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民主制度論文-論法治基礎(chǔ)上的民主內(nèi)容提要:我國經(jīng)濟(jì)市場化和加入全球化的進(jìn)程已經(jīng)到了必須深入進(jìn)行政治體制改革的關(guān)鍵時刻,否則便無法使經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)的發(fā)展,再上一個臺階。政治體制改革的目標(biāo)是法治基礎(chǔ)上的民主,即厲行法治,維護(hù)憲法的至上權(quán)威,加強(qiáng)違憲審查,建立限權(quán)政府,實行廣泛的權(quán)力制約和自下而上的多渠道監(jiān)督機(jī)制,在此基礎(chǔ)上不斷地擴(kuò)大直接民主選舉的范圍,實行執(zhí)政黨內(nèi)的民主,克服黨政不分和權(quán)力過分集中現(xiàn)象,最終實現(xiàn)廣泛的人民民主。經(jīng)濟(jì)改革呼喚政治體制改革我國的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)持續(xù)了年,無論在深度和廣度上均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了舊計劃經(jīng)濟(jì)體制的框架,目前已經(jīng)發(fā)展到即將加入世界貿(mào)易組織,直接融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程。無論人們對全球化進(jìn)程的正負(fù)效應(yīng)的看法如何分歧,中國在事實上已經(jīng)不可能被排除在此進(jìn)程之外,回到閉關(guān)鎖國的過去。然而,仔細(xì)研究中國經(jīng)濟(jì)和社會體制的現(xiàn)狀,便可發(fā)現(xiàn)一些不容忽視的問題和隱患,而從根本上解決這些問題的根本出路不在經(jīng)濟(jì)體制本身,而在政治體制的改革。讓我們對此略作分析。第一,目前我國的經(jīng)濟(jì)雖然已經(jīng)相當(dāng)程度地市場化了,但還遠(yuǎn)未擺脫大量由政府參與的壟斷性或半壟斷性的經(jīng)濟(jì)活動,這就使得作為社會公共秩序的維護(hù)者的政府機(jī)構(gòu)同時也可能成為經(jīng)濟(jì)大餅的分割者和利益牽涉者。許多國有大型企業(yè)在表面上是獨立的經(jīng)濟(jì)實體,但由于其管理者仍然屬于政府機(jī)構(gòu),因而仍未擺脫政府壟斷性的管理方式。以民用航空為例,盡管各地在近幾年里分成了若干個表面上獨立的公司進(jìn)行自由競爭,但在實際上各公司連票價的定價權(quán)和開辟線路的權(quán)力都沒有,仍然由中國民航以高度壟斷性的行政行為進(jìn)行管制。所以才出現(xiàn)嚴(yán)禁機(jī)票打折、否則便以停止飛行相處罰等類違背市場規(guī)律的壟斷性政府行為。在真正市場經(jīng)濟(jì)下的民用航空只能由各公司按契約方式加入的航空協(xié)會來進(jìn)行協(xié)調(diào),政府管理局主要從事安全方面的檢查監(jiān)督和技術(shù)指導(dǎo)或協(xié)調(diào),而不是介入各公司,負(fù)責(zé)細(xì)致入微的定價。還可以舉電話、無線電話、郵政、電力等眾多以前由政府壟斷而今天也試圖放開的行業(yè)作為例子。其中一部分屬于自然壟斷,如電力、供水、煤氣公司,另一部分屬于一兩個國有的大股東投資者介入的寡頭壟斷方式,如無線電話公司,政府本可以采取必要的法律措施將其打碎(如今天美國司法部對軟件業(yè)巨頭微軟公司所采取的行動那樣),但由于一些政府部門或其代表本身就是大股東,故幾乎難以相信有關(guān)方面能夠采取斷然措施制止其寡頭壟斷方式,我們看到的這些行業(yè)的大量高額收費(如手機(jī)的雙向收費)和超額利潤率實際上不利于市場化和良性競爭的形成。第二,眾多準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)又是大量資源的消費者,經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識告訴我們,不以競爭而以壟斷方式進(jìn)行的資源配置不可能是高效率的,而只會伴隨著資源的巨大浪費。