論新加坡模式對中國工傷保險的借鑒作用

1、論新加坡模式對中國工傷保險的借鑒作用益陽市人力資源與社會保障局 段偉輝今年10月，我有幸被益陽市人力資源與社會保障局選派，赴新加坡進行考察學習。為期兩周的學習培訓和參觀讓我開闊了視野，增長了見聞。新加坡優(yōu)美的自然風光和和諧的人文環(huán)境給我留下了非常深刻的印象。目前我就職于益陽市工傷保險基金管理處，因此對新加坡的工傷保險制度也格外關注。通過一系列的了解，我發(fā)現，雖然國情有所差別，各項政策的施行有所不同，但是他山之石，可以攻玉，我們還是能從新加坡的各項社會保險保險制度中看到值得我們工傷保險學習和借鑒的東西。一、新加坡工傷概況和比較根據2011年的相關數據，每年新加坡有4306例工傷事故病歷，其中死亡

2、為73例。工傷與死亡危險較高的行業(yè)是船舶制造業(yè)與建筑業(yè)。每年報告的職業(yè)病人數為15221例，其中噪聲性耳聾為1277例，工業(yè)性皮炎111例，中毒與過度吸收64例。按照新加坡工人賠償法的要求，傷、殘、死亡以及職業(yè)病可以獲得賠償。統(tǒng)計數字表明，每年用于賠償的資金是4600萬新加坡元。2011年新加坡人口統(tǒng)計為508萬， 在508萬總人口中，新加坡公民有323萬，永久居民(持綠卡)54萬，其余約131萬人是持工作準證、就業(yè)準證、長期社交訪問準證以及學生證等在本地逗留的外國人。益陽市總人口460萬，其中市區(qū)人口53萬。與新加坡基本相當。反觀2011年益陽的相關數據，全年益陽市共有836例工傷事故，其中

3、工亡26人，職業(yè)病報告142起。全年工傷保險支出3220萬元。從上述兩組數據中，我們可以發(fā)現：雖然人口相當，但是益陽市的工傷事故報告起數和工亡人數是遠遠低于新加坡的。這一方面說明我們在敦促安全生產方面下了大力氣，取得了一定的成效。但是另一方面，我們也必須清醒的認識到，如此懸殊的數字，絕不僅僅是因為我們的工傷保險較新加坡相比各項工作更加成功，而是說明我市的工傷保險參保擴面工作依然任務艱巨，覆蓋率明顯沒能達到新加坡的廣度和深度。值得一提的是，盡管工傷事故起數十分懸殊，但是雙方的全年工傷保險支出相差卻不是很大。這充分說明我國工傷保險保障的力度是大于新加坡的，社會主義國家能夠更好的保障工傷職工的利益。

4、二、社會保險基金運行制度綜述與比較社會保險基金是國家按照法律法規(guī)按照法律法規(guī)設立，通過國民收入再分配、為勞動者提供的用于社會保障目的的專項貨幣基金。如我們的工傷保險基金就是社會保險基金的重要組成部分。在現代社會中，社會保險基金是宏觀經濟政策的重要組成部分，是促進社會和諧發(fā)展的重要手段。新加坡實行的是準社會保險制度，就是完全擯棄了保險的方式，而是由國家制度強制勞動者按統(tǒng)一的規(guī)定進行長期儲蓄，勞動者完全靠自己的長期積累去解決自己所面臨的種種生活困難。新加坡的社會保障基金又稱“中央公積金”，是一項儲蓄和保險兼?zhèn)涞纳鐣Ｕ现贫取Ｐ录悠碌墓e金制度實行會員制，即所有受雇的新加坡公民和永久居民都是公積金局

