促進煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的財稅整體框架構思.doc

促進煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的財稅整體框架構思【摘要】煤炭工業(yè)是國家發(fā)展循環(huán)經濟的重點行業(yè)之一。由于煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的外部性和戰(zhàn)略性，這就需要政府對其進行支持，財稅政策就是重要手段。目前相關財稅政策零散，設計缺乏整體性和系統(tǒng)性。文章從正向激勵和逆向限制兩個層面就煤炭工業(yè)循環(huán)經濟項目投資、技術研發(fā)、生產、消費、國際貿易等方面全面構建了整體財稅支持框架，并提出了促進煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的具體財稅政策建議?！娟P鍵詞】煤炭企業(yè)；循環(huán)經濟；激勵；財稅政策一、財稅政策支持煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的必要性煤炭是我國的基礎能源和重要原料，在未來較長的時期內，煤炭仍將是我國能源安全的基礎。煤炭工業(yè)是國家發(fā)展循環(huán)經濟的重點行業(yè)之一。生態(tài)環(huán)境與自然資源是一種共享資源，具有典型的公共物品屬性；發(fā)展循環(huán)經濟具有很強的正外部效應，社會收益大于個人收益。因此，需要政府更多、更積極地干預。同時，循環(huán)經濟產業(yè)是一種全新的挑戰(zhàn)性產業(yè)，該產業(yè)的建設周期較長，前期投入多，很多經營是微利甚至不盈利的，資本的趨利性使得私人部門對發(fā)展循環(huán)經濟產業(yè)的積極性不高，有的甚至不愿介入，因此需要政府加以引導和支持。政府介入的另一個原因是發(fā)展循環(huán)經濟是涉及到一個行業(yè)、地區(qū)甚至國家戰(zhàn)略發(fā)展的長遠構想，其短期經濟效益可能無法滿足某些個體的現(xiàn)階段局部利益需求，必須通過政府力量從長遠利益和全局戰(zhàn)略的角度加以引導，甚至在必要時禁止一些對社會有害的行為，進而強制提供生態(tài)有益的物品，即優(yōu)效品（MeritGoods），如禁止或限制排污，提供相關教育等。由于煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的外部性和戰(zhàn)略性，這就需要政府對其進行支持，財稅政策就是重要手段。但目前相關財稅政策零散，設計缺乏整體性和系統(tǒng)性。二、促進煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的財稅框架整體設計目前，煤炭工業(yè)在發(fā)展循環(huán)經濟的過程中，在資金、技術、市場等方面面臨問題，一些發(fā)展循環(huán)經濟試點的煤炭企業(yè)出現(xiàn)了“循環(huán)不經濟”的尷尬局面，嚴重影響了煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的動力和積極性。因此，需要全面、系統(tǒng)地設計、構建引導煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的財稅政策。首先，應引導其循環(huán)經濟項目投資行為。對于煤炭工業(yè)循環(huán)經濟項目，政府可以在企業(yè)所得稅、資源稅方面給予優(yōu)惠，而且對于特殊重要的、投資數(shù)額巨大的國家級煤炭循環(huán)經濟項目，國家財政可以采取直接投資方式予以支持。其次，應引導其循環(huán)經濟技術的研發(fā)行為、支持技術研發(fā)、示范推廣、教育培訓。技術的先進、可行性直接決定著循環(huán)經濟的成敗。政府應鼓勵單位和個人開展煤炭循環(huán)經濟的技術研發(fā)，在所得稅政策和營業(yè)稅政策方面予以優(yōu)惠。政府預算投入在煤炭循環(huán)經濟技術研發(fā)、示范推廣、教育培訓方面也應予以支持。再次，應引導其產品生產行為，同時引導社會消費行為，倡導綠色生產和消費。對于生產過程中浪費資源、破壞環(huán)境的煤炭企業(yè)，考慮從資源環(huán)境類稅、消費稅方面給予限制；對于生產中綜合利用資源的產品，可以通過增值稅政策、政府采購予以支持。最后，應考慮建立“綠色關稅”體系和加強煤炭工業(yè)循環(huán)經濟行政監(jiān)管?