《都市圈國土空間規(guī)劃編制規(guī)程》 編制說明

《都市圈國土空間規(guī)劃編制規(guī)程》

編制說明

一、工作簡況

1、任務(wù)來源

本文件行業(yè)標準制定任務(wù)由自然資源部國土空間規(guī)劃局提出，由

全國自然資源與國土空間規(guī)劃標準化技術(shù)委員會（SAC/TC93）歸口。

2020年9月2日，本文件已列入自然資源部《2020年度自然資源標

準制修訂工作計劃》中，標準計劃號為202014001。

當前都市圈的國土空間規(guī)劃編制尚處于實踐探索階段，各地規(guī)劃

實踐在界定、技術(shù)路線以及編制工作流程等方面缺乏有效的參考與指

導。為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)

督實施的若干意見》，指導都市圈的國土空間規(guī)劃編制工作，在總結(jié)

實踐經(jīng)驗、廣泛聽取意見基礎(chǔ)上，研究制定了《都市圈國土空間規(guī)劃

編制規(guī)程》。

2、目的意義

（1）發(fā)揮專項規(guī)劃治理作用，推動都市圈高質(zhì)量發(fā)展

作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級形態(tài)，都市圈在國家發(fā)展中的地位和作用

不斷凸顯，在“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局下，都市圈將以城市間密切的

分工協(xié)作，成為參與國“雙循環(huán)”的基本單元、參與全球競爭的重要

載體。推動都市圈高質(zhì)量發(fā)展，首先應(yīng)做好規(guī)劃協(xié)同對接工作，編制

跨區(qū)域的都市圈國土空間規(guī)劃是首要任務(wù)。都市圈的國土空間規(guī)劃作

為各城市共同簽訂的發(fā)展契約，是落實國家責任、呼應(yīng)地方需求、響

應(yīng)人民訴求、實現(xiàn)都市圈協(xié)作發(fā)展和國土空間資源戰(zhàn)略安排的綱領(lǐng)性

文件。都市圈國土空間規(guī)劃的編制，有利于踐行新發(fā)展理念、實現(xiàn)高

質(zhì)量發(fā)展的方式創(chuàng)新，有利于貫徹落實黨中央、國務(wù)院區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、

1

可持續(xù)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略，有利于應(yīng)對跨區(qū)域發(fā)展的空間形

態(tài)、結(jié)構(gòu)變化和空間治理需要，有利于推動地方形成協(xié)同發(fā)展共識、

明確共同的價值導向與行動方向，有利于促進跨區(qū)域大中小協(xié)調(diào)發(fā)展

和城鄉(xiāng)融合發(fā)展、治理大城市病。

（2）完善國土空間規(guī)劃體系，銜接上下層次規(guī)劃

都市圈國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系“五級三類”中特定區(qū)

域的專項規(guī)劃，具有承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，是銜接國家及區(qū)域

發(fā)展規(guī)劃、深化全國國土空間規(guī)劃綱要與省級國土空間規(guī)劃的重要藍

圖，是下位市縣國土空間總體規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃編制的基本依據(jù)。

制定都市圈國土空間規(guī)劃的編制規(guī)程，有利于完善國土空間規(guī)劃體

系，有利于落實全國、省級國土空間規(guī)劃和區(qū)域?qū)用嫫渌鼘ｍ椀南嚓P(guān)

內(nèi)容，有利于指導市縣國土空間總體規(guī)劃的開展跨區(qū)域協(xié)同，有利于

解決單個城市無法解決的問題。

（3）形成統(tǒng)一規(guī)范，有序指導地方實踐

都市圈規(guī)劃在國內(nèi)有一定的實踐探索，如蘇錫常都市圈、南京都

市圈、杭州都市區(qū)、武漢城市圈、大南昌都市圈等，但概念多元且做

法不一。目前，總體上仍處于自下而上的探索階段，尚未形成共識性

的標準與規(guī)程。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為重大國家戰(zhàn)略并實質(zhì)性推進，

都市圈規(guī)劃逐漸進入上下結(jié)合、全面開展階段，但對于規(guī)劃定位、規(guī)

劃內(nèi)容、編制管理程序要求等核心任務(wù)還有不明確事項。因此，亟需

制定清晰準確的都市圈國土空間規(guī)劃編制規(guī)程，明確都市圈的空間識

別標準、規(guī)劃編制的技術(shù)要求與成果規(guī)范、編制管理程序要求等。

3、參與單位及主要起草人

（1）參與單位

本文件由中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院、上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究

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院、國家基礎(chǔ)地理信息中心、自然資源部信息中心、自然資源部城鄉(xiāng)

規(guī)劃管理中心、上海社會科學院、中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計有限公司、

江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計研究院、無錫市規(guī)劃設(shè)計研究院、常州市規(guī)劃設(shè)

計院、蘇州規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司、南通市規(guī)劃設(shè)計院有限公

