行政管理論文-效能政府視域下的行政倫理問(wèn)題研究.doc

行政管理論文-效能政府視域下的行政倫理問(wèn)題研究摘要隨著政治、經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，科技發(fā)展日新月異，特別是信息時(shí)代的到來(lái)，各種機(jī)遇與挑戰(zhàn)交織在一起，面對(duì)紛繁復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境如何提高行政效率，提升政府公共服務(wù)、公共管理水平已成為行政管理者所追求的重要目標(biāo)，也是行政學(xué)研究的核心課題之一。社會(huì)的發(fā)展，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)形態(tài)、政治形態(tài),還是文化形態(tài)的建設(shè)，都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，行政倫理水平的高低就必然對(duì)政府效率產(chǎn)生深刻的制約和影響。由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等原因的影響，行政管理領(lǐng)域出現(xiàn)了大量行政倫理失范的現(xiàn)象，如何構(gòu)建與時(shí)代相適應(yīng)的行政倫理道德體系并應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)的行政管理領(lǐng)域中提高行政效率就顯得尤為重要。本文對(duì)效能政府視域下的行政倫理問(wèn)題進(jìn)行了研究，具體來(lái)說(shuō)，本文分為以下四個(gè)部分：第一章，基礎(chǔ)理論概述。對(duì)行政效率和行政倫理的概念及特點(diǎn)進(jìn)行了分析。第二章，根據(jù)行政倫理的構(gòu)成分析了行政倫理對(duì)行政效率的影響。即行政人員的道德素質(zhì)對(duì)行政效率的影響、行政組織的道德屬性對(duì)行政效率的影響、行政運(yùn)作的道德控制對(duì)行政效率的影響。第三章，依據(jù)行政倫理對(duì)行政效率的影響，概括了我國(guó)當(dāng)前行政倫理失范的表現(xiàn)，并分析了這些現(xiàn)象的成因。第四章，對(duì)如何進(jìn)行行政倫理建設(shè)提高行政效率提出了對(duì)策。即加強(qiáng)行政倫理教育與培訓(xùn)，建立行政倫理制度，完善行政倫理監(jiān)督獎(jiǎng)罰機(jī)制。關(guān)鍵詞：行政效率行政倫理行政倫理建設(shè)第一章基本理論概述1.1行政效率1.1.1行政效率的概念效率(efficiency)一詞在英文中一般理解為“投入產(chǎn)出的比例關(guān)系”，一般也稱為機(jī)械效率或技術(shù)效率。行政效率是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其行政工作人員在處理社會(huì)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政職能和行政目標(biāo)活動(dòng)中所得到的結(jié)果與所消耗的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間、信息、空間等要素之間的比率關(guān)系，即政府的投入與產(chǎn)出的比率。從一個(gè)政府的產(chǎn)出來(lái)講，行政效率可以分為微觀效率和宏觀效率，微觀行政效率可以用特定政府機(jī)構(gòu)或公共組織提供相同單位的產(chǎn)品和服務(wù)所需要的相對(duì)成本來(lái)解釋，即具體行政單位管理和服務(wù)活動(dòng)的產(chǎn)出和投入之間的比率。宏觀行政效率可以用不同國(guó)家中不同的制度安排所引起的總體發(fā)展速度來(lái)解釋。其中，制度安排包括政府與市場(chǎng)、政府與第三部門的相對(duì)規(guī)模和相互關(guān)系，政府與社會(huì)的關(guān)系，政府結(jié)構(gòu)和職能分工，政府的政策規(guī)則及其管理活動(dòng)等等；總體發(fā)展速度既包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，又包括文化、教育、社會(huì)道德水平等方面的社會(huì)發(fā)展速度。1.1.2行政效率的特征行政效率除具有效率的一般特征外，還具有以下特征：第一，行政效率的價(jià)值判斷性。行政效率不同于一般意義上的效率，關(guān)鍵就在于它在判斷上具有價(jià)值性。這是因?yàn)樾姓适且粋€(gè)包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等因素在內(nèi)的綜合概念。