；趯Πl(fā)展循環(huán)經濟的正向引導和逆向限制，筆者設計了如圖1所示的煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟財稅政策框架，以引導煤炭企業(yè)的經濟行為。三、促進煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的稅收政策參照國際慣例，結合我國實際，在調整和優(yōu)化循環(huán)經濟稅費政策體系中，既要立足我國循環(huán)經濟政策的目標導向和煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的現(xiàn)實需要，同時又要考慮我國稅制的結構現(xiàn)狀和發(fā)展方向；既要有利于促進國家循環(huán)經濟戰(zhàn)略的實施，又要符合稅制發(fā)展的整體要求；既要間接引導與直接激勵相結合，又要鼓勵性政策與限制性政策相結合。（一）促進煤炭工業(yè)循環(huán)經濟投資的稅收政策1.企業(yè)所得稅政策煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟一般需要巨額設備資金投入，如何降低煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟初期資金投入壓力，快速回收投資減輕其負擔？在促進煤炭工業(yè)循環(huán)經濟投資上，企業(yè)所得稅的政策重點可以從煤炭企業(yè)循環(huán)經濟項目的關鍵設備投資抵稅、計提折舊，煤炭企業(yè)循環(huán)經濟相關產品所取得的收入減計納稅等方面給予傾斜。2.資源稅政策制定鼓勵煤炭企業(yè)提高煤炭資源回采率、提高煤炭開采伴生資源綜合開采利用的資源稅稅收優(yōu)惠政策。煤炭企業(yè)實際回采率高于設計的回采率，可實施優(yōu)惠的資源稅稅率；煤炭開采過程中伴采其他礦產資源的，資源稅稅率與綜合資源回采率、綜合資源利用率掛鉤。（二）引導煤炭產品綠色生產和消費的稅費政策稅收對綠色生產和消費的調節(jié)主要通過產品的價格來體現(xiàn)。上述促進煤炭工業(yè)循環(huán)經濟投資的稅收政策雖然也可以最終反映到產品價格上，但其調節(jié)的主要著力點還是在煤炭企業(yè)的投資行為，其傳導政策信號到產品購買者方面需要一個過程，作用不直接。從引導煤炭產品綠色生產和消費的角度考慮，可從以下幾個方面進行考慮。1.增值稅煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟對資源綜合利用企業(yè)來說，以成本非常低的廢渣等廢棄物為原料進行生產，產品增值部分所占比例較高，而使用的廢棄物又不能取得增值稅專用發(fā)票，或雖然取得相關數(shù)據，但抵扣率低于征收率，在按增值的比例繳納增值稅時，形成高征收低抵扣的狀況，與其他非循環(huán)利用資源的企業(yè)相比要繳納更高比例的稅收。為了鼓勵煤炭企業(yè)綜合開發(fā)利用資源，可考慮增值稅優(yōu)惠政策。2.消費稅我國消費稅調整充分體現(xiàn)了國家利用稅收手段促進循環(huán)經濟發(fā)展，鼓勵發(fā)展環(huán)境保護型、資源節(jié)約型、高附加值產業(yè)的政策導向。目前消費稅應加以完善：需將目前尚未納入消費稅征收范圍且不符合循環(huán)經濟發(fā)展的高耗能產品、資源消耗品等納入消費稅征稅范圍；現(xiàn)行消費稅征收范圍應擴大到煤炭產品，逐步調高稅率；通過稅收手段來調節(jié)消費者的消費行為，鼓勵廣大消費者進行綠色消費、清潔消費。3.資源稅通過征收資源稅以提高煤炭開采成本和煤炭價格，改變我國目前以銷售量或自用量來征收資源稅的情形，使煤炭資源的開采和利用更具效率。應由現(xiàn)行的以銷售量和自用量為計稅依據改為以銷售收入為計稅依據，并適當提高資源稅的稅率；實行差別稅率，與煤炭開采過程中的煤炭回采率掛鉤，回采率低的稅率高、回采率高的稅率低；對亂采濫用、回采率低的開采者采用高稅率，課以重稅，以示懲罰，引導企業(yè)出于利潤最大化的目的珍惜與節(jié)約資源。4.環(huán)境稅國務院頒布的節(jié)能減排綜合性工作方案中已明確提出要研究建立環(huán)境稅，財稅部門也在積極考慮運用稅收手段加強環(huán)境保護。按照“誰污染誰繳稅”的原則，可以將現(xiàn)行的排污、水污染、大氣污染、工業(yè)廢棄物、城市生活廢棄物等收費制度改為征收環(huán)境稅。同時，對保護環(huán)境的煤炭企業(yè)，按其對環(huán)境資源保護程度進行稅收減免。