農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度發(fā)展的困境及出路

農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的發(fā)展困境及出路目錄農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度發(fā)展的困境及出路 4摘要 4關(guān)鍵詞 4Abstract 5一、農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的發(fā)展進(jìn)程 6（一）農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的形成時(shí)期 6(二)農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的完善時(shí)期 6二、與農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度存廢有關(guān)的學(xué)說 7（一）農(nóng)村土地私有說 8（二）農(nóng)村土地國有說 8（三）虛化集體所有權(quán)說 9（四）保持和增強(qiáng)集體所有權(quán)說 9三、農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度存在的優(yōu)勢 9（一）穩(wěn)固我國的社會(huì)主義政治 10（二）推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展 10（三）體現(xiàn)公平的價(jià)值觀 11四、現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度遇到的困境 11（一）農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體的規(guī)定不嚴(yán)謹(jǐn) 11（二）農(nóng)村土地集體所有權(quán)的客體界限不清 12（三）農(nóng)村土地集體所有權(quán)的屬性被混淆 12（四）農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容受到限制 13（五）農(nóng)村土地集體所有權(quán)行使的程序缺少規(guī)制 14五、農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度發(fā)展的出路 15（一）對農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體做出更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩ㄎ?15（二）明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的客體 15（三）突出農(nóng)村土地集體所有權(quán)的私權(quán)屬性 16（四）保障農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)利的實(shí)現(xiàn) 16（五）規(guī)范農(nóng)村土地集體所有權(quán)行使的程序 17六、結(jié)束語 17參考文獻(xiàn) 18致謝 19

農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度發(fā)展的困境及出路摘要作為公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度經(jīng)歷了形成和完善的兩個(gè)時(shí)期，在其形成和完善的過程中，學(xué)者們對農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的存廢做出了許多的思考。農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)公平等方面發(fā)揮了重要作用，因此應(yīng)堅(jiān)持實(shí)施農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度。但如今的農(nóng)村土地所有權(quán)制度在發(fā)展的過程中遇到了一定的困境，如：所有權(quán)主體定位不嚴(yán)謹(jǐn)、客體界限不清、權(quán)利屬性被混淆、權(quán)利內(nèi)容受到限制、行使程序缺乏規(guī)制。而農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的出路是：嚴(yán)謹(jǐn)定位所有權(quán)的主體、明確所有權(quán)客體、突出所有權(quán)的私權(quán)屬性、保障所有權(quán)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)、規(guī)范所有權(quán)行使的程序。關(guān)鍵詞農(nóng)村土地集體所有權(quán)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制農(nóng)民集體

農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的發(fā)展進(jìn)程從新中國成立到如今，我國的農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度隨著時(shí)代的發(fā)展而變化，其大致經(jīng)歷了兩個(gè)時(shí)期，形成時(shí)期和完善時(shí)期。（一）農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的形成時(shí)期我國于1947年頒行了《中國土地法大綱》，實(shí)行以每個(gè)自然村作為基本的單位，按農(nóng)民人數(shù)均等地分配土地，帶有封建性質(zhì)的土地所有制度被廢除，這為農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的形成奠定了基礎(chǔ)。1953-1956年我國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭猩鐣?huì)主義改革,經(jīng)過了互助組、初等合作社組織和高等合作社組織三種發(fā)展時(shí)期。在互助組階段，農(nóng)民是農(nóng)村土地的所有權(quán)人，但農(nóng)戶之間以十幾戶或者二十幾戶為單位組成互助組進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。初等合作社時(shí)期和互助組時(shí)期一樣，農(nóng)村土地所有權(quán)為農(nóng)民所有，農(nóng)民可自愿將土地等生產(chǎn)資料當(dāng)作股份加入合作社，由合作社對農(nóng)村土地進(jìn)行統(tǒng)一的經(jīng)營和管理，農(nóng)民作為其中的成員參加統(tǒng)一的集體勞動(dòng)。