司、寧波市規(guī)劃設(shè)計研究院、湖州市城市規(guī)劃設(shè)計研究院、嘉興市國

土空間規(guī)劃研究院、舟山市城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司共同參與編

制。

（2）主要起草人及其所做的工作

本文件主要起草人：熊健、孫娟、馬璇、屠啟宇、范宇、徐輝、

趙一新、商靜、陳明、張莉、李昊、付凌峰、駱芊伊、余加麗、李長

風、賈鵬飛、張逸、李鵬飛、張振廣、杜鳳姣、閻力婷、王迎英、周

治武、柳澤、居曉婷、鄒偉、史鐘一、陶希東、程鵬、劉玉博、趙慧、

荊圣媛、楊茜、郭文華、劉文超。

工作分工：由中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院聯(lián)合上海市城市規(guī)劃設(shè)計

研究院、上海社會科學院等機構(gòu)確定標準框架，確定規(guī)劃編制主要內(nèi)

容和重要研究事項。其中熊健、孫娟、屠啟宇、范宇具體負責組織本

規(guī)程的起草工作，馬璇、徐輝為主要撰稿者，徐輝、付凌峰等開展都

市圈空間范圍識別與劃定標準研究，趙一新、商靜、陳明、張莉、李

昊、駱芊伊、余加麗、李長風、賈鵬飛、張逸、李鵬飛、張振廣等開

展專項空間協(xié)同研究，其他同志根據(jù)分工參與相關(guān)內(nèi)容的撰寫工作。

4、主要工作過程

（1）前期研究階段（2020.1-2020.8）

結(jié)合《都市圈空間規(guī)劃方法》課題的研究成果，在總結(jié)各都市圈

規(guī)劃實踐的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，形成了《都市圈國土空間規(guī)劃編制規(guī)程》前

期研究成果。

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（2）草案編制階段（2020.9-2020.11）

根據(jù)2020年度自然資源標準制修訂工作計劃，制定工作框架，

明確工作內(nèi)容、成果形式、組織方式等，搭建編制團隊，根據(jù)前期研

究成果初步形成《都市圈國土空間規(guī)劃編制規(guī)程》草案。

（3）征求意見稿編制階段（2020.12-2021.1）

集合江蘇、廣東等地都市圈規(guī)劃編制的實踐，對都市圈空間范圍

識別與劃定標準等關(guān)鍵問題開展核心技術(shù)攻關(guān)；召開多輪研討會對草

案內(nèi)容進行討論，結(jié)合專家意見修改完善，形成《都市圈國土空間規(guī)

劃編制規(guī)程》（征求意見稿）。2021年1月27日，按照自然資源部要

求公開征求意見。

（4）意見征詢階段（2021.2-2021.5）

《規(guī)程》（征求意見稿）先后向24位專家、6家規(guī)劃編制單位征

求意見，同時收集社會公眾意見，根據(jù)意見修改完善?！兑?guī)程》（征求

意見稿）向莊少勤副部長做專題匯報后，向中國地理學會、中國土地

學會、中國城市規(guī)劃學會及各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門征求意

見，一并吸收采納。

（5）送審階段（2021.6-2021.7）

《規(guī)程》（送審稿）征求了全國自然資源與國土空間規(guī)劃標準化

技術(shù)委員會國土空間規(guī)劃分技術(shù)委員會的意見，函審總數(shù)61位委員，

收到48位委員意見回復(fù)。其中19位委員表示贊成，27位委員“贊

成，有建議或意見”，2位委員“不贊成，如采納建議或意見改為贊

成”，未復(fù)函委員13位。由于回函數(shù)已達3/4，贊成超回函總數(shù)的2/3，

該標準會審?fù)ㄟ^。根據(jù)反饋意見對送審稿進行修改完善，形成報批稿。

（6）報批階段（2021.7-2021.8）

《規(guī)程》（報批稿）先后有3次集中修改，根據(jù)7月21日意見對

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標準的“范圍”內(nèi)容、部分術(shù)語、規(guī)范性引用、附錄與正文對應(yīng)等方

面做了修改，并對編制說明、意見回復(fù)、信息概覽等做了相應(yīng)補充；

根據(jù)7月29日意見對標準的部分術(shù)語表述、正文中附錄參考格式、

目錄等做了修改，并對編制說明、意見回復(fù)、信息概覽做了相應(yīng)調(diào)整；

格局8月3日意見對標準的附錄引用做了修改，并對信息概覽做了相

應(yīng)調(diào)整。

二、標準編制原則和確定主要內(nèi)容的論據(jù)

1、編制原則

（1）強化科學與合理

本文件規(guī)定內(nèi)容保持與其他標準內(nèi)容相協(xié)調(diào)，提出科學、合理的

技術(shù)要求?？傮w上堅持以共治為引領(lǐng)、以生態(tài)為底線、以人民為中心、

以共享為目標的規(guī)劃編制理念。本文件編制過程中，一方面緊緊圍繞

國家對都市圈發(fā)展提出的政策要求，深入貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、

開放、共享”等新發(fā)展理念，體現(xiàn)內(nèi)容的科學性；另一方面充分借鑒

國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，在規(guī)劃內(nèi)容、編制方法、編制工作流程等多方面進

