行政管理論文-政策性負擔、道德風險與預算軟約束.doc

行政管理論文-政策性負擔、道德風險與預算軟約束主要思想現(xiàn)有的文獻在預算軟約束的制度原因上還存在許多爭論。雖然任何一個單一的理論都不可能解釋預算軟約束所有方面的現(xiàn)象，但是，對于前社會主義經(jīng)濟和轉型經(jīng)濟來講，預算軟約束的形成卻有一些共同的原因。林顏夫及其合作者（1994，1997，1999）系統(tǒng)闡述了轉型經(jīng)濟中企業(yè)的預算軟約束問題的觀點，認為“政策性負擔”是形成企業(yè)預算軟約束問題的根本原因，企業(yè)的所有權性質與企業(yè)的預算軟約束之間并不存在必然的因果關系。進一步，林毅夫及其合作者在一個更大的框架下分析了為什么轉型經(jīng)濟中企業(yè)的“政策性負擔”會普遍存在：這些國家都不同程度地推行著違背經(jīng)濟比較優(yōu)勢的趕超戰(zhàn)略。下面我們以中國的經(jīng)濟現(xiàn)實為例，對上述思想進行簡要的歸納。中國的國有企業(yè)普遍承擔著兩方面的政策性負擔：戰(zhàn)略性政策負擔和社會性政策負擔。戰(zhàn)略性政策負擔，是指在傳統(tǒng)的趕超戰(zhàn)略的影響下，投資于我國不具備比較優(yōu)勢的資本密集型產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)區(qū)段所形成的負擔；社會性政策負擔，則是指由于國有企業(yè)承擔過多的冗員和工人福利等社會性職能而形成的負擔。這兩方面的政策性負擔，都是中國推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)生產(chǎn)物。中國從20世紀50年代開始推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，而中國是一個資本非常稀缺、勞動力相對富余的經(jīng)濟，政府想要優(yōu)先發(fā)展的資本密集型的重工業(yè)是同中國經(jīng)濟的比較優(yōu)勢相背離的，所以這些企業(yè)在開放、競爭的市場環(huán)境中缺乏自生能力。為了實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，就必然會對經(jīng)濟進行扭曲，人為壓低利率、匯率、原材料價格等以降低重工業(yè)企業(yè)的成本，并且給予市場壟斷地位以提高產(chǎn)品價格；但是，當市場化改革開始后，經(jīng)濟中的要素和產(chǎn)品價格逐漸由市場競爭決定，失去了這些補貼和保護以后，重工業(yè)企業(yè)缺乏自生能力，在開放競爭的市場中無法盈利的問題就由隱性變?yōu)轱@性，這便形成了國有企業(yè)的戰(zhàn)略性政策負擔。另一方面，由于重工業(yè)是資本密集型的產(chǎn)業(yè)，它能夠吸收的就業(yè)人口非常少，而中國卻是一個勞動力富余的國家，為了解決社會就業(yè)問題，政府就會要求國有企業(yè)雇傭過多的冗員，并承擔起一些企業(yè)所不應當承擔的社會職能，這就形成了國有企業(yè)的社會性負擔，它無疑也將增加國有企業(yè)經(jīng)營的成本。政府對企業(yè)的政策性負擔所造成的虧損負有責無旁貸的責任，政府為了讓這些承擔著政策性負擔的國有企業(yè)繼續(xù)生存，就必然對國有企業(yè)進行事前的保護或者補貼，但是由于信息不對稱，政府無法確知政策性負擔給企業(yè)帶來的虧損是多少，也很難分清楚一個企業(yè)的虧損是政策性負擔造成的還是由于企業(yè)自身管理不當或是企業(yè)經(jīng)理人員的道德風險造成的，在激勵不相容的情況下，企業(yè)經(jīng)理人員會將各種虧損，包括政策性負擔形成的虧損和道德風險、管理不當?shù)仍斐傻奶潛p都歸咎于政策性負擔，在政府無法分清楚這兩種虧損的差別，而又不能推托對政策性負擔所造成的虧損的責任時，就只好把企業(yè)的所有虧損的責任都負擔起來，在企業(yè)的虧損形成后又給予事后的補貼，因此形成了企業(yè)的預算軟約束。