行政管理論文-我國公務(wù)員分配制度改革的基本走勢分析.doc

行政管理論文-我國公務(wù)員分配制度改革的基本走勢分析【摘要】對浙江嘉興市公務(wù)員實行“分配統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的調(diào)查與思考收入分配制度是公務(wù)員管理制度的一個重要內(nèi)容,它既影響到政府系統(tǒng)內(nèi)人才激勵機制的生成與政府工作效率,也對社會分配機制起著一種直接的示范和導(dǎo)向作用。隨著世界經(jīng)濟的不斷融合,我國入世及全面建設(shè)小康社會的發(fā)展戰(zhàn)略與目標(biāo)選擇,急切呼喚著公正、廉潔、精干、高效的政府管理,全國各地政府改革與重塑的任務(wù)十分迫切和艱巨。而公務(wù)員的分配制度是否合理,直接關(guān)系著能否在政府系統(tǒng)內(nèi)建立起有效的激勵機制,以提高政府工作人員的整體素質(zhì),增強工作的積極性、主動性與創(chuàng)造性。對浙江嘉興市公務(wù)員實行“分配統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的調(diào)查與思考收入分配制度是公務(wù)員管理制度的一個重要內(nèi)容,它既影響到政府系統(tǒng)內(nèi)人才激勵機制的生成與政府工作效率,也對社會分配機制起著一種直接的示范和導(dǎo)向作用。隨著世界經(jīng)濟的不斷融合,我國入世及全面建設(shè)小康社會的發(fā)展戰(zhàn)略與目標(biāo)選擇,急切呼喚著公正、廉潔、精干、高效的政府管理,全國各地政府改革與重塑的任務(wù)十分迫切和艱巨。而公務(wù)員的分配制度是否合理,直接關(guān)系著能否在政府系統(tǒng)內(nèi)建立起有效的激勵機制,以提高政府工作人員的整體素質(zhì),增強工作的積極性、主動性與創(chuàng)造性。為加快自身變革,增強政府管理的適應(yīng)性,浙江嘉興市政府首先從政府收支管理入手,規(guī)范自身行為,于2000年7月1日率先實行政府收支“四統(tǒng)一”管理改革,即“收費統(tǒng)一管理、財務(wù)統(tǒng)一核算、會計統(tǒng)一派遣、分配統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”,力圖從源頭理順政府與社會、政府各部門間的收支管理關(guān)系,規(guī)范部門行為、公務(wù)員個體行為乃至整個政府行為,以降低行政成本,提高政府管理效率。政府系統(tǒng)內(nèi)公務(wù)員“統(tǒng)一分配標(biāo)準(zhǔn)”,在浙江嘉興市己經(jīng)實施了三年整,這一制度效能究竟如何,公務(wù)員們的心態(tài)和反應(yīng)如何,對這一問題作些深入剖析和研究,有助于我們對公務(wù)員分配制度合理性作進一步的思考和分拆,以不斷把分配制度推向成熟和完善。一、“統(tǒng)一分配標(biāo)準(zhǔn)”的基本做法和主要反響1、“統(tǒng)一分配標(biāo)準(zhǔn)”的由來和做法“統(tǒng)一分配標(biāo)準(zhǔn)”的出臺與實施源于2000年以前,地方政府預(yù)算外資金管理不規(guī)范,一些執(zhí)收單位受利益驅(qū)動,收費亂,加重企業(yè)、居民負擔(dān):自作主張,胡支濫用,浪費國家錢財,敗壞政風(fēng)；分配無序,隨意性大,把政府資金變成單位福利資金,行政系統(tǒng)內(nèi)部收入差距拉大,公務(wù)員心態(tài)失衡；單位領(lǐng)導(dǎo)千方百計謀創(chuàng)收搞福利,影響正常行政工作效能?！敖y(tǒng)一分配標(biāo)準(zhǔn)”,就是把原屬于行政資源配置的市屬548家行政事業(yè)單位作一整理歸類,對其單位經(jīng)費的財政預(yù)算分配和工作人員工資獎金分配,由財政部門統(tǒng)一核定標(biāo)準(zhǔn)。