5、的會員，都必須按照標準繳納強制性的公積金，會員可以在政府規(guī)定的有關條例范圍內運行各自戶頭上所積累的資金。新加坡的公積金實行全國統(tǒng)一管理。中央公積金局統(tǒng)一管理和使用公積金儲蓄，中央公積金法保護公積金會員的合法權益，規(guī)范管理、使用公積金的儲蓄行為。新加坡的中央公積金由總統(tǒng)監(jiān)管，具體由中央公積金局管理。中央公積金局設主席一人，領導成員九人。（其中政府2人，雇員2人，雇主2人，另外3人為教授、博士等），組成了各方代表參加的董事會。中央公積金局的具體運作是企業(yè)化經營，設總經理1人，直接管理副總經理和內務審計部。副總經理之下設5部1處（雇員服務部、成員服務部、計算機服務部、團體服務部、財政部和人事處）。公

6、積金局本身是一個準金融機構。它從資金匯集、結算、使用到儲存等構成為一個獨立的系統(tǒng)，單獨核算、自負盈虧，獨立于新加坡的財政之外；相反，政府財政富有擔保償還公積金存款的義務。此外，公積金存款大都投資于政府發(fā)行的債權和股票，都是以政府實際持有的資產做擔保，而且有穩(wěn)當的利息收益，這就保證了所有公積金會員在任何時候（只需復合用款時間和項目）都可連本帶息地收回他們的全部存款。對于公積金局來說，公積金存款除用于支付會員利息和正常的行政開支外，主要用來購買政府債券、投資房地產、股票、公共設施，并開始用作對國外的投資，千方百計使其保值增值。我市的工傷保險基金實行市級統(tǒng)籌，分級經辦。工傷保險基金管理處作為管理基金

7、的經辦機構，是政府所轄的事業(yè)單位，工作人員主要為參照公務員管理的政府工作人員。我們的工傷處更多的是一個服務機構而非金融機構，基金受到市財政局的監(jiān)管。工傷職工待遇支出都必須經由財政局審批之后方可撥付。人員的行政經費不占用基金，由政府全額撥款，法律規(guī)定每年基金征繳額的8%可按規(guī)定提取作為工傷保險安全生產宣傳等費用。工傷處沒有使用工傷保險基金進行投資的權限。為監(jiān)管中央公積金的投資，新加坡制定了完善的法律制度，包括中央公積金法、忠言公積金投資計劃、中央公積金投資指引及中央公積金投資自由化等多個法令及政策，構建了較為完善的社會保險基金投資運營及監(jiān)管法律制度。2010年10月28日，我國頒布了中華人民共和

8、國社會保險法，并定于2011年7月1日起實施，標志著我國已經建立了完善的社會保障制度。同時出臺的還有國務院下發(fā)的工傷保險條例，對工傷保險的各項工作進行了進一步的規(guī)范。但是，對于社會保險基金的投資運營及監(jiān)管制度，社會保險法并未進行規(guī)定，只是授權國務院以行政法規(guī)的形式進行立法。社會保險基金是社會和諧發(fā)展的重要制度，社會保險基金從籌集到提供保障通常需要較長的時間，如果無法通過投資等方式實現保值增值，將使社會保險基金提供保障的能力大大降低。對于工傷保險而言，我們的基金從募集到提供保障所需的時間相對較短，但是，我們基金支付的風險更高，不確定因素更大。因為在工作中出現的意外是無從預知的。2011年，益陽市

9、7個區(qū)縣市，有兩地的基金出現了嚴重虧損，不得不申請省市兩級的調劑金。究其原因，就是因為二、三類工礦企業(yè)工傷頻發(fā)，為基金造成了巨大的支付壓力。因此，借鑒發(fā)達國家的經驗，建立健全我國社會保險基金投資運營和監(jiān)管相關的法律制度勢在必行。具體到工傷保險基金，如何維護基金穩(wěn)定，減少基金的支付壓力，分散基金風險，是我們在日常工作中值得思索的問題。除此之外，中央公積金的監(jiān)管制度也值得我們學習。基金在運行的過程中講究透明公開，這一點從其理事會的人員構成中就可看出。中央公積金還有一套完整的信息報告制度，對于與基金相關的投資等方面向社會大眾公開。受到現實因素的制約，我們不可能邀請雇主或雇員代表來管理工傷保險基金；但