行比較、總結(jié)和提煉，提升規(guī)程內(nèi)容的合理性。

（2）面向?qū)嵤┡c管理

都市圈國土空間規(guī)劃編制與都市圈資源配置、政策供給相關(guān)聯(lián)，

為保證規(guī)劃的可實施、易管理，本文件強調(diào)可操作性、實用性和有效

性。通過明確都市圈國土空間規(guī)劃編制的主要內(nèi)容、突出規(guī)劃編制的

重點問題、確定規(guī)劃編制管理主體和程序，面向組織編制、規(guī)劃編制、

規(guī)劃管理等相關(guān)人員，體現(xiàn)通俗易懂、重點突出、邏輯清晰的特點，

以便更好地發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，突出規(guī)劃在區(qū)域發(fā)展全過程的持續(xù)

效用。

（3）體現(xiàn)差異與開放

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我國幅員遼闊，不同地域的資源條件千差萬別，發(fā)展水平、發(fā)展

階段以及協(xié)同基礎(chǔ)存在明顯差異。本文件編制過程中通過資料分析、

調(diào)研咨詢、會議討論和征求意見等多種方式了解全國都市圈發(fā)展和規(guī)

劃編制情況，充分尊重各地特點，堅持問題導向和需求導向相結(jié)合，

在確保通用性的基礎(chǔ)上體現(xiàn)包容與彈性。具體表現(xiàn)為，在明確規(guī)劃的

組織方式、編制方法和成果形式時，不強求模式化的統(tǒng)一，鼓勵創(chuàng)新，

針對不同發(fā)展階段的都市圈，采取差異化的指導方式，體現(xiàn)因地制宜。

國際形勢變化、國家戰(zhàn)略調(diào)整、各城市發(fā)展等因素，都會影響都

市圈的發(fā)展，也會改變規(guī)劃的側(cè)重。因此需持續(xù)監(jiān)測評估全國都市圈

變化情況和規(guī)劃編制情況，必要時可對本文件中的相關(guān)內(nèi)容進行調(diào)整

完善。

2、確定標準主要內(nèi)容的論據(jù)

國家政策方面，本文件依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空

間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》、《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的

指導意見》、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃

和2035年遠景目標綱要》等要求，按照《標準化工作導則第1部分：

標準化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》（GB/T1.1-2020）等技術(shù)標準進行編

制。

內(nèi)容確定方面，我國并無都市圈國土空間規(guī)劃編制和審批程序相

關(guān)規(guī)范，尤其是對于空間范圍識別與劃定、規(guī)劃編制主要內(nèi)容、成果

要求、規(guī)劃編制工作流程等重要事項需要明晰并形成共識?？紤]到都

市圈是國土空間規(guī)劃體系中特定區(qū)域的專項規(guī)劃，本文件參考《省級

國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》和《市級國土空間總體規(guī)劃編制指

南（試行）》的內(nèi)容，并在廣泛調(diào)研全國各地都市圈規(guī)劃實踐經(jīng)驗的

基礎(chǔ)上，明確都市圈國土空間規(guī)劃的定位、空間范圍識別方法、編制

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主要內(nèi)容與技術(shù)要求、編制管理主體與程序，將為都市圈國土空間規(guī)

劃的編制、審批提供基礎(chǔ)標準支撐。

三、主要試驗（或驗證）的分析、綜述報告、技術(shù)經(jīng)濟

論證及預(yù)期的經(jīng)濟效果

1、標準主要內(nèi)容

（1）范圍

本標準明確主要適用于都市圈國土空間規(guī)劃編制，主要內(nèi)容包括

規(guī)劃理念、編制原則、空間范圍識別與劃定、編制主要內(nèi)容、成果要

求、編制工作流程等。

該部分也明確了標準的適用范圍：本標準適用于國家層面提出的

跨?。ㄊ校┒际腥量臻g規(guī)劃以及各?。▍^(qū)）內(nèi)跨市、縣的都市圈

國土空間規(guī)劃的編制工作。

（2）規(guī)范性引用文件

本標準將與都市圈國土空間規(guī)劃編制密切相關(guān)的2部相關(guān)國家

或行業(yè)標準作為規(guī)范性引用文件。

（3）術(shù)語和定義

本文件列出了都市圈、跨界地區(qū)、一小時交通圈、城區(qū)范圍和核

心城市等5個術(shù)語的定義。

（4）總則

本章明確了都市圈國土空間規(guī)劃的規(guī)劃理念、編制原則及規(guī)劃期

限。其中，提出了規(guī)劃理念，包括以共治為引領(lǐng)、以生態(tài)為底線、以

人民為中心、以共享為目標；確定了4項編制原則，即強調(diào)聯(lián)動協(xié)商，

搭建開放平臺，聚焦底線協(xié)同，體現(xiàn)因地制宜。

（5）都市圈空間范圍識別與劃定

本章明確了都市圈空間范圍識別與劃定的思路和方法，包括：識

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別核心城市、劃定都市圈范圍等步驟，同時在附件中明確了劃定原則、

“五步法”技術(shù)流程、數(shù)據(jù)準備等相關(guān)技術(shù)要求。

（6）規(guī)劃編制主要內(nèi)容

本章明確了都市圈國土空間規(guī)劃編制的主要內(nèi)容，提出了目標愿

景、總體空間格局、空間底線管控、專項空間協(xié)同、分層次空間協(xié)同、

分區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、實施保障等7個方面的技術(shù)要求和具體內(nèi)容。