在扣除了稅費(fèi)和其他雜費(fèi)之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成果按照社員人數(shù)和他們?nèi)牍傻纳a(chǎn)資料進(jìn)行分配，因此初等合作社組織還沒有成為純社會(huì)主義特性的集體經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)。而到了高等合作社發(fā)展階段,我國出臺(tái)了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》,明文規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)不再屬于農(nóng)戶個(gè)體而是歸屬于合作社,由合作社對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成果進(jìn)行集中的管理和支配，這標(biāo)志著農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度初步形成。在高等合作社建立后，由于對我國國情的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和對蘇聯(lián)模式的照搬，我國于1958年頒布了《在農(nóng)村建立人民公社的決議》，升級原有的高等合作社為人民公社，實(shí)行政社合一。由于實(shí)行人民公社為主的集體所有制降低了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，加上我國當(dāng)時(shí)遭受長達(dá)三年的自然災(zāi)害，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了沉重的打擊，甚至影響到農(nóng)民的生存。為了恢復(fù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少人民公社前期錯(cuò)誤帶來的影響，我國于1961年頒布《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》決定對土地進(jìn)行進(jìn)一步的改革，以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)，及其往上的生產(chǎn)大隊(duì)和公社可以行使集體土地的所有權(quán)，農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度在此時(shí)期最終形成。(二)農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的完善和發(fā)展時(shí)期“1978年是一個(gè)重要的時(shí)間點(diǎn)，那年開始我國施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其改變了土地由集體掌握所有權(quán)和由集體進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營的模式，開始了集體所有、以家庭為單位進(jìn)行分散承包經(jīng)營的模式，因此家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的形成和發(fā)展過程也可以視為農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的完善和發(fā)展過程”李明秋,李雯.農(nóng)村土地集體所有制形成的歷史必然性及其績效[J].現(xiàn)代管理科學(xué),2019(11):55.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制適應(yīng)了我國當(dāng)時(shí)土地生產(chǎn)水平低，農(nóng)民渴望獨(dú)立經(jīng)營土地的愿望的國情，協(xié)調(diào)了效率和公平的關(guān)系，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)得到高速發(fā)展。改革開放的不斷推進(jìn)，我國經(jīng)濟(jì)也得到了不斷地發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展的環(huán)境發(fā)生了變化。為了適應(yīng)這些變化，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國不斷頒布相關(guān)的法律法規(guī)和制訂相關(guān)的政策來完善農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度。1999年頒布的《憲法修正案》中規(guī)定了實(shí)行家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，結(jié)合集體經(jīng)營的土地經(jīng)營體制。為了貫徹執(zhí)行1999年《憲法修正案》關(guān)于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的內(nèi)容，我國于2002年制訂《農(nóng)村土地承包法》，其在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的前提下，著重規(guī)定了農(nóng)村土地承包權(quán)。為了進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地的有效利用，我國于2014年提出“三權(quán)分置”政策，以所有權(quán)為原始權(quán)利，以此派生出承包權(quán)利和經(jīng)營權(quán)利，三個(gè)權(quán)利之間分置，集體持有所有權(quán)，農(nóng)戶行使承包權(quán)，可流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。2018李明秋,李雯.農(nóng)村土地集體所有制形成的歷史必然性及其績效[J].現(xiàn)代管理科學(xué),2019(11):55.表1.1農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度發(fā)展進(jìn)程二、與農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度存廢有關(guān)的學(xué)說農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的形成和完善是一個(gè)充滿爭議的過程，有學(xué)者對其持否定態(tài)度，也有學(xué)者對其持肯定態(tài)度。