5623696774《社會保險法》在實施過程中存在的主要問題和建議.doc

1、社會保險法在實施過程中存在的主要問題和建議 摘 要我國的社會保險法具有權威性和系統(tǒng)性 、科學性與廣泛性、強制性與操作性等亮點，但也存在社會保險的一些重要制度授權條款較多操作性需要加強、參保職工因病或非因公死亡遺囑撫恤標準和因病或非因公致殘病殘津貼標準不清、社會保險費強制征繳操作規(guī)程需要細化、基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層級太低導致不少省份財政壓力加大等不足。文章提出的對策是：適時修訂社會保險法，嚴格控制授權立法的范圍；明確參保職工因病或非因公死亡遺囑撫恤標準和因病或非因公致殘病殘津貼標準；完善社會保險費強制征繳操作規(guī)程，實現(xiàn)“剛性”征繳；基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌由省級統(tǒng)籌盡快過渡到全國統(tǒng)籌。 關鍵詞社會保

2、險法；實施；問題；建議 社會保險法于2010年10月28日由第十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過并于2011年7月1日實施，共12章98條，該法對社會保險遵循的基本原則、五大險種的覆蓋范圍、保險資金籌資渠道、社會保險待遇項目和享受條件、社會保險經(jīng)辦機構、社會保險基金監(jiān)督、各項社會保險的繳納與領取等均作出明確規(guī)定。該法是繼勞動合同法、就業(yè)促進法、勞動爭議調(diào)解仲裁法之后，在保障和改善民生領域又一部支架性法律，是新中國成立以來第一部社會保險制度的綜合性法律。社會保險法實施以來，既具有亮點，也有缺點，需要不斷完善。 一、社會保險法的亮點 社會保險法與我國以往有關社會保險方面的法規(guī)、規(guī)章相比，具有

3、如下亮點： （一）權威性和系統(tǒng)性 國務院先后于1998年、2003年頒布失業(yè)保險條例、工傷保險條例等單項行政法規(guī)，人力資源與社會保障部也制定過單項部門規(guī)章。但根據(jù)我國立法法規(guī)定，行政法規(guī)屬于第二層次立法，部門規(guī)章屬于第三層次立法，其權威性不足。社會保險法是全國人大通過的立法，根據(jù)立法法，屬于第一層次立法，具有很強的權威性。社會保險法對我國基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度用同一部法律來規(guī)范，也具有系統(tǒng)性。 （二）科學性與廣泛性 社會保險法從1994年列入國家立法規(guī)劃到正式通過歷經(jīng)16年，其間，多次征求立法部門、實務部門、社保專家、普通群眾等各單位和個人的意見

4、，充分吸收一些合理化的建議。此外，社會保險法在立法過程中，還參考國外一些先進立法經(jīng)驗與做法，兼收并蓄，并經(jīng)全國人大多次審議，最后獲得通過。因此，社會保險法不是倉促立法，它具有科學性。社會保險法第三條規(guī)定：“社會保險制度堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針。”第四條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個人依法繳納社會保險費。”第九十五條規(guī)定：“進城務工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險?！钡诰攀鶙l：“ 征收農(nóng)村集體所有的土地，應當足額安排被征地農(nóng)民的社會保險費，按照國務院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應的社會保險制度?！鄙鐣ｋU法把進城務工的農(nóng)民工與被征地農(nóng)民納入社會保險，保險范圍進一步擴大，具

5、有廣覆蓋、?；?、多層次特點，具有廣泛性。 （三）強制性與操作性 社會保險法第六十三條規(guī)定“用人單位逾期仍未繳納或者補足社會保險費的，社會保險費征收機構可以向銀行和其他金融機構查詢其存款賬戶；并可以申請縣級以上有關行政部門作出劃撥社會保險費的決定，書面通知其開戶銀行或者其他金融機構劃撥社會保險費。用人單位未足額繳納社會保險費且未提供擔保的，社會保險費征收機構可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應當繳納社會保險費的財產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會保險費。”根據(jù)此規(guī)定，社會保險費征收機構的工作流程更加具有可操作性，同時，該法還賦予社會保險費征收機構可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應當繳