（7）成果要求

本章明確了都市圈國土空間規(guī)劃的成果要求，對文本、圖件、數(shù)

據(jù)庫、專題研究報告和其它說明材料等成果等提出基本要求，鼓勵各

都市圈在編制過程中探索合適的成果形式。

（8）規(guī)劃編制工作流程

本章明確了都市圈國土空間規(guī)劃編制的編制組織、編制流程等工

作流程要求，包括編制組織、準備工作、專題研究、方案編制、方案

論證、公眾參與和規(guī)劃公告等基本流程。

（9）附錄A（資料性）都市圈空間范圍識別與劃定標準

本附錄提出了都市圈空間范圍識別與劃定的思路和方法。其中，

劃定方法包括技術(shù)流程、數(shù)據(jù)準備和劃定步驟。

（10）附錄B（資料性）規(guī)劃指標體系建議

本附錄列出了都市圈國土空間規(guī)劃指標體系建議，包括底線管

控、規(guī)模能級、創(chuàng)新效率、協(xié)作聯(lián)動、生態(tài)綠色、人文品質(zhì)等6個方

面30個具體指標，明確了指標名稱、單位、屬性和涵義。

（11）附錄C（資料性）規(guī)劃成果建議

本附錄提出了都市圈國土空間規(guī)劃建議包含的成果，主要涉及規(guī)

劃文本、圖件、專題研究報告、數(shù)據(jù)庫和其它說明材料，并對各項成

果規(guī)定了基本要求。

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（12）附錄D（規(guī)范性）規(guī)劃編制流程圖

本附錄為一張都市圈國土空間規(guī)劃編制流程圖。

2、重要問題說明

（1）規(guī)劃名稱與期限

關(guān)于規(guī)劃名稱：目前國內(nèi)存在都市圈、都市區(qū)、經(jīng)濟圈等多種說

法，為了更好地落實中央對都市圈發(fā)展的要求，首先需要對都市圈名

稱進行規(guī)范，建議對含有超大、特大城市的都市圈，統(tǒng)一稱為“都市

圈”，以進一步突出超大、特大城市的輻射影響力和服務(wù)能力。

關(guān)于規(guī)劃期限：為銜接國土空間規(guī)劃體系的總體要求，規(guī)劃編制

期限一般與相關(guān)地區(qū)國土空間總體規(guī)劃期限一致。作為指引全局發(fā)展

的區(qū)域規(guī)劃，都市圈國土空間規(guī)劃應(yīng)具有長遠視角并兼顧分階段行動

路徑，可對都市圈更長遠的發(fā)展作出預(yù)測性安排；近期與國民經(jīng)濟和

社會發(fā)展五年規(guī)劃期限銜接，關(guān)注重點行動，以項目庫的方式予以落

實。

（2）規(guī)劃定位及發(fā)揮的作用

首先，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)

督實施的若干意見》（中發(fā)【2019】18號），都市圈國土空間規(guī)劃在

國土空間規(guī)劃體系中，屬于“五級三類”中的特定區(qū)域（流域）的專

項規(guī)劃，因此一定是以國土空間總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，關(guān)注與上下層次規(guī)

劃的充分銜接。從國內(nèi)外都市圈規(guī)劃的實際情況看，在都市圈內(nèi)空間

發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡的矛盾表現(xiàn)最為突出，空間協(xié)同涉及的利益面最

廣，而且一旦落實、后續(xù)調(diào)整難度較大。這一特征客觀上決定了都市

圈規(guī)劃必須以國土空間規(guī)劃作為基礎(chǔ)。

其次，都市圈國土空間規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)協(xié)同共治的理念，通過規(guī)劃的

編制落實國家發(fā)展戰(zhàn)略、促進城市群高質(zhì)量發(fā)展、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

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和城鄉(xiāng)融合、引領(lǐng)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)，是跨區(qū)域空間協(xié)同治理的綱

領(lǐng)。

再次，都市圈國土空間規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中跨?。▍^(qū)、

市）或跨市縣層面的區(qū)域性規(guī)劃，發(fā)揮著承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。

對上全面貫徹落實國家要求，落實并深化全國國土空間規(guī)劃綱要、省

級國土空間規(guī)劃；對下充分尊重各地發(fā)展實際，為市縣國土空間總體

規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃等編制或修改提供依據(jù)，一方面可對正在編制的

下位規(guī)劃進行指導或約束，另一方面可對已經(jīng)編制完成的下位規(guī)劃進

行整合或優(yōu)化。最后，都市圈國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)性決定了需要

同時兼顧發(fā)展規(guī)劃，在具體工作中銜接國家和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