其中持否定態(tài)度的學(xué)說是從農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度存在的弊端提出的，主要包括農(nóng)村土地私有說、農(nóng)村土地國有說和虛化集體所有權(quán)學(xué)說，但也有相當(dāng)?shù)膶W(xué)者認(rèn)為應(yīng)該保持和增強(qiáng)農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度（一）農(nóng)村土地私有說農(nóng)村土地私有說意指廢除農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度，讓土地成為私人所有。秉持這一觀點(diǎn)的學(xué)者提出，人民公社解體后，集體在實(shí)踐中的存在性減弱?！霸谵r(nóng)村土地方面，承包地的成為農(nóng)戶的私有財(cái)產(chǎn)趨勢越來越明顯，加之農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)從經(jīng)營權(quán)中獨(dú)立出來，似乎集體真正掌握的占有和收益等權(quán)能在縮減”米運(yùn)生米運(yùn)生,羅必良.功能主義視角下的農(nóng)地集體所有權(quán)制度改革——《農(nóng)村土地承包法》的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2021(09):45.我國是社會(huì)主義國家，如果實(shí)行農(nóng)村土地私有就會(huì)背離我國的社會(huì)主義性質(zhì)，隨之而來的是土地兼并問題突出，企業(yè)、組織和富農(nóng)掌握大量的土地，而貧農(nóng)無地生產(chǎn)，拉大貧富差距，也會(huì)加大國家對土地的管控難度，整個(gè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)模式也會(huì)受到影響，更有可能變成資本主義模式下的市場經(jīng)濟(jì)。（二）農(nóng)村土地國有說農(nóng)村土地國有說認(rèn)為雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地為集體所有，但在實(shí)踐中看起來更像是為國家所有，因此未來的改革應(yīng)將農(nóng)村土地規(guī)定為國有。有關(guān)學(xué)者提出，縱觀中國幾千年的土地制度來看，影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性和生產(chǎn)效率的并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬，而是農(nóng)村土地的使用權(quán)，對于已經(jīng)被給予宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民來說，如果沒有增加他們在利用土地過程中的義務(wù)，土地歸集體所有還是國家所有于他們而言差別不大，而于國家層面，實(shí)行農(nóng)村土地國有制有利于加強(qiáng)國家對土地的管控，保障土地安全。而在實(shí)踐中，農(nóng)村土地集體所有權(quán)人無法轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地，也無法自主改變農(nóng)村土地的使用性質(zhì)，而要經(jīng)過國家行政機(jī)關(guān)的審批才能改變農(nóng)村土地的使用性質(zhì)，農(nóng)村土地究其實(shí)質(zhì)是國家所有。但實(shí)行土地國有體現(xiàn)的是國家的意志，并且容易滋生腐敗，行政機(jī)關(guān)隨意占有、使用、收益和處分農(nóng)村土地，都會(huì)使農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，農(nóng)民與國家的實(shí)質(zhì)地位是不對等的，實(shí)行農(nóng)村土地國有化，當(dāng)農(nóng)民與國家發(fā)生土地糾紛的時(shí)候，救濟(jì)會(huì)變得更加困難。而農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度體現(xiàn)的是農(nóng)民集體的意志，代表著民主，農(nóng)民集體可在國家規(guī)定的范圍內(nèi)自主行使對農(nóng)村土地的處分、收益、使用和占有，在很大程度上保護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益。（三）虛化集體所有權(quán)說支持虛化集體所有權(quán)的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做虛農(nóng)村土地集體所有權(quán)，讓其成為“象征上的保留”即可；而農(nóng)民們對農(nóng)村土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)則要強(qiáng)化，讓承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)成為農(nóng)戶真正的“私物權(quán)”。為了遵循社會(huì)主義制度，我國的法律法規(guī)和政策都明確要求堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，不能取消集體所有權(quán)，但隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)戶希望進(jìn)一步加強(qiáng)土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)使其成為“私物權(quán)”，因此相關(guān)學(xué)者提出了虛化集體所有權(quán)學(xué)說。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是種原始權(quán)利，由其衍生出農(nóng)民們的承包權(quán)利和經(jīng)營權(quán)利n，三個(gè)權(quán)利之間有著密切的聯(lián)系，如果虛化集體所有權(quán)，那么農(nóng)戶在對土地行使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)時(shí)勢必也會(huì)受到影響，如：農(nóng)民集體行使對土地的占有權(quán)受阻，那么無地農(nóng)戶就無法承包和經(jīng)營土地；虛化農(nóng)民集體的收益權(quán)，那么其就無法進(jìn)行集體內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也無法正常對集體內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行管理，農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件也會(huì)變差。