城管打人行為的定性及被害人的救濟(jì)

1、城管打人行為的定性及被害人的救濟(jì)我們通常認(rèn)為執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的相關(guān)行為是職務(wù)行 為，因此城管在執(zhí)法時(shí)的打人行為可以理解為職務(wù)行為。但公權(quán)力具有法定性，且法律沒有賦予城管打人的權(quán)力，因而城管打人 的行為不能理解為職務(wù)行為。如何理解這一矛盾及城管打人行為 的性質(zhì)？所以，要想解決好這個(gè)問題，首先必須對(duì)城管打人的性 質(zhì)做一個(gè)界定，也便于為被害人的救濟(jì)尋找途徑。（一）城管的行政主體地位行政主體是指享有行政權(quán)力，能以自己的名義行使行政權(quán)， 做出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的社會(huì)組織。具有三個(gè)特征：第一，行政主體 是享有國家行政權(quán)力，實(shí)施行政活動(dòng)的組織；第二，行政

2、主體是 能以自己的名義行使行政權(quán)的組織； 第三，行政主體是能夠獨(dú)立 對(duì)外承擔(dān)其行為所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。在我國，行政主體包括國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。“城管”即“城市管理綜合執(zhí)法部門”的簡稱，“綜合執(zhí) 法”又稱“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”， 即把原來多個(gè)行政執(zhí)法部門 的處罰權(quán)集中起來，交給某個(gè)專門機(jī)構(gòu)行使，其目的在于解決多 頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰，執(zhí)法擾民等問題。城管產(chǎn)生的法律依據(jù)行政處罰法第十六條：“國務(wù)院及 國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)決定有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)， 但限制人身自由的行政處罰 權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！薄俺枪堋钡某霈F(xiàn)從理論上講，是為了優(yōu)

3、化行政權(quán)能的配置，提高執(zhí)法效力和力度而設(shè)計(jì)的，有其科學(xué) 性和必要性。因此，城管屬于行政主體毫無疑問。（二）行政職務(wù)行為的定義及其判定行政職務(wù)行為通常是指國家機(jī)關(guān)或國家機(jī)關(guān)工作人員行使 職務(wù)的行為，是履行職責(zé)的活動(dòng)，與工作人員的個(gè)人行為相對(duì)應(yīng)。城管人員在執(zhí)法過程中的打人行為是否屬于行政職務(wù)行為， 可以從行政職務(wù)行為的幾個(gè)特征角度進(jìn)行判定。第一，行政職務(wù)行為主體的特定性， 往往指具有國家機(jī)關(guān)或 國家機(jī)關(guān)工作人員等特定身份的人。城管隸屬于城市管理機(jī)關(guān)， 享有執(zhí)法權(quán)，有特定身份；第二，行政職務(wù)行為的職權(quán)性，即國 家機(jī)關(guān)工作人員履行職務(wù)行為應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)法律賦予的職責(zé)權(quán)限 實(shí)施。超越職權(quán)的行為不是職務(wù)行為，

4、 而“打人”并不是法律授 予城管的一種執(zhí)法方式，因此，城管的打人行為不具有職權(quán)性； 第三，行政職務(wù)行為的時(shí)空性，即國家機(jī)關(guān)工作人員在行使職權(quán)、 履行職責(zé)的時(shí)間、地域范圍內(nèi)實(shí)施的行為通常都認(rèn)定為職務(wù)行 為。城管在執(zhí)法時(shí)的行為，具有行政職務(wù)行為時(shí)空性的特點(diǎn)；第 四，行政職務(wù)行為的目的性，即國家機(jī)關(guān)工作人員為了履行法定 職責(zé)和義務(wù)，維護(hù)公共利益而為的行為， 通常都認(rèn)定為是職務(wù)行 為，而城管打人行為并不具備維護(hù)社會(huì)治安，提高全社會(huì)公民的綜合素質(zhì)的目的。因此不具有合法的目的性。通過以上分析， 可以認(rèn)為城管打人的行為不完全符合行政職 務(wù)行為的幾個(gè)特征標(biāo)準(zhǔn)，因此，不屬于行政職務(wù)行為。國家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán)