廣義的政府機(jī)構(gòu)既是市場規(guī)則的制定者、市場秩序的維護(hù)者,又是經(jīng)濟(jì)活動的投資者和利益收獲者,這就很難避免圍繞政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)生大量的尋租活動,即通過暗中賄賂官員來獲取一己之私利,這是滋生腐敗的體制根源,也是政府機(jī)構(gòu)精簡相當(dāng)困難的重要原因。而龐大的政府機(jī)構(gòu)人員臃腫與增長相當(dāng)快的消費方式必然為社會制造巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),造成大量違規(guī)收費,民間的負(fù)擔(dān)沉重。這就使得民間投資的游資和動力不足,自然會放緩宏觀經(jīng)濟(jì)增長的速度。這也使得精簡政府機(jī)構(gòu)不只是一般行政改革,而且直接關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。第三,大量經(jīng)濟(jì)和金融方面的決策不是靠對市場回報率的理性判斷,而是非經(jīng)濟(jì)行為。投資決策憑負(fù)責(zé)首長的“拍腦袋、拍胸脯、拍屁股”進(jìn)行,心血來潮而不顧客觀規(guī)律,隨意上大項目,盲目建立開發(fā)區(qū)、建大市場,勞民傷財而收獲甚微。各地大量的“首長工程”耗資巨大,但政出多門,缺乏穩(wěn)定性,加上公共工程的監(jiān)督不力,腐敗現(xiàn)象難禁絕,導(dǎo)致了一批劣質(zhì)的豆腐渣工程。銀行貸款深受政治關(guān)系和人際關(guān)系的影響,缺乏必要的制約和監(jiān)督,也產(chǎn)生了一定比例的壞帳。反之,那些沒有深層政治關(guān)系、但經(jīng)營管理業(yè)績好的中小企業(yè)家貸款無門,難以迅速擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。第四,一些國有和集體企業(yè)的生產(chǎn)不景氣,表面原因是產(chǎn)品缺乏市場競爭力,因而開工不足,但深層原因則是經(jīng)營管理不善,領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏活力、創(chuàng)造性和朝氣。面對大批下崗工人,頻繁變換的廠長經(jīng)理們照樣維持高消費,買高級住宅,出入于星級賓館,過紙醉金迷的日子。一種被泡沫化的所有制在缺乏真正民主監(jiān)督的條件下表現(xiàn)為這種令人心寒的經(jīng)濟(jì)形式,導(dǎo)致國有資產(chǎn)以各種形式的暗中私有化和外流。盡管不是所有的廠長經(jīng)理都如此,但一定比例問題的存在已經(jīng)威脅到相當(dāng)數(shù)量的國有資產(chǎn)及其雇員的命運。這里僅舉這幾個與經(jīng)濟(jì)直接有關(guān)的問題,盡管其嚴(yán)重性還沒有達(dá)到如滅頂之災(zāi),但畢竟向我們敲起了警鐘。而且在今日之中國,所有這些經(jīng)濟(jì)社會問題的解決都不是經(jīng)濟(jì)問題,而是政治問題。有人以為可以繼續(xù)按照既定的方式僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)變革,也有人把希望寄托于加入世界貿(mào)易組織,讓更多外國經(jīng)濟(jì)力量介入,以擴(kuò)大中國經(jīng)濟(jì)的競爭性,降低壟斷程度,促進(jìn)優(yōu)勝劣汰。不錯,讓外國資本進(jìn)入像無線電話通訊的領(lǐng)域,以打破目前的少數(shù)寡頭壟斷,的確會產(chǎn)生一些效果。但這種沖擊畢竟是外在的,如果不進(jìn)行深層的政治體制改革,切實轉(zhuǎn)變政府職能,精簡機(jī)構(gòu),減輕民間經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),使政府真正退出經(jīng)濟(jì)利益分?jǐn)傉叩慕巧?,那么,?jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深入發(fā)展仍會成為問題。