民主制度論文-論法治基礎(chǔ)上的民主.doc

民主制度論文-論法治基礎(chǔ)上的民主內(nèi)容提要：我國經(jīng)濟市場化和加入全球化的進程已經(jīng)到了必須深入進行政治體制改革的關(guān)鍵時刻，否則便無法使經(jīng)濟得到持續(xù)的發(fā)展，再上一個臺階。政治體制改革的目標(biāo)是法治基礎(chǔ)上的民主，即厲行法治，維護憲法的至上權(quán)威，加強違憲審查，建立限權(quán)政府，實行廣泛的權(quán)力制約和自下而上的多渠道監(jiān)督機制，在此基礎(chǔ)上不斷地擴大直接民主選舉的范圍，實行執(zhí)政黨內(nèi)的民主，克服黨政不分和權(quán)力過分集中現(xiàn)象，最終實現(xiàn)廣泛的人民民主。經(jīng)濟改革呼喚政治體制改革我國的經(jīng)濟體制改革已經(jīng)持續(xù)了年，無論在深度和廣度上均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了舊計劃經(jīng)濟體制的框架，目前已經(jīng)發(fā)展到即將加入世界貿(mào)易組織，直接融入經(jīng)濟全球化的進程。無論人們對全球化進程的正負(fù)效應(yīng)的看法如何分歧，中國在事實上已經(jīng)不可能被排除在此進程之外，回到閉關(guān)鎖國的過去。然而，仔細(xì)研究中國經(jīng)濟和社會體制的現(xiàn)狀，便可發(fā)現(xiàn)一些不容忽視的問題和隱患，而從根本上解決這些問題的根本出路不在經(jīng)濟體制本身，而在政治體制的改革。讓我們對此略作分析。第一，目前我國的經(jīng)濟雖然已經(jīng)相當(dāng)程度地市場化了，但還遠(yuǎn)未擺脫大量由政府參與的壟斷性或半壟斷性的經(jīng)濟活動，這就使得作為社會公共秩序的維護者的政府機構(gòu)同時也可能成為經(jīng)濟大餅的分割者和利益牽涉者。許多國有大型企業(yè)在表面上是獨立的經(jīng)濟實體，但由于其管理者仍然屬于政府機構(gòu)，因而仍未擺脫政府壟斷性的管理方式。以民用航空為例，盡管各地在近幾年里分成了若干個表面上獨立的公司進行自由競爭，但在實際上各公司連票價的定價權(quán)和開辟線路的權(quán)力都沒有，仍然由中國民航以高度壟斷性的行政行為進行管制。所以才出現(xiàn)嚴(yán)禁機票打折、否則便以停止飛行相處罰等類違背市場規(guī)律的壟斷性政府行為。在真正市場經(jīng)濟下的民用航空只能由各公司按契約方式加入的航空協(xié)會來進行協(xié)調(diào)，政府管理局主要從事安全方面的檢查監(jiān)督和技術(shù)指導(dǎo)或協(xié)調(diào)，而不是介入各公司，負(fù)責(zé)細(xì)致入微的定價。還可以舉電話、無線電話、郵政、電力等眾多以前由政府壟斷而今天也試圖放開的行業(yè)作為例子。其中一部分屬于自然壟斷，如電力、供水、煤氣公司，另一部分屬于一兩個國有的大股東投資者介入的寡頭壟斷方式，如無線電話公司，政府本可以采取必要的法律措施將其打碎（如今天美國司法部對軟件業(yè)巨頭微軟公司所采取的行動那樣），但由于一些政府部門或其代表本身就是大股東，故幾乎難以相信有關(guān)方面能夠采取斷然措施制止其寡頭壟斷方式，我們看到的這些行業(yè)的大量高額收費（如手機的雙向收費）和超額利潤率實際上不利于市場化和良性競爭的形成。第二，眾多準(zhǔn)政府機構(gòu)又是大量資源的消費者，經(jīng)濟學(xué)的常識告訴我們，不以競爭而以壟斷方式進行的資源配置不可能是高效率的，而只會伴隨著資源的巨大浪費。廣義的政府機構(gòu)既是市場規(guī)則的制定者、市場秩序的維護者，又是經(jīng)濟活動的投資者和利益收獲者，這就很難避免圍繞政府機構(gòu)產(chǎn)生大量的尋租活動，即通過暗中賄賂官員來獲取一己之私利，這是滋生腐敗的體制根源，也是政府機構(gòu)精簡相當(dāng)困難的重要原因。