2025年美國地方政府債務(wù)的化解及其對中國的啟示報告

摘要中國地方政府正在努力解決地方政府債務(wù)問題。2024年底，地方政府一般債務(wù)和專項債總和占到GDP的35.24%，其中一般債務(wù)12.38%，專項債22.86%；2023年底，地方融資平臺的債務(wù)占到GDP的57.68%。美國州和地方政府也曾經(jīng)遇到過債務(wù)問題。1838年聯(lián)邦政府債占全國各級政府債務(wù)總和的3%，州政府的債務(wù)占全國各級政府債務(wù)總和的86%，地方政府（縣、市）債務(wù)占12.5%。州和地方政府債務(wù)危機(jī)多次爆發(fā)，聯(lián)邦政府最初幫助過州政府還債，但后來不再援助，并強(qiáng)制地方政府還債。美國汲取了債務(wù)危機(jī)的慘痛教訓(xùn)，實施財政改革，最終解決了州和地方政府債務(wù)過高的問題。2023年，聯(lián)邦政府的債務(wù)占全國各級政府債務(wù)總和的90.56%，州政府的債務(wù)占6.03%，地方政府的債務(wù)占3.42%。從美國的經(jīng)歷中，我國可吸取的經(jīng)驗教訓(xùn)包括：完善地方稅制，量入為出，減少不必要開支，增加中央政府責(zé)任，設(shè)定債務(wù)上限，出租地方政府資產(chǎn)償還債務(wù)，實行硬預(yù)算約束，建立地方政府破產(chǎn)法。撰稿人：林雙林（北京大學(xué)匯豐商學(xué)院教授，北大匯豐智庫副主任，北京大學(xué)中國公共財政研究中心名譽(yù)主任）成稿時間：2025年3月10日|總第127期|2024-2025學(xué)年第27期聯(lián)系人：程云chengyun@）專題報告系列+ThereductionoflocalgovernmentdebtintheUnitedStatesanditsimplicationsforChinaChina’slocalgovernmentsarefacingincreasinglyseriousdebtproblems.Bytheendof2024,thetotalamountofgeneraldebtandspecialdebtoflocalgovernmentaccountedfor35.24%ofGDP,withgeneraldebtat12.38%andspecialdebtat22.86%;bytheendof2023,thedebtoflocalfinancingplatformsaccountedfor57.68%ofGDP.Historically,stateandlocalgovernmentsintheUnitedStatesalsoencountereddebtproblems.In1838,thefederalgovernmentdebtaccountedfor3%ofthetotaldebtofalllevelsofgovernmentnationwide,thestategovernmentdebtaccountedfor86%,andthelocalgovernment(county,city,district)debtaccountedfor12.5%.Seriousdebtcriseshaveoccurred.Thefederalgovernmentoncehelpedstategovernmentspayofftheirdebts,butlaterstoppedprovidingassistanceandevenforcedlocalgovernmentstopayofftheirdebts.TheUnitedStateshaslearnedthepainfullessonsfromdebtcrises,implementedfiscalreforms,andeventuallysolvedtheproblemofexcessivestateandlocalgovernmentdebt.In2023,thefederalgovernment'sdebtaccountedfor90.56%ofthetotaldebtofgovernmentsatalllevelsinthecountry,whilethestategovernment'sdebtaccountedfor6.03%,andthelocalgovernment'sdebtaccountedfor3.42%.ThelessonsthatChinacanlearnfromtheUnitedStates'experienceinclude:improvingthelocaltaxsystem,reducingunnecessaryexpenditures,increasingcentralgovernmentspendingresponsibilities,settingadebtceiling,leasingorsellinglocalgovernmentassetstorepaydebts,implementinghardbudgetconstraints,andestablishingalegalframeworkforlocalgovernmentbankruptcy.美國地方政府債務(wù)的化解及其對中國的啟示目前，中國地方政府正在努力解決地方政府債務(wù)問題。2023年底，地方政府顯性債務(wù)余額407,372.93億元，包括一般債務(wù)余額158,687.48億元、專項債務(wù)余額248,685.45億元。地方政府一般債務(wù)和專項債占到GDP的32.32%。地方融資平臺的債務(wù)2023年為721,564.63億元，占到GDP的57.68%。2024年底，地方政府債務(wù)余額475371億元，包括一般債務(wù)167013億元，專項債務(wù)308358億元。地方政府一般債務(wù)和專項債總和占到GD專項債22.86%；地方政府顯性債務(wù)總和占GDP比重比2023年增加近3個百分點(diǎn)。地方財政問題成為中國面臨的最棘手的問題之一。美國州和地方政府也曾經(jīng)遇到過債務(wù)問題。2美國州政府和地方政府，在美國建國后的近一個半世紀(jì)里，曾是主要政府債務(wù)舉借者。31838年聯(lián)邦政府債占全國各級政府債務(wù)總和的3%，州政府的債務(wù)占全國各級政府債務(wù)總和的86%，地方政府（縣、市）債務(wù)占12.5%。1902年聯(lián)邦政府債占全國各級政府債務(wù)總和的35.9%，州政府的債務(wù)占7%，地方政府債務(wù)占57.1%?？梢姡胤秸畟鶆?wù)曾比聯(lián)邦債務(wù)嚴(yán)重。債務(wù)總是要償還的。高額的債務(wù)會引起債務(wù)危機(jī)。美國歷史上爆發(fā)過多次大的州和地方政府債務(wù)危機(jī)。債務(wù)危機(jī)常常與經(jīng)濟(jì)危機(jī)相隨，給地方政府和當(dāng)?shù)厝嗣駧順O大的苦難。危機(jī)期間稅收不降反增，政府開支減少，失業(yè)加重，民眾生Wallis,JohnJ.,2000,AmericanGovernmentFinanceintheLongRun:1790to1990,TheJournalofEconomicPerspectives14(1),61-82;下稱Wallis(2000).2美國聯(lián)邦政府未被授予的權(quán)力留給州和州內(nèi)人民，這些權(quán)力由州和地方政府分享。每個州都有自己的憲法。所有州政府都仿照聯(lián)邦政府，由三個部門組成：行政、立法和司法。地方政府通常包括兩級：縣（在阿拉斯加州稱為自治市鎮(zhèn)，在路易斯安那州稱為教區(qū)）和市政當(dāng)局（或城市/城鎮(zhèn)）?？h的管轄面積加起來就是州的管轄面積，每個人都?xì)w屬于一個縣。在一些州，縣分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。市政當(dāng)局多種多樣，由州憲法決定，被稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、自治市鎮(zhèn)、城市或城鎮(zhèn)。市的管轄區(qū)可能在一個縣內(nèi)，也可能跨縣。各種區(qū)也在縣或市政邊界之外的地方政府中發(fā)揮職能，例如學(xué)區(qū)或消防區(qū)。市政當(dāng)局的規(guī)模差異很大，從紐約市和洛杉磯的數(shù)百萬居民到明尼蘇達(dá)州詹金斯的200多人?？h政府的職責(zé)包括：登記注冊(生死，地產(chǎn)過戶、駕照和其他證照發(fā)放等)、主持選舉Wallis,JohnJ.,2000,AmericanGovernmentFinanceintheLongRun:1790to1990,TheJournalofEconomicPerspectives14(1),61-82;下稱Wallis(2000).專題報告系列+活水平下降。美國地方政府不斷吸取慘痛教訓(xùn)，實行財政改革，完善法制；聯(lián)邦政府也明確與地方政府的財政關(guān)系，承擔(dān)自己應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任；這樣，美國就最終解決了州和地方政府債務(wù)過高的問題。目前，州和地方政府的債務(wù)占GDP的比重普遍很低。