同樣,在微觀層面,如果國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)缺乏對其管理層嚴(yán)密高效的監(jiān)督,包括嚴(yán)格的任免、業(yè)績審查和獎懲制度,克服裙帶風(fēng)或任人唯親,則國有領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效率同樣難以出現(xiàn)較大的全面性的突破。而監(jiān)督政府部門本身,使之真正清廉、高效、公正、透明,使經(jīng)濟(jì)決策理性化、科學(xué)化、公開化,杜絕徇私舞弊,更成為當(dāng)務(wù)之急。這里有一個非常值得我們思索的東亞金融危機(jī)的反面例子。此次危機(jī)中斷了經(jīng)濟(jì)數(shù)十年持續(xù)高速發(fā)展的進(jìn)程,讓世人重新反思東亞文化與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系問題。危機(jī)的外在原因只是表象,其內(nèi)在根源則在于東亞社會在現(xiàn)代化過程中未進(jìn)行深層結(jié)構(gòu)的根本改造。東亞文化不是一個簡單的模式,而存在著國度和民族的差別,但其共性的因素包括官本位、宗法或等級觀念,缺乏普遍權(quán)利意識和公正透明的經(jīng)濟(jì)秩序。一元化的思維模式與缺乏制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)相結(jié)合,產(chǎn)生了特殊的東亞政治文化,如政府官僚對經(jīng)濟(jì)的主觀隨意干涉,滋長了嚴(yán)重的政治腐敗、泡沫經(jīng)濟(jì)和金融無序。政治上的準(zhǔn)家族統(tǒng)治、虛假民主和官商結(jié)合,裙帶關(guān)系資本主義在金融危機(jī)的契機(jī)下充分暴露出其對經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的阻礙作用。團(tuán)體導(dǎo)向曾經(jīng)促進(jìn)過東亞的現(xiàn)代化,但其負(fù)面因素如今也充分顯現(xiàn)出來。當(dāng)然,不能通過一次金融危機(jī)而將東亞文化的優(yōu)點全部抹殺,而且今天受到危機(jī)打擊的一些國家和地區(qū)正在復(fù)蘇的過程中,但這些都不能證明東亞社會可以不必進(jìn)一步改造那些不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的政治文化因素而繼續(xù)取得高速的增長。厲行法治與限權(quán)政府從以上的分析可以看出,政治體制改革已經(jīng)成為解決中國各類現(xiàn)實問題、特別是經(jīng)濟(jì)問題的癥結(jié)所在,也是當(dāng)務(wù)之急。毋庸諱言,我國經(jīng)濟(jì)的市場化和國際化的程度已經(jīng)相當(dāng)高,但政治上的民主化程度卻與之很不相稱。這種不對稱現(xiàn)象已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)一步發(fā)展的嚴(yán)重障礙。一些人一再持有所謂僥幸觀點,認(rèn)為可以不經(jīng)過政治體制的進(jìn)一步變革而可使經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持一、二十年較高增長的勢頭。另一種觀點可以說是自然長成論,即認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,政治民主化乃至道德水平的提高都是自然而然的事情。此論忽視了政治、法律和文化等因素對于經(jīng)濟(jì)的重要的反作用,甚至在某些特殊的歷史時期,不經(jīng)過政治和法律的深刻變革,經(jīng)濟(jì)不僅難以發(fā)展,甚至還會倒退。法治基礎(chǔ)上的民主應(yīng)當(dāng)是我國政治體制改革的根本目標(biāo)。在當(dāng)前的條件下,首要的任務(wù)是厲行法治,克服長期人治傳統(tǒng)形成的以長官主觀意志代替法律統(tǒng)治的惡習(xí)。各級行政管理人員和負(fù)責(zé)首長的基本任務(wù)是懂得什么是真正的法治。法治即是法律的統(tǒng)治,任何個人和團(tuán)體都不能將自己的意志凌駕于作為公共理性代表的法律之上。