（3）空間范圍識別

關(guān)于識別方法：按照目標導向、經(jīng)驗導向、操作導向等原則，通

過借鑒國際都市圈空間范圍劃定經(jīng)驗（國際通常采用“確定基本統(tǒng)計

單元-判斷核心城市-識別鄰接地區(qū)”等步驟），結(jié)合現(xiàn)階段國內(nèi)各地

都市圈發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢，都市圈空間范圍識別采用“五步法”并對指

標進行分類，既保證不同區(qū)域都市圈范圍劃定操作的適用性，也突出

差異性。

關(guān)于核心城市的識別標準：遵循系統(tǒng)性、科學性、實用性、通用

性等原則，根據(jù)國際都市圈范圍劃定指標數(shù)值經(jīng)驗，以及國內(nèi)都市圈

建設(shè)已有標準和相關(guān)文件，同時兼顧超大、特大城市為核心的大都市

圈發(fā)展特點，分級分類明確都市圈劃定中的具體標準，細化落實都市

圈識別范圍空間尺度，進一步錨定都市圈空間規(guī)劃編制范圍。本次編

制組特別通過大數(shù)據(jù)分析我國中心城市的規(guī)模與經(jīng)濟總量、區(qū)域產(chǎn)業(yè)

經(jīng)濟聯(lián)系，綜合確定以現(xiàn)狀城區(qū)人口規(guī)模200萬作為培育都市圈核心

城市的基本標準。

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關(guān)于都市圈范圍研究：在都市圈范圍識別方面，本著區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、

供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈跨行政區(qū)組合與配置的要求來看待區(qū)域范圍的邊界。

一方面是根據(jù)現(xiàn)代化交通體系建設(shè)的要求，按照一小時交通圈來識別

縣級行政單元。考慮到我國目前的高鐵、城際軌道及高速公路為主的

交通方式，將這些交通出行一小時可達范圍內(nèi)的主要縣（市、區(qū)）納

入備選范疇。另一方面，也考慮到國內(nèi)外都市圈發(fā)展的規(guī)律，一般的

超特大城市的直接輻射影響腹地可以達到100-150公里范圍，特別是

在產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域配套，物流體系的區(qū)域區(qū)域組織，休閑旅游圈的組織

等方面具有廣域聯(lián)系效應(yīng)；其它核心城市按照60-100公里范圍確定

都市圈的基本備選范圍。

（4）規(guī)劃方案編制內(nèi)容與技術(shù)要求

圍繞國家對都市圈發(fā)展的總體要求，結(jié)合既有實踐工作，都市圈

規(guī)劃的主要內(nèi)容包括明確都市圈發(fā)展的目標愿景，確定都市圈的空間

格局、城鎮(zhèn)體系和分層次空間協(xié)同重點，加強空間底線管控和專項空

間協(xié)同，提出實施保障的政策機制等。

一是明確都市圈發(fā)展的目標愿景。

目標愿景是都市圈共同努力的方向。都市圈內(nèi)各主體關(guān)聯(lián)密切但

問題差異同樣顯著，對于協(xié)同發(fā)展各有訴求，需要形成一個凝聚各方

共識的目標愿景，建構(gòu)共同的價值導向。

一方面，從落實國家及區(qū)域發(fā)展要求、適應(yīng)發(fā)展趨勢、符合地方

發(fā)展實際等角度，制定與時俱進的都市圈目標愿景，強化都市圈核心

城市的責任擔當，明確都市圈各城市的功能分工。

另一方面，圍繞目標愿景構(gòu)建核心指標。既要提出針對各地分別

考核的底線型指標，明確共同遵守的規(guī)則；也要提出針對都市圈整體

考核的合作型指標，明確共同努力的方向。

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二是確定都市圈的總體空間格局。

都市圈國土空間規(guī)劃要落實國家和省的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，充分銜接

相關(guān)省市的國土空間總體格局，還要突出問題導向，著力解決區(qū)域空

間結(jié)構(gòu)不合理、大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展不融合和大城市蔓

延等問題。

在規(guī)劃中應(yīng)發(fā)揮綜合交通體系對區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化布局的引領(lǐng)和支撐

作用，促進多層次、多節(jié)點、組團式發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，形成“多

中心、網(wǎng)絡(luò)化、開放式、集約型”的區(qū)域空間格局。綜合考慮經(jīng)濟社

會、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口分布等因素，確定都市圈內(nèi)城鎮(zhèn)體系的等級和規(guī)

模結(jié)構(gòu)、功能分工，優(yōu)化資源配置，促進空間集聚和集約利用。按照

區(qū)域重大生態(tài)保護區(qū)域、生態(tài)廊道保護要求，提出生態(tài)保護總體空間

格局；按照農(nóng)業(yè)資源空間分布和空間發(fā)展布局要求，提出農(nóng)業(yè)空間總

體格局。

同時，針對空間留白等跨界戰(zhàn)略地區(qū)強化發(fā)展指引，包括規(guī)模、

主導功能以及承載平臺、發(fā)展策略等。

三是加強空間底線管控。

都市圈規(guī)劃應(yīng)強化與省市國土空間規(guī)劃的銜接，加強跨行政區(qū)的

要素管控，從底線視角明確需強化管控的具體內(nèi)容，主要包括結(jié)構(gòu)管

控與紅線管控兩種方式。

結(jié)構(gòu)管控重在強化結(jié)構(gòu)性要素的共同管控。一方面，應(yīng)優(yōu)先落實

并細化國家及相關(guān)?。▍^(qū)、市）主體功能區(qū)的發(fā)展要求，形成城市化

發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)空間格局，確定協(xié)調(diào)與管控

的導向。另一方面，應(yīng)加強空間結(jié)構(gòu)性要素管控，明確區(qū)域性生態(tài)走

廊、重大交通走廊、市政基礎(chǔ)設(shè)施走廊等管控要求。

紅線管控主要強調(diào)重大邊界的要素管控。其一，協(xié)調(diào)劃示生態(tài)保

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護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界提出管控要求。其二，