10、是我們仍可以在日常工作中根據社會保險法的相關規(guī)定，積極主動的公開基金的運行情況，接受審計部門和人民大眾的監(jiān)督。目前，這一點也是我們在基金管理過程中做得非常不足的。3、 工傷具體經辦流程對比在新加坡的雇員如果受到工傷，可以通過新加坡人力部根據工人賠償法索賠，無論導致工傷的責任在雇主還是雇員，雇員都會得到賠償。索賠程序簡單易行，但賠償金額有限?；蛘咭部梢晕新蓭煾鶕穹ㄟM行民事訴訟索賠。若贏得官司，通?？色@得更高的賠償金額，但只有導致工傷的責任在雇主或第三方時，雇員才有可能獲得事故責任方的賠償；如果導致工傷的原因在于雇員自己，雇員不但得不到賠償，還要支付有關律師費用。這兩種渠道都有利有弊，雇員只能

11、選擇其一進行。在中國，我們的做法是，工傷發(fā)生之后由用人單位及時向工傷經辦機構報送工傷事故快報表，由工傷科進行工傷鑒定之后按工傷保險條例進行醫(yī)藥費的報銷和一次性傷殘補助金的賠付。若用人單位未能及時申報，那么在申報之前所產生的醫(yī)藥費由用人單位自行承擔。如果工傷患者對工傷鑒定結果有異議，可以申請行政復議。對于工傷的申報并不影響工傷患者提起民事訴訟對雇主或第三方責任人進行索賠。通過對比，我們可以很清楚的看到，新加坡的相關法令在具體的操作過程中更多的強調了工傷患者（雇員）的責任，所有的經辦流程需要由雇員自主出面進行；而中國的申報流程則注重強調用人單位（雇主）的責任。而且在2011年以前，工傷保險的覆蓋人

12、群僅為月收入在1600新元以下的藍領階層，這一規(guī)定在去年8月才獲得修改。這是由兩國不同的社會體制所決定的，新加坡的工人賠償法更加親近雇主，而我國的工傷保險條例則更注重保障工傷職工的利益。由此也可以看出社會主義國家的優(yōu)越性所在。在工傷范圍的界定上，新加坡規(guī)定，雇員以乘客身份乘坐由雇主駕駛或安排的車輛在上班或下班途中發(fā)生意外，而該車輛并非公共交通工具。這種情況可以被界定為工傷。而中國的相關法令則規(guī)定，雇員在上下班途中發(fā)生的交通意外均可被界定為工傷。這也是我們的條令較新加坡更加親民的地方。在工傷賠償利益問題上，兩國最大的不同在于，新加坡的工傷賠償由雇主承擔，政府不承擔相應責任。而在中國，繳納了工傷保

13、險的用人單位工傷賠償由工傷保險基金支出，用人單位只支出幾個相關小項的費用。在醫(yī)療費方面，新加坡規(guī)定，由意外發(fā)生當天開始計算一年內的醫(yī)藥費都由雇主承擔，頂限為25000新元。在醫(yī)藥費超出了上述頂限的情況下，如果雇員要獲得全部的醫(yī)藥費，就只能選擇進行民事訴訟。而我國的工傷保險經辦機構則為工傷職工報銷所有在目錄內的治療費用，沒有年限的界定。在新加坡，政府不設專門的工傷認定部門，一般的認定由保險公司負責進行。政府也不參與對于醫(yī)藥費的審查，而是出具表格，讓主治藥房或醫(yī)院進行醫(yī)藥審查。這樣的做法雖然能夠更好的節(jié)約行政成本，但是明顯不適合中國目前的國情，不利于工傷基金的安全。通過對比，我們可以發(fā)現，新加坡的