6、納社會保險費的財產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會保險費。因此，其具有一定的強制性。 二、社會保險法在實施過程中存在的主要問題 社會保險法是新中國成立以來第一部社會保險制度的綜合性法律，是一部在中國特色社會主義法律體系中起支架作用的重要法律，與勞動法、公務員法等共同構成了我國人力資源和社會保障法律體系的頂層架構，對構建和諧社會具有重要作用。社會保險法于2011年7月1日實施以來，相關配套法規(guī)、規(guī)章的缺失為各地基層推進該法的實施帶來諸多困難。目前，社會保險法在實施過程中主要存在以下問題： （一）社會保險的一些重要制度授權條款較多，操作性需要加強 社會保險法第十條第三款規(guī)定：“公務員和參照公務員法管理的工作人

7、員養(yǎng)老保險的辦法由國務院規(guī)定?！钡诙臈l規(guī)定：“國家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法，由國務院規(guī)定?！钡谖迨艞l規(guī)定：“縣級以上人民政府加強社會保險費的征收工作。社會保險費實行統(tǒng)一征收，實施步驟和具體辦法由國務院規(guī)定?！钡诹藯l規(guī)定：“社會保險基金存入財政專戶，具體管理辦法由國務院規(guī)定?！逼渌缟鐣ｋU費的征收主體、社會保險統(tǒng)籌層次的時間及步驟、社會保險基金的保值增值等方面都存在授權國務院等部門另行立法情況。社會保險法對一些重要的制度授權較多，可能導致權力集中在基層，既影響法律的實施，也容易導致各地差異大，也導致各地操作困難。授權立法存在的原因是有的已經(jīng)由國務院及

8、主管部門確立了規(guī)范，有些確實還沒有相關規(guī)定，但考慮到社會保險機制才剛剛建立，有些制度需要繼續(xù)探索，不便于立即用法律固定化，而我國地域范圍較大，社會保險制度發(fā)展時間較短，因此積極發(fā)揮中央和地方的優(yōu)勢，國家要給中央和地方預留一些空間。但有不少社保法專家、學者認為除上述原因外，實際是部門利益沖突難以調(diào)和而故意規(guī)避。 （二）參保職工因病或非因公死亡遺囑撫恤標準和因病或非因公致殘病殘津貼標準不清 社會保險法第十七條規(guī)定“參加基本養(yǎng)老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領取喪葬補助金和撫恤金；在未達到法定退休年齡時因病或者非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領取病殘津貼。所需資金從基本養(yǎng)老保險基金中

9、支付?！钡捎谠撘?guī)定較原則，截至目前，上述規(guī)定尚未具體執(zhí)行標準，導致經(jīng)辦環(huán)節(jié)無法落實，參保人員特別是在職參保人員的遺屬對此頗有微詞。 （三）社會保險費強制征繳操作規(guī)程需要細化 社會保險法第六十三條規(guī)定“用人單位逾期仍未繳納或者補足社會保險費的，社會保險費征收機構可以向銀行和其他金融機構查詢其存款賬戶；并可以申請縣級以上有關行政部門作出劃撥社會保險費的決定，書面通知其開戶銀行或者其他金融機構劃撥社會保險費。用人單位未足額繳納社會保險費且未提供擔保的，社會保險費征收機構可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應當繳納社會保險費的財產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會保險費?！眹鴦赵河?999年1月22日出臺

10、社會保險費征繳暫行條例第十九條規(guī)定：“勞動保障行政部門或者稅務機關調(diào)查社會保險費征繳違法案件時，有關部門、單位應當給予支持、協(xié)助?！鼻笆鲆?guī)定雖然具有一定的強制性，但在具體操作中，目前缺乏實施辦法或操作規(guī)程，社保經(jīng)辦機構向銀行或金融機構查詢用人單位的存款賬戶，行政部門向銀行或金融機構劃撥社會保險費以及申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應當繳納社會保險費的財產(chǎn)等具體工作中，金融機構等部門均以社保經(jīng)辦機構及其他行政部門不是司法機關，不能到金融機構查詢存款賬戶為由，拒絕配合執(zhí)行，難以實現(xiàn)“剛性”征繳，給經(jīng)辦工作帶來被動，也使職工的合同權益受到侵害。 （四）基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層級太低導致不少省份