2023年聯(lián)邦政府的債務(wù)占全國各級政府債務(wù)總和的90.56%，州政府的債務(wù)占6.03%，地方政府的債務(wù)占3.42%。2023年聯(lián)邦政府債占GDP的119.48%，州政府的債務(wù)占GDP的7.95%，地方政府債務(wù)僅占GDP的4.51%。美國州和地方財政經(jīng)歷了哪些變化？州和地方政府是如何化解債務(wù)的？有哪些經(jīng)驗和教訓(xùn)值得中國汲??？中國地方政府應(yīng)該如何保持財政可持續(xù)？這些都是學(xué)者和政府決策者關(guān)心的問題。美國有50個州，1個特區(qū)。200多年來，美國政府的規(guī)模大大增加了。如圖1所示，美國政府財政收入占GDP的比重1800年為2.36%，1850年為1.72%，1900年為2.94%，1910年為2.14%，19年為4.44%，1940年為6.78%，1945年為22.48%，1950年為13.93%，195為15.64%，1960年為28.1%，1965年為27.73%，1970年為30.24%，1980年為31.57%，1990年為32.86%，2000年為35.35%，2010年為28.77%，2020年為30.81%，2022年為32.55%。圖1美國政府收入占GDP比重1800-2022資料來源：IMF,UnitedStates,Governmentrevenue,percentofGDP,/external/datamapper/rev@FPP/USA美國地方政府債務(wù)的化解及其對中國的啟示經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，美國各級政府扮演的角色不同，其財政來源也不同，債務(wù)負(fù)擔(dān)也不同。從1790年到1842年左右，州政府更活躍，大量投資基礎(chǔ)設(shè)施，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施投資和土地出售為政府提供了收取“資產(chǎn)收入”的機(jī)會。各州也在交通改善投資中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。1841年，州債務(wù)大約是地方政府債務(wù)總和的7.72倍,是聯(lián)邦政府債務(wù)的38.6倍。4從19世紀(jì)40年代開始，地方（縣、市、區(qū)）政府更為活躍，其規(guī)模和重要性不斷增長，積極投資鐵路網(wǎng)的建設(shè)，大量從事教育、公路、供水系統(tǒng)、下水道系統(tǒng)和公用事業(yè)等大部分重要基礎(chǔ)設(shè)施投資。財產(chǎn)稅逐漸成為地方和州財政的最重要來源。到1890年，地方政府債務(wù)大約是州政府債務(wù)的4倍，為聯(lián)邦政府的80.66%；1902年，地方政府債務(wù)大約是州政府債務(wù)的8.16倍，為聯(lián)邦政府的1.59倍；1913年，地方政府債務(wù)大約是州政府債務(wù)的10.16倍，為聯(lián)邦政府的3.38一次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府債務(wù)大大增加。1913年，隨著戰(zhàn)爭威脅的迫近，美國憲法第十六修正案被批準(zhǔn)。修正案規(guī)定：“國會有權(quán)對任何來源的所得征收稅款，而不必在各州之間進(jìn)行分配，也不必考慮任何人口普查或統(tǒng)計。”后來，國會通過了一項法案，即對3,000美元以上的個人凈所得征收1%的稅，對500,000美元以上的所得征收6%的附加稅。6此后，所得稅很快成為最重要的聯(lián)邦政府財政來源，聯(lián)邦政府規(guī)模開始迅速擴(kuò)大。從20世紀(jì)30年代開始，聯(lián)邦撥款資助、州和地方政府具體管理的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)項目（包括基礎(chǔ)設(shè)施投資）增加；國防和養(yǎng)老保障開支也增加。1920年聯(lián)邦政府債務(wù)占總債務(wù)的比重為53%，州政府為41.38%，地方政府為5.63%。1930年聯(lián)邦政府債務(wù)占總債務(wù)的比重為48.27%，州政府為44.42%，地方政府為7.32%。1940年聯(lián)邦政府債務(wù)占總債務(wù)的比重為71.43%，州政府為23.51%，地方政府為5.06%。1950年聯(lián)邦政府債務(wù)占總債務(wù)的比重為91.42%，6/newsroom/historical-highlights-of-the-irs專題報告系列+州政府為6.7%，地方政府為1.88%。1970年聯(lián)邦政府債務(wù)占總債務(wù)的比重為72.62%，州政府為19.36%，地方政府為8.01%。1990年聯(lián)邦政府債務(wù)占總債務(wù)的比重為78.85%，州政府為13.33%，地方政府為7.83%。2000年聯(lián)邦政府債務(wù)占總債務(wù)的比重為79.5%，州政府為12.77%，地方政府為7.74%。2010年聯(lián)邦政府債務(wù)占總債務(wù)的比重為82.62%，州政府為10.56%，地方政府為6.82%。2020年聯(lián)邦政府債務(wù)占總債務(wù)的比重為89.17%，州政府為6.9%，地方政府為3.93%。2023年聯(lián)邦政府債務(wù)占總債務(wù)的比重為90.56%，州政府為6.03%，地方政府為表1美國聯(lián)邦、州和地方政府債務(wù)及其占比 35資料來源:Wallis,JohnJ.，2000,Americangovernmentfinanceinthelongrun:1790-1990,JournalofEconomicPerspective,14(1),61-82.圖2美國聯(lián)邦、州和地方政府債務(wù)占總債務(wù)比重1800-2023資料來源:1838-1913年的資料來自Wallis(2000);1920-2023年的資料來自ChantriChristopher,/local_debt_chart美國地方政府債務(wù)的化解及其對中國的啟示如圖3所示，1920年聯(lián)邦債務(wù)占GDP的比重為29.08%，地方政府債務(wù)占GDP的0.99%，州政府的債務(wù)占GDP的8.42%。1933年聯(lián)邦債務(wù)占GDP的比重為39.4%，州政府債務(wù)占GDP的28.03%，地方政府的債務(wù)占GDP的5.31%。1939年第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，1941年12月7日，美國對日宣戰(zhàn)；12月1軸心國對美宣戰(zhàn)，美國當(dāng)日隨即對法西斯德國宣戰(zhàn)，決戰(zhàn)于歐亞兩個戰(zhàn)場，軍費(fèi)開支大增，聯(lián)邦債務(wù)占GDP的比重1946年達(dá)到119.12%，州政府債務(wù)占GDP的6.01%，地方政府的債務(wù)占GDP的1.03%。二戰(zhàn)后，美國政府債務(wù)占GDP的比重逐漸下降。1981年，聯(lián)邦債務(wù)占GDP的比重為30.51%，州政府債務(wù)占GDP的7.02%，地方政府的債務(wù)占GDP的4.14%。上世紀(jì)70年代末，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)退出主流地位，通過理性預(yù)期革命得到新鮮血液的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)成了政府政策制定的主要理論基礎(chǔ)；在美國和英國都興起了國有企業(yè)私有化的浪潮。里根經(jīng)濟(jì)政策的支柱包括增加國防開支、平衡聯(lián)邦預(yù)算和減緩政府支出的增長、減少聯(lián)邦所得稅和資本利得稅、減少政府監(jiān)管、收緊貨幣供應(yīng)量以降低通貨膨脹等等。然而這些措施并沒有減少各級政府的債務(wù)規(guī)模，反而使債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大。1981年的債務(wù)規(guī)模剛講過。1988年，里根完成兩任總統(tǒng)任期下臺時，聯(lián)邦政府債務(wù)占GDP的比重為49.24%，州政府債務(wù)為9.05%，地方政府債務(wù)為5.24%?？肆诸D任總統(tǒng)期間，美國財政曾罕見出現(xiàn)盈余。從1993到2000，聯(lián)邦債務(wù)從63.22%下降到54.55%；州政府債務(wù)從9.12%下降到8.76%；地方政府債務(wù)從5.66%下降到5.31%。2008年爆發(fā)的金融危機(jī)，和2020年爆發(fā)的疫情，大大刺激了美國聯(lián)邦政府債務(wù)的增加，2020年聯(lián)邦債務(wù)占GDP的比重為124.27%，地方政府債務(wù)占GDP的9.62%，州政府的債務(wù)占GDP的5.47%。