由于事后的保護或者補貼的可能性的存在，更加重了企業(yè)經(jīng)理事前的道德風險問題。這樣，在信息不對稱和激勵不相容的情況下，這種由于政策性負擔帶來的企業(yè)的預算軟約束，會嚴重影響國有企業(yè)的經(jīng)營效率和激勵機制。只要企業(yè)承擔著政策性負擔，就會引發(fā)企業(yè)的預算軟約束。而企業(yè)是否背負政策性負擔實際上同企業(yè)的所有制形式?jīng)]有關系，所以在預算軟約束與企業(yè)的所有制性質之間并不存在必然的聯(lián)系。東歐與俄羅斯等國家的國有企業(yè)在大規(guī)模私有化之后，它們的政策性負擔并沒有剝離，而且私有化還會增加企業(yè)的討價還價能力，所以預算軟約束問題不但沒有解決，政府補貼反而增加了，這些事實都可以由上面的理論來解釋。政策性負擔與國有企業(yè)的預算軟約束我們用L表示國有企業(yè)承擔的政策性負擔，用表示沒有政策性負擔時國有企業(yè)的利潤，則企業(yè)承擔政策性負擔后的利潤為仔L.我們用B（L）表示企業(yè)承擔政策性負擔L給政府帶來的好處，假設一般情況下有B（L）L，也就是說除了經(jīng)濟上的利益，政策性負擔還帶給政府其他的一些好處，比如建立了政府官員可以炫耀政績的資金密集的先進產(chǎn)業(yè)，或是增加就業(yè)促進了社會的穩(wěn)定等。假設政府向國有企業(yè)的經(jīng)理支付一個固定的報酬w*.下面我們來考慮當國有企業(yè)承擔政策性負擔時，政府與企業(yè)之間的如下博弈：博弈一：時期一，在國有企業(yè)生產(chǎn)之前，政府選擇是否讓國有企業(yè)承擔政策性負擔L；時期二，國有企業(yè)經(jīng)理觀察到企業(yè)是否承擔政策性負擔L，然后選擇自己的努力程度進行生產(chǎn)；時期三，生產(chǎn)完成，政府觀察到國有企業(yè)的利潤情況，然后決定是否補貼及補貼多少。對于上述博弈需要進行幾點說明。首先是政府的補貼策略，假設政府只有在企業(yè)生產(chǎn)虧損的情況下才會考慮是否補貼；并且，如果政府決定對企業(yè)進行補貼，則補貼額正好等于企業(yè)的虧損額；此外，政府所承擔的補貼成本為S，其中（0，1），也就是說，有可能政府只承擔部分的補貼成本。其次是企業(yè)經(jīng)理的報酬問題，我們假設只有在生產(chǎn)完成之后，并對生產(chǎn)的啟動資金和企業(yè)的政策性負擔進行支付后，才支付企業(yè)經(jīng)理的報酬w*；也就是說，如果在時期三企業(yè)虧損并且政府不提供補貼，經(jīng)理便拿不到報酬，在這種情況下企業(yè)倒閉，政府獲得的支付為0.第三是模型的信息結構，如果存在政策性負擔，企業(yè)生產(chǎn)增加了一些不確定因素，這會帶來信息不對稱問題，假設在企業(yè)的生產(chǎn)過程中（時期二），政府觀察不到、從而無法控制企業(yè)家的努力程度。最后，就是政府和企業(yè)經(jīng)理的保留支付問題，如果政府不讓企業(yè)承擔政策性負擔，則政府的保留支付為*，國有企業(yè)經(jīng)理的保留支付為0.我們假設在相同的支付水平下，政府總是傾向于讓企業(yè)承擔政策性負擔，而企業(yè)經(jīng)理則總是傾向于盡量少地付出努力。我們采用逆推法求解上面的博弈，從中可以清楚地看到政策性負擔是如何影響國有企業(yè)的生產(chǎn)行為，以及承擔著政策性負擔的企業(yè)是如何獲得生存條件的。首先，政策性負擔會影響國有企業(yè)的生產(chǎn)效率，這從命題一中國有企業(yè)經(jīng)理所選擇的產(chǎn)量就可以看到。很多實證研究都發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)的生產(chǎn)效率比私有企業(yè)要低，文獻中往往將其歸結于國有企業(yè)的公有性質，但是從這里的分析可以看到一點，國有企業(yè)承擔政策性負擔也是導致國有企業(yè)缺乏效率的一個重要原因。其次，由于承擔政策性負擔L必然增加國有企業(yè)的成本，所以這些企業(yè)在競爭性的市場環(huán)境中沒有“自生能力”。