11、財政壓力加大 社會保險法第六十四條規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務院規(guī)定?！痹摋l首次將統(tǒng)籌層次用法律形式確定下來，規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌。由于前條規(guī)定是逐步實行全國統(tǒng)籌，沒有具體時間限制，缺乏剛性約束。目前我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的現(xiàn)狀是13個省實現(xiàn)或基本實現(xiàn)省級統(tǒng)籌、11個省實行省級調(diào)劑金制度、8個省未實現(xiàn)省級調(diào)劑金制度（即由市縣統(tǒng)籌）。 根據(jù)中國社科院世界社保研究中心發(fā)布中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013顯示，如果沒有財政補助，2012年，我國19省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當期“收（指征繳收入）不抵支”；其中，遼寧、黑龍江的缺

12、口均超200億元；而收大于支的12個省份中，廣東最高，當期收支結余高達652.09億元；江蘇、浙江和北京也都超過300億元。 財政部部長樓繼偉在2013年3月24日舉行的中國發(fā)展高層論壇上稱“社會保險方面的制度漏洞太多，如果我們不把這些制度的漏洞堵上，提供一些有約束，有激勵的機制的安排，包括管理的方式，給多少錢也會吃光?！?目前，基本養(yǎng)老保險基金等社保資金沒有形成全國統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層級太低，一直是社保體制難以跨越的障礙，彌補這些缺陷的直接辦法就是財政不斷加大補貼，使政府財政壓力加大。 中央與地方養(yǎng)老保險的責任劃分不清，是阻礙我國社會保障制度健康發(fā)展的重要因素。我國經(jīng)過分稅制改革后，中央的稅收集中率

13、年年上升，但是我國長期未變的以地市級為統(tǒng)籌主體的運行方式，使養(yǎng)老保險的最終責任仍然由地市級政府負擔，在養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)收不抵支時，首先需要地方政府承擔責任，只有在地方政府財政運行出現(xiàn)困難時才由上級或中央財政轉(zhuǎn)移支付。出現(xiàn)了明顯的財權與事權的不對稱。若將統(tǒng)籌層次提高到省級，那么養(yǎng)老保險的最終責任將由省級承擔。但省級政府并不愿意承擔這個責任，目前相當多的省份是名為實行省級統(tǒng)籌，實為運行省級調(diào)劑，這勢必影響基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)。 中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013還顯示：2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶累計記賬額（俗稱“空賬”）達到29543億元，與2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計余額23

14、941億元相比，超出5602億元；與2011年相比，“空賬”的缺口又擴大了約240億元。由于地區(qū)之間養(yǎng)老金結余情況不同，發(fā)達地區(qū)如廣東等地盈余巨大，養(yǎng)老金尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，廣東等省份的余額，又不能轉(zhuǎn)移給西部收不抵支的省份，因此，絕大部分西部地區(qū)仍處于收不抵支的狀態(tài)，“空賬”部分主要依靠省市政府財政補貼，政府財政壓力劇增。以2011年為例，企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金當期結余約為4000億元，但當年養(yǎng)老金財政補貼2200多億元，還有1800億元的非正常繳費收入。如果剔除財政補貼和非正常繳費收入，正常繳費只能僅僅抵消支出。 三、完善我國社會保險法的若干建議 （一）適時修訂社會保險法，嚴格控制授權立法的范圍