（四）保持和增強(qiáng)集體所有權(quán)說盡管有一定的學(xué)者提出要取消或者虛化集體所有權(quán)，但是主流的學(xué)者們?nèi)匀粓?jiān)持認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保持和增強(qiáng)農(nóng)村土地集體所有權(quán)。“贊同這一觀點(diǎn)的學(xué)者們認(rèn)為，土地由集體來掌握所有權(quán)是對土地進(jìn)行均衡分配的前提，而土地等到均衡分配又是滿足人們生存需求的制度基礎(chǔ)”唐浩.農(nóng)村土地集體所有制不需要存在嗎?——兼論村莊集體的地位和功能[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究,2012(06):71.建立農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的初衷是為了現(xiàn)實(shí)“耕者有其田”，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)民公平發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，原有的農(nóng)戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶，如果取消土地集體所有，那么農(nóng)村土地就會(huì)被非農(nóng)戶所擁有，真正留在農(nóng)村的新增人口卻沒有土地，那么就會(huì)攪亂我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展，面臨農(nóng)地大面積拋荒，無地農(nóng)戶更加貧窮的境地?；蛘咄恋鼐奂礁晦r(nóng)、企業(yè)集團(tuán)中，導(dǎo)致農(nóng)地被壟斷，那么就會(huì)偏離我國的社會(huì)主義制度，變成資本主義模式。因此不論經(jīng)濟(jì)怎樣發(fā)展，也不論時(shí)代如何變化，我國都不能脫離社會(huì)主義的軌道，不能為了效率罔顧公平，保持和增強(qiáng)集體所有權(quán)是必要的?！氨Ｕ限r(nóng)民的權(quán)益和堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制是我國土地政策的底線，堅(jiān)決不能丟棄?！壁w紅梅.農(nóng)地“三權(quán)分置”中集體土地所有權(quán)的功能定位——兼解讀修正后的《農(nóng)村土地承包法》[J].法學(xué)雜志,2019,40(05):29.DOI:10.16092/ki.1001-618x.2019.05.004.唐浩.農(nóng)村土地集體所有制不需要存在嗎?——兼論村莊集體的地位和功能[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究,2012(06):71.趙紅梅.農(nóng)地“三權(quán)分置”中集體土地所有權(quán)的功能定位——兼解讀修正后的《農(nóng)村土地承包法》[J].法學(xué)雜志,2019,40(05):29.DOI:10.16092/ki.1001-618x.2019.05.004.農(nóng)村土地私有說、農(nóng)村土地國有說、虛化集體所有權(quán)說的提出都是為解決我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地問題，但是這些學(xué)說追求的是短期的效益，按照他們所提出的思路對我國農(nóng)村土地進(jìn)行改革，從長遠(yuǎn)來看是弊大于利的。而農(nóng)村土地集體所有權(quán)學(xué)說從建立到現(xiàn)在給我國帶來的效益是利大于弊的，因此放長眼光來看保持和增強(qiáng)集體所有權(quán)仍是必要的。三、農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度存在的優(yōu)勢隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)地集體所有權(quán)制度存在的問題也隨之顯露出來，但是從我國現(xiàn)行的社會(huì)制度和國情來看，保持和增強(qiáng)集體所有權(quán)仍是最佳選擇，農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度存在的優(yōu)勢遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其存在的弊端。（一）穩(wěn)固我國的社會(huì)主義政治當(dāng)時(shí)我國農(nóng)村組織和管理處于一種松散的狀態(tài)，而農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的形成和發(fā)展改變了這一松散的狀態(tài)。在實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時(shí)，每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的隊(duì)長由村民們選舉產(chǎn)生，管理成產(chǎn)隊(duì)內(nèi)的成員，從實(shí)質(zhì)上充當(dāng)基層干部的角色。后來農(nóng)村土地形成了三級所有制，農(nóng)村基層也因此形成了三級管理組織。農(nóng)村基層組織和干部的產(chǎn)生，貫徹著民主與管理，穩(wěn)定了農(nóng)村的政治。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占人口的多數(shù)，因此農(nóng)村的政治穩(wěn)定為穩(wěn)固我國建國后的社會(huì)主義政治發(fā)揮了重要作用。隨著人民公社制度的弊端顯露，我國進(jìn)行了改革開放，以減少對農(nóng)村生產(chǎn)的束縛為目的，在農(nóng)村貫徹實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。“曾經(jīng)實(shí)施“政社合一”的人民公社因家庭承包責(zé)任制的實(shí)行而被拆解，但“三級制度”因?qū)儆谛姓芾韺用娑鴽]有被廢除，并且逐步發(fā)展成為如今的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一行政村一隊(duì)體系，在生產(chǎn)形式方面則徹底變?yōu)榧彝コ邪?zé)任制。”張乂凡張乂凡.農(nóng)村土地集體所有制的歷史貢獻(xiàn)與中國社會(huì)主義現(xiàn)代化[D].上海社會(huì)科學(xué)院,2019：199.（二）推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展農(nóng)村土地集體所有權(quán)的內(nèi)容包括了對土地的處分、收益、使用和占有權(quán)能。我國《憲法》和《民法典》規(guī)定農(nóng)民集體為農(nóng)村土地集體所有權(quán)人，即農(nóng)民集體能對土地行使處分、收益、使用和占有權(quán)。