而龐大的政府機構(gòu)人員臃腫與增長相當(dāng)快的消費方式必然為社會制造巨大的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，造成大量違規(guī)收費，民間的負(fù)擔(dān)沉重。這就使得民間投資的游資和動力不足，自然會放緩宏觀經(jīng)濟增長的速度。這也使得精簡政府機構(gòu)不只是一般行政改革，而且直接關(guān)系到宏觀經(jīng)濟發(fā)展的動力。第三，大量經(jīng)濟和金融方面的決策不是靠對市場回報率的理性判斷，而是非經(jīng)濟行為。投資決策憑負(fù)責(zé)首長的“拍腦袋、拍胸脯、拍屁股”進行，心血來潮而不顧客觀規(guī)律，隨意上大項目，盲目建立開發(fā)區(qū)、建大市場，勞民傷財而收獲甚微。各地大量的“首長工程”耗資巨大，但政出多門，缺乏穩(wěn)定性，加上公共工程的監(jiān)督不力，腐敗現(xiàn)象難禁絕，導(dǎo)致了一批劣質(zhì)的豆腐渣工程。銀行貸款深受政治關(guān)系和人際關(guān)系的影響，缺乏必要的制約和監(jiān)督，也產(chǎn)生了一定比例的壞帳。反之，那些沒有深層政治關(guān)系、但經(jīng)營管理業(yè)績好的中小企業(yè)家貸款無門，難以迅速擴大生產(chǎn)規(guī)模。第四，一些國有和集體企業(yè)的生產(chǎn)不景氣，表面原因是產(chǎn)品缺乏市場競爭力，因而開工不足，但深層原因則是經(jīng)營管理不善，領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏活力、創(chuàng)造性和朝氣。面對大批下崗工人，頻繁變換的廠長經(jīng)理們照樣維持高消費，買高級住宅，出入于星級賓館，過紙醉金迷的日子。一種被泡沫化的所有制在缺乏真正民主監(jiān)督的條件下表現(xiàn)為這種令人心寒的經(jīng)濟形式，導(dǎo)致國有資產(chǎn)以各種形式的暗中私有化和外流。盡管不是所有的廠長經(jīng)理都如此，但一定比例問題的存在已經(jīng)威脅到相當(dāng)數(shù)量的國有資產(chǎn)及其雇員的命運。這里僅舉這幾個與經(jīng)濟直接有關(guān)的問題，盡管其嚴(yán)重性還沒有達(dá)到如滅頂之災(zāi)，但畢竟向我們敲起了警鐘。而且在今日之中國，所有這些經(jīng)濟社會問題的解決都不是經(jīng)濟問題，而是政治問題。有人以為可以繼續(xù)按照既定的方式僅在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)變革，也有人把希望寄托于加入世界貿(mào)易組織，讓更多外國經(jīng)濟力量介入，以擴大中國經(jīng)濟的競爭性，降低壟斷程度，促進優(yōu)勝劣汰。不錯，讓外國資本進入像無線電話通訊的領(lǐng)域，以打破目前的少數(shù)寡頭壟斷，的確會產(chǎn)生一些效果。但這種沖擊畢竟是外在的，如果不進行深層的政治體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)，減輕民間經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，使政府真正退出經(jīng)濟利益分?jǐn)傉叩慕巧?，那么，?jīng)濟的進一步深入發(fā)展仍會成為問題。同樣，在微觀層面，如果國有企業(yè)、金融機構(gòu)缺乏對其管理層嚴(yán)密高效的監(jiān)督，包括嚴(yán)格的任免、業(yè)績審查和獎懲制度，克服裙帶風(fēng)或任人唯親，則國有領(lǐng)域的經(jīng)濟效率同樣難以出現(xiàn)較大的全面性的突破。