命題一告訴我們，承擔政策性負擔的國有企業(yè)要獲得生存的條件，可以依賴兩條途徑：一是依靠政府補貼來救助虧損的國有企業(yè)；二是維護國有企業(yè)的壟斷地位，限制市場進入以獲取壟斷利潤。實際上，從一種更廣義的概念來講，維護國企的壟斷地位實際也是一種補貼，這是以損失社會效率為代價向國有企業(yè)提供的一種隱性補貼。對命題一進行進一步分析，我們可以得到如下的一些推論：推論一，當國有企業(yè)承擔政策性負擔時，國企經(jīng)理選擇生產(chǎn)的產(chǎn)量q總是小于最優(yōu)產(chǎn)量q*.推論一實際上說明了在信息不對稱情況下，政策性負擔必然會帶來企業(yè)經(jīng)理的道德風險問題，企業(yè)經(jīng)理會降低自己的努力程度，從而降低國有企業(yè)的生產(chǎn)效率，增加社會的生產(chǎn)者和消費者剩余損失。政策性負擔是導致國有企業(yè)低效率的原因，因為它引發(fā)了國有企業(yè)經(jīng)理的道德風險問題。實質上，從命題一的臨界值為B（L）而非L這點，我們就已經(jīng)看到了政策性負擔對國有企業(yè)效率的影響，因為當L*推論二，當國有企業(yè)承擔政策性負擔時，市場競爭程度的增加會使國有企業(yè)更容易出現(xiàn)虧損，并使政府補貼的成本增加。推論二實際上說明了，市場競爭程度的增加會使國有企業(yè)的預算軟約束問題顯性化，并增加政府補貼的成本。中國經(jīng)濟改革的歷程能夠很好地反映推論二的結論：改革開放以前，國有企業(yè)普遍盈利，改革開放以來，中小型國有企業(yè)的虧損面越來越大，很大程度上就是因為它們所處的行業(yè)市場進入門檻低，大量非公有制經(jīng)濟進入加劇了競爭程度。由于承擔著政策性負擔，并由此而帶來國有企業(yè)的低效率（推論一），所以中小型國企的虧損也就在所難免，并且虧損面越來越大，政府對這些企業(yè)的補貼也不斷增加，這就帶來了財政和金融體系的風險。由推論二，我們同樣可以理解為什么中央政府對國有企業(yè)改革會采取“抓大放小”的戰(zhàn)略，因為全國國有企業(yè)幾乎所有的利潤都是由處于壟斷行業(yè)的大型國有企業(yè)創(chuàng)造的，中小國企普遍虧損，政府便有動機甩掉中小國有企業(yè)這個包袱。推論三，當國有企業(yè)承擔政策性負擔并虧損時，越低則政府補貼越多，國有企業(yè)的產(chǎn)量偏離（偏低）最優(yōu)產(chǎn)量的幅度也越大。推論三告訴我們，如果政府承擔的補貼成本的比率越低，那么它能夠承擔的補貼規(guī)模就越大。國有企業(yè)經(jīng)理就有動機擴大企業(yè)的虧損額，以使得企業(yè)能夠從政府那里得到更多的補貼。推論三的結論反映了中國經(jīng)濟的特點：地方政府都有很強的動機去干預金融機構，要求這些金融機構向地方性的國有企業(yè)提供貸款，而一旦這些貸款形成呆壞賬，則這種貸款損失的成本卻大多是由中央政府來承擔；中國國有商業(yè)銀行的經(jīng)營者也反映，自從1994年銀行商業(yè)化改革以來，國有商業(yè)銀行受到中央政府的干預已經(jīng)越來越少，而他們所受到的干預主要來自地方政府。從推論三我們可以推斷，當市場競爭程度足夠高時，如果實行嚴厲的金融財政政策，地方政府的財政或金融約束越硬（越高），那么地方國有企業(yè)的預算約束也越硬（得到的補貼越少），國有企業(yè)的效率也越高。推論四，當國有企業(yè)承擔政策性負擔時，如果B（L）越大，則國有企業(yè)的產(chǎn)量偏離（偏低）最優(yōu)產(chǎn)量的幅度就越大。推論四和推論三道理相似，只不過它適用的范圍更廣（并不要求國有企業(yè)虧損）。如果政府從企業(yè)承擔政策性負擔中得到的好處越多，則政府愿意支付的補貼額也就越大，那么國有企業(yè)經(jīng)理就有動機更少地付出努力，以分享政府從政策性負擔中得到的好對現(xiàn)實問題的解釋及政策建議下面我們就利用模型的結果來對社會主義和轉軌經(jīng)濟中的一些現(xiàn)實問題進行分析。