在法律規(guī)定的框架下，農(nóng)民集體能對土地自由行使占有權(quán)能和使用權(quán)能，決定農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、方式和農(nóng)業(yè)種植方式，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)的規(guī)模，也極大地促進(jìn)了農(nóng)民的生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出也隨之增多，更多的農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)入市場進(jìn)行交易，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。而農(nóng)民集體能夠?qū)ν恋匦惺故找鏅?quán)，使得他們能夠有更多的資金投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，使用更好的生產(chǎn)設(shè)備，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為工業(yè)的發(fā)展提供了原料來源、資金來源和輸送了大量的勞動(dòng)力，因此我國的工業(yè)也得到了進(jìn)一步發(fā)展。而《農(nóng)村土地承包法》首次對“三權(quán)分置”做出法律層面上的規(guī)定，集體將農(nóng)村土地分包給農(nóng)戶，農(nóng)戶不僅擁有土地的承包權(quán)利和經(jīng)營權(quán)利還可以轉(zhuǎn)讓土地的承包權(quán)利和經(jīng)營權(quán)利，這減少了農(nóng)村土地對農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源的制約，更多的農(nóng)民脫離農(nóng)村而流入城鎮(zhèn)尋找更廣闊的就業(yè)空間。服務(wù)業(yè)吸納了大批農(nóng)村勞動(dòng)力，因此其得到擴(kuò)大和發(fā)展。而服務(wù)業(yè)的發(fā)展對勞動(dòng)力素質(zhì)做出了更高的要求，農(nóng)民為了獲得生存機(jī)會(huì)開始注重接受教育和學(xué)習(xí)技能，服務(wù)業(yè)的服務(wù)水平也因此得以提高。（三）體現(xiàn)公平的價(jià)值觀我國屬于二元城鄉(xiāng)體制，存在著農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的區(qū)別，二者之間擁有的福利和機(jī)遇存在著一定的差距。從實(shí)質(zhì)地位層級來看，國家作為權(quán)力主體是高于農(nóng)民集體作為權(quán)利主體的，但我國法律法規(guī)通過規(guī)定農(nóng)民集體為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體使二者在民商法理論中的地位處于一種相對平等的狀態(tài)，也是推進(jìn)社會(huì)公平邁出的一大步。同時(shí)農(nóng)民集體可以排他地獲取農(nóng)村土地所產(chǎn)生的利益，在利益分配方面縮小農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的差距，推動(dòng)農(nóng)村和城鎮(zhèn)的公平發(fā)展。“可以這樣論斷，農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度本質(zhì)上是一種有利于農(nóng)民的制度方案，因此它必定具備公平的價(jià)值取向”高飛.高飛.農(nóng)村土地集體所有制簡評[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技,2011(15):12.DOI:10.13665/ki.hzjjykj.2011.15.032.四、現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度遇到的困境改革和開放三十多年以來,我國在政治、經(jīng)濟(jì)文化和人類社會(huì)的各個(gè)重要方面都取得的了空前飛速地發(fā)展，然而農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的發(fā)展速度稍顯落后，主要是因?yàn)槠湓诎l(fā)展過程中遇到了以下的困境：（一）農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體的規(guī)定不嚴(yán)謹(jǐn)按照《民法典》物權(quán)編和《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體。但對于什么是農(nóng)民集體，包括《民法典》和《土地管理法》等在內(nèi)的一系列有關(guān)農(nóng)村土地的立法文件卻都巧妙有效地規(guī)避掉了這一法律問題,因此農(nóng)村集體名義上是屬于農(nóng)村集體所有權(quán)人，實(shí)際上卻缺乏民事主體的實(shí)質(zhì)要件，其不能做出意思表示，也無法獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。相關(guān)的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民集體不應(yīng)是民事法律關(guān)系的主體，其不具備法律人格意義，農(nóng)民集體是公有制在政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的表達(dá)，而法律將其規(guī)定為集體所有權(quán)的主體是為了鞏固以公有制為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制，維護(hù)社會(huì)主義的體制，體現(xiàn)更多的是政治經(jīng)濟(jì)意義?！凹热辉O(shè)立了權(quán)利，那么必定要有主體來行使，否則權(quán)利只能是抽象的?！备唢w.落實(shí)集體土地所有權(quán)的法制路徑高飛.落實(shí)集體土地所有權(quán)的法制路徑——以民法典物權(quán)編編纂為線索[J].云南社會(huì)科學(xué),2019(01):157.（二）農(nóng)村土地集體所有權(quán)的客體界限不清我國《憲法》明確規(guī)定對于城市的土地一律歸國家所有；農(nóng)村和位于市郊的土地，如果法律沒有規(guī)定為國家所有，那么歸集體所有；而集體必定擁有的土地為自留山、自留地和宅基地。作為《憲法》的下位法，《民法典》和《土地管理法》對國家所有和集體所有的土地歸屬?zèng)]有做出進(jìn)一步的規(guī)定，只是對《憲法》的規(guī)定做出重申而已。從表面上看，這些法律規(guī)定對國家所有和集體所有的土地的劃分做出了明確的規(guī)定，但實(shí)質(zhì)上這些法律忽視了我國的城鎮(zhèn)化在不斷推進(jìn)的客觀情況。