法治國與人治國直接對立。人治是個人、少數(shù)人或集團(tuán)的專橫統(tǒng)治,沒有規(guī)律、穩(wěn)定性可言,被統(tǒng)治者不能合理地指望自己的行為只要不違反公開發(fā)布、人所共知的法律規(guī)則,便不會受到統(tǒng)治者主觀隨意的懲罰。人治國最高統(tǒng)治者的權(quán)力是至高無上的,不受挑戰(zhàn)、監(jiān)督和制約。本來,法治與政體的性質(zhì)并無必然的聯(lián)系,封建社會也可能實行某種形式的法制,但歷史上人治的確與封建傳統(tǒng)常常緊密聯(lián)系在一起。在封建專制國家,皇帝的圣旨便是至高無上的命令,即使朝令夕改,其臣民也得無條件地服從。在專制傳統(tǒng)根深蒂固的國家,人治往往不會隨著封建帝制的垮臺而銷聲匿跡。法治與憲政主義關(guān)系密切。憲政主義國家的最高裁判依據(jù)是憲法,即所有法律之上的根本大法,任何個人、法人、政黨和團(tuán)體都必須在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行事。在所有違法的罪行當(dāng)中,違憲罪是最高的罪行,任何個人都不能不為此受到嚴(yán)懲,因為違憲不僅是對其他公民權(quán)利和利益的侵害,而且是對一國人民所同意和遵奉的根本立國和行為原則的侵犯。尤其是那些出任公職的人,由于他們支配公共財富、擁有鎮(zhèn)壓之權(quán)、承擔(dān)更多的公共責(zé)任,其言行一旦違反了憲法,那就不僅要被剝奪公職,而且要受到社會的嚴(yán)厲制裁。為了防止一些人、尤其是擔(dān)任重要行政職務(wù)的人隨意違反憲法,一般都需要設(shè)計和實施所謂司法審查制度。這種制度在各國的實施形式不同,通常是由最高法院或憲法委員會等獨立的機(jī)構(gòu)來對本國從國家元首到普通公民的行為進(jìn)行合憲性審查。尤其是對政府公務(wù)員、官員和最高行政首長,只要有人或機(jī)構(gòu)提出正當(dāng)?shù)恼埱螅蛻?yīng)對其行為的合憲性進(jìn)行獨立的司法審查。司法審查機(jī)構(gòu)有權(quán)撤銷任何一級行政部門發(fā)出的命令和決定,撤銷各級法院作出的錯誤判決,在某些國家,甚至可以通過司法解釋宣布通過的某項立法為違憲。這樣做也是為了從制度上保障法治國糾正違反憲法的立法、行政法規(guī)和政府行為,以確保憲法的最高權(quán)威。在我國現(xiàn)階段,在更大規(guī)模的民主化實現(xiàn)之前,有必要先厲行法治和憲政主義。僅就憲法而言,這里需要強(qiáng)調(diào)兩點。第一點是,我國現(xiàn)行憲法對于公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定盡管還不夠完善,但已經(jīng)比較明確,與當(dāng)代國際上通行的表述接近,只是在全社會的實施過程中存在相當(dāng)?shù)牟罹啵磻椃魑囊?guī)定的公民權(quán)利得不到保障。例如憲法第二章明確規(guī)定:“第三十五條:中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。第三十六條:中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”其他還有公民不受專橫逮捕,禁止非法拘禁,公民人格尊嚴(yán)不受侵犯等重要條款的規(guī)定。1又如1993年通過的憲法修正案第九條規(guī)定:“集體經(jīng)濟(jì)組織實行民主管理,依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員,決定經(jīng)營管理的重大問題。”2這些符合現(xiàn)代普遍公民權(quán)利規(guī)定的條款在實際執(zhí)行中已經(jīng)有了很大的進(jìn)步,但由于長期人治傳統(tǒng)和舊文化的影響,還沒有得到普遍的遵守,甚至還出現(xiàn)國家機(jī)關(guān)工作人員公然違反這些基本公民權(quán)利的現(xiàn)象。不僅在基本公民權(quán),而且在涉及我國現(xiàn)階段眾多就業(yè)人員的集體經(jīng)濟(jì)組織中普遍存在民主管理程度低,有的只是由少數(shù)人說了算的嚴(yán)重違憲現(xiàn)象,這已經(jīng)成了相當(dāng)一些集體經(jīng)濟(jì)面臨困境的主要原因。