2023年，聯(lián)邦政府債務(wù)占GDP的119.48%，州政府債務(wù)占7.95%，地方政府債務(wù)占GDP的4.51%（見圖3）。專題報告系列+abc圖3美國聯(lián)邦、州和地方政府債務(wù)占GDP的比重1920-2023(%)GrosspublicdebtofUSfederal,state,localgovernmentsaspercentageofGDP1900-2023資料來源：Chantrill,Christopher,/local_debt_chart美國地方政府債務(wù)的化解及其對中國的啟示圖4美國州和地方政府債務(wù)總額（百萬美元SeasonallyAdjusted）資料來源:BoardofGovernorsoftheFederalReserveSystem(US)，F(xiàn)ederalReserveBankofSt.Louis,StateandLocalGovernments;DebtSecuritiesandLoans;Liability,Level/series/BOGZ1LA214104005A州和地方政府債務(wù)總量大多數(shù)年份在增加。圖4顯示1945年到2023年美國從圖中可看出，美國州和地方政府債務(wù)總量的大趨勢上漲，但也有下降的年份。另據(jù)美國人口普查局(CensusBureau)資料，2021年，州和地方政府債務(wù)總額為3.3萬億美元（$3.3trillion其中地方政府的債務(wù)占63.8%，州政府的債務(wù)占36.2%。7表2展示2021年州和地方政府債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。32個州的地方政府債務(wù)大于州政府的債務(wù)。例如肯塔基州的地方政府債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的16.3%，州政府的債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的6.5%；德克薩斯州地方政府債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的13%，州政府的債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的2.5%；內(nèi)華達(dá)州地方政府債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的12.3%，州政府的債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的1.8%。7Pustejovsky,Russell,andJeffreyLittle,2023,AnnualStateandLocalGovernmentFinancesSummary:2021,ReleasedAugust2023.https://2.gov/programs-surveys/gov-finances/tables/2021/2021alfinsummarybrief專題報告系列+表22021年州和地方政府債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的比重($billion,%)State州州和地方政府債務(wù)州內(nèi)生產(chǎn)總值州和地方政府債務(wù)/ 州內(nèi)生產(chǎn)州政府債務(wù)/州內(nèi)生產(chǎn)總值地方政府債務(wù)/州內(nèi)生產(chǎn)總值(%)Allstatescombined所有州合計3336.723594.05.19.0Alabama阿拉巴馬34.6258.03.59.9Alaska阿拉斯加Arizona亞利桑那40.047.2Arkansas阿肯色20.95.2California加利福尼亞541.23416.94.2Colorado科羅拉多69.8447.15.0Connecticut康涅狄格53.7295.94.0Delaware特拉華83.06.53.8DistrictofColumbia哥倫比亞特區(qū)0.0Florida佛羅里達(dá)1292.4Georgia喬治亞62.270Hawaii夏威夷93.121.2Idaho愛達(dá)荷6.02.6Illinois伊利諾伊944.06.9Indiana印第安納51.5423.05.17.0Iowa愛荷華22.3Kansas堪薩斯27.73.5Kentucky肯塔基54.2237.922.86.5Louisiana路易斯安那30.62Maine緬因9.4Maryland馬里蘭63.44Massachusetts馬薩諸塞645.43.4Michigan密歇根80.5576.55.8Minnesota明尼蘇達(dá)57.0413.14.09.8Mississippi密西西比5.85.6Missouri密蘇里49.6365.15.2Montana蒙大拿5.860.0Nebraska內(nèi)布拉斯加9.0Nevada內(nèi)華達(dá)28.2200.1NewHampshire新罕布什爾9.82.6NewJersey新澤西99.4692.24.1NewMexico新墨西哥6.77.2NewYork紐約383.61911.320.1NorthCarolina北卡羅來納47.164.9NorthDakota北達(dá)科他9.463.24.2Ohio俄亥俄94.37Oklahoma俄克拉荷馬Oregon俄勒岡43.4275.45.2Pennsylvania賓夕法尼亞844.46.3美國地方政府債務(wù)的化解及其對中國的啟示RhodeIsland羅德島67.24.1SouthCarolina南卡羅來納38.02SouthDakota南達(dá)科他6.7Tennessee田納西52.0438.2Texas德克薩斯325.02087.52.5Utah猶他22.16.5Vermont佛蒙特4.7Virginia弗吉尼亞67.76Washington華盛頓90.3688.64.4WestVirginia西弗吉尼亞86.54.2Wisconsin威斯康星49.8369.06.07.5Wyoming懷俄明2.02.6資料來源：美國經(jīng)濟(jì)分析局，2024，GrossStateProductfrom/itable/?ReqID=70&step=1#eyJhcHBpZCI6NzAsInN0ZXBzIjpbMSwyOSwyNSwzMSwyNiwyNywzMF0sImRhdGEiOltbIlRhYmxlSWQiLCI1MzEiXSxbIk1ham9yX0FyZWEiLCIwIl0sWyJTdGF0ZSIsWyIwIl1dLFsiQXJlYSIsWyJYWCJdXSxbIlN0YXRpc3RpYyIsWyIzIl1dLFsiVW5pdF9vZl9tZWFzdXJlIiwiTGV2ZWxzIl0sWyJZZWFyIixbIjIwMjEiXV0sWyJZZWFyQmVnaW4iLCItMSJdLFsiWWVhcl9FbmQiLCItMSJdXX0=DataondebtarefromU.S.CensusBureau,2021AnnualSurveysofStateandLocalGovernmentFinances,released2023.18個州地方政府債務(wù)小于州政府的債務(wù)。新罕布什爾州地方政府債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的2.6%，州政府的債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的7.3%；馬薩諸塞州地方政府債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的3.4%，州政府的債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的12.3%；佛蒙特州地方政府債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的3.4%，州政府的債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的州與州之間的債務(wù)差別也很大?？纤莺偷胤秸畟鶆?wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為22.78%，夏威夷為21.17%，紐約為20.07%，西弗吉尼亞為19.7%；康涅狄格和羅德島為18.16%，伊利諾為17.53%。而懷俄明州和地方政府債務(wù)占州內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為4.78%，愛德華為6.1%，北卡羅來納為7.14%，俄克拉荷馬為8.84%，喬治亞為8.86%。