統(tǒng)籌山水林田湖草等各類自然資源的保護利用，確定資源利用的上限

和環(huán)境安全底線；位于沿海的都市圈應(yīng)劃示各類海域保護線。其三，

合理控制大城市規(guī)模，推動組團式發(fā)展。其四，按照以水定城、以水

定地、以水定人、以水定產(chǎn)原則，制定水資源供需平衡方案。此外，

結(jié)合地方實際，提出地質(zhì)風險、洪澇風險、礦產(chǎn)資源等其它需要保護

或控制的底線要求。

四是加強專項空間協(xié)同。

都市圈發(fā)展的目標愿景需要通過協(xié)同合作來實現(xiàn)，涉及的核心問

題也需要通過專項空間協(xié)同予以解決。因此，需要構(gòu)建多元系統(tǒng)協(xié)同

的框架，主要包括：區(qū)域生態(tài)環(huán)境、綜合交通網(wǎng)絡(luò)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、

公共服務(wù)、重大安全體系等方面協(xié)同等五方面。此外各地可根據(jù)實際

需要可以加強對創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同、農(nóng)業(yè)空間布局、文旅融合發(fā)展

協(xié)同、重大資源保護系統(tǒng)及城鄉(xiāng)融合發(fā)展制定專項協(xié)同。

其一，加強區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同，從生態(tài)共保共治的視角，開展都

市圈綜合地質(zhì)調(diào)查及“雙評價”工作，明確都市圈生態(tài)環(huán)境保護目標，

落實上位規(guī)劃生態(tài)保護格局要求深化布局區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，加強區(qū)域生

態(tài)廊道銜接，對重點生態(tài)敏感地區(qū)提出保護策略；做好都市圈水資源

統(tǒng)籌分配方案；在都市圈范圍內(nèi)統(tǒng)籌碳減排、碳匯等空間安排；超特

大城市應(yīng)制定環(huán)城綠帶和通風廊道布局策略，提出跨界地區(qū)生態(tài)環(huán)境

共保共治舉措。沿海城鎮(zhèn)密集地區(qū)的都市圈要注重水網(wǎng)生態(tài)格局的系

統(tǒng)性保護，內(nèi)陸地區(qū)的都市圈要協(xié)調(diào)“山江湖”生態(tài)格局與城鎮(zhèn)空間

拓展的關(guān)系。

其二，加強區(qū)域綜合交通網(wǎng)絡(luò)協(xié)同，從交通互聯(lián)互通及綜合交通

系統(tǒng)支撐服務(wù)都市圈整體發(fā)展的視角，明確都市圈交通一體化、同城

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化的目標，按照都市圈發(fā)育程度提出分圈層的綜合交通系統(tǒng)建設(shè)策

略；完善客貨運輸體系布局，統(tǒng)籌布局主要交通廊道和跨行政區(qū)通道，

優(yōu)化區(qū)域性重大交通樞紐布局；構(gòu)建城際軌道網(wǎng)與市郊鐵路網(wǎng)，預(yù)留

重點站場空間，超特大城市應(yīng)提出中心城區(qū)與新城、區(qū)域性重大交通

樞紐和其它外圍重要功能組團之間的快速交通系統(tǒng)規(guī)劃布局方案；考

慮多元交通運輸方式，完善物流運輸體系與物流倉儲空間布局；對于

跨市通勤緊密聯(lián)系地區(qū)應(yīng)加強跨界道路交通設(shè)施的協(xié)同布局。

其三，加強區(qū)域市政基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同，從基礎(chǔ)設(shè)施連通共享的視角，

明確安全運行目標，統(tǒng)籌能源、水系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)、信息等重大基礎(chǔ)設(shè)施

的一體化、網(wǎng)絡(luò)化布局，保障能源、資源供應(yīng)安全。加強跨界地區(qū)基

礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同規(guī)劃建設(shè)，推動具有鄰避效應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌布

局，實現(xiàn)設(shè)施的共建共享。

其四，加強區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同，以都市圈公共服務(wù)均衡普惠、整

體提升為導向，明確都市圈公共服務(wù)一體化發(fā)展目標，強化教育、醫(yī)

療、文化、體育等高等級公共服務(wù)設(shè)施協(xié)同，結(jié)合人口分布特征、都

市圈城鄉(xiāng)空間格局，分類引導各類設(shè)施優(yōu)化布局，擴大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)

資源的覆蓋范圍、推動空間均衡配置，提高都市圈公共服務(wù)整體質(zhì)量。

其五，加強區(qū)域重大安全體系協(xié)同，從區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的視角，構(gòu)

建區(qū)域綜合防災(zāi)體系，加強重要安全設(shè)施廊道和區(qū)域性海綿體基底預(yù)

