治策、知策、行策：教育發(fā)展規(guī)劃決策模式及其選擇

1、    “治策”、“知策”、“行策”教育發(fā)展規(guī)劃決策模式及其選擇    摘要：一項(xiàng)教育改革的成功在很大程度上取決于教育規(guī)劃方案的科學(xué)性、合理性，但選擇什么樣的方案則又取決于規(guī)劃決策的主體及其決策模式。從現(xiàn)實(shí)性上，教育規(guī)劃方案的生成過(guò)程存在著三股力量的作用即行政主管者、理論研究者、辦學(xué)實(shí)踐者，是三種張力的博弈過(guò)程。由于不同主體的價(jià)值取向差異，持有立場(chǎng)各異，所形成的決策模式也不盡相同?；谡稳∠蚺c政策立場(chǎng)的行政主管者主體傾向于規(guī)范治理的政策性規(guī)劃方案，繼而形成了“治策”模式；基于認(rèn)知取向與價(jià)值立場(chǎng)的理論研究者主體傾向于知識(shí)建構(gòu)的學(xué)理性規(guī)劃方案，從而形成了“

2、知策”模式；基于行為取向和事實(shí)立場(chǎng)的辦學(xué)實(shí)踐者主體傾向于程序操作的經(jīng)驗(yàn)性規(guī)劃方案，也就形成了“行策”模式。歷史實(shí)踐證明，這三種模式若獨(dú)立運(yùn)作或被特定主體所選擇后發(fā)揮作用，其現(xiàn)實(shí)困境是顯而易見的，而且會(huì)影響教育發(fā)展規(guī)劃的決策效果和決策水平。因而，建構(gòu)一種三位一體的協(xié)同決策模式無(wú)疑是一種理性而科學(xué)的選擇。關(guān)鍵詞：教育發(fā)展規(guī)劃，決策模式，主體立場(chǎng)，治策，知策，行策一、問(wèn)題的提出教育發(fā)展到底發(fā)展什么？如何發(fā)展？這可謂是教育發(fā)展的兩個(gè)實(shí)質(zhì)性的命題。“發(fā)展什么”實(shí)際上是指教育發(fā)展的目標(biāo)與內(nèi)容定位問(wèn)題，而“怎么發(fā)展”則是指發(fā)展策略和發(fā)展機(jī)制問(wèn)題。常理而言，似乎后者更為重要，因?yàn)橐豁?xiàng)成功的教育改革往往取決于教

3、育發(fā)展策略和運(yùn)行機(jī)制。而教育發(fā)展策略的形成與機(jī)制的建立，首先有賴于一種能有效載入發(fā)展策略和機(jī)制的教育規(guī)劃方案。但如何制定一個(gè)科學(xué)合理的教育發(fā)展規(guī)劃方案，又受諸多因素的影響和制約，比如教育發(fā)展規(guī)劃定位問(wèn)題，制定教育發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，規(guī)劃方案決策主體的思維與立場(chǎng)問(wèn)題，教育發(fā)展規(guī)劃的價(jià)值指向問(wèn)題，等等。近幾年來(lái)，不同層次的教育發(fā)展規(guī)劃編制和咨詢實(shí)踐已經(jīng)證明，規(guī)劃方案制定與選擇過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)多元價(jià)值主體力量博弈的過(guò)程，不同參與主體的價(jià)值取向和立場(chǎng)的分歧常常給教育發(fā)展規(guī)劃帶來(lái)生成的困境。教育發(fā)展規(guī)劃方案的選擇實(shí)際上是一個(gè)多維度的集合、多力量的調(diào)整過(guò)程。如果調(diào)整不當(dāng)，不能形成有效的合力，無(wú)論是代

4、表行政的政策力量，抑或是來(lái)自于辦學(xué)者的實(shí)踐力量，還是來(lái)自于學(xué)者的理性力量，都將會(huì)無(wú)情地永恒對(duì)立并相互排斥，在博弈中誰(shuí)勝誰(shuí)負(fù)都不利于教育發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)生成。因此，如何消解政策、理論、實(shí)踐三者之間存在的鴻溝和裂痕，如何選擇科學(xué)、合理的教育發(fā)展規(guī)劃決策模式，是教育發(fā)展規(guī)劃活動(dòng)面臨的需要解決的首要難題。二、教育發(fā)展規(guī)劃的三種決策模式及其局限性專業(yè)化的教育發(fā)展規(guī)劃是需要理論自覺的，尤其是面臨要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)，更應(yīng)該去反思行為、認(rèn)清行為對(duì)象、謀求理論支撐。如果一些理論前提沒(méi)解決，問(wèn)題不清晰，那么科學(xué)、規(guī)范意義上的教育發(fā)展規(guī)劃方案是難以產(chǎn)生的。比如，教育發(fā)展規(guī)劃是規(guī)范性的活動(dòng)還是政治性的活動(dòng)？教育發(fā)展規(guī)劃