專題報告系列+圖52021年美國州和地方政府債務(wù)占GDP的比重資料來源:U.S.stateandlocaldebtasapercentageofGDPFY2021,bystate/statistics/246337/state-debt-in-the-us-as-a-percentage-of-gsp/美國地方政府債務(wù)的化解及其對中國的啟示美國政府在解決管控州和地方政府債務(wù)問題的過程中，經(jīng)歷了從軟預(yù)算到硬預(yù)算約束（即從聯(lián)邦政府幫助州和地方政府還債，到聯(lián)邦政府逼州和地方政府還債地方政府設(shè)立債務(wù)上限；聯(lián)邦政府鼓勵私營企業(yè)從事鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；建立可靠的地方稅收體系；聯(lián)邦承擔(dān)基本社會保障責(zé)任并向地方政府提供大量轉(zhuǎn)移支付；通過地方政府破產(chǎn)法；采取地方財政量力而行的財政原則等等。2.1早期聯(lián)邦政府曾為地方政府還債從1776到1780年，美國國會通過發(fā)債和印錢支付開支。紙幣印得太多，以至于驅(qū)逐出所有的硬幣。1780年，州政府被要求征稅回收“大陸幣(continentalcurrency）”。與此同時，地方政府也發(fā)行債務(wù)及自己的紙幣，數(shù)額也相當(dāng)龐大。1789年3月4日美國新憲法生效，賦予聯(lián)邦政府征稅、發(fā)債和發(fā)行貨幣的權(quán)力。同時，地方政府放棄了發(fā)行貨幣的權(quán)力。隨后，美國第一任財政部長亞歷山大.漢密爾頓（AlexanderHamilton設(shè)計了一系列政策a）建立關(guān)稅和其它稅為聯(lián)邦政府籌措收入（關(guān)稅為聯(lián)邦政府提供了足夠的稅收，其它稅的作用很小，其中威士忌whiskey稅還引起賓夕法尼亞西部農(nóng)民反抗b）全部償還大陸議會發(fā)行的戰(zhàn)爭債務(wù)c）聯(lián)邦政府償還地方政府為戰(zhàn)爭所發(fā)行的所有債務(wù)d）建立新的國家銀行e）創(chuàng)建以新鑄造的硬幣為基礎(chǔ)的國家貨幣標(biāo)準(zhǔn)。8漢密爾頓認(rèn)為，“如果國債規(guī)模不過度，那么它對于我們國家而言將是有益的。（Anationaldebt,ifitisnotexcessive,willbetousanationalblessing）。"1790年國會通過漢密爾頓計劃，聯(lián)邦政府用稅收償還聯(lián)邦債務(wù)和所有13個州的2500萬美元的債務(wù)。9這些債務(wù)都來自獨(dú)立戰(zhàn)爭，有欠士兵的，有欠戰(zhàn)時物資和服務(wù)供應(yīng)者的，還有欠后來購買了債券的投機(jī)商的。漢密爾頓最初提議，只贖回最初債券持有人的債券，不還債券投機(jī)商持有的債券；后來提議被否決，國會決定贖8Hughes,JonathanandLouisP.Cain,AmericanEconomicHistory,SixthEdition,AddisonWesley,Boston,2003.9TreasuryDirect,TheHistoryoftheDebt，/government/historical-debt-outstanding/專題報告系列+回所有人的債券。聯(lián)邦政府發(fā)行新的債務(wù)還清了地方債務(wù)。漢密爾頓的還債計劃具有合理性，因為這些州是為了國家的獨(dú)立才欠下了債，國家應(yīng)該幫助償還。這樣做提高了國家的信譽(yù)，增強(qiáng)了國家的凝聚力，但是，也增加了州政府的道德風(fēng)險（MoralHazard即對聯(lián)邦的依賴。此后，聯(lián)邦政府又償還了州政府為1812年戰(zhàn)爭所欠下的債務(wù)，為國家的利益欠下的債聯(lián)邦政府還。當(dāng)時，美國有18個州。然而，這為以后的債務(wù)危機(jī)埋下了種子，州政府官員和債權(quán)人都誤認(rèn)為聯(lián)邦政府以后還會幫助州政府還債。美國國會于1791年2月批準(zhǔn)成立特許經(jīng)營20年的國家銀行，美國第一銀行（FirstBankoftheUnitedStates以穩(wěn)定國家信用，改善聯(lián)邦政府的金融業(yè)務(wù)。該銀行是有限責(zé)任公司，特許經(jīng)營20年。1811年，該銀行的特許經(jīng)營結(jié)束。1816年，美國第二銀行成功繼承了第一銀行的角色。1836年，美國國會不再支持美國第二銀行，美國又失去國家銀行。1837年至1862年間是“自由銀行時代”，而自1862年至1913年間，一個私營的J.P.摩根公司行使國家銀行的功能，直到美聯(lián)儲于1913年12月成立。1836年國家銀行關(guān)閉以后，許多州立銀行紛紛涌現(xiàn)。例如，阿拉巴馬，肯塔基，伊利諾，佛蒙特、喬治亞、田納西和南卡羅來納都成立了完全州立的銀行。密蘇里、印第安納和弗吉尼亞成立了州持有大部分股權(quán)的銀行。這些銀行后來都私有化了。州立北達(dá)科他銀行1919年成立，至今仍然運(yùn)2.21840年代州政府債務(wù)危機(jī)及聯(lián)邦政府拒絕營救1808年杰弗森總統(tǒng)的財政部長AlbertGallatin提出改善國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施體系的計劃。但是除國家公路，燈塔，航道，國會決定不再提供資金。結(jié)果，州政府大量投資美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第一個也是最有名的工程是伊利運(yùn)河（ErieCanal）。該運(yùn)河改變了紐約州的經(jīng)濟(jì)面貌，為紐約州創(chuàng)造了大量財富，幫助紐約市成為全國的最主要港口和金融10/about-bnd/history-of-bnd/美國地方政府債務(wù)的化解及其對中國的啟示中心，也導(dǎo)致人口向紐約州北部和中西部州遷移。伊利運(yùn)河在財務(wù)上也大獲成功。為該運(yùn)河發(fā)行的債券是美國第一個最重要的債券，以運(yùn)河的收費(fèi)和一系列的稅收來償還。第一批債券被紐約的普通商人購買。隨著運(yùn)河的成功，美國的富商，尤其是英國和荷蘭的投資者加入了債券購買行列。伊利運(yùn)河的收費(fèi)如此之高，償還債務(wù)根本不需要稅收。剩余資金還被用來支持各種州內(nèi)的工業(yè)政策，包括紐約市1835年大火后的重建。事件1：伊利運(yùn)河（ErieCanal）修建伊利運(yùn)河的想法最初來自一位名叫杰西·霍利的破產(chǎn)面粉商：由于缺乏高效的交通，他無法賺到足夠的錢繼續(xù)做生意，結(jié)果被關(guān)進(jìn)了債務(wù)人監(jiān)獄。在那里，霍利寫了一系列文章，詳細(xì)描述了修建這樣一條運(yùn)河的好處。1807年，他關(guān)于伊利運(yùn)河的文章發(fā)表在當(dāng)?shù)貓蠹垺禛eneseeMessenger》上。他的建議引起當(dāng)時紐約市長克林頓（DeWittClinton）的重視，克林頓為此奔波數(shù)年。修建運(yùn)河的計劃先是呈報到聯(lián)邦政府，試圖得到聯(lián)邦政府支持。第四任總統(tǒng)麥迪遜否決了一項涵蓋修建運(yùn)河費(fèi)用的法案。第五任總統(tǒng)門羅也反對修建該運(yùn)河。他認(rèn)為修建運(yùn)河的費(fèi)用將高于整個美國政府的運(yùn)營成本?？肆诸D堅信該運(yùn)河會對紐約州乃至全美經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極的影響。1817年7月4日已經(jīng)當(dāng)上紐約州長的克林頓在紐約州的Rome，運(yùn)河的中間地段，主持了奠基儀式。伊利運(yùn)河的建設(shè)過程中遇到無數(shù)挑戰(zhàn)，包括資金短缺和技術(shù)難題，但最終都被克服了。1825年10月25日正式通航。伊利運(yùn)河從伊利湖邊的布法羅（Buffalo）開始，歷經(jīng)584公里（363英里在紐約州的奧爾班尼(Albany)鏈接哈德遜河上游。哈德遜河流經(jīng)紐約市在曼哈頓南端入海。這樣，伊利運(yùn)河就將北美五大湖(蘇必利爾Superior、密歇根Michigan、休倫湖Huron、伊利Erie和安大略O(shè)ntario)與大西洋水域連接起來,是第一條美國東海岸與中西部內(nèi)陸的快速運(yùn)輸通道，運(yùn)輸速度比當(dāng)時最常用的畜力車快得多。19世紀(jì)初期，美國的貨物運(yùn)輸還主要靠畜力拉動的大篷車隊，就像西部電影里看到的那樣。專題報告系列+伊利運(yùn)河極大地促進(jìn)了紐約與中西部城市（如克利夫蘭，底特律，芝加哥等）的貿(mào)易。商人經(jīng)運(yùn)河蜂擁到西部，進(jìn)入俄亥俄、密西根、伊利諾、印第安納等州，運(yùn)回農(nóng)產(chǎn)品到紐約，回程則裝滿工業(yè)品。從布法羅到紐約市，陸上運(yùn)費(fèi)曾達(dá)每噸小麥需100美元，運(yùn)河運(yùn)費(fèi)只需10美元，使貨物運(yùn)輸成本大大降低，運(yùn)輸時間縮短到1/3。11僅僅9年，運(yùn)河的收費(fèi)就超過建設(shè)費(fèi)。到1853年，伊利運(yùn)河承 擔(dān)了美國62%的貿(mào)易運(yùn)輸。1882年取消收費(fèi)時，運(yùn)河的收入已經(jīng)支付數(shù)條運(yùn)河支線的建設(shè)費(fèi)用，并為國家貢獻(xiàn)大量稅收。