行政事業(yè)經(jīng)費的單位財政預(yù)算統(tǒng)一分配標(biāo)準(zhǔn),是按單位不同類別與性質(zhì)采用不同的操作模式的。如行政事業(yè)單位共分機關(guān)事業(yè)類、公益型事業(yè)單位、公益服務(wù)型事業(yè)單位、服務(wù)經(jīng)營型事業(yè)單位和經(jīng)營型事業(yè)單位,前者全額財政劃撥,后者定額定向補助,或經(jīng)費補助遞減,最終把經(jīng)營型事業(yè)單位推向市場。行政事業(yè)單位個人收分配統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),是根據(jù)按勞分配原則,對不同類型單位實行不同的分配模式。(1)機關(guān)團體類,實行固定收入加考核獎勵。固定收入是指國家和省明文規(guī)定工資、津貼；考核獎勵是根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平確定公務(wù)員的年度獎勵標(biāo)準(zhǔn),一年一定。近二年實際的考核獎勵額度是人均8000元。(2)公益型、公益服務(wù)型事業(yè)單位,按定編數(shù)結(jié)合編制內(nèi)實有人數(shù),核定工資總額,實行增人不增工資總額、減人不減工資總額的工資總額包干辦法。(3)服務(wù)經(jīng)營型、經(jīng)營型事業(yè)單位,全面實行工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤的辦法。實行公務(wù)員的“分配統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”,是讓同一地方政府內(nèi)不同單位與部門的公務(wù)員按行政級別待遇拿統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)、拿統(tǒng)一的獎金、并適當(dāng)有一定的系數(shù)差別,把公務(wù)員的整個收入過程和狀況置于“陽光下”,使之公開化、透明化,這在規(guī)范政府自身行為和公務(wù)員個體行為上,有著獨到之處,是管理層面的一種變革和創(chuàng)新。2、公務(wù)員的總體反應(yīng)和想法為了了解這一制度項下的公務(wù)員的心態(tài)和想法,我們設(shè)計了有關(guān)個人收入分配方面的問卷表,從67月份起對嘉興市本級、所轄秀城、秀洲二區(qū)、平湖、桐鄉(xiāng)市、海鹽縣內(nèi)的機關(guān)事業(yè)單位作問卷調(diào)查,并與部分公務(wù)員進行座談,共分發(fā)問卷表400份,回收342份,所得的信息大致匯總?cè)缦?(1)調(diào)查對象情況行政區(qū)域:地市機關(guān)28%,縣級機關(guān)64%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)4%。單位性質(zhì):行政機關(guān)92%,事業(yè)單位6%。行政級別:副處31%,正科13%,副科19%,股級36%,辦事員1%。工作年限:15年2%,610年5%,1115年14%,1620年24%,2125年27%,2630年13%,30年以上11%。學(xué)歷狀況:高中1%,大專29%,本科59%,碩士研究生2%,博士生1%。(2)目前年收入狀況12萬9%；23萬45%；34萬30%；45萬4%,5萬及以上1%(3)總體心態(tài)認為在公務(wù)員中分配統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn):利大于弊的56%,弊大于利的34%,沒感覺5%認為與本省周邊區(qū)比自己的收入:偏高0%,偏低83%,持平12%,沒感覺5%認為與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)管理人員比自己的收入:偏高2%,偏低67%,持平23%,沒感覺3%認為與同系統(tǒng)、同行業(yè)比自己的收入:偏高2%,偏低50%,持平40%,沒感覺4%認為自己的收