5、的行為不是職務(wù)行為， 不受法律 保護(hù)。但他作為社會(huì)的城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)， 對(duì)生活秩序、 安定起到了應(yīng)有的作用。 根據(jù)法理的價(jià)值位階， 對(duì)公民住宅自由、 生存的自由高于社會(huì)秩序，秩序必須接受正義的規(guī)制。因此，從 保護(hù)公權(quán)的角度分析，可以得出城管打人是非職務(wù)行為。（三）城管打人行為的定性1、行政事實(shí)行為的定義 行政事實(shí)行為是指行政主體基于職權(quán)實(shí)施的不能產(chǎn)生、 變更 或者消滅行政法律關(guān)系的行為，具有行政性、不能產(chǎn)生、變更或 者消滅行政法律關(guān)系、 可致權(quán)益損害性的三大特征。 行政事實(shí)行 為作為國家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施的與職務(wù)相關(guān)的個(gè)人恣意行為， 有 三個(gè)構(gòu)成條件：第一，有損害事實(shí)的發(fā)生。第二，行政機(jī)

6、關(guān)工作 人員在主觀上有重大過錯(cuò)。 第三，造成侵權(quán)的行為與職務(wù)有緊密 聯(lián)系。2、城管打人行為是一種行政事實(shí)行為第一，城管打人是城管基于行政職權(quán)所實(shí)施的行為。 城管打 人的行為基于行政職權(quán)這一要素， 并且運(yùn)用了行政職權(quán)， 只是產(chǎn) 生的后果不是具體行政行為的效果， 是行政主體或其工作人員的 個(gè)人行為。第二，城管打人主觀上具有過錯(cuò)， 是不具備產(chǎn)生法律效果的行為。在法律沒有賦予城管在執(zhí)法過程中有打人的權(quán)利的情況 下，部分城管在執(zhí)法過程中恣意妄為，在行政相對(duì)人不聽從執(zhí)法人員的執(zhí)法要求的情況下就大打出手，存在有明顯的傷害故意。 但其行為并不體現(xiàn)作為行政主體的城管局的意志，并不具備維護(hù)社會(huì)治安，提高全社會(huì)公民

7、的綜合素質(zhì)的目的， 雖會(huì)對(duì)相對(duì)人的 權(quán)利和義務(wù)造成事實(shí)上的影響，但是其不具有法律目的性。因而, 城管打人是不具備產(chǎn)生法律效果的行為第三，城管打人侵害了公民的合法權(quán)益， 造成了損害事實(shí)的 發(fā)生。在行政相對(duì)人違法行為達(dá)到一定嚴(yán)重程度的情況下，也只能嚴(yán)格按照法定內(nèi)容和程序進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，而不能打人。否則,作為執(zhí)法人員的城管就造成在自己執(zhí)法的同時(shí)自己也觸犯了法 律的窘境局面。第四，城管打人和公民損害事實(shí)的發(fā)生之間具有直接的因果 關(guān)系。城管執(zhí)法在沒有國家法律明確授權(quán)的情況下，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法的自由度太大，容易侵害公民的權(quán)益。并且在現(xiàn)實(shí)中，行政相對(duì) 人的人身財(cái)產(chǎn)損害也大多是城管執(zhí)法人員直接造成的，因而存在明顯的

8、因果關(guān)系。綜上可知，城管執(zhí)法人員打人是一種不存在主觀意思表示，但在客觀上產(chǎn)生了侵害后果的行為，這種行為就被定性為行政事 實(shí)行為。（四）城管打人行為中受害者的救濟(jì)雖然城管執(zhí)法時(shí)是以國家的名義實(shí)施職務(wù)行為，但是由于“打人”這一行為并不包含于職務(wù)行為之內(nèi)而最終界定為個(gè)人 行為。既然城管打人不是職務(wù)行為，那么將城管打人作為個(gè)人行 為來界定，不僅對(duì)政府的形象有好處， 更有利于行政相對(duì)人在相 關(guān)權(quán)利受到侵害時(shí)更好的獲得救濟(jì)。第一，如果將城管打人行為作為職務(wù)行為， 打出了事還要國 家賠償，這對(duì)國家不公平，而且也會(huì)給予城管以后盾感。這樣無 疑是將暴力執(zhí)法予以合法化，這是任何一個(gè)國家都不愿看到這樣 的結(jié)果。第二，如果城管打人作為職務(wù)行為的話， 那么當(dāng)行政相對(duì)人 的合法權(quán)益受到損害時(shí)，唯一的救濟(jì)途徑就是國家賠償。 眾所周 知，司法實(shí)踐中的國家賠償不僅耗時(shí)周期長，認(rèn)定程序復(fù)雜，而 且賠償數(shù)額也不盡理想。而且很多人受害人缺乏法律意識(shí)， 在自 身權(quán)益受侵害的情況下還擔(dān)驚受怕，不愿意也不敢提請(qǐng)行政復(fù)議 或者行政訴訟。第三，如果將城管打人行為作為城管的個(gè)人行為來界定的 話，在構(gòu)成民