留；建立應(yīng)對地震、區(qū)域洪水等重大自然災(zāi)害和重大公共衛(wèi)生事件的

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治機制，加強區(qū)域共享型應(yīng)急保障空間、重大救援通道的

統(tǒng)籌規(guī)劃布局，切實提高都市圈的韌性；做好區(qū)域整體安全韌性系統(tǒng)

與各城市安全韌性系統(tǒng)之間的銜接。

五是明確分層次空間協(xié)同重點。

都市圈規(guī)劃涉及區(qū)域范圍大，跨界協(xié)同的層次多，各層級行政單

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元面臨的具體問題及關(guān)注重點也有所不同，需要根據(jù)不同空間尺度、

分層次研究并提出引導。在研究思路上應(yīng)打破行政邊界，更好地體現(xiàn)

都市圈多中心、網(wǎng)絡(luò)化的空間特征，突出對城區(qū)與新城發(fā)展思路的差

異化引導。但是在具體協(xié)同中任務(wù)應(yīng)分解到行政主體，強調(diào)可操作性。

一般而言，都市圈規(guī)劃會涉及到都市圈、次區(qū)域或流域性、區(qū)縣等協(xié)

同層次，其協(xié)同的重點如下：

都市圈層次重在確定總體目標愿景，搭建整體發(fā)展框架，加強重

大系統(tǒng)要素協(xié)同。

次區(qū)域?qū)哟沃饕缘丶壥袨閰f(xié)同單元，重在聚焦圈內(nèi)重大跨市戰(zhàn)

略性空間資源，例如環(huán)太湖、長江口等，凝聚發(fā)展共識，明確共建、

共治、共保的協(xié)同行動。

區(qū)縣層次重在落實上位協(xié)同的任務(wù)與行動，如長三角生態(tài)綠色一

體化發(fā)展示范區(qū)（上海青浦-江蘇吳江-浙江嘉善），需進一步深化一

體化項目布局。

此外，可根據(jù)需要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次協(xié)同，例如跨省城鎮(zhèn)圈，重在促

進服務(wù)設(shè)施共享、基礎(chǔ)設(shè)施對接等具體建設(shè)引導。

六是提出分區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的要求。

我國的都市圈范圍基本介于0.8-2.5萬平方公里之間，其內(nèi)存在

中心與外圍的分圈層關(guān)系，也存在因不同的主導功能單位，因此加強

分區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)舉措十分必要。提出各分區(qū)的城鎮(zhèn)空間協(xié)調(diào)引導要

求，提出各分區(qū)的重要資源的保護與管控要求，提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的

差異化路徑與統(tǒng)籌策略；提出重大生態(tài)修復(fù)工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施與社

會服務(wù)設(shè)施、休閑旅游與綠道網(wǎng)等方面的重點項目及重大協(xié)調(diào)事項

等。在各分區(qū)內(nèi)根據(jù)實際管理需要劃分水資源過度利用區(qū)、能源戰(zhàn)略

性礦產(chǎn)資源保障區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)等特定功能區(qū)，提出相關(guān)

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管控要求。特大、超大城市的中心城市應(yīng)提出功能適度疏解與城區(qū)人

口密度管控的具體舉措。

七是提出實施保障的政策機制。

規(guī)劃編制完成僅僅是邁出了第一步，規(guī)劃的生命力在于實施。為

了實現(xiàn)都市圈發(fā)展的目標愿景，相關(guān)省市還需構(gòu)建政策合力，健全協(xié)

同機制，穩(wěn)步落實具體的行動任務(wù)，推動規(guī)劃落地。

第一，探索都市圈國土空間規(guī)劃的實施機制創(chuàng)新，統(tǒng)籌考慮都市

圈整體規(guī)模與要素集聚。包括：探索財政、人口、土地等方面跨行政

單元的協(xié)同政策，探索產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的合作機制。提

出底線空間要素、底線型指標的差異化監(jiān)督與考核機制，制定重大設(shè)

施與服務(wù)共建共享的實施保障機制，探索建立都市圈各類自然資源要

素和建設(shè)用地的統(tǒng)籌配置機制，建立“三條控制線”跨行政區(qū)協(xié)調(diào)劃

定的協(xié)商機制，探索建立統(tǒng)籌核心城市與周邊中小城市及小城鎮(zhèn)協(xié)同

發(fā)展的公共財政制度，探索都市圈規(guī)劃實施中涉及各方重大利益的糾

紛事項的協(xié)商與仲裁機制。

第二，創(chuàng)新都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展的空間政策。按照主體功能區(qū)功能定

位劃分的政策分區(qū)及特定功能區(qū)，確定協(xié)調(diào)引導要求，明確管控內(nèi)容，

有針對性出臺相關(guān)配套政策。探索建立健全都市圈內(nèi)部生態(tài)保護跨區(qū)

域補償配套政策，制定都市圈內(nèi)核心城市部分功能疏解的相關(guān)配套政

策。

第三，建立健全都市圈的動態(tài)跟蹤與實施評估機制。依托國土空

間規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)加強規(guī)劃實施的全生命周期管理，明確規(guī)