5、的終極目標(biāo)是為適應(yīng)國(guó)家政治治理之需要，還是切合教育實(shí)踐之需要，抑或是滿足公民對(duì)教育之需求？教育發(fā)展規(guī)劃的決策權(quán)在誰(shuí)，是行政官員，是理論研究者，還是學(xué)校校長(zhǎng)？以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)教育發(fā)展規(guī)劃？教育發(fā)展規(guī)劃是以教育類指標(biāo)為主還是以社會(huì)類指標(biāo)為主？等等，這些問(wèn)題是不可回避的方法論前提，都值得教育規(guī)劃的專業(yè)人士關(guān)注和思考。任何改革方案的出臺(tái)實(shí)質(zhì)上是多元力量博弈的結(jié)果，教育發(fā)展規(guī)劃方案也不例外，制定規(guī)劃方案的過(guò)程是一種謀求發(fā)展方案及其發(fā)展方案的選擇過(guò)程。在此過(guò)程中，教育發(fā)展規(guī)劃主體是作為一種力量參與博弈過(guò)程的主體，它不僅包含法定的直接參與決策的主體，而且包括其他不具有法定決策權(quán)的主體。不同的主體在教育發(fā)展規(guī)

6、劃過(guò)程中產(chǎn)生不同的力量，這種力量的作用主要體現(xiàn)在制定主體不同的立場(chǎng)和形成不同的教育發(fā)展規(guī)劃決策模式。這里所說(shuō)的立場(chǎng)，主要是指人們認(rèn)識(shí)和處理問(wèn)題時(shí)所處的地位和所持有的態(tài)度。立場(chǎng)隨著主體的變更而變化，教育發(fā)展規(guī)劃制定因主體不同所持立場(chǎng)不同，進(jìn)而形成不同的教育發(fā)展規(guī)劃決策模式。第一種是“政治”立場(chǎng)與“治策”模式。政治立場(chǎng)主要是基于教育改革政策制定者或行政管理者的主體地位而產(chǎn)生的，它是以政治或以已有改革政策之規(guī)定為依據(jù)，或立足于教育改革的政治功能，即以“為政”為目標(biāo)取向，最終形成的是一種政治性或治理（governance或administration）性的改革方案，我們把基于這種立場(chǎng)所形成的教育發(fā)展規(guī)

7、劃決策模式，稱為“治策模式”。教育改革的決策者和政府管理者是享有法定決策權(quán)的制定主體，他們傾向于從意識(shí)形態(tài)、制度等政治因素來(lái)決定和選擇教育發(fā)展規(guī)劃方案，政治化的思維慣性以及所持有的政策觀促使他們崇尚和踐行教育發(fā)展規(guī)劃的政治功能和國(guó)家意志。第二種是“理論”立場(chǎng)與“知策”模式。理論立場(chǎng)主要是基于教育理論者或知識(shí)建構(gòu)者的主體地位而產(chǎn)生的，它是以理論知識(shí)為依據(jù)，或立足于教育發(fā)展規(guī)劃制定主體的認(rèn)知理性來(lái)提出規(guī)劃方案，以“為知”為目標(biāo)取向，以“循理”（seek truth或academic）為目的，依賴于學(xué)術(shù)思維和站在知識(shí)立場(chǎng)來(lái)選擇而形成的學(xué)理性方案和評(píng)價(jià)模式?；谶@種立場(chǎng)形成的規(guī)劃方案的決策模式，我們稱

8、為“知策模式”。一般來(lái)說(shuō)，教育發(fā)展與改革的理論者或知識(shí)建構(gòu)者的學(xué)理意識(shí)較強(qiáng)，他們喜好和注重教育改革的規(guī)律及其內(nèi)在的知識(shí)邏輯，追求理性的教育發(fā)展與改革方案。第三種是“事實(shí)”立場(chǎng)與“行策”模式。事實(shí)立場(chǎng)是基于辦學(xué)實(shí)踐者或行為操作者的主體地位而產(chǎn)生的。持此立場(chǎng)者一般以實(shí)踐或以客觀事實(shí)為依據(jù)，或立足于教育發(fā)展所規(guī)定的行動(dòng)范圍來(lái)提出規(guī)劃方案，其目的是為了形成一種事實(shí)經(jīng)驗(yàn)式或操作性較強(qiáng)的管理工作（management或work）方案，依賴于管理思維并多從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)來(lái)選擇而形成操作性方案和執(zhí)行模式?；谶@種立場(chǎng)所形成的規(guī)劃決策模式，稱為“行策模式”。辦學(xué)實(shí)踐者或行動(dòng)操作者是教育發(fā)展與改革的“一線觀察員”，他們