隨著城鎮(zhèn)化規(guī)模的擴(kuò)大，和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度加快，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的界線性弱化，出現(xiàn)了許多城中村，城中村中有居民用地、承包地還有企業(yè)用地，城中村的土地兼具了城市土地和農(nóng)村土地的特征，在實(shí)踐中判斷城中村的土地到底是國家所有還是村集體所有成為一個(gè)難題，這也在一定程度上造成了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的客體變得模糊。與此同時(shí)，村農(nóng)民集體跟鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地之間界限不明?！锻恋毓芾矸ā穬H對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地做出了一個(gè)籠統(tǒng)的規(guī)定，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)經(jīng)營和管理原來屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地。這容易造成農(nóng)村各層次的集體在土地所有權(quán)的歸屬問題上發(fā)生沖突。農(nóng)村土地集體所有權(quán)客體界限的不清會(huì)影響農(nóng)村土地的使用和阻礙城市的建設(shè)，也會(huì)影響國家的農(nóng)民的利益實(shí)現(xiàn)。（三）農(nóng)村土地集體所有權(quán)的屬性被混淆《民法典》之物權(quán)編對農(nóng)村土地集體所有權(quán)做了一定的規(guī)定，表明農(nóng)村土地集體所有權(quán)屬于民法的范疇，其屬于私權(quán)。然而農(nóng)村土地集體所有權(quán)的私權(quán)屬性沒有成為人們普遍的共識(shí)，在實(shí)踐中人們會(huì)把集體所有權(quán)歸為公權(quán)。人們混淆農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)利屬性由來已久，原因也是多樣的。原因之其一是：受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響。我國在20世紀(jì)50年代開始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，其實(shí)質(zhì)是以行政方式為主導(dǎo)的行政經(jīng)濟(jì)，而到了實(shí)行“政社合一”的人民公社時(shí)期，行政權(quán)力對農(nóng)村土地集體所有權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行全方位的干預(yù)，使當(dāng)時(shí)的集體所有權(quán)失去了私權(quán)屬性，也使得農(nóng)村土地的集體所有權(quán)的公權(quán)屬性在人們心中變得根深蒂固，直到現(xiàn)在大眾還未能正確意識(shí)到集體所有權(quán)的私權(quán)屬性。原因之其二是：農(nóng)村土地制度由國家政策主導(dǎo)。在農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的形成和完善的過程中，法律法規(guī)只做出抽象的概括性規(guī)定，具體實(shí)行方法卻更多地由國家政策來做出。在實(shí)踐中，國家政策需要行政權(quán)力機(jī)關(guān)使用一定的行政手段來推行，雖然現(xiàn)在行政權(quán)力對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)沒有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代時(shí)的力度大，但農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)施過程中或多或少受到行政部門不正當(dāng)?shù)母深A(yù)，“重權(quán)力，輕權(quán)利”的觀念依舊存在，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的私權(quán)屬性也因此萎縮。原因之其三是：農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體要履行公共職能。農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體要將集體土地分配給集體成員，要對農(nóng)村土地進(jìn)行經(jīng)營和管理，也要承擔(dān)對集體成員的安置和保障義務(wù)，要履行的這些公共職能在形式上與行政機(jī)關(guān)要履行的行政職能在形式上具有一定的相似性，從而給農(nóng)村土地集體所有權(quán)披上了公權(quán)屬性的外衣。（四）農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容受到限制在物權(quán)領(lǐng)域，所有權(quán)是一個(gè)非常重要的內(nèi)容，其可以分為積極和消極權(quán)能兩大版塊，其中積極權(quán)能包括了處分、收益、使用和占有四項(xiàng)內(nèi)容，而消極權(quán)能主要是指物權(quán)請求權(quán)。農(nóng)村土地集體所有權(quán)作為所有權(quán)中的一種具體類型，應(yīng)該具有所有權(quán)的全部權(quán)利內(nèi)容和自身獨(dú)有的權(quán)利內(nèi)容，但卻受到法律的過度限制：（1）占有權(quán)方面受到的限制。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，在承包期限內(nèi)發(fā)包方不得強(qiáng)制回收承包地，進(jìn)城落戶的承包農(nóng)戶憑自愿原則交回農(nóng)地承包，或者按照自己的意愿在其所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓農(nóng)地的承包、經(jīng)營權(quán)。而十九大之后，中央出臺(tái)的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》中提出，在第二次的土地承包期限屆滿之后，允許將承包期限增多30年，這大大延長了農(nóng)戶承包土地的時(shí)間。但隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人口從原來的農(nóng)村逐漸轉(zhuǎn)移到了城鎮(zhèn)，相關(guān)的土地法律又不允許集體回收承包地，而進(jìn)城發(fā)展的農(nóng)戶不僅可以保有原有的承包地還可以延長承包的時(shí)間，這將會(huì)使得集體實(shí)際占有的土地越來越少。