伊利運(yùn)河完全改變了紐約的地位，使得紐約從一個相對較小的港口城市迅速超越波士頓、費(fèi)城和新奧爾良等港口城市，崛起為全美乃至世界的商業(yè)和金融中心，同時促使大量人口向中西部遷移，極大地促進(jìn)了美國內(nèi)陸的開發(fā)和工業(yè)化進(jìn)程。伊利運(yùn)河的收費(fèi)收入如此之多，償還債務(wù)根本不需要稅收。剩余資金還被用來支持各種州內(nèi)的工業(yè)政策，包括紐約市1835年大火后的重建。如今，中國也修建了許多高鐵，花費(fèi)了巨額資金，若能起到伊利運(yùn)河的那樣的作用就好了。參考資料：Infrastructure，NewYorkCity(NYC)，TheErieCanal(1825),/nycdata/infrastructure/erie_canal.html#;ErieCanalwayNationalHeritageCorridor,TheErieCanal:HistoricalBackground,Statement,/許多州試圖復(fù)制伊利運(yùn)河的奇跡。許多運(yùn)河工程不是有稅收支撐，而是全部由收費(fèi)支撐。來自倫敦和阿姆斯特丹的資金大量涌入美國，期待著可靠的回報（至少有美國聯(lián)邦政府像獨(dú)立戰(zhàn)爭和美英1812年戰(zhàn)爭那樣的兜底）。1820年代，俄亥俄、賓夕法尼亞、馬里蘭、修建了昂貴的運(yùn)河體系。1830年代印第安納、伊利諾、密西根州也修建運(yùn)河體系；紐約和俄亥俄州擴(kuò)建運(yùn)河體系。其他的州也借錢修建基礎(chǔ)設(shè)施，建立州銀行，尤其是南部各州。12從1790到1841年，美國州政府在經(jīng)濟(jì)中十分活躍。州政府大量投資于公私合營公司、公有公司，投資領(lǐng)域包括銀行和鐵路。同時，鼓勵私人公司的建立。11Hughes,Jonathan,andLouisP.Cain,AmericanEconomicHistory,SixthEdition,NewYork:AddisonWesley,p.143.12Schleicher(2023).美國地方政府債務(wù)的化解及其對中國的啟示成千上萬私有的，公有的，公私合營的公司成立，承擔(dān)著州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項目。州政府的投資回報十分可觀。最初，州政府財政收入依賴于財產(chǎn)稅，后來，州政府得到巨額的財產(chǎn)收入，主要有運(yùn)河的收費(fèi)，銀行股份的分紅，賣地的收入，等等，以至于一些州降低或取消了財產(chǎn)稅。例如，馬里蘭，紐約，羅德島，馬薩諸塞，賓夕法尼亞，南卡羅萊納，喬治亞，阿拉巴馬等州，都于1835年取消了財產(chǎn)稅。一些州，尤其是西部的俄亥俄、印第安納、伊利諾、密西根州對財產(chǎn)的增值估計極為樂觀。這個時期，州政府大量舉債，1838年，州政府的債務(wù)占全部政府債務(wù)的86%，地方政府占12.5%，聯(lián)邦政府占1.5%；1841年，州政府的債務(wù)占全部政府債務(wù)的86.4%，地方政府占11.4%，聯(lián)邦政府占2.3%。13與此同時，由于關(guān)稅收入巨大，美國聯(lián)邦政府債務(wù)在減少。美國聯(lián)邦政府1835年還清了所有的債務(wù)，直到1837年聯(lián)邦政府都沒有債務(wù)。141837年美國爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，被稱為1837年恐慌（thePanicof1837震撼美國經(jīng)濟(jì)。危機(jī)的原因是多方面的，包括：美國第二銀行關(guān)閉，1936年美國小麥遭遇蟲害，減產(chǎn)，價格上升，工人面臨饑餓；英國銀行提高利率，銀行緊縮放貸，美國一些州出現(xiàn)債務(wù)違約；國際市場棉花需求下降，價格大跌25%。危機(jī)持續(xù)近7年（1837-1844期間美國40%以上的銀行倒閉，大量企業(yè)關(guān)門，利潤、價格和工資下降，失業(yè)增加，西部開發(fā)停頓，悲觀情緒蔓延。危機(jī)開始時，州政府以為聯(lián)邦政府會像以前那樣出手相救，還繼續(xù)借款。幾年后問題就出現(xiàn)了。面對危機(jī)，阿拉巴馬、紐約、俄亥俄和田納西靠大幅增稅和削減開支彌補(bǔ)債務(wù)，脫離違約的邊沿。但由于財產(chǎn)價格縮水，西部州就沒有那么容易。伊利諾和印第安納州與債權(quán)人談判減少利息支付，最終還是償還了債務(wù)。然而，阿肯色、佛羅里達(dá)、密西根和密西西比州由于沒有財力或者不愿意增加稅收，拒付1,400萬美元的債務(wù)。1842年聯(lián)邦政府想借款也借不到，外國投資者認(rèn)為美國有信譽(yù)風(fēng)險。外國投資者督促美國聯(lián)邦政府代替州政府還債，認(rèn)為聯(lián)邦政府是最終的債務(wù)人。氣氛緊張到第六任總統(tǒng)約翰·昆西·亞當(dāng)斯(JohnQuincy13Wallis(2000).14RoyRosenzweigCenterforHistoryandNewMediaatGeorgeMasonUniversity,2024，/history-content/ask-a-historian/23559專題報告系列+Adams)(任期1825-1829年)認(rèn)為聯(lián)邦若不替州政府還債會引起與英國的戰(zhàn)爭。15然而聯(lián)邦政府拒絕營救困難的州政府。1843年，美國國會議員WilliamJohnson提案聯(lián)邦政府償還大部分地方政府債務(wù)，但國會拒絕償還任何地方政府債務(wù)。理由是防止地方政府對聯(lián)邦的依賴，避免道德風(fēng)險（moralhazard）。這樣，地方政府債務(wù)違約頻發(fā)，美國在國際上受到已經(jīng)被稱為日不落帝國的英國的頻頻羞辱。聯(lián)邦政府的確成功地防范了道德風(fēng)險，州政府從此不敢過度負(fù)債。1840年代，10個州修改了憲法，限制州政府舉債，另外8個州在1850年和1860年代對憲法做了類似修改。有的州限制了債務(wù)的數(shù)量，有的要求新債必須有具體的稅收收入償還，防止無稅財政，并且為政府支出設(shè)限。許多州還要求發(fā)債由州內(nèi)全體公民投票決定。16州政府面臨真正的硬預(yù)算約束。聯(lián)邦政府處理地方政府債務(wù)，有兩個目標(biāo)，既想避免由于地方政府支出下降和稅收增加導(dǎo)致對經(jīng)濟(jì)和社會的傷害，又想避免道德風(fēng)險，實際上面臨兩難的局面。聯(lián)邦政府拒絕承擔(dān)州政府債務(wù)迫使一些州的債權(quán)人，尤其是在南部和西部，承擔(dān)了損失；一些州增加了納稅人的稅收；同時，也讓英國和荷蘭的債權(quán)人付出了縱容美國州政府債務(wù)泛濫的代價。然而，違約和拒絕償還債務(wù)，也給州政府帶來沉重打擊，債權(quán)人提高了向州政府貸款的成本，或者掐斷了州政府與債務(wù)市場的聯(lián)系；州政府從此也大大減少了基礎(chǔ)設(shè)施投資。然而，日益增長的經(jīng)濟(jì)確實需要基礎(chǔ)設(shè)施。2.319世紀(jì)下半葉最高法院強(qiáng)制地方政府還債危機(jī)和聯(lián)邦政府的態(tài)度大大改變了州政府的行為。一些州紛紛通過債務(wù)上限。一般是債務(wù)占可稅財產(chǎn)的比重。州政府借款規(guī)模下降，財產(chǎn)稅的地位重新確立。1870年到1880年州政府債務(wù)從3.52億美元下降到2.97億美元，再下降到1890年的2.28億美元。州政府債務(wù)占總政府債務(wù)的比重也從1841年的86.1%下降到15Schleicher(2023).16Schleicher(2023).美國地方政府債務(wù)的化解及其對中國的啟示2.3.1私人公司的鐵路建設(shè)19世紀(jì)20年代鐵路在英國首先建成，代表著當(dāng)時最重要的先進(jìn)技術(shù)。1827年美國第一條鐵路建成（theBaltimore&Ohio--ischarteredbyBaltimoremerchants）。從19世紀(jì)70年代初開始，美國的鐵路建設(shè)快速增加。1862年，國會通過了《太平洋鐵路法案PacificRailwayAct》，授權(quán)太平洋鐵路公司（UnionPacific）和中央太平洋鐵路公司（CentralPacificRailroads）修建這些線路，并提供政府債券來資助這項工作，此外還提供了大量的土地?fù)芸?。第一條這樣的鐵路于1869年5月10日完工，將穿越大陸的旅行時間從幾個月縮短到一周，被認(rèn)為是19世紀(jì)最偉大的技術(shù)成就之一。1871年之前，美國已鋪設(shè)了約4.5萬英里的軌道。1871年至1900年間，美國不斷增長的鐵路系統(tǒng)又增加了約17萬英里。大部分增長可以歸因于橫貫大陸鐵路的建設(shè)。到1900年，又有四條橫貫大陸鐵路將東部各州與太平洋海岸連接起來。