環(huán)境稅收取得的收入可以作為開發(fā)污染防治技術的科學研究經費和煤炭工業(yè)生態(tài)環(huán)保的獎勵基金。5.排污權交易制度煤炭工業(yè)還應逐步開展排污權交易試點，建立排污權交易制度，控制煤炭企業(yè)排污，最大限度保護生態(tài)環(huán)境。煤炭工業(yè)可在“總量控制”前提下，實行排污權有償取得。政府通過招標、拍賣等方式，將排污權有償出讓給排污者，改變目前煤炭企業(yè)（主要是焦化企業(yè)）隨意排污、不顧成本的狀況。（四）調整相關貨物進出口的稅收政策，建立“綠色關稅”體系“綠色關稅”體系在煤炭工業(yè)的體現(xiàn)是限制一些煤炭資源產品的出口，特別是繼續(xù)限制高污染（煤焦）產品出口，改善我國的煤炭資源出口結構，鼓勵高附加值的煤炭產品出口，保護國內煤炭資源。應對國內目前不能生產的煤炭工業(yè)污染治理設備、環(huán)境監(jiān)測儀器以及環(huán)境無害化技術等進口產品，減征進口關稅和增值稅。四、促進煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的財政政策（一）預算投入政策工業(yè)化國家一般通過預算投資、預算補貼、財政貼息和開發(fā)投入等方式來發(fā)展循環(huán)經濟。煤炭企業(yè)是高能耗、高污染的企業(yè)，煤炭工業(yè)循環(huán)經濟的發(fā)展直接影響國家循環(huán)經濟發(fā)展情況。因此需將煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟納入政府公共預算支持范圍。1.在經常性預算中逐步提高煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的支出預算未來政府財政預算改革的基本取向是建立公共財政，預算資金安排要體現(xiàn)公共性、政策性的客觀要求。由于煤炭工業(yè)循環(huán)經濟具有鮮明的正外部性，屬于社會共同需要的范疇，因此提高煤炭工業(yè)循環(huán)經濟發(fā)展的支出預算與公共財政改革是吻合的。支持煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的經常性預算主要用于：（1）煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的科技研究與開發(fā)；（2）煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟技術示范和推廣；（3）煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟教育和培訓；（4）煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟管理監(jiān)督體系建設。2.在建設性預算中加強財政對煤炭工業(yè)循環(huán)經濟的投資力度（1）逐步提高投資占預算內投資的比重；（2）更多利用貸款貼息方式；（3）選擇一些特殊重要的、投資數(shù)額巨大的國家級項目，國家財政可采取直接投資方式予以支持。3.完善政府間轉移支付制度，設立中央對地方煤炭循環(huán)經濟專項撥款政府間的轉移支付制度是公共財政體系的一個重要內容，是市場經濟國家的通行做法。我國由于地區(qū)經濟發(fā)展不平衡，區(qū)域間的政府財力相差懸殊，地方財政富裕的東部沿?；緵]有大型煤炭企業(yè)，而在西部和中部省份，有我國主要的大型煤炭企業(yè)，因此這些省份往往是煤炭工業(yè)循環(huán)經濟發(fā)展的大省和財政窮省。因此，建議設立中央對地方政府的煤炭循環(huán)經濟專項撥款。（二）政府采購政策市場經濟國家政府通常把環(huán)境保護、資源節(jié)約與合理開發(fā)等特定目標納入政府采購通盤考慮。循環(huán)經濟促進法規(guī)定，國家實行有利于循環(huán)經濟發(fā)展的政府采購政策，使用財政性資金進行采購的，應當優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護環(huán)境的產品。對于煤炭工業(yè)，各級政府應將煤矸石磚納入政府采購的范圍。煤矸石是煤炭開采過程中的廢棄物，煤矸石堆放不僅占地，而且煤矸石山周圍的地下水會受到一定程度的污染。將煤矸石制造成建筑用的矸石磚，是典型的發(fā)展循環(huán)經濟。然而，目前煤矸石磚缺乏市場，虧損的多，因此需將其納入政府采購的范圍。通過政府直接采購，引導和示范煤矸石磚的使用，為煤矸石磚擴大市場，通過擴大生產規(guī)模和降低煤矸石磚的流