（2）使用權(quán)能方面受到的限制。土地是人們生存和發(fā)展的重要自然資源，尤其農(nóng)村對土地的依賴性更強(qiáng)，但與國有土地所有權(quán)相比，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的使用受到更多的法律限制，使用權(quán)能也沒有那么完整。目前《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》規(guī)定了農(nóng)戶可對土地進(jìn)行分散經(jīng)營，但作為所有權(quán)人的農(nóng)民集體能否自主統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)村土地卻未置可否。（3）收益權(quán)方面受到的限制。農(nóng)村土地集體所有權(quán)作為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，獲取經(jīng)濟(jì)利益為應(yīng)有之義，而現(xiàn)在農(nóng)村土地集體所有權(quán)的收益權(quán)卻處于虛置的境地。2006年我國取消了農(nóng)業(yè)稅，隨后又取消了村集體可收取一定的集體管理費(fèi)、公益金和公積金的權(quán)利，這就意味著農(nóng)村土地集體所有權(quán)的收益權(quán)能被取消了。而現(xiàn)行的法律還未還賦農(nóng)民集體收益權(quán)能，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》和頒布的《民法典》對農(nóng)村土地集體所有權(quán)的收益權(quán)能只字不提?！凹w喪失了收益權(quán)，首先受到影響的就是集體成員的保障—受益權(quán)能的落實(shí)，然后進(jìn)一步阻礙土地調(diào)整問題的處理”朱繼勝.落實(shí)集體土地所有權(quán)朱繼勝.落實(shí)集體土地所有權(quán):《農(nóng)村土地承包法》檢討與改進(jìn)[J].河北法學(xué),2021,39(11):59.DOI:10.16494/ki.1002-3933.2021.11.003.（五）農(nóng)村土地集體所有權(quán)行使的程序缺少規(guī)制農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體是一個(gè)集體，具有團(tuán)體性質(zhì)，這也就是說集體所有權(quán)人要通過組織、協(xié)商、決議等程序才能行使所有權(quán)?！爸挥兄朴喭陚涞某绦蛞?guī)定來規(guī)制權(quán)利行使的程序，才能保證有效地反映了所有權(quán)人的意志，保障行程具有公信力?！崩罡?“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的運(yùn)行困境與完善[J].經(jīng)濟(jì)問題,2018(08):106.DOI:10.16011/ki.jjwt.2018.08.018.李戈.“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的運(yùn)行困境與完善[J].經(jīng)濟(jì)問題,2018(08):106.DOI:10.16011/ki.jjwt.2018.08.018.五、農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度發(fā)展的出路農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度作為公有制經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，其肩負(fù)著推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的使命，因此破除其發(fā)展困境找到發(fā)展出路至關(guān)重要。農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的發(fā)展出路可以以下幾個(gè)方面為思路展開：（一）對農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體做出更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩ㄎ幻鞔_的權(quán)利主體是權(quán)利行使的前提，為了更好行使農(nóng)村土地集體所有權(quán)，應(yīng)對農(nóng)村土地所有權(quán)的主體做出進(jìn)一步的規(guī)定。農(nóng)村土地集體所有權(quán)作為農(nóng)村土地集體所有制最重要的內(nèi)容，法律法規(guī)對其做出規(guī)定時(shí)也要兼顧發(fā)揮政治經(jīng)濟(jì)作用，因此盡管將農(nóng)民集體規(guī)定為農(nóng)村土地集體所有權(quán)人不具備法律人格上的意義，但為了堅(jiān)持公有制經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)主義制度，仍然要保持農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體的地位。由農(nóng)民們組成的村集體經(jīng)濟(jì)組織在組成人員上與農(nóng)民集體的大致一致，與村民委員會(huì)相比更能體現(xiàn)廣大農(nóng)民的意志。故關(guān)于農(nóng)村土地集體所有權(quán)人代理人的規(guī)定要修正，不應(yīng)僅僅規(guī)定由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)，應(yīng)規(guī)定：由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；沒有設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)。這樣有利于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的實(shí)施落到實(shí)處，也能更好地維護(hù)農(nóng)民們的權(quán)益。（二）明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的客體國有土地的物權(quán)對象和集體土地的物權(quán)對象是相互矛盾的，兩者存在著一種“非此即彼”的關(guān)系，根據(jù)《民法典》所體現(xiàn)出來的一物一權(quán)原則，由國家掌握所有權(quán)的土地，集體不能主張與國家共同所有，而由集體掌握所有權(quán)的土地，國家不能主張與集體共同所有。因此在后續(xù)的相關(guān)農(nóng)村土地立法中，要對國有土地和集體土地做出更加明確的界定，以此來明晰產(chǎn)權(quán)，明確權(quán)責(zé)。