美國鐵路1840年為0.28萬英里，1850年0.9萬英里，1865年3.5萬英里，1881年達(dá)到10萬英里，到19世紀(jì)末達(dá)到約同時，鐵路撥款幫助公司籌集了修建通往內(nèi)布拉斯加州等人口稀少地區(qū)的鐵路所需的資金。作為交換，鐵路公司同意按照國會規(guī)定的費(fèi)率運(yùn)送郵件，并免費(fèi)運(yùn)送美國士兵和貨物。五條橫貫大陸鐵路中的四條是在聯(lián)邦政府通過土地?fù)芸畹膸椭滦藿ǖ摹鴷殍F路公司提供了數(shù)百萬英畝的公共土地，保證鐵路公司有土地鋪設(shè)軌道，并可出售土地，籌集修路資金。據(jù)統(tǒng)計，聯(lián)邦政府提供的土地約等于一個德克薩斯州的面積。18然而，并非所有鐵路都是在政府援助下修建的。較小的鐵路公司必須從私人業(yè)主手中購買土地來鋪設(shè)軌道，其中一些私人業(yè)主反對修建鐵路，并拒絕授予通行權(quán)。17LibraryofCongress,RailroadsintheLate19thCentury,/classroom-materials/united-states-history-primary-source-timeline/rise-of-industrial-america-1876-1900/railroads-in-late-19th-century/18Schleicher(2023).專題報告系列+橫貫大陸鐵路為西部的定居開辟了道路，提供了新的經(jīng)濟(jì)機(jī)會，加速了貨物流通，降低了貨運(yùn)成本，促進(jìn)了州之間的貿(mào)易，刺激了城鎮(zhèn)和社區(qū)的發(fā)展，并將整個國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)在一起。在從1850到1950年約100年的美國經(jīng)濟(jì)史上，鐵路發(fā)揮著無比重要的作用。2.3.2地方政府債務(wù)危機(jī)及聯(lián)邦法院的作用鐵路樞紐所建之處，城市便從玉米地里拔地而起，生產(chǎn)、貿(mào)易及經(jīng)濟(jì)繁榮就隨之而來。最引人注目的是芝加哥市的崛起。芝加哥位于五大湖和密西西比河流域之間，1833年，只有350名居民。芝加哥于1837年建市，19世紀(jì)中后期因成為鐵路樞紐而迅速崛起。1848年，伊利諾伊和密歇根運(yùn)河的建成，在五大湖和密西西比河之間建立了水上聯(lián)系，但這條運(yùn)河很快就被鐵路取代。到19世紀(jì)末，芝加哥已經(jīng)變成170萬人口的現(xiàn)代化大都市，以其密集的鐵路網(wǎng)、高效的屠宰場、繁忙的商品交易，火熱的高爐，高聳入云的摩天大樓聞名于世。如今50%的美國鐵路貨運(yùn)仍通過芝加哥。19其他地方政府看到鐵路對經(jīng)濟(jì)增長的影響力，也期盼類似于芝加哥那樣的奇跡出現(xiàn)。于是就大量發(fā)行債券籌措資金，購買鐵路公司的股份，或者提供補(bǔ)貼，吸引鐵路公司，好讓鐵路經(jīng)過自己的市鎮(zhèn)。這樣，地方政府債務(wù)就不斷攀升。但是，就像當(dāng)年各州以伊利運(yùn)河為榜樣，過度修建運(yùn)河，導(dǎo)致虧損一樣，鐵路建設(shè)也出現(xiàn)過度，問題隨之出現(xiàn)。20激烈的競爭迫使運(yùn)輸價格趨于邊際成本，鐵路公司無法償還巨額債務(wù)。1857年和1873年兩次經(jīng)濟(jì)衰退致使許多鐵路虧損。鐵路公司股價大跌。許多地方政府債務(wù)違約。據(jù)估計，約有1億到1.5億美元的地方政府城投債違約，占到地方政府總城投債8億美元的12.5%到18.8%。19Salzmann,Joshua,HowChicagoTransformedfromaMidwesternOutpostTowntoaToweringCity,October12,2018,/history/how-chicago-transformed-from-midwestern-outpost-town-to-towering-city-180970526/20SenatorReport,No.46,49thCong.1stSess.48-51,1886.美國地方政府債務(wù)的化解及其對中國的啟示-20-許多牽扯到地方政府違約的案件送到聯(lián)邦最高法院，其態(tài)度非常堅定，即地方政府必須償還債務(wù)。地方不得不大幅降低政府支出、提高稅收。所以，這些裁決加重了納稅人的痛苦，加重了經(jīng)濟(jì)危機(jī)。然而，法院的判定維護(hù)了地方債券市場，使地方政府在以后歲月里能夠為基礎(chǔ)設(shè)施在債券市場融資，保證了政府支持鐵路建設(shè)政策的貫徹。然而，一些州法院的態(tài)度與聯(lián)邦法院截然不同，認(rèn)定地方政府發(fā)行有利于鐵路公司的債務(wù)違反州憲法，從而不用償還。21但是，最高法院做出有利于債權(quán)人的決定。事件2：愛荷華州的地方債務(wù)危機(jī)處理愛荷華州是鐵路狂熱引發(fā)債務(wù)危機(jī)的早期典型。愛荷華州1855年有鐵路68英里，1865年891英里，1870年2683英里。1853年，愛荷華州法院認(rèn)定，州憲法禁止使用政府資金購買公司股票的條款只適用于州政府，而不適用于地方政府，即市和縣政府。此后，市政府提供大量補(bǔ)助，鐵路建設(shè)達(dá)到瘋狂地步。1857年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，許多鐵路投資失敗。地方政府開始債務(wù)違約。1862年，愛荷華州法院一反舊態(tài)，認(rèn)定地方政府購買鐵路股份違反州憲法，所以為此發(fā)行的債務(wù)不用還。一時信用市場恐慌四起，外國投資者開始求助于聯(lián)邦最高法院。地方政府不像州政府那樣可以援引主權(quán)豁免而不進(jìn)入聯(lián)邦法庭；他們?nèi)舯黄鹪V，必須上聯(lián)邦法庭。然而，債權(quán)人買了愛荷華州的市政府的債券，應(yīng)該受愛荷華州法律管轄。愛荷華州法院，而不是聯(lián)邦法院，有權(quán)解釋愛荷華州法律。但是，聯(lián)邦法院行使了其權(quán)力，因為該案件涉及來自不同州的訴訟當(dāng)事人。聯(lián)邦法院認(rèn)為，如果愛荷華州最高法院之前允許發(fā)行此類債券，則它不能現(xiàn)在認(rèn)定此類債券是非法發(fā)行而不用償還，并做出有利于債權(quán)人的決定。地方官員不愿意在這個經(jīng)濟(jì)困難的時刻增加稅收。聯(lián)邦法院開始發(fā)行履行職責(zé)令，催促地方政府征稅還債。在VonHoffmanv.CityofQuincy一案中，聯(lián)邦法院發(fā)現(xiàn)，在市政府發(fā)行了債務(wù)并以一種稅做擔(dān)保后，州政府通過法律規(guī)定地方21Schleicher(2023).專題報告系列+-21-政府無權(quán)設(shè)立這種稅；而聯(lián)邦法院認(rèn)為這是違反美國憲法中的合同條款的，必須征稅還債。地方官員采取極端手段抵制增稅，有的辦完公務(wù)馬上辭職，有的在橋底下開會辦公，聯(lián)邦政府一時間難以應(yīng)對。同時，盡管聯(lián)邦法院有必須征稅的命令，州法院仍然發(fā)布禁令不允許地方政府征稅。一時間，愛荷華州到了“造反的邊緣”！1870年，一起違抗聯(lián)邦法院履行職責(zé)令，拒不征稅的事件發(fā)生后，總統(tǒng)格蘭特（UlyssesGrant）,內(nèi)戰(zhàn)時聯(lián)邦軍隊最重要的將領(lǐng)，發(fā)話：“如果有責(zé)任使用武力執(zhí)行愛荷華州的法律……我會毫不猶豫地這么做（ifitbydutytouseforcetoexecutethelawsofIowa……Ishalldosowithouthesitation）?！笨偨y(tǒng)準(zhǔn)備動用武力，迫使地方政府償還市政債，可見問題的嚴(yán)重。最后，地方政府被迫開始征稅還債。參考資料：Schleicher,David,2023,InABadState:Respondingtostateandlocalbudgetcrises,NewYork:OxfordUniversityPress.在此期間產(chǎn)生了狄龍規(guī)則（Dillon’sRule規(guī)定地方政府只擁有州明確授予的權(quán)力。狄龍規(guī)則以愛荷華州最高法院法官約翰·狄龍的名字命名，他在1868年的一場法庭案件中闡述了有限地方權(quán)力的理念。同時，美國出現(xiàn)地方自治規(guī)則（HomeRule州政府將權(quán)力委托給縣、市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊。目前兩種規(guī)則并存并用。鐵路建設(shè)債券危機(jī)爆發(fā)后，州政府修改憲法，限制地方政府發(fā)債的力度。1872-1879年，19個州補(bǔ)充憲法，限制市政府為幫助公司許多州通過嚴(yán)格總債務(wù)發(fā)行上限，這些上限常常與管轄區(qū)內(nèi)財產(chǎn)的估值相聯(lián)系。有的州要求，債務(wù)發(fā)行前須經(jīng)公眾投票。