行政效率雖然也重視行政效果與所投入的工作量或所消耗的人力、財(cái)力和物力之間的比率，但是，它已經(jīng)變成了一個(gè)非純粹自然科學(xué)的而是社會(huì)科學(xué)上的復(fù)雜概念，因此，它理應(yīng)包含著對(duì)一定時(shí)期流行的社會(huì)倫理、道德價(jià)值觀的應(yīng)有關(guān)懷?？梢?jiàn)，行政效果的大小，不僅要看行政組織本身職能發(fā)揮得如何，組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度，而且要看其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)程度的大小，看社會(huì)公眾對(duì)行政管理活動(dòng)的滿意程度，沒(méi)有社會(huì)效益的保證，再高的行政管理經(jīng)濟(jì)效益也是徒勞無(wú)益的。因此，行政效率不僅僅是一個(gè)單純的數(shù)量概念，而且包含著對(duì)行政效果與行政投入之比較的主觀社會(huì)價(jià)值判斷過(guò)程。第二，行政效率具有多層次性。行政管理活動(dòng)的復(fù)雜性和多樣性決定了行政效率的概念具有多層次性。根據(jù)行政管理活動(dòng)的不同，行政效率可以分為各種不同的層次：從行政效率形式看，可分為具體行政效率和抽象行政效率，前者是由具體行政行為產(chǎn)生的，后者是由抽象行政行為產(chǎn)生的；從行政效率的范圍看，可分為宏觀行政效率和微觀行政效率，前者是全局性的，后者是局部性的，從行政組織結(jié)構(gòu)的層次看，可分為決策行政效率、管理行政效率和執(zhí)行行政效率。決策行政效率是指決策部門即領(lǐng)導(dǎo)層的工作效率。管理行政效率是指中層干部解決和組織管理問(wèn)題的效率。執(zhí)行行政效率是指基層工作人員的工作效率。第三，不悔論文Lunwen.Buhui.Net行政效率具有綜合評(píng)價(jià)性。行政管理是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)的工程，行政效果是通過(guò)每一項(xiàng)具體的行政工作表現(xiàn)出來(lái)的，因此，作為最終評(píng)價(jià)的行政效率顯然是對(duì)行政管理活動(dòng)中各項(xiàng)工作的綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果。具體到行政管理活動(dòng)，應(yīng)該包括：計(jì)劃是否可行，執(zhí)行是否順利，決策是否科學(xué)，機(jī)構(gòu)設(shè)置是否恰當(dāng)，人、財(cái)、物力的組織調(diào)配是否合理，指揮是否有力，控制是否到位，行政法規(guī)及措施是否正確，執(zhí)行和實(shí)施是否堅(jiān)決等等。因此，行政效率是對(duì)各項(xiàng)工作量度與評(píng)價(jià)的綜合。第四，行政效率具有遲效性。行政效率的遲效性主要是由于行政管理活動(dòng)的復(fù)雜性和超前性所決定的。大多數(shù)行政管理活動(dòng)，特別是有關(guān)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的行政管理活動(dòng)，往往比較復(fù)雜而且又具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)超前性，這些行政行為的效果顯然在極短的時(shí)間內(nèi)是難以顯見(jiàn)的，其行政效率也因此難以準(zhǔn)確地把握。因此，行政效率具有一定的遲效性。1.2行政倫理1.2.1行政倫理的概念倫理，是關(guān)于道德的學(xué)問(wèn)。所謂道德，“就是指人類現(xiàn)實(shí)社會(huì)中由經(jīng)濟(jì)關(guān)系所決定，用善惡標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)，依靠社會(huì)輿論、內(nèi)心信念和傳統(tǒng)習(xí)慣來(lái)維持的一類社會(huì)現(xiàn)象”，作為特殊的行為規(guī)范，道德的本質(zhì)是自律，倫理是道德發(fā)展的高級(jí)階段，是自律和他律的統(tǒng)一。倫理作為一種道德關(guān)系，不僅包含應(yīng)該怎樣的思想和行為，還應(yīng)包括為什么要有這樣的思想和行為，即思想和行為的正義性。所以，從嚴(yán)格意義上講，倫理要高于道德，倫理要突出“條理”，更具理性層次，更具概括抽象性。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)生活中，人們常常認(rèn)為道德和倫理是同樣的內(nèi)容，這里簡(jiǎn)單的區(qū)別是文章分析的需要。