而監(jiān)督政府部門本身，使之真正清廉、高效、公正、透明，使經(jīng)濟決策理性化、科學(xué)化、公開化，杜絕徇私舞弊，更成為當(dāng)務(wù)之急。這里有一個非常值得我們思索的東亞金融危機的反面例子。此次危機中斷了經(jīng)濟數(shù)十年持續(xù)高速發(fā)展的進程，讓世人重新反思東亞文化與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系問題。危機的外在原因只是表象，其內(nèi)在根源則在于東亞社會在現(xiàn)代化過程中未進行深層結(jié)構(gòu)的根本改造。東亞文化不是一個簡單的模式，而存在著國度和民族的差別，但其共性的因素包括官本位、宗法或等級觀念，缺乏普遍權(quán)利意識和公正透明的經(jīng)濟秩序。一元化的思維模式與缺乏制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)相結(jié)合，產(chǎn)生了特殊的東亞政治文化，如政府官僚對經(jīng)濟的主觀隨意干涉，滋長了嚴(yán)重的政治腐敗、泡沫經(jīng)濟和金融無序。政治上的準(zhǔn)家族統(tǒng)治、虛假民主和官商結(jié)合，裙帶關(guān)系資本主義在金融危機的契機下充分暴露出其對經(jīng)濟進一步發(fā)展的阻礙作用。團體導(dǎo)向曾經(jīng)促進過東亞的現(xiàn)代化，但其負(fù)面因素如今也充分顯現(xiàn)出來。當(dāng)然，不能通過一次金融危機而將東亞文化的優(yōu)點全部抹殺，而且今天受到危機打擊的一些國家和地區(qū)正在復(fù)蘇的過程中，但這些都不能證明東亞社會可以不必進一步改造那些不能適應(yīng)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的政治文化因素而繼續(xù)取得高速的增長。厲行法治與限權(quán)政府從以上的分析可以看出，政治體制改革已經(jīng)成為解決中國各類現(xiàn)實問題、特別是經(jīng)濟問題的癥結(jié)所在，也是當(dāng)務(wù)之急。毋庸諱言，我國經(jīng)濟的市場化和國際化的程度已經(jīng)相當(dāng)高，但政治上的民主化程度卻與之很不相稱。這種不對稱現(xiàn)象已經(jīng)成為我國經(jīng)濟和社會進一步發(fā)展的嚴(yán)重障礙。一些人一再持有所謂僥幸觀點，認(rèn)為可以不經(jīng)過政治體制的進一步變革而可使經(jīng)濟繼續(xù)保持一、二十年較高增長的勢頭。另一種觀點可以說是自然長成論，即認(rèn)為只要經(jīng)濟發(fā)展了，政治民主化乃至道德水平的提高都是自然而然的事情。此論忽視了政治、法律和文化等因素對于經(jīng)濟的重要的反作用，甚至在某些特殊的歷史時期，不經(jīng)過政治和法律的深刻變革，經(jīng)濟不僅難以發(fā)展，甚至還會倒退。法治基礎(chǔ)上的民主應(yīng)當(dāng)是我國政治體制改革的根本目標(biāo)。在當(dāng)前的條件下，首要的任務(wù)是厲行法治，克服長期人治傳統(tǒng)形成的以長官主觀意志代替法律統(tǒng)治的惡習(xí)。各級行政管理人員和負(fù)責(zé)首長的基本任務(wù)是懂得什么是真正的法治。法治即是法律的統(tǒng)治，任何個人和團體都不能將自己的意志凌駕于作為公共理性代表的法律之上。法治國與人治國直接對立。人治是個人、少數(shù)人或集團的專橫統(tǒng)治，沒有規(guī)律、穩(wěn)定性可言，被統(tǒng)治者不能合理地指望自己的行為只要不違反公開發(fā)布、人所共知的法律規(guī)則，便不會受到統(tǒng)治者主觀隨意的懲罰。人治國最高統(tǒng)治者的權(quán)力是至高無上的，不受挑戰(zhàn)、監(jiān)督和制約。