劃的動態(tài)監(jiān)測和定期評估機制；充分利用調(diào)查數(shù)據(jù)、多元大數(shù)據(jù)建立

都市圈安全韌性、生態(tài)價值、網(wǎng)絡(luò)連接等方面的監(jiān)測評估體系。

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（5）規(guī)劃編制管理主體與程序

考慮到各都市圈在行政體系、資源條件、發(fā)展水平以及協(xié)同基礎(chǔ)

上的多樣性，本文件依照“開放”和“因地制宜”的原則，提出了工

作組織、準備工作、專題研究、方案編制、方案論證、公眾參與和規(guī)

劃公告7個主要程序，以保障都市圈國土空間規(guī)劃的編制工作順利推

進。

關(guān)于組織編制主體：對于跨省都市圈國土空間規(guī)劃，有些跨省都

市圈發(fā)展方向具有較大的不確定性，可能涉及國家戰(zhàn)略的承接、國家

資源的分配和國家重大項目的落位，跨省的國土空間重大問題需要國

家層面明確意見和路徑；有些跨省都市圈發(fā)展較為成熟，在核心城市

的帶領(lǐng)下，能夠通過平等協(xié)商形成清晰的規(guī)劃思路，解決有限的問題。

因此，跨省都市圈國土空間規(guī)劃除黨中央、國務(wù)院另有要求外，一般

由所在省級人民政府聯(lián)合開展組織編制。對于省內(nèi)都市圈國土空間規(guī)

劃，由于各城市之間是平級關(guān)系，需要上一級政府的自然資源部門進

行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并與省級國土空間規(guī)劃和市級國土空間總體規(guī)劃相銜

接，因此建議由省級人民政府或其指定的自然資源主管部門組織編

制；或經(jīng)省政府同意后，由相關(guān)各市人民政府聯(lián)合開展組織編制；或

經(jīng)省政府同意后，由核心城市人民政府牽頭組織，會同其他各市人民

政府共同編制。

關(guān)于技術(shù)團隊：都市圈國土空間規(guī)劃主要解決跨行政區(qū)域空間的

底線管控和協(xié)同發(fā)展問題，鼓勵多層級主體編制各類臨界地區(qū)規(guī)劃，

需要多方技術(shù)力量的共同參與。因此，建議由自然資源部認定的、具

有相應(yīng)技術(shù)力量或規(guī)劃資質(zhì)的單位牽頭，都市圈內(nèi)各城市地方規(guī)劃編

制單位以及其他在交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、公共管理等專業(yè)領(lǐng)域經(jīng)驗豐富

的技術(shù)單位共同參與，組建多學科聯(lián)合編制團隊。

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關(guān)于公眾參與和規(guī)劃公告：從國際經(jīng)驗來看，紐約都市圈、舊金

山灣區(qū)等規(guī)劃編制均非常重視公眾參與，通過多樣的方式和渠道，組

織社會各界參與規(guī)劃的編制。建議堅持開門編規(guī)劃，建立全流程、多

渠道的公眾參與機制。充分利用各類媒體和信息平臺，采取貼近群眾

的各種社會溝通工具和方式，保障各階段公眾參與的廣泛性、代表性

和實效性。在都市圈國土空間規(guī)劃編制啟動階段，深入了解各地區(qū)、

各部門、各行業(yè)和社會公眾的意見和需求；在規(guī)劃方案論證階段，以

聚焦行動策略和解決實際問題為目標，開展有針對性的公眾參與，將

中間成果征求相關(guān)部門、企業(yè)、社會團體等利益相關(guān)方意見，以高效

地達成有限目標；規(guī)劃報批前，可開展公示程序，以通俗易懂的方式

征求社會各方意見；規(guī)劃獲批后，在一個月內(nèi)向社會公告。

（6）成果規(guī)范要求

都市圈國土空間規(guī)劃的框架是開放式，內(nèi)容上也不是面面俱到，

因此在成果規(guī)范上不要求保持統(tǒng)一，僅對文本和圖紙等提出基本要

求，鼓勵各都市圈在編制過程中探索合適的成果形式。

規(guī)劃成果包括文本、附表、圖件、專題研究報告和編制說明等其

他材料，以及基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺、適合跨界協(xié)同的國土空間

規(guī)劃“一張圖”等。

規(guī)劃文本主要包括現(xiàn)狀分析與風險識別、規(guī)劃目標愿景、總體空

間格局、空間底線管控、專項空間協(xié)同、分層次空間協(xié)同、實施保障

等，可參考附錄C.2。附表可選擇與文本混排，不單獨成冊。規(guī)劃指

標強調(diào)按照目標導向和問題導向，可參考附錄B和省級國土空間規(guī)

劃、市縣國土空間總體規(guī)劃以及城市體檢評估的指標要求，形成可動

態(tài)跟蹤、可持續(xù)維護的指標體系。

圖件包括現(xiàn)狀分析圖、規(guī)劃成果圖和其它說明性圖紙等，并包括

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現(xiàn)狀及規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫文件。對圖紙內(nèi)容和名稱不作具體要求，可參

考附錄C.3和省級國土空間規(guī)劃、市縣國土空間總體規(guī)劃的圖紙要

求，根據(jù)實際情況和需求選擇性繪制。

除基本要求的成果外，都市圈國土空間規(guī)劃可根據(jù)