14、工傷申報制度比之中國，更加簡便、更加高效。但是同時我們也要看到，新加坡的現行規(guī)定當中，更加注重保護雇主的利益，而在一定程度上損害了雇員的利益。而我國則采用大包大攬式的做法，將所有的工傷申報程序一律歸于政府機構，這種做法雖然能夠更好的維護雇主和雇員雙方的利益，但是為我國行政機構的運轉增加了負擔，同時，由于雇員和雇主在整個事件中的責任被弱化了，導致騙保、偽造的現象也時有發(fā)生，不利于基金的安全。4、 職業(yè)健康監(jiān)護及職業(yè)病診斷制度對比職業(yè)病的防治是工傷保險經辦機構敦促企業(yè)進行安全生產的一項重要內容。目前，益陽市無法納入工傷保險統(tǒng)籌管理的塵肺病人尚有幾千人。這部分人員由于在工作中反復更換雇主，或者在私人

15、廠礦工作，其合法權益難以得到保障。而職業(yè)病的治療是一個長期的過程，以工傷保險基金的現有規(guī)模，難以將這部分人全部統(tǒng)籌安排。如何妥善安置現有職業(yè)病患者，防治職業(yè)病的發(fā)生，這是我們在工作中不斷探索的一個問題。2011年，新加坡排名前7為的職業(yè)病個案總數為845例，分別是職業(yè)性失聰743例、職業(yè)性皮膚病66例、化學物過量吸收11例、化學中毒8例、減壓病7例、氣壓傷5例、職業(yè)性肺病5例。而對比同年度益陽市的數據，職業(yè)病報告起數為142起。無論從城市的產業(yè)結構、就業(yè)人口、還是經濟規(guī)模對比分析，與新加坡比較，都不能正常反應我市職業(yè)病的發(fā)生情況。說明我國包括職業(yè)健康監(jiān)護和職業(yè)病診斷在內的職業(yè)病防治的法規(guī)體系和

16、實際運行可能和新加坡存在很大差異，效果亦不相同。兩國的職業(yè)衛(wèi)生發(fā)展均受到相關法規(guī)的影響。不僅開展職業(yè)衛(wèi)生需要相關法規(guī)作為依據，各相關法規(guī)亦保證了職業(yè)衛(wèi)生的順利實施。兩國均制定了全國性職業(yè)安全衛(wèi)生的法律，均建立了職業(yè)健康教育體系，從事職業(yè)衛(wèi)生人員均接受過良好的專業(yè)知識培訓或教育。但都反映專業(yè)人員不足，尤其是我國不能滿足服務人群的需求。在保障體系方面，新加坡全民享受公費醫(yī)療，在某種程度上減輕了職業(yè)病保障的壓力。加上法定賠償和其他途徑的補償，勞動者罹患職業(yè)病后能得到全面保障。而我國醫(yī)改剛剛起步，對于職業(yè)病保障有較高需求。而且職業(yè)病多發(fā)生于安全生產條件較差的小型作坊，工傷保險難以覆蓋。所以職業(yè)病賠償仍

17、是我國今后急需解決的問題。兩國職業(yè)健康檢查制度差異較大。新加坡職業(yè)健康檢查規(guī)定行業(yè)少，強制健康檢查項目少。這種制度設計具有行業(yè)針對性強、效益成本比高的特點。但是，覆蓋的職業(yè)病危害因素少，不利于保護勞動者健康。相比而言，我國職業(yè)健康檢查制度具有比較完整的法規(guī)標準體系，幾乎覆蓋了所有職業(yè)病危害因素，強制健康檢查項目多，能更好的保護勞動者健康，但也造成整體健康檢查成本高，成本-效益比低，尤其有些項目針對性不強，未設置豁免劑量（或強度），企業(yè)負擔較重，健康檢查制度難以落實到位。對兩國而言，實施法定健康檢查的得與失都未經過充分評估。也有少量的研究認為，對所有勞動者一律進行健康檢查并不符合成本效益。從全球經濟結構和分布來看，大部分區(qū)域國家都正在經歷勞資關系改變、