入與前二年比:略有增加7%,增加較多14%,略有降低11%,降幅較大18%認為自己的能力、對單位的貢獻與收入相比:很滿意1%,滿意34%,不太滿意42%,很不滿意5%,沒感覺14%在單位工作主要吸引自己的:報酬高低9%；人際關(guān)系的融洽度35%,專業(yè)對口,能力發(fā)揮35%,有提拔的機會1%,職業(yè)穩(wěn)定保險15%自己期望的與崗位、能力、職務(wù)相應(yīng)的年收入水平是:3萬10%,4萬19%,5萬40%,6萬14%,710萬11%,1015萬3%如果政策允許你提前退休,選擇:離開、再干點別的62%,繼續(xù)留在原單位8%,無所謂20%從這一信息反饋中起碼可以看出二點:(1)把公務(wù)員的收入置于“陽光”下,提高透明度,實施統(tǒng)一管理,大家總體是贊成的:(2)認為統(tǒng)一、透明、公開、去掉單位福利后的公務(wù)員總體收入偏低,不滿意較為普遍,公務(wù)員的崗位吸引力減弱。二、現(xiàn)有的公務(wù)員工資制度及“分配統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”中的主要問題結(jié)合問卷調(diào)查及座談,筆者認為我們目前公務(wù)員分配制度中存在的主要問題是:1、工資收入偏低。我國從1993年起全面推行公務(wù)員制度以來,管理逐步規(guī)范化,也進行過幾次工資改革,1999年、2001年都有較大幅度的增資,并形成了正常的晉級增資機制。但總的來看,公務(wù)員總體收入水平還不高。據(jù)中華英才網(wǎng)“在線薪資調(diào)查”顯示,雖然公務(wù)員的薪資排名近期有所上升(從上次調(diào)查的倒數(shù)第一名變?yōu)楸敬握{(diào)查的倒數(shù)第三名),平均薪資也有大幅度的上漲(漲幅達30%),但仍與企業(yè)平均薪水有一定差距。以碩士生為例,企業(yè)平均為60618元,而在機關(guān),只有2萬元。據(jù)國家人事部統(tǒng)計,6年來我國共有22萬人辭去公務(wù)員職位。嘉興推行“分配統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”后,絕大多數(shù)公務(wù)員年收入在2.53.5萬元之間,低于浙江省內(nèi)嘉興周邊的其他市區(qū)約1萬元。收入太低,不利于吸引政府內(nèi)的優(yōu)秀人才。隨著住房消費、醫(yī)療、子女入學(xué)支出的增加,公務(wù)員低薪越來越難以應(yīng)付必要的生活支出,在這種情況下,公務(wù)員的崗位對求職無門的剛畢業(yè)的大學(xué)生有較強吸引力,而有了社會閱歷和經(jīng)驗、有一定行政職務(wù)和級別的政府官員則又開始紛紛離開公務(wù)員隊伍下海,嘉興市已有縣委書記、銀行行長、財政局長、體改委主任、城建局長等處級、科局級公務(wù)員提前退休或辭職。2、分配有平均主義傾向。就法定工資而言,同一系統(tǒng)不同職級之間和同一職級不同崗位間的工資差距很小,具體表現(xiàn)為:第一,從縱向看,按現(xiàn)行公務(wù)員的職級工資標(biāo)準(zhǔn)推算,一名工作25年的地級市市長的年薪大約是3.5萬(基本工資加地方補貼,不包括電話費等),同樣工作年限的一般公務(wù)員(主任科員)的工資大約是2.2萬,而剛進機關(guān)的大學(xué)本科畢業(yè)生(科員)的工資大約是15萬,三者之比為16107。而國內(nèi)企業(yè)高層領(lǐng)導(dǎo)與一般職工工資收入之比大多在631,甚至更大。在西方,部長級工資收入與最低政府雇員的工資收入之差,美國是10倍,法國是6倍。第二,從橫向角度看,同一職級中領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)之間工資差距小。