19世紀(jì)下半葉是美國基礎(chǔ)設(shè)施大發(fā)展的年代，在鐵路建設(shè)如火如荼的時候，其他的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也迅猛發(fā)展，標(biāo)志性工程包括紐約的布魯克林大橋（BrooklynBridge，1869-1883修建）到著名的芝加哥河倒流工程（1892-1900）。2222芝加哥市內(nèi)污水污物沒有處理全部排入芝加哥河，該河成了下水道，從西向東流向密西根湖，河水的污染導(dǎo)致疾病不斷爆發(fā)，致使許多人死亡。19世紀(jì)末期，市政府下決心開掘運(yùn)河，共花七年時間讓芝加哥河水從東向西倒流到美國最大的河流-密西西比河。美國地方政府債務(wù)的化解及其對中國的啟示-22-地方政府債務(wù)占GDP的比重從1840年的1.6%上升到1870年的6.1%，再到1880年的7.1%，下降到1890年6.7%，然后上升到1902年的10.2%。23地方政府債務(wù)占整個政府債務(wù)的比重1870年為15.6%，1880年為25.7%，1890年地方政府想方設(shè)法繞過債務(wù)上限，常用有三種方法，發(fā)行特別估值債券（由向改善了的公共設(shè)施周圍的財產(chǎn)征收的非稅收入來償還）、收益?zhèn)ㄓ身椖勘旧淼氖召M(fèi)來償還）和特殊權(quán)力（新設(shè)立的政府可以發(fā)債，不受限制）。這些辦法都大大增加了地方政府融資能力。19世紀(jì)下半葉美國的地方基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、路燈、橋梁、抽水馬桶、下水道、公共圖書館、公園等，都超過歐洲國家。地方債務(wù)的限制可能是憲法性的，也可能是法定性的。最常見的特點(diǎn)是將地方債務(wù)限制在政府單位內(nèi)應(yīng)稅財產(chǎn)評估價值的某個規(guī)定百分比內(nèi)。規(guī)定的百分比差異很大,從2%到20%或更多。限制可能因單位類型和規(guī)模而異,縣的限額通常低于市,小城市的限額低于大城市；學(xué)校債務(wù)和其他債務(wù)有時有單獨(dú)的限額；通常，水和其他公用事業(yè)系統(tǒng)產(chǎn)生的債務(wù)不受限制。全國市政聯(lián)盟(NationalMunicipalLeague)建議，一個單位的凈債務(wù)應(yīng)限制在該單位內(nèi)應(yīng)納稅房地產(chǎn)的三年平均全值評估值范圍內(nèi)，如果包括學(xué)校債務(wù)，縣的限額為4%，市政當(dāng)局的限額為11%（如果不包括學(xué)校債務(wù)，則為6%）。1938年，紐約市的債務(wù)限額為評估價值的10%，加上特定條件下廉租住房的2%。1945年，12.5%的州和地方債務(wù)是收入（Revenuebonds）或無擔(dān)保(non-guaranteed)債務(wù),1957年這一比例接近華盛頓州地方政府根據(jù)州憲法和州法律一般義務(wù)(GeneralObligation)規(guī)定債務(wù)的最高金額。收入債務(wù)或特殊評估債務(wù)(revenueorspecialassessmentdebt)沒有債務(wù)限制。憲法債務(wù)限額,其債務(wù)權(quán)限（限額）級別分為非投票債務(wù)和總債務(wù)：非投票債務(wù)（也稱為“議會”債務(wù)）不得超過管轄區(qū)內(nèi)應(yīng)稅財產(chǎn)評估價值23Rodriguez-Tejedo,Isabel,andJohnJ.Wallis,2012,“Fiscalinstitutionsandfiscalcrises,”inWhenStateGoBroke,eds.PeterConti-BrownandDavidSkeel,NewYork:CambridgeUniversityPress.,13.24Ratchford,B.U.,StateandlocalGovernmentDebtLimitations,ProceedingsoftheAnnualConferenceontTax215-229./stable/23407414專題報告系列+-23-(AssessmentValue)的1.5%。總債務(wù)（包括投票債務(wù)和非投票債務(wù)）不得超過AV的5.0%。但是，當(dāng)城市照明、供水和下水道等設(shè)施由市政當(dāng)局控制時，城市和 城鎮(zhèn)可以在選民批準(zhǔn)的情況下將其總債務(wù)限額再增加5%（總計為AV的10%）。雖然憲法規(guī)定的債務(wù)限額代表了一個司法管轄區(qū)允許的最大債務(wù)，但大多數(shù)地方政府的債務(wù)限額都低于憲法規(guī)定的限額。例如，縣、市或鎮(zhèn)政府非投票債務(wù)不能超過1.5%，總債務(wù)不能超過2.5%；市或鎮(zhèn)所屬照明、供水和下水道的總債務(wù)不能超過2.5%；市或鎮(zhèn)的開放空間、公園和經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)施的債務(wù)不能超過2.5%。25紐約州憲法對地方政府或?qū)W區(qū)可以承擔(dān)的債務(wù)數(shù)額是有限制的。對于縣、市、鎮(zhèn)和村莊，債務(wù)限額是市政當(dāng)局內(nèi)應(yīng)稅財產(chǎn)五年平均全額估值的百分比；為供水和配水而發(fā)行的債務(wù)和某些類型的短期借款不在債務(wù)限額之內(nèi)；與下水道項目相關(guān)的債務(wù)和某些類型的自償債務(wù)可免于債務(wù)限額，但要申請豁免；對于城市學(xué)區(qū)（五大學(xué)區(qū)除外債務(wù)限額是當(dāng)前全額估值的百分比。262.4地方政府破產(chǎn)法的通過20世紀(jì)初期，美國財政發(fā)生巨大變化：政府規(guī)模逐漸擴(kuò)大。1913年憲法修正案使所得稅合法化，所得稅法規(guī)定支付債務(wù)利息免征所得稅，這就保證了投資者購買政府證券的積極性。1929年大危機(jī)爆發(fā)后，州和地方政府面臨嚴(yán)重債務(wù)問題。1932年，678個地方政府陷入某種形式的違約，到1935年12月，違約的地方政府?dāng)?shù)達(dá)到3200個；16%的市政債違約。27聯(lián)邦政府只是對地方政府表示同情，但并沒有直接救25MunicipalResearchandServicesCenter(MRSC)Empoweringlocalgovernments,https:///explore-topics/finance/deb/general-obliion-debt-lidownloadedOctober15,2024.26OfficeofNewYorkStateController,/local-government/resources/constitutional-debt-limit,downloadedOctober15,2024.27RobertP.Inman,TransfersandBailouts:InstitutionsforEnforcingLocalFiscalDisciplinewithlessonsfromU.S.Federalism,inFiscalDecentralizationandtheChallengeofHardBudgetConstraints,JonathanA.Rodden,GunnarS.EskelandandJennieLitvack,eds.,Cambridge:MITPress,58.美國地方政府債務(wù)的化解及其對中國的啟示-24-1930年代，違約的城市想說服債權(quán)人減少債務(wù)，換取付款的努力，但往往被一些“釘子戶”阻撓，他們要求全額還本付息。為應(yīng)對這種情況，新澤西州率先制定破產(chǎn)法。聯(lián)邦第一部市政破產(chǎn)法是在1934年大蕭條期間頒布的（Pub.L.No.251,48Stat.798(1934)）。但最高法院認(rèn)為1934年法案違憲，因為它不正當(dāng)?shù)馗缮媪烁髦莸闹鳈?quán)。國會于1937年頒布了修訂后的市政破產(chǎn)法（Pub.L.No.302,50Stat.653(1937)即破產(chǎn)法第9章。這次，最高法院維持了該法。28該法規(guī)定，如果一個債務(wù)調(diào)整計劃如果得到75%的債權(quán)人同意，并且被一個法院認(rèn)為公平，便可以得到執(zhí)行；只有州政府允許，一個城市才可以申請破產(chǎn)。國會和最高法院都想讓債務(wù)談判順利進(jìn)行，以保護(hù)債權(quán)人的利益，并且避免地方政府的道德風(fēng)險，防止毀掉市政債券市場。破產(chǎn)法第9章，通過在市政當(dāng)局和債權(quán)人之間制定償還債務(wù)的計劃，為陷入財務(wù)困境的市政當(dāng)局（包括城市和城鎮(zhèn)，以及村莊、縣、稅區(qū)、市政公用事業(yè)和學(xué)區(qū)）提供免受債權(quán)人侵害的保護(hù)。該法規(guī)定了市政當(dāng)局的債務(wù)重組事宜。