本來，法治與政體的性質(zhì)并無必然的聯(lián)系，封建社會也可能實行某種形式的法制，但歷史上人治的確與封建傳統(tǒng)常常緊密聯(lián)系在一起。在封建專制國家，皇帝的圣旨便是至高無上的命令，即使朝令夕改，其臣民也得無條件地服從。在專制傳統(tǒng)根深蒂固的國家，人治往往不會隨著封建帝制的垮臺而銷聲匿跡。法治與憲政主義關(guān)系密切。憲政主義國家的最高裁判依據(jù)是憲法，即所有法律之上的根本大法，任何個人、法人、政黨和團體都必須在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行事。在所有違法的罪行當(dāng)中，違憲罪是最高的罪行，任何個人都不能不為此受到嚴(yán)懲，因為違憲不僅是對其他公民權(quán)利和利益的侵害，而且是對一國人民所同意和遵奉的根本立國和行為原則的侵犯。尤其是那些出任公職的人，由于他們支配公共財富、擁有鎮(zhèn)壓之權(quán)、承擔(dān)更多的公共責(zé)任，其言行一旦違反了憲法，那就不僅要被剝奪公職，而且要受到社會的嚴(yán)厲制裁。為了防止一些人、尤其是擔(dān)任重要行政職務(wù)的人隨意違反憲法，一般都需要設(shè)計和實施所謂司法審查制度。這種制度在各國的實施形式不同，通常是由最高法院或憲法委員會等獨立的機構(gòu)來對本國從國家元首到普通公民的行為進行合憲性審查。尤其是對政府公務(wù)員、官員和最高行政首長，只要有人或機構(gòu)提出正當(dāng)?shù)恼埱?，就?yīng)對其行為的合憲性進行獨立的司法審查。司法審查機構(gòu)有權(quán)撤銷任何一級行政部門發(fā)出的命令和決定，撤銷各級法院作出的錯誤判決，在某些國家，甚至可以通過司法解釋宣布通過的某項立法為違憲。這樣做也是為了從制度上保障法治國糾正違反憲法的立法、行政法規(guī)和政府行為，以確保憲法的最高權(quán)威。在我國現(xiàn)階段，在更大規(guī)模的民主化實現(xiàn)之前，有必要先厲行法治和憲政主義。僅就憲法而言，這里需要強調(diào)兩點。第一點是，我國現(xiàn)行憲法對于公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定盡管還不夠完善，但已經(jīng)比較明確，與當(dāng)代國際上通行的表述接近，只是在全社會的實施過程中存在相當(dāng)?shù)牟罹?，即憲法明文?guī)定的公民權(quán)利得不到保障。例如憲法第二章明確規(guī)定：“第三十五條：中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。第三十六條：中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關(guān)、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民?！逼渌€有公民不受專橫逮捕，禁止非法拘禁，公民人格尊嚴(yán)不受侵犯等重要條款的規(guī)定。1又如1993年通過的憲法修正案第九條規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織實行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題?！?這些符合現(xiàn)代普遍公民權(quán)利規(guī)定的條款在實際執(zhí)行中已經(jīng)有了很大的進步，但由于長期人治傳統(tǒng)和舊文化的影響，還沒有得到普遍的遵守，甚至還出現(xiàn)國家機關(guān)工作人員公然違反這些基本公民權(quán)利的現(xiàn)象。不僅在基本公民權(quán)，而且在涉及我國現(xiàn)階段眾多就業(yè)人員的集體經(jīng)濟組織中普遍存在民主管理程度低，有的只是由少數(shù)人說了算的嚴(yán)重違憲現(xiàn)象，這已經(jīng)成了相當(dāng)一些集體經(jīng)濟面臨困境的主要原因。