以縣處級干部為例,省直機關(guān)的處長與地市機關(guān)的局長、縣(市、區(qū))長各自崗位不同,工作特點、性質(zhì)、難易程度、責(zé)任輕重等都不同,但在收入分配中只有任職年限的體現(xiàn)而無復(fù)雜難易程度的體現(xiàn),只要是處級干部,如果工齡和任職年限相似,那么在工資分配上沒什么明顯差異(目前在嘉興統(tǒng)一分配政策項下,地市機關(guān)的局級干部實際收入是低于省級機關(guān)的處長收入)。第三,同一部門和單位,正副職之間、領(lǐng)導(dǎo)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)間的差距小。一些年青有為、學(xué)歷高、能力強、工作有闖勁、滿負荷的正職干部,工資收入反而比部分工齡長、資格老、水平低、守守攤子、混混日于的副職或非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部少。3、收入分配與工作績效不掛鉤。在公務(wù)員管理制度中,雖然強調(diào)德、能、勤、績,強調(diào)嚴格考核,注重實績,要求工資獎金分配與工作實績掛鉤,但在具體實施中很難真正體現(xiàn)。實行政府收支“四統(tǒng)一”管理后的浙江嘉興,公務(wù)員的收入分配是由固定收入加考核獎勵構(gòu)成的,固定收入不可能動,考核獎勵“人均8000”的規(guī)定,在操作上只有不同職務(wù)間的系數(shù)差別,沒有貢獻大小,能力強弱的差別,只要考核合格均能享受。因此,一些能力強、工作量大而職務(wù)不高的公務(wù)員積極性受挫,認為在我們現(xiàn)在的分配制度中“干好干壞一個樣,能者多勞不多得”,“只重級別,不重貢獻大小”“論工齡、論資歷,不講崗位因素”“評個先進也只一二百元獎金,不如有些單位的一個紅包4位數(shù)”。而且,嘉興的收入分配制度中,考核獎勵事業(yè)單位與公務(wù)員參照聯(lián)動、離退休人員能享受7.5折,即人均6000元,于是有些公務(wù)員便自嘲最好是“在外地工作,回嘉興退休”。4、獎金“分配統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”后的新問題。一是各主體間,特別是相同職務(wù)人員間系數(shù)差別不大,形成新的“大鍋飯”；二是財政部門權(quán)力增大,工作量也增大,并因此而隨同一些工作量較大的行政執(zhí)法部門,享受了“雙8000”待遇,引來政府的另一些部門的困惑和不滿。三是一些部門公費旅游、吃飯、招待費用上升,并出現(xiàn)亂發(fā)實物等“曲線救國”的現(xiàn)象；四是地區(qū)與條線間管理的失衡與不協(xié)調(diào)。由于上級條線考核及獎勵沒有統(tǒng)一規(guī)定,由此帶來部門單位間因考核不同、單位可用經(jīng)費多少不同而出現(xiàn)隱性收入多寡、有無的不同,有人稱之為“統(tǒng)一分配”項下的“違規(guī)”。三、公務(wù)員分配制度合理性的主要尺度今年是國家公務(wù)員條例頒布實施10周年,分配制度是公務(wù)員管理制度的一個重要支撐點,它制約著公務(wù)員的素質(zhì)優(yōu)化機制與紀律約束機制的形成,從而也關(guān)系和制約著公務(wù)員整體素質(zhì)和工作效率的提高。如果分配機制不科學(xué)、不合理,既制約精干、廉潔、高效的公務(wù)員隊伍的培育生成,也使政府管理滯后,指揮失靈,成本增加,難以適應(yīng)社會經(jīng)濟快速發(fā)展變化的節(jié)奏和形勢,使政府行政目標(biāo)難以有效實現(xiàn)。針對目前公務(wù)員工資分配中的實際問題,筆者以為公務(wù)員的收入分配中應(yīng)當(dāng)注意把握的幾個尺度是:一是宏觀平衡。即公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與企事業(yè)單位管理人員的平均工資水平大體持平。這是因為現(xiàn)代社會離不開政府的有效管理,公務(wù)員是政府行為的具體體現(xiàn)者,政府行為合理與否很大程度體現(xiàn)在公務(wù)員個體行為合理與否的基礎(chǔ)上的。