首先，為什么在計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)基本上沒有任何生產(chǎn)的自主權？當企業(yè)承擔著政策性負擔時，企業(yè)經(jīng)理完全的自主權會帶來嚴重的道德風險問題，而剝奪企業(yè)的自主權，比如采用產(chǎn)量配額手段，則是一種次優(yōu)的制度安排，它在一定的條件下能夠減少企業(yè)的效率損失，保證企業(yè)經(jīng)理最低的努力程度。其次，為什么在中國國有企業(yè)的改革過程中，政府對國有企業(yè)的補貼經(jīng)歷了從財政補貼、到銀行貸款、再到股市融資的一個過程？實際上對于政府而言，這是因為財政對政府的財務約束是最硬的，銀行貸款次之，股市融資的財務約束最軟（即最低），財政是政府拿自己的錢去補貼，而銀行貸款則是拿別人的錢去補貼，而股市融資亦然，并且股權融資的約束比債權融資更軟。第三，為什么俄羅斯在對國有企業(yè)大規(guī)模私有化之后，政府向企業(yè)提供的補貼反而更多了？如果私有企業(yè)承擔政策性負擔，則私有企業(yè)從政府獲得的補貼要比國有企業(yè)多，這可以解釋俄羅斯經(jīng)濟的現(xiàn)象。那為什么俄羅斯政府不剝離私有化后企業(yè)的政策性負擔呢？這是因為在“大爆炸”式的改革措施下，企業(yè)的政策性負擔并未被剝離，或者不具備剝離企業(yè)政策性負擔的條件。最后，我們對上述模型結果的政策含義進行討論。在經(jīng)濟由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的過程中，市場的競爭程度必然越來越激烈，在這種情況下，企業(yè)的政策性負擔必然帶來企業(yè)的預算軟約束問題，所以，要硬化企業(yè)的預算軟約束問題就必須剝離企業(yè)的政策性負擔。但是，如何剝離企業(yè)的政策性負擔？從前面的分析可以看到，關鍵要從兩個方面入手：一是要降低企業(yè)承擔政策性負擔給政府帶來的好處B（L），或者增加政府讓企業(yè)承擔政策性負擔的成本。B（L）在我們的模型中是外生的，但顯而易見的是，B（L）的大小也受外部經(jīng)濟制度因素的影響，比如，如果社會充分就業(yè)或者具有完善的社會保障系統(tǒng)，那么，政府讓企業(yè)保持大量冗員的必要性就降低，B（L）就會比較小，同時如果全社會都清楚地知道趕超的代價，政府放棄了趕超的思想，那么B（L）也會減小。二是要硬化政府的財務約束，對政府行為實施比較緊的金融和財政政策，目的在于讓政府承擔它補貼企業(yè)的全部成本（1），比如，減少政府對金融體系的干預，實現(xiàn)金融機構獨立的商業(yè)化經(jīng)營，以免后者成為政府補貼國有企業(yè)的工具。另外，加入WTO給金融體系帶來的競爭壓力也有助于金融體系的商業(yè)化改革。當如上兩方面的條件具備時，政府就會有積極性去消除企業(yè)的政策性負擔，而一旦政策性負擔消除，政府就不再對企業(yè)的虧損負有責任，企業(yè)的預算約束也就能夠硬化，經(jīng)濟效率可以提高。從上面的分析我們可以看到，為什么俄羅斯的私有化改革沒有硬化企業(yè)的預算約束，因為它沒有剝離企業(yè)政策性負擔，私有化只會使政府的補貼增加，財政金融壓力增大，進而導致嚴重的通貨膨脹和金融風險。政策性負擔是轉型國家中企業(yè)預算軟約束存在的根本原因，起因于政府的趕超思想，所以，我國若要取消現(xiàn)有的企業(yè)的預算軟約束，并且避免造成新企業(yè)的預算軟約束問題，首先必須放棄趕超的思想。其次，要對癥下藥剝離國有企業(yè)現(xiàn)在承擔的政策性負擔。從近期來看，就是要加快健全社會保障系統(tǒng)，加快發(fā)展勞動密集型的中小企業(yè)，以減輕剝離企業(yè)的社會性政策型負擔給政府和社會帶來的壓力；另一方面，就是要減少政府對金融機構和金融體系的干預，硬化政府的財務約束，降低金融體系的風險，同時要創(chuàng)造條件讓資本過度密集的企業(yè)利用國際資本或是轉產(chǎn)到勞動力比較密集的產(chǎn)業(yè)以解決國有企業(yè)的自生能力問題，消除國有企業(yè)的戰(zhàn)略性政策負擔。結論本