對于城中村，除用以進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外其他的土地應(yīng)該規(guī)定為國有土地，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。同時(shí)，后續(xù)的土地立法可考慮將鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益、公用事業(yè)用地、行政機(jī)關(guān)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地規(guī)定屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。以此減少在土地確權(quán)過程中村農(nóng)民集體與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體的矛盾糾紛，和保持集體用地的相對穩(wěn)定狀態(tài)。此外，做好農(nóng)村土地的登記工作也是明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的客體的重要方式。登記過程中要對農(nóng)村集體土地進(jìn)行全面的測量，對于那些歷史上有爭議的土地要收集充分的證據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格的認(rèn)定，以確定每塊土地的界限，減少當(dāng)下和未來的農(nóng)民集體之間關(guān)于土地的糾紛。（三）突出農(nóng)村土地集體所有權(quán)的私權(quán)屬性私權(quán)利與公權(quán)力相對，是民事主體從事民事活動(dòng)和維護(hù)民事權(quán)益的重要武器，因此突出農(nóng)村土地集體所有權(quán)的私權(quán)屬性至關(guān)重要。首先，《民法典》作為私法大典，其頒布備受矚目，也突顯了我國對私法的重視，因此《民法典》在后續(xù)的修訂中應(yīng)該專條對農(nóng)村土地集體所有權(quán)做出規(guī)定，而不是僅用一個(gè)條款籠統(tǒng)地對農(nóng)村集體所有的物做出規(guī)定。其次，要理順集體所有權(quán)與集體所有制之間的關(guān)系?！爸袊伯a(chǎn)黨使用了革命級別的暴力進(jìn)行土地改革，使得這場土地改革依循了大陸法系的傳統(tǒng)，即用所有權(quán)來定義對土地的占有，但實(shí)質(zhì)上是確立了一種新的政治制度；屬于政治學(xué)用語的土地所有制取代了法律體系里的土地所有權(quán)用語?！眲⒂⒉﹦⒂⒉?劉彤.重構(gòu)集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性[J].蘭州學(xué)刊,2014(01):193.（四）保障農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)受到的限制不僅僅會(huì)阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還會(huì)影響我國的政治穩(wěn)定和社會(huì)和諧，因此保障農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是必要的。保障農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)可從這幾個(gè)思路展開：（1）保障回收承包地的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?！掇r(nóng)村土地承包法》應(yīng)當(dāng)修改進(jìn)城落戶的農(nóng)戶不必將承包地還給集體的規(guī)定，應(yīng)賦予集體可回收由農(nóng)轉(zhuǎn)非的承包方的承包地的權(quán)利。同時(shí)在最新的一輪承包期限屆滿之后，不應(yīng)該再直接增加農(nóng)戶對土地的承包權(quán)，而應(yīng)該把土地重新交回農(nóng)村土地集體所有權(quán)人，讓集體能夠回收承包地并在原有的發(fā)包方案上根據(jù)農(nóng)戶和集體的發(fā)展情況對農(nóng)村土地進(jìn)行新的一輪發(fā)包。（2）擴(kuò)展使用權(quán)。在此后《民法典》物權(quán)編進(jìn)一步修訂時(shí)應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)民集體可行使自主統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)村土地的權(quán)利，同等重視農(nóng)村土地的集體統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)和農(nóng)戶分散經(jīng)營權(quán)。（3）還賦收益權(quán)。在后續(xù)的土地立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定農(nóng)村土地集體所有權(quán)人可向土地承包經(jīng)營人收取一定的費(fèi)用，當(dāng)然費(fèi)用應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民承包經(jīng)營農(nóng)村土地所獲得的收入中收取，考慮到農(nóng)業(yè)取得收入的特殊性，收取費(fèi)用應(yīng)當(dāng)是每年一次。重新賦予農(nóng)民集體收益權(quán)不僅有利于農(nóng)民集體更好地履行公共職能，也有利于農(nóng)民集體發(fā)揮對集體成員的保障作用。（4）在《土地管理法》后續(xù)的修訂中應(yīng)該明確規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍。當(dāng)前農(nóng)村土地可分為集體建設(shè)用地、生產(chǎn)用地和未使用地，《民法典》物權(quán)編較為詳細(xì)地規(guī)定了農(nóng)村集體建設(shè)用地，《憲法》中也規(guī)定了禁止農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)讓和進(jìn)行非農(nóng)利用，因此在后續(xù)的立法中應(yīng)該明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地指的是農(nóng)村未使用地。（五）規(guī)范農(nóng)村土地集體所有權(quán)行使的程序農(nóng)村土地集體所有權(quán)行使程序僅僅依靠規(guī)章和村規(guī)民約是不行的，法律法規(guī)作為權(quán)威性的象征，對保證農(nóng)村土地集體所有權(quán)人公正行使所有權(quán)具有強(qiáng)制作用，因此應(yīng)當(dāng)將更多的農(nóng)村土地集體所有權(quán)行使的程序納入到土地立法當(dāng)中。對農(nóng)村土地集體所有權(quán)行使的程序做出法律規(guī)