應(yīng)當(dāng)承認,公務(wù)員也是一個理性的經(jīng)濟人,有著自身的利益、愿望和要求,我們在制度安排上必須努力使公務(wù)員的個體利益驅(qū)動與社會公共利益的實現(xiàn)進程相一致,同時與其它社會利益主體相協(xié)凋。搞好宏觀平衡是政府吸納優(yōu)秀人才,確保隊伍穩(wěn)定,進而建立優(yōu)勝劣汰機制的前提和基礎(chǔ)。二是政府部門之間適當(dāng)平衡。公平的分配機制應(yīng)當(dāng)包含收入機會均等、分配尺度統(tǒng)一、差距適當(dāng)。就政府內(nèi)部系統(tǒng)而言,同一單位、部門內(nèi)部必須有差距,而橫向職能部門之間則必須搞好平衡,如果部門間收入相差懸殊,那么低收入部門公務(wù)員的心態(tài)就會失衡,就難以吸納高素質(zhì)的公務(wù)員,這些部門和單位就難以形成良好的、培育本部門人員敬業(yè)愛崗的土壤,其結(jié)果是低收入部門人才流失,功能萎縮,從而制約政府組織整體功能的有效發(fā)揮。三是工資收入規(guī)范、透明并與特定的工作崗位和工作績效掛鉤。在公務(wù)員的分配制度中,既要體現(xiàn)不同職級之間的差別,也要體現(xiàn)同一職級不同工作性質(zhì)的差別,形成一種權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合的分配機制?？梢园磵徫欢氊?zé)、定工資。目前的基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、級別工資、工齡工資這四塊組成的公務(wù)員收入,只大致反映了地位、職級、年資,不能充分反映崗位特點、責(zé)任大小、工作難易程度及實際工作業(yè)績的差別。有激勵機制的工資制度,應(yīng)在保障基本生活的基礎(chǔ)上,充分體現(xiàn)和反映工作責(zé)任大小、難易程度和本人工作能力強弱、貢獻大小狀況,努力形成一種勝任什么崗位拿什么工資,能不斷催人學(xué)習(xí)、改進、革新、創(chuàng)新的分配制度上的壓力和動力機制。四是公務(wù)員收入水平與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。公務(wù)員的收入水平不能脫離地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的總體水平的實際。應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家公務(wù)員總體基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、級別工資、工齡工資的基礎(chǔ)上,根據(jù)地方政府職能與經(jīng)濟社會發(fā)展的實際,考慮不同崗位的領(lǐng)導(dǎo)可以有不同的職務(wù)津貼,不同崗位的人員根據(jù)其不同的工作能力和工作實績,也可以有不同的獎勵工資,可以根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的總體水平、年經(jīng)濟增長狀況來設(shè)置,允許有地區(qū)差別,但應(yīng)確立一個合理的基數(shù),如測算沿海地區(qū)的上海、廣州等地公務(wù)員基本收入、工資總額、地區(qū)經(jīng)濟增長狀況增資系數(shù)情況作參照,并構(gòu)建立相關(guān)的比較完整、嚴密的考核標(biāo)準(zhǔn)和體系。四、完善公務(wù)員分配制度的幾點思考公務(wù)員隊伍要做到高效化、專業(yè)化,必須要制度上進行科學(xué)管理,健全與之相適應(yīng)的素質(zhì)優(yōu)化機制、紀律約束機制和物質(zhì)保障機制。而這三大機制中,物質(zhì)保障是基礎(chǔ),分配制度合理與否是關(guān)健,它影響和制約著紀律約束與素質(zhì)優(yōu)化機制的有效運作。借鑒我國歷史及國外的經(jīng)驗,著眼于全球化進程中中國社會發(fā)展變革的總趨勢、對政府改革的總要求,本文認為,公務(wù)員分配制度改革要卓有成效,必須建立在政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的基礎(chǔ)之上,必須是與之配套的聯(lián)動改革。