15、 我國社會保險法的一些重要制度授權條款較多，具體的實施辦法則需要授權國務院等部門另行立法制定實施細則，雖然在實踐中，國務院制定的行政法規(guī)有很大的現(xiàn)實性、靈活性和可操作性，但是社會保險是關系到公民最基本的經(jīng)濟利益的事項，對于授權立法，很有必要謹慎對待。因為政府是社會保險的主要保險人，也是利害關系人，政府不能“既當球員，又當裁判”，為了避免行政機關借優(yōu)勢地位制定有損于公民的立法，社會保險法應當對授權立法進行嚴格控制，在將來修訂社會保險法的時候，有必要對授權立法的范圍和權限層級作出明確而具體的的規(guī)定，包括哪些事項可以授權，哪些事項不可以授權，哪些事項應當歸屬于哪一級政府立法，哪些機構負責哪些事項的立

16、法等，社會保險法應當作出基本的規(guī)定。特別是對那些缺乏既有制度規(guī)范的新的社會保險事項更應當確定授權立法邊界。比如社保費的籌資方式、繳費比例、社保基金的支付項目等由社保基本法規(guī)定。另外專業(yè)性較強的可以授權立法，比如社保基金具體的運營方式、給付方式以及征繳辦法等，涉及特殊人群的社保問題也可以授權立法，比如農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員的社會保險制度。 （二）明確參保職工因病或非因公死亡遺囑撫恤標準和因病或非因公致殘病殘津貼標準 由于參保職工因病或非因公死亡遺囑撫恤標準和因病或非因公致殘病殘津貼標準不清，目前又沒有具體執(zhí)行標準，導致經(jīng)辦環(huán)節(jié)無法落實，參保人員特別是在職參保人員的遺屬對此頗有微詞。建議國務院或人社

17、部等部門盡快研究并出臺相關配套法規(guī)或部門規(guī)章，以確保各級社保機構具體經(jīng)辦環(huán)節(jié)有章可循、有效落實。 （三）完善社會保險費強制征繳操作規(guī)程，實現(xiàn)“剛性”征繳 適時修訂社會保險費征繳暫行條例，根據(jù)現(xiàn)實需要，制定社會保險費征繳條例或者社會保險費征繳法，特別是對拒不配合勞動保障行政部門或者稅務機關調(diào)查社會保險費征繳違法案件的有關部門、單位和個人，加大處罰力度，實現(xiàn)剛性征繳。特別是中國人民銀行和人力資源與社會保障部應聯(lián)合制定社保經(jīng)辦機構查詢銀行賬戶的實施辦法，以確保具體經(jīng)辦有章可循、操作順暢。 （四）基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌由省級統(tǒng)籌盡快過渡到全國統(tǒng)籌 1.合理劃分中央與地方在養(yǎng)老保險事業(yè)中的財權和事權。養(yǎng)老

18、保險作為一項公共事業(yè)，理應將事權歸于中央政府。而且根據(jù)歐美等國的經(jīng)驗，基本養(yǎng)老保險多集中在中央，實行全國統(tǒng)籌管理。實行基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌后，應該做到大權集中，小權分散。所謂大權集中，就是按照“四統(tǒng)一”的要求，對大政方針（如退休條件、給付的待遇標準、隨經(jīng)濟發(fā)展調(diào)整退休金的幅度、基金管理，使用的財會制度及保值增值辦法等等）的制定、基礎養(yǎng)老金的管理和調(diào)劑、組織機構和人員的系統(tǒng)化管理等權力集中在國務院行政主管部門，各地只有執(zhí)行權。所謂小權分散，就是在不違背國家大政方針的前提下，允許各省、區(qū)、市結合本地區(qū)、本系統(tǒng)的實際情況，提出具體貫徹實施意見。 2.改革統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金記發(fā)辦法，對基金結余地區(qū)實行經(jīng)濟鼓勵。首先，建立基礎養(yǎng)老金與繳費金額掛鉤的機制。若以當前平均主義的分配方式進入全國統(tǒng)籌，難免要遭到工資水平高的地區(qū)阻撓。只有建立基礎養(yǎng)老金與繳費金額掛鉤的機制，改革才能贏得富裕地區(qū)或發(fā)達地區(qū)的積極參與。其次，對基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金節(jié)余較多和保費收繳率較高的地區(qū)政府和社會保險經(jīng)辦機構給予一定的經(jīng)濟鼓勵。這樣，既可對其日常工作起到激勵