中國(guó)土地財(cái)政問(wèn)題分析

組長(zhǎng)：田雨杭小組成員：呂紅紅、李延真、沈?qū)氃评罱?、王?qiáng)、陳金虎、尹小青、席文凱2021/6/2712021/6/272研究思路什么是土地財(cái)政土地財(cái)政的現(xiàn)狀形成土地財(cái)政原因土地財(cái)政的弊端可能的解決途徑現(xiàn)象分析解決2021/6/273什么是土地財(cái)政土地財(cái)政與土地有關(guān)的稅收與土地有關(guān)的政府非稅收入如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)等的營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅，等等地方財(cái)政30%-40%如土地租金、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新菜地建設(shè)基金，等等地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的比重，已達(dá)40%-50%政府內(nèi)部的良性循環(huán)地方政府用征收和儲(chǔ)存的土地，向銀行抵押融資，是現(xiàn)在很普遍的做法。但這已不屬于土地財(cái)政范疇，而屬于土地金融。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，地方政府的土地融資活動(dòng)，大多并不合法。2021/6/274萬(wàn)萬(wàn)沒(méi)想到：土地財(cái)政——半港貨中國(guó)大陸搞城市經(jīng)營(yíng)和土地財(cái)政，最早是從香港學(xué)過(guò)來(lái)的。但香港是土地私有制，政府要先收購(gòu)私有土地，進(jìn)行初步開(kāi)發(fā)后才能出讓。而大陸是土地國(guó)有制，往往憑借公權(quán)力和專(zhuān)政機(jī)關(guān)力量強(qiáng)行征地拆遷，低價(jià)收購(gòu)他人的土地使用權(quán)，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸騰。其行政執(zhí)法依據(jù)是國(guó)務(wù)院的《拆遷條例》，而不是全國(guó)人大的《物權(quán)法》。2021/6/275土地財(cái)政現(xiàn)狀1.土地財(cái)政占財(cái)政收入比重大，政府依賴(lài)大。2.土地出讓收入是地方政府財(cái)政收入和公共投資的重要來(lái)源3.中國(guó)土地出讓趨勢(shì)及結(jié)構(gòu)土地出讓地區(qū)間比較：就土地出讓面積而言，東部、中部發(fā)達(dá)地區(qū)出讓面積要高于西部不發(fā)達(dá)省份。土地出讓金成交價(jià)款來(lái)看，土地出讓金成交價(jià)款和純收益的地區(qū)分布呈現(xiàn)出更強(qiáng)的東高西低的趨勢(shì)。新一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”中，西部部分城市財(cái)政的土地收入急速增長(zhǎng)土地出讓的用地類(lèi)型比較：從用地類(lèi)型來(lái)看，2008年制造業(yè)在土地出讓面積中所占比重最高，住宅用途和商業(yè)用途分列二、三位。但從土地出讓的成交價(jià)款和得到的純收益來(lái)看，則以住宅用途最高，商業(yè)用途其次，制造業(yè)用途為第三，土地單價(jià)也呈現(xiàn)類(lèi)似情況。２０１０年全國(guó)１２０個(gè)城市土地出讓金總額為１８８１４．４億元，同比增加５０％。2021/6/276土地財(cái)政和高房?jī)r(jià)對(duì)“土地財(cái)政”依賴(lài)比較嚴(yán)重的應(yīng)該是中部不發(fā)達(dá)城市和沿海還沒(méi)有形成產(chǎn)業(yè)支撐的開(kāi)發(fā)區(qū)，欠發(fā)達(dá)城市和新興地區(qū)由于沒(méi)有相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為支撐，“土地財(cái)政”必然成為政府收入主要來(lái)源。“土地財(cái)政”的形成與我國(guó)土地出讓制度有關(guān)。土地都是通過(guò)買(mǎi)斷的方式使用幾十年，這造成地方政府官員樂(lè)于寅吃卯糧、竭澤而漁，根本不考慮下一任政府官員如何解決財(cái)政收入的問(wèn)題。2021/6/277地方政府的財(cái)政收入之命脈在于土地出讓收入，因?yàn)檫@種模式，推高了地價(jià)并造出了一個(gè)個(gè)地王，同時(shí)又反作用房?jī)r(jià)，形成新的房地產(chǎn)泡沫。遠(yuǎn)超出實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的房地產(chǎn)泡沫對(duì)整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和金融都或?qū)a(chǎn)生致命毒害。在這種禍害緊密相依的情境下，地方政府的財(cái)政收入模式必須作為焦點(diǎn)和切入點(diǎn)進(jìn)行深度解剖思考，以獲得一種既提振經(jīng)濟(jì)，又防止房地產(chǎn)極度泡沫的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。2021/6/278土地財(cái)政形成的原因