目前,就分配制度而言,要使之趨向合理、規(guī)范,必須:1、明確公務(wù)員的范圍,壓縮公務(wù)員人數(shù)。公務(wù)員的數(shù)量應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要來確定,人數(shù)過少或過多都不利于管理效能最大化。目前我們這支隊伍過于龐大,雖說公務(wù)員是指“各級國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員”,事實上,目前公、檢、法、司,黨、政、群、團、工、青、婦統(tǒng)統(tǒng)包括在內(nèi),而且事業(yè)單位在加薪調(diào)資中都是“參照”執(zhí)行。有數(shù)據(jù)顯示,我國政府在過去三年內(nèi)裁減了50%的公務(wù)員,截止2001年底,全國的公務(wù)員總數(shù)為528萬人,另有200多萬離退休干部。而實際上機關(guān)“裁員”的許多人“分流”到了事業(yè)單位,而這也是財政供養(yǎng)的主要對象。我國歷史上需要財政供養(yǎng)的人與普通百姓之比:西漢17945；唐朝13927；明朝12299；清康熙1911；新中國成立之初166；目前是129。嘉興市本級及秀城、秀洲兩區(qū)的總?cè)丝跒?6萬,財政供養(yǎng)人數(shù)約為2萬人,我們的比例是143,低于全國平均數(shù),但這一區(qū)域中有市、區(qū)三個政府,并不經(jīng)濟。而筆者以為對公務(wù)員進行剝離的有效措施是:(1)減少地方政府層級,變目前的省、地、縣、鄉(xiāng)四級為省、縣(市)二級政府,街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為派出機構(gòu):(2)調(diào)整政府職能,理清各部門職責(zé),重組政府管理機構(gòu),設(shè)置獎項,鼓勵政府部門提高管理績效；(3)加快事業(yè)單位改革步伐,實行政事分開,事業(yè)經(jīng)費視社會發(fā)展需求狀況與該單位具體作為由政府財政支持。2、提高工資基數(shù)。公務(wù)員的工資除全國統(tǒng)一的職務(wù)、級別、工齡等基本尺度外,可以根據(jù)地方經(jīng)濟的實際經(jīng)濟發(fā)展水平和實際財力考慮工資增長系數(shù)。工資的增長應(yīng)當(dāng)是與經(jīng)濟的增長相對應(yīng)的,如果人均顯著增長,那么人均可支配收入也應(yīng)相應(yīng)增加。由于公務(wù)員的工資屬于公共支出的一部分,因而必須同時考慮財政稅收的穩(wěn)定增長,否則就缺乏增資的基礎(chǔ)。地方因素部分,可以考慮隨國民經(jīng)濟的增長勞動生產(chǎn)率的提高而提高。就當(dāng)前而言,公務(wù)員的總體工資水平偏低,應(yīng)適當(dāng)提高工資基數(shù)。如工齡工資一年才一元,實在太低、無實際太大意義?，F(xiàn)有的收入和福利水平,很難使公務(wù)員在特定倩況下維持他的尊嚴,以致有些公務(wù)員在進入政府部門時就懷有某種尋租心理,這對公務(wù)員隊伍建設(shè)是很不利的。3、改革結(jié)構(gòu)工資。目前的職級工資制,只大致反映了地位、職級、年資,不能充分反映崗位特點、責(zé)任大小、工作難易程度及實際工作業(yè)績的差別。建議加大職務(wù)津貼、和獎勵工資部分,基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、級別工資和工齡工資可以全國統(tǒng)一,而職務(wù)津貼則應(yīng)根據(jù)正副職、領(lǐng)導(dǎo)崗位與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)加以區(qū)別,獎勵工資與實際工作績效掛鉤。建立起以工作崗位性質(zhì)定資,憑工作實力與能力拿工