有7000億元的規(guī)模。既然金融機(jī)構(gòu)持有大量國債，并且中央銀行一般都采用公開市場操作（主要是買賣國債）來調(diào)節(jié)基礎(chǔ)貨幣的供應(yīng)，關(guān)于中央銀行持有國債的問題，就不可避免地要提出來。首先我們看到，大多數(shù)國家的中央銀行法都是不允許政府（財政）向中央銀行直接透支和借款的。但是，中央銀行通過買入國債的方式來提供基礎(chǔ)貨幣，顯然又有支持政府的赤字籌資的作用。問題在于，中央銀行不是直接而是間接地在二級市場上購買國債的，正是有了這樣一個市場的隔斷，使得中央銀行既可履行其為全社會穩(wěn)定物價的責(zé)任，又可對政府籌資提供一定的支持（在