分稅制改革

政績(jī)考核體制土地管理制度中國(guó)式的分權(quán)結(jié)構(gòu)賦予地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)，硬化了地方政府的預(yù)算約束，并構(gòu)成中國(guó)經(jīng)濟(jì)前三十年發(fā)展歷程的一個(gè)顯著特征?！獜堒姟⒅芾璋病稙樵鲩L(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng):中國(guó)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，20082021/6/279背景資料、1994年分稅制改革1.改革根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅。2.分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行分別征稅。3.中央集中大部分財(cái)政收入，并對(duì)地方實(shí)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。內(nèi)容

2021/6/2710稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央，企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方；增值稅在中央與地方之間按75∶25的比例分成。地方政府又承擔(dān)了相當(dāng)大的事權(quán)。在財(cái)權(quán)與事權(quán)搭配不合理的情況下，地方政府積極謀求其他方式來(lái)增加指標(biāo)費(fèi)、收回國(guó)有土地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用收入，土地增值稅便成為增加地方財(cái)政收入的法寶。

背景資料：1994年分稅制改革結(jié)果2021/6/2711一、分稅制改革與土地財(cái)政分稅制改革地方中央上收稅收，下放責(zé)任地方政府財(cái)政、事權(quán)不平衡逼官賣(mài)地地方政府財(cái)政收支不平衡提高服務(wù)，解決財(cái)政困難非規(guī)范稅收管理不規(guī)范避開(kāi)管理土地稅收只規(guī)范預(yù)算內(nèi)政府資金管理，預(yù)算外資金收入運(yùn)作模式?jīng)]有有效規(guī)范2021/6/2712二、政績(jī)考核制度與土地財(cái)政政績(jī)考核體制財(cái)政收入GDP土地財(cái)政內(nèi)在激勵(lì)2021/6/2713土地管理政策三、土地管理政策與土地財(cái)政經(jīng)營(yíng)管理保值增值，利潤(rùn)最大化服從經(jīng)營(yíng)例：中央政府調(diào)控地方政府，地方政府既參與土地調(diào)控，又參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。因此，如果地方政府對(duì)中央調(diào)控政策有抵觸情緒，中央調(diào)控的效果就會(huì)大打折扣。政府經(jīng)營(yíng)土地的收入，來(lái)源于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的級(jí)差收益。為了保證這個(gè)收益的最大化，很自然地要壓低征地費(fèi)用，并且對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)加以限制。政府成了市場(chǎng)主體，在于政府以管理手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目的“買(mǎi)斷”土地政策——以租代征2021/6/2714土地財(cái)政的危害征地—賣(mài)地—收稅收費(fèi)—抵押—再征地征地征地征地征地過(guò)程問(wèn)題，地方政府、開(kāi)發(fā)商、銀行成為最大的受益者2021/6/2715產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)缺乏監(jiān)管滋生腐敗加大了金融風(fēng)險(xiǎn)不可持續(xù)性解決對(duì)策危害2021/6/2716化解“土地財(cái)政”問(wèn)題的對(duì)策建議(一)規(guī)范土地出讓收入管理,降低地方政府對(duì)土地出讓金的過(guò)度依賴(lài)1.中央政府參與土地出讓金的分享,弱化地方政府?dāng)U大出讓土地收益的動(dòng)機(jī)2.在土地出讓金中劃出一定的比例專(zhuān)門(mén)用于土地購(gòu)補(bǔ)償和被征地農(nóng)民的社會(huì)保障，切實(shí)解決失地農(nóng)民“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份”的難題。3.