行政倫理指的是行政主體（包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員）在行使公共權(quán)力、從事公務(wù)活動(dòng)中，所應(yīng)確立和遵守的倫理理念、倫理行為、倫理規(guī)范等。行政倫理是在行政領(lǐng)域內(nèi)的道德規(guī)范和總則，行政倫理的概念應(yīng)包涵三個(gè)基本的內(nèi)容，是行政道德規(guī)范、行政倫理制度和行政倫理價(jià)值導(dǎo)向的有機(jī)結(jié)合。首先是行政道德規(guī)范，這是行政倫理內(nèi)容中基礎(chǔ)的部分，它與行政職業(yè)角色相聯(lián)系，是職業(yè)道德的一種特殊存在形式。在這里，行政道德規(guī)范是從屬于行政倫理范疇的，是其基礎(chǔ)部分和重要內(nèi)容，也就是說(shuō)，行政道德是行政倫理的完整概念的重要組成部分，但只是其中的一部分。我們不能簡(jiǎn)單地將行政道德等同于行政倫理，更不能代替行政倫理。其次是論文之家作為主干或中介環(huán)節(jié)的行政倫理制度或管理倫理制度，即組織、管理、制度方面的倫理，主要指行政倫理是一種組織化、制度化的倫理或倫理的組織化、制度化。它是以制度、組織或體制、政策等方式，有效反映和集中概括當(dāng)前社會(huì)占主導(dǎo)地位的倫理意識(shí)形態(tài)。倫理是制度的重要內(nèi)容，制度是倫理的外在形式，行政體制和組織就是按照一定的倫理制度維系和聯(lián)結(jié)的。行政倫理制度，是行政倫理的內(nèi)在環(huán)節(jié)和中介環(huán)節(jié)，是行政倫理存在和作用的制度保證，也是倫理建設(shè)的難點(diǎn)和重點(diǎn)之所在。其三是作為核心內(nèi)容和根本的價(jià)值觀念模式。指的是行政倫理是承載著一定價(jià)值觀念的倫理觀念模式，并為社會(huì)提供一套集中表達(dá)社會(huì)占統(tǒng)治地位意識(shí)形態(tài)的倫理價(jià)值模式。在行政倫理體系中，如果說(shuō)行政道德規(guī)范是基礎(chǔ)，行政倫理制度是主干，那么行政倫理價(jià)值觀念則是整個(gè)行政倫理的靈魂和導(dǎo)向。以倫理價(jià)值目標(biāo)來(lái)導(dǎo)向、調(diào)控行政主體自身的行為，是行政倫理的最重要特征，是公共行政建設(shè)的重要內(nèi)容和途徑。1.2.2行政倫理研究綜述關(guān)于古代中國(guó)的行政倫理思想，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)倫理型社會(huì)，倫理思想深厚而廣博，下面就行政倫理思想選擇其重要的來(lái)列舉一二。（1）就孔子論文Lunwennet而言，就有“節(jié)用而愛(ài)人，使民以時(shí)”(學(xué)而)、“為政以德”(為政)、“赦小過(guò)，舉賢才”(子路)、“修己以安百姓”(憲問(wèn))、“有國(guó)有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安”(季氏)、“民無(wú)信不立”(顏淵)；（2）就孟子而言，就有“君有過(guò)則諫”(萬(wàn)章下)、“民為貴，社稷次之，君為輕”(盡心下)、“樂(lè)民之樂(lè)”，“憂民之憂”(梁惠王上)、“得天下也以仁，其失天下也以不仁”(離婁上)；（3）就荀子而言，有“禮之所以正國(guó)也”(王霸)、“從道不從君，從義不從父，人之大行也”(子道)、“君子之能以公義勝私欲也”(修身)、“用國(guó)者，得百姓之力者富，得百姓之死者強(qiáng)，得百姓之譽(yù)者榮”(王霸)、“無(wú)德不貴，無(wú)能不官，無(wú)功不賞，無(wú)罪不罰；朝無(wú)幸位，民無(wú)幸生”(王制)；（4）此后有董仲舒“正其義不謀其利，明其道不計(jì)其功”的主張，柳宗元的“吏為民役”的思想，朱熹“存天理滅人欲”的思想，黃宗羲關(guān)于做官是“為天下，非為君”的主張，以及他的“天下為主，君為客”、“官者，分身之君也”的思想，王夫之“一姓之興亡，私也；而生民之生死，公也”的“公天下”思想，顧炎武提倡“清議”，即利用輿論力量來(lái)強(qiáng)化道德的主張。這些思想言論，都是從不同側(cè)面為創(chuàng)建一個(gè)合乎理性和正義的社會(huì)而提出的行政倫理方面的建議。這些思想觀點(diǎn)，直到今天，仍然具有它們自身的價(jià)值和意義。同時(shí)，總結(jié)來(lái)看，中國(guó)傳統(tǒng)行政倫理有以下主要特征：重教化職能而輕管理職能；重個(gè)人品行而輕行政實(shí)踐；重個(gè)人操守而輕角色倫理。這些傳統(tǒng)行政倫理對(duì)今天的公務(wù)員的行政倫理道德產(chǎn)生了一定的影響，在本文后面的章節(jié)還會(huì)具體的論述。