市政破產(chǎn)法的目的是保護(hù)陷入財務(wù)困境的市政當(dāng)局免受債權(quán)人的侵害，同時制定和協(xié)商債務(wù)調(diào)整計劃。市政當(dāng)局債務(wù)重組通常通過延長債務(wù)期限、減少本金或利息金額，或通過獲得新貸款為債務(wù)再融資來實現(xiàn)。雖然第9章在許多方面與其它破產(chǎn)法相似，但它有顯著的不同，因為該法中沒有關(guān)于清算市政當(dāng)局資產(chǎn)和將收益分配給債權(quán)人的規(guī)定。這種清算或分配無疑會違反《憲法第十修正案》和各州對其內(nèi)政的主權(quán)。事實上，由于破產(chǎn)法院在第28Chapter9-BankruptcyBasics,/services-forms/bankruptcy/bankruptcy-basics/chapter-9-bankruptcy-basics專題報告系列+-25-9章案件中的權(quán)力受到嚴(yán)格限制，破產(chǎn)法院在管理市政破產(chǎn)案件時通常不像在第11章下的公司重組中那樣積極。破產(chǎn)法院在第9章案件中的職能通常僅限于批準(zhǔn)申請（如果債務(wù)人有資格）、確認(rèn)債務(wù)調(diào)整計劃以及確保計劃的實施。只有“市政當(dāng)局”可以根據(jù)第9章申請救濟(jì)。市政當(dāng)局包括城市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)和公共改善區(qū)，以及提供由用戶而不是一般稅收支付的服務(wù)的創(chuàng)收機(jī)構(gòu)，例如橋梁管理局、公路管理局和天然氣管理局?！镀飘a(chǎn)法》規(guī)定了第9章的四個額外資格要求1）市政當(dāng)局必須由州法律或由州法律授權(quán)的政府官員或組織明確授權(quán)成為債務(wù)人2）市政當(dāng)局必須破產(chǎn)3）市政當(dāng)局必須希望實施調(diào)整債務(wù)的計劃4）市政當(dāng)局必須：對于每個受影響的債權(quán)類別，都需得到占這個類別債權(quán)金額一半以上的債權(quán)人的同意；與債權(quán)人進(jìn)行真誠談判，但未能獲得債權(quán)人的同意，并且這些債權(quán)人持有債務(wù)人打算減損的每一類債權(quán)的最低金額；因談判不切實際而無法與債權(quán)人談判；或者合理地認(rèn)為債權(quán)人可能會試圖占據(jù)優(yōu)勢。市政當(dāng)局必須自愿尋求《破產(chǎn)法》的保護(hù)。市政債務(wù)人必須提交債權(quán)人名單。通常，債務(wù)人會將債權(quán)人名單與請愿書一起提交。市政債務(wù)人擁有廣泛的權(quán)力，可以自行使用其財產(chǎn)、提高稅收和進(jìn)行支出。市政當(dāng)局還可以拒絕集體談判協(xié)議和退休福利計劃，而無需經(jīng)過第11章案件中要求的通常程序。市政當(dāng)局有權(quán)在第9章案件審理期間借款作為行政費(fèi)用。這種能力對于已經(jīng)用盡所有其他資源的市政當(dāng)局的生存至關(guān)重要。第9章中的市政當(dāng)局擁有與破產(chǎn)之外相同的獲得信貸的權(quán)力。法院對市政當(dāng)局在運(yùn)營中產(chǎn)生的債務(wù)金額沒有監(jiān)督權(quán)。不同類型的債券在市政破產(chǎn)案件中得到不同的處理。一般責(zé)任債券在第9章案件中被視為一般債務(wù)。市政當(dāng)局在案件審理期間無需支付此類債券的本金或利息。一般責(zé)任債券產(chǎn)生的債務(wù)將根據(jù)調(diào)整計劃進(jìn)行談判和可能的重組。美國地方政府債務(wù)的化解及其對中國的啟示-26-相比之下，特別收入債券將在第9章案件審理期間繼續(xù)通過持續(xù)申請和支付持續(xù)特別收入來擔(dān)保和服務(wù)。如果有特別收入，特別收入債券的持有人可以期望在第9章案件期間收到此類債券的付款。破產(chǎn)法規(guī)定債務(wù)人必須提交債務(wù)調(diào)整計劃。該計劃必須與請愿書一起提交，或在法院規(guī)定的稍后時間提交。債權(quán)人和法院都不能通過提出市政當(dāng)局債務(wù)調(diào)整計劃的機(jī)制間接控制市政當(dāng)局的事務(wù)，而該計劃實際上將決定市政當(dāng)局未來的稅收和支出決定。自1937年以來，該法已多次修訂。該法通過的60多年里，提交的市政破產(chǎn)申請不到500份。29最典型的事件包括：1933年阿肯色州政府違約，1975年紐約市債務(wù)危機(jī)，1994年奧蘭治縣破產(chǎn)案例，2011年亞拉巴馬州杰斐遜縣破產(chǎn)事件，以及2013年底特律破產(chǎn)事件。事件3:1933年阿肯色州政府違約1933年阿肯色州政府是唯一出現(xiàn)債務(wù)違約的州政府。20世紀(jì)初，阿肯色州允許地方政府以稅收和聯(lián)邦基金做擔(dān)保，發(fā)行債務(wù)修建道路、改善市區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，于是地方債務(wù)不斷攀升。1920年經(jīng)濟(jì)衰退出現(xiàn)，地方政府無力還債，州政府出手相救，同時州政府自己也借債建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。到1929年大危機(jī)來臨時，雖然阿肯色州人均GDP僅排在46位，但成了全美人均債務(wù)最高的州。1933年，阿肯色州政府債務(wù)違約。在與債權(quán)人的談判中，州政府承諾，在償還完削減后的債務(wù)前，不建設(shè)任何新的道路。30這是非?？量痰臈l件，因為有些債務(wù)要到1977年才到期。州政府當(dāng)時還答應(yīng)把高速公路基金的每一分錢都用來償還債務(wù)利息，同時在大危機(jī)最嚴(yán)重的時刻增加稅收、減少支出。按照聯(lián)邦憲法，州政府有不受聯(lián)邦法庭起訴的豁免權(quán)，但在這件事情上，最高法院和行政當(dāng)局都不認(rèn)為阿肯色29Chapter9-BankruptcyBasics,/services-forms/bankruptcy/bankruptcy-basics/chapter-9-bankruptcy-basics30Ferejohn,John,andMorrisFiorina,andRichardD.McKelvey,1987,SophisticatedVotingandAgendaIndependenceintheDistributivePoliticalSetting,AmericanJournalofPoliticalScience,31,169.專題報告系列+-27-州有這個權(quán)利，迫使其與債權(quán)人談判。1939年阿肯色州想從苛刻的條件中解脫，但是債務(wù)還沒有還清。這時聯(lián)邦政府出手了，聯(lián)邦復(fù)興金融公司（ReconstructionFinanceCorporation）介入，同意購買阿肯色州的新債券，用以償還現(xiàn)有的債務(wù)。后來RFC有把這些債券賣給私人投資者。事件4：1975年紐約市債務(wù)危機(jī)地方政府借款有三個原因，其中兩個原因?qū)钟姓邅碚f通常是可以接受的，還有一個原因則很危險。第一個可以接受的原因是為長期資本投資項目提供資金。如果一個地方正在建設(shè)一所將使用多年的學(xué)校，它不必在一年內(nèi)支付全部費(fèi)用，而是可以通過發(fā)行長期債務(wù)將成本分?jǐn)偟綄W(xué)校的整個生命周期中。第二個可以接受的原因是，通過短期借款來平滑收入和支出的季節(jié)性，或者周期性波動。最后一個原因通常是城市法律或債券持有者不接受的，即彌補(bǔ)經(jīng)常賬戶赤字。紐約市自1960-1961財年開始，一直在不斷借款來彌補(bǔ)經(jīng)常賬戶赤字。對這些赤字的解釋大致分為兩類。一種解釋強(qiáng)調(diào)紐約政府雇員工會規(guī)模龐大和控制投票的能力強(qiáng)，迫使政府在與其的薪金談判中讓步。另一種解釋強(qiáng)調(diào)紐約市資助昂貴的福利、高等教育、公立醫(yī)院和公共住房計劃，對雇員養(yǎng)老金的過度支出，以及持續(xù)的巨大的交通赤字。1975年2月，紐約市陷入嚴(yán)重的財政危機(jī)。全市債務(wù)總額超過110億美元。紐約市已經(jīng)沒有錢支付正常的運(yùn)營費(fèi)用，無法借更多錢，面臨著違約和宣布破產(chǎn)的前景。1975年6月10日市政援助公司成立，旨在為紐約市政府沉重的債務(wù)進(jìn)行再融資。與此同時，財政繼續(xù)惡化，市赤字繼續(xù)增加。市政援助公司堅持要求該市進(jìn)行重大改革，包括凍結(jié)工資、大規(guī)模裁員、提高地鐵票價以及對紐約市立大學(xué)收取學(xué)費(fèi)。紐約州立法機(jī)構(gòu)通過一項法律支持市政援助公司，將城市銷售稅和股票轉(zhuǎn)讓稅轉(zhuǎn)換為州稅，這些稅款在征收后用作市政援助公司債券的擔(dān)保。紐約州還通過了一項州法律，成立了緊急財