從土地出讓金中劃出一定比例作為專(zhuān)用基金,規(guī)定其不得作為政府當(dāng)期收入安排使用。2021/6/2717化解“土地財(cái)政”問(wèn)題的對(duì)策建議(二)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),保障被征地農(nóng)民土地權(quán)益(三)合理確定土地供應(yīng)量,理性引導(dǎo)土地供應(yīng)價(jià)格當(dāng)土地價(jià)格過(guò)高時(shí),政府向市場(chǎng)拋售土地,緩解市場(chǎng)供不應(yīng)求狀況,防止土地價(jià)格的非理性上漲,抑制土地市場(chǎng)過(guò)度投機(jī);在土地價(jià)格過(guò)低時(shí),通過(guò)主動(dòng)吸納市場(chǎng)中的一部分土地,緩和市場(chǎng)中供過(guò)于求狀況,防止土地價(jià)格的持續(xù)下降,保證政府土地收入的穩(wěn)定2021/6/2718化解“土地財(cái)政”問(wèn)題的對(duì)策建議(四)規(guī)范土地儲(chǔ)備貸款行為,降低土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)。1.要加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的整體情況、相關(guān)政策的把握,商業(yè)銀行發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款時(shí),應(yīng)對(duì)土地的整體情況調(diào)查分析2.要加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)收益的監(jiān)控,對(duì)發(fā)放的土地儲(chǔ)備貸款設(shè)立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金專(zhuān)戶(hù)、明確債權(quán)人有權(quán)獲得優(yōu)先償還等方式,加強(qiáng)對(duì)資金的控制。3.放寬城市基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)入門(mén)檻吸引大量私人部門(mén)資金進(jìn)入,有效緩解地方政府城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金壓力。2021/6/2719化解“土地財(cái)政”問(wèn)題的對(duì)策建議(五)合理劃分中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)必須合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán),增加中央和省級(jí)政

府對(duì)財(cái)力較弱的下級(jí)政府的財(cái)力補(bǔ)助。

1、目標(biāo)——財(cái)力與事權(quán)相匹配一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)

2、措施——省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管2021/6/2720化解“土地財(cái)政”問(wèn)題的對(duì)策建議(六)重構(gòu)政績(jī)考核利：有利于官員改變目前的政績(jī)觀，不以追求GDP增長(zhǎng)為唯一目標(biāo)，對(duì)官員的腐敗現(xiàn)象也會(huì)有一定程度的削弱，官員更加注視民生問(wèn)題。弊：阻力大，要從根本上改變整個(gè)政府的價(jià)值觀，操作難度大。2021/6/2721“土地財(cái)政”是我國(guó)地方政府用來(lái)緩解財(cái)政收入不足和籌集城市建設(shè)發(fā)展資金的重要手段。近年來(lái)由于土地轉(zhuǎn)讓帶來(lái)的直接收益和土地融資帶來(lái)的間接財(cái)政支配能力占地方政府投資的比重越來(lái)越大，地方市政建設(shè)及財(cái)政收入對(duì)土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的依賴(lài)程度也隨之增強(qiáng)。此種“土地財(cái)政”行為，涉及高房?jī)r(jià)和失地農(nóng)民安置等問(wèn)題，成為影響經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行和社會(huì)安定的重要因素，已受到社會(huì)關(guān)注。因此，關(guān)注我國(guó)地方政府的土地財(cái)政”行為存在的原因、風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策，有利于地方財(cái)政安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)