另外，行政倫理在西方國(guó)家有著長(zhǎng)久的歷史，縱觀西方國(guó)家的行政倫理發(fā)展歷史，可以分為三個(gè)階段：萌芽階段、初步發(fā)展階段和成熟發(fā)展階段。（1）萌芽階段（19世紀(jì)80年代末到20世紀(jì)20年代末）最早認(rèn)識(shí)到行政倫理問(wèn)題的是英國(guó)著名學(xué)者伊頓（DormanB.Eaton），1880年他在英國(guó)公務(wù)員考試一文中很明確地把公務(wù)員改革作為一個(gè)基本的道德行為。而美國(guó)最早關(guān)注行政倫理的是美國(guó)行政學(xué)者威爾遜，他在1887年的行政學(xué)之研究中提到文官制度對(duì)公共行政倫理的影響。（2）初步發(fā)展階段（20世紀(jì)30年代到60年代末）1936年，高斯、懷特和狄莫克合著的公共行政新領(lǐng)域一書問(wèn)世。高斯(JohnGous)主張行政官員應(yīng)有較大的自由決定權(quán)，提出行政官員向誰(shuí)負(fù)有自由決定權(quán)的責(zé)任和自由決定權(quán)的裁決責(zé)任的含義等；狄莫克(Dmock)也看到了自由權(quán)的增長(zhǎng)，他也主張?jiān)试S行政官員擁有更大的自由決定權(quán)，但他們決不是要行政自由決定權(quán)的任意膨脹，而是主張對(duì)其控制。對(duì)于控制的方式出現(xiàn)了兩種意見(jiàn)，即外部控制和內(nèi)部控制。以赫爾曼芬納（HermanFiner）和卡爾弗雷德里克為代表人物。（3）成熟發(fā)展階段（20世紀(jì)70年代初至今）這一時(shí)期對(duì)于行政倫理的研究到了成熟的發(fā)展階段，從研究的數(shù)量和質(zhì)量上都有很大的提高。約翰羅爾斯（JohnRawlsLunWen）倡導(dǎo)社會(huì)平等，并且使之成為新公共行政運(yùn)動(dòng)的核心概念。專家學(xué)者們主要從四個(gè)主題對(duì)行政倫理進(jìn)行了深刻的討論：第一，公民權(quán)和民主理論（CitizenshipandDemocraticTheory）；第二，德性倫理（VirtueEthics）；第三，奠基思想和美國(guó)憲法傳統(tǒng)（FoundingThoughtsandtheConstitutionalTradition）；第四，倫理教育（EthicsEducation）。國(guó)外的學(xué)者開(kāi)展行政倫理研究時(shí)間較長(zhǎng)，而且在西方公務(wù)員制度建設(shè)中經(jīng)過(guò)了實(shí)踐的長(zhǎng)期檢驗(yàn)，其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。第二章行政倫理對(duì)于行政效率的影響行政倫理是行政活動(dòng)中的諸種倫理因素及其作用和結(jié)果的總稱。它是政府過(guò)程中的倫理、是行政人員職業(yè)倫理、是國(guó)家機(jī)關(guān)以及公務(wù)員道德規(guī)范的總和。主要表現(xiàn)在行政人員的道德素質(zhì)、行政組織的道德屬性和行政運(yùn)作的道德控制三個(gè)方面。2.1行政人員的道德素質(zhì)對(duì)行政效率的影響行政人員的道德素質(zhì)是指行政人員內(nèi)在化的職業(yè)道德品質(zhì)，主要包括對(duì)行政工作的高度的道德責(zé)任感和廉潔奉公的道德操守。高度的道德責(zé)任感，使行政人員能夠盡心盡力做好自己的本職工作；廉潔奉公的道德操守，則使行政人員能夠正確地行使手中掌握的權(quán)力，而不是以權(quán)謀私。行政人員的道德素質(zhì)的這兩個(gè)部分，對(duì)于提高行政效率有著重要的作用。因?yàn)槿绻姓藛T沒(méi)有對(duì)于行政工作的高度的道德責(zé)任感，不把做好行政工作作為自己應(yīng)盡的道德責(zé)任，那么，他就可能玩忽職守、消極怠工、出勤不出力，其所做的工作的量和質(zhì)都可能難以令人滿意；如果行政人員不能廉潔奉公，那么，公共權(quán)力就會(huì)蛻變?yōu)橹\取私利的工具，國(guó)家對(duì)公共領(lǐng)域的投入就可能被轉(zhuǎn)移到私人領(lǐng)域，從而導(dǎo)致公共產(chǎn)出的減少。此外，在行政人員具備一定的道德素質(zhì)的前提下，可以運(yùn)用道德激勵(lì)的方式，有效地激發(fā)行政人員的工作積極性，從而提高行政效率。2.2行政組織的道德屬性對(duì)行政效率的影響行政組織的道德屬性是指行政組織在設(shè)定組織目標(biāo)、設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)、進(jìn)行組織變革等時(shí)均要遵循正確