尤其是我們暫時還沒有司法和訴訟機(jī)構(gòu)專門受理對違反憲法行為的指控,因此,在違憲審查和糾錯機(jī)制上還存在嚴(yán)重的缺陷,這也是實際違憲行為難以禁止的制度原因。同時還需要進(jìn)行維護(hù)憲法權(quán)威的全民教育,以形成共識。關(guān)于現(xiàn)行憲法要指出的第二點是,憲法本身還不夠完善,還存在一些表述不清或自相矛盾的表述,特別是在其序言部分,以及關(guān)于所有制形式的表述方面。在我國的市場經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá),私營經(jīng)濟(jì)成分已占近半壁江山的今天,憲法在明確規(guī)定公共財產(chǎn)神圣不可侵犯的同時,沒有給私有財產(chǎn)以同等的規(guī)定(盡管已經(jīng)有所突破),這仍然有待改進(jìn)。此外,有關(guān)公民言論和思想信仰自由權(quán)的規(guī)定與其他條文也存在不一致的地方,這種不一致顯然容易為一些人隨意干涉公民權(quán)利提供依據(jù)?,F(xiàn)實中的廣大居民已經(jīng)實際上可以在各地流動,自謀生路,不再局限居住于一地,戶籍制度也在重要的改革過程中。但現(xiàn)行憲法對于公民的遷居自由權(quán)卻并無明文規(guī)定,這是從1954年憲法中作明確規(guī)定的該項公民權(quán)的倒退,完全有必要在現(xiàn)階段重新補(bǔ)上這一公民基本權(quán)利?,F(xiàn)行憲法對于公民民主權(quán)利的規(guī)定是模糊的,完全有必要為了適應(yīng)新的形勢而增加條款。當(dāng)然,修憲是個復(fù)雜的過程,不應(yīng)當(dāng)輕率地增減條款,以個人的意志為轉(zhuǎn)移,而應(yīng)當(dāng)在廣泛討論的基礎(chǔ)上實行最具代表性的民主抉擇。修憲的基本原則應(yīng)當(dāng)是簡明、自洽、具有前瞻性、可操作性、可檢驗性,從而保持其相對穩(wěn)定性。一些不必要的表述盡管刪除,以朗朗上口的語言使廣大民眾對關(guān)鍵的條文都能熟記甚至背誦,對于違憲現(xiàn)象也可及時地予以核查制止。今天,中國社會的制度改造已十分必要,其主要任務(wù)是創(chuàng)造公正透明的社會環(huán)境,發(fā)展市民社會。其目標(biāo)是限制和規(guī)范政府行為,使之主要充當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)活動的“守夜人”即秩序維護(hù)者,而不是主觀隨意的干預(yù)者和掠奪者。這就要求我們繼續(xù)深入進(jìn)行政治民主化和法治現(xiàn)代化的改革,克服各種人治和非理性主觀隨意統(tǒng)治的舊習(xí),包括真正實行政治權(quán)力的牽制平衡,確立廉明清正的政府形象。政府官員必須杜絕對民間經(jīng)濟(jì)金融活動的隨意干涉,對繼續(xù)違反這一規(guī)定的官員的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)自下而上,并且訴諸公正獨立的法律裁判。建立限權(quán)政府決不是可有可無的原則,而直接涉及到政府在公眾中的清廉形象以克服公信危機(jī),涉及到政府機(jī)構(gòu)能否充當(dāng)真正公正的秩序維護(hù)者,涉及到相當(dāng)一些民怨的最終根源。任何一種不受制約的權(quán)力機(jī)構(gòu)都無法克服腐敗,為此,加強(qiáng)監(jiān)督已成全民共識。試想,一個人或少數(shù)人既是行使創(chuàng)制、復(fù)決、質(zhì)詢和罷免權(quán)的立法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人,又是擁有維護(hù)社會安定之權(quán)和龐大的行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人,還可以通過自己的直接影響力干預(yù)司法,那將從何實行權(quán)力監(jiān)督呢?為了防止行政權(quán)的無限擴(kuò)大和無所不在,
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