尤其是我們暫時還沒有司法和訴訟機構(gòu)專門受理對違反憲法行為的指控，因此，在違憲審查和糾錯機制上還存在嚴(yán)重的缺陷，這也是實際違憲行為難以禁止的制度原因。同時還需要進行維護憲法權(quán)威的全民教育，以形成共識。關(guān)于現(xiàn)行憲法要指出的第二點是，憲法本身還不夠完善，還存在一些表述不清或自相矛盾的表述，特別是在其序言部分，以及關(guān)于所有制形式的表述方面。在我國的市場經(jīng)濟十分發(fā)達(dá)，私營經(jīng)濟成分已占近半壁江山的今天，憲法在明確規(guī)定公共財產(chǎn)神圣不可侵犯的同時，沒有給私有財產(chǎn)以同等的規(guī)定（盡管已經(jīng)有所突破），這仍然有待改進。此外，有關(guān)公民言論和思想信仰自由權(quán)的規(guī)定與其他條文也存在不一致的地方，這種不一致顯然容易為一些人隨意干涉公民權(quán)利提供依據(jù)?，F(xiàn)實中的廣大居民已經(jīng)實際上可以在各地流動，自謀生路，不再局限居住于一地，戶籍制度也在重要的改革過程中。但現(xiàn)行憲法對于公民的遷居自由權(quán)卻并無明文規(guī)定，這是從1954年憲法中作明確規(guī)定的該項公民權(quán)的倒退，完全有必要在現(xiàn)階段重新補上這一公民基本權(quán)利?，F(xiàn)行憲法對于公民民主權(quán)利的規(guī)定是模糊的，完全有必要為了適應(yīng)新的形勢而增加條款。當(dāng)然，修憲是個復(fù)雜的過程，不應(yīng)當(dāng)輕率地增減條款，以個人的意志為轉(zhuǎn)移，而應(yīng)當(dāng)在廣泛討論的基礎(chǔ)上實行最具代表性的民主抉擇。修憲的基本原則應(yīng)當(dāng)是簡明、自洽、具有前瞻性、可操作性、可檢驗性，從而保持其相對穩(wěn)定性。一些不必要的表述盡管刪除，以朗朗上口的語言使廣大民眾對關(guān)鍵的條文都能熟記甚至背誦，對于違憲現(xiàn)象也可及時地予以核查制止。今天，中國社會的制度改造已十分必要，其主要任務(wù)是創(chuàng)造公正透明的社會環(huán)境，發(fā)展市民社會。其目標(biāo)是限制和規(guī)范政府行為，使之主要充當(dāng)社會經(jīng)濟活動的“守夜人”即秩序維護者，而不是主觀隨意的干預(yù)者和掠奪者。這就要求我們繼續(xù)深入進行政治民主化和法治現(xiàn)代化的改革，克服各種人治和非理性主觀隨意統(tǒng)治的舊習(xí)，包括真正實行政治權(quán)力的牽制平衡，確立廉明清正的政府形象。政府官員必須杜絕對民間經(jīng)濟金融活動的隨意干涉，對繼續(xù)違反這一規(guī)定的官員的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)自下而上，并且訴諸公正獨立的法律裁判。建立限權(quán)政府決不是可有可無的原則，而直接涉及到政府在公眾中的清廉形象以克服公信危機，涉及到政府機構(gòu)能否充當(dāng)真正公正的秩序維護者，涉及到相當(dāng)一些民怨的最終根源。任何一種不受制約的權(quán)力機構(gòu)都無法克服腐敗，為此，加強監(jiān)督已成全民共識。試想，一個人或少數(shù)人既是行使創(chuàng)制、復(fù)決、質(zhì)詢和罷免權(quán)的立法機關(guān)的負(fù)責(zé)人，又是擁有維護社會安定之權(quán)和龐大的行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人，還可以通過自己的直接影響力干預(yù)司法，那將從何實行權(quán)力監(jiān)督呢？為了防止行政權(quán)的無限擴大和無所不在，