9、了解并掌握著大量教育改革執(zhí)行和實(shí)施的信息，目睹和親歷著教育改革的執(zhí)行過(guò)程，這促使他們保持著敏銳的問(wèn)題意識(shí)，常以“工具導(dǎo)向”的慣性思維、以實(shí)踐運(yùn)行的事實(shí)邏輯來(lái)建構(gòu)和選擇規(guī)劃方案。教育發(fā)展規(guī)劃制定的三種立場(chǎng)與模式的局限性都非常突出?！罢巍绷?chǎng)與“治策”模式的現(xiàn)實(shí)局限性主要表現(xiàn)在政府管理者的獨(dú)立決策事實(shí)上受信息和能力的制約。當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)步入高科技、信息高速流通的時(shí)代，教育改革環(huán)境的復(fù)雜程度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出教育管理決策者的能力范圍，政府管理者很難獨(dú)立收集、整理、分析全面的改革信息和數(shù)據(jù)，也沒(méi)有能力系統(tǒng)地制定科學(xué)化的教育發(fā)展規(guī)劃方案。因此，政治立場(chǎng)與治策模式一旦獨(dú)立運(yùn)行，就會(huì)陷入信息繁雜的漩渦，面臨失效。若

10、將“理論”立場(chǎng)與“知策”模式獨(dú)立運(yùn)行于現(xiàn)實(shí)環(huán)境之中，其面臨的困境也是必然的。困境之一在于，教育研究的成果若要成為教育改革的理論依據(jù)或理性支撐，在很大程度上必須符合教育改革和發(fā)展的要求。這種困境是由研究者自身的價(jià)值取向與研究成果的價(jià)值取向間的不平衡所造成的。不少學(xué)者都認(rèn)為，學(xué)術(shù)研究的價(jià)值在于闡述自己的觀點(diǎn)并得到學(xué)術(shù)界的認(rèn)可，然而教育改革的研究成果更重要的取向還在于政治價(jià)值，即為政府所用。研究者自身的價(jià)值取向是與研究成果的學(xué)術(shù)價(jià)值相對(duì)應(yīng)的，換句話說(shuō)，研究者自身的價(jià)值取向與研究成果的政治價(jià)值間并無(wú)必然的因果機(jī)制。困境之二是與政府決策之間缺乏有效的互動(dòng)機(jī)制。一些有重大突破的教育研究成果在出版和發(fā)表之后

11、卻未被政府決策層所關(guān)注或采納，并未成為某種決策依據(jù)，究其原因，主要在于理論立場(chǎng)以及形成的知策模式與政府決策之間缺乏有效的溝通渠道。雙方存在著時(shí)間上的滯后性和溝通范圍的有限性，不可能完整且賦有效力地傳達(dá)理論者或知識(shí)建構(gòu)者的意旨。因此，知策模式有可能會(huì)導(dǎo)致無(wú)效，甚至只能置于“故紙堆”。事實(shí)上，從來(lái)沒(méi)有人可以事先保證特定的政治與知性技術(shù)之間可以成功配置和聯(lián)動(dòng)。在這里，筆者無(wú)法將之置于同一理性范圍并做出哲學(xué)上的裁決，只是追溯它們現(xiàn)實(shí)面對(duì)的困局，指出這種困局其實(shí)是源于兩種先前分立的生存狀態(tài)和生活方式。1基于經(jīng)驗(yàn)的辦學(xué)實(shí)踐者所持有的“事實(shí)”立場(chǎng)以及形成的“行策”模式，主要針對(duì)具體辦學(xué)行為而進(jìn)行回應(yīng)式的發(fā)展

12、方案選擇，具有明顯的工具導(dǎo)向，也同樣存在著諸多困境。比如，一方面，工具導(dǎo)向容易造成“短視思維”、“工具化”思維。這種思維慣性關(guān)注的是近利和局部，容易走向經(jīng)驗(yàn)式、程序化的軌道。從種屬關(guān)系上，教育發(fā)展規(guī)劃是公共事業(yè)規(guī)劃的一個(gè)重要部分，公共事業(yè)改革追求的是系統(tǒng)化和全面性的目標(biāo)，崇尚的是系統(tǒng)化的發(fā)展思維。而事實(shí)立場(chǎng)與行策模式從根本上是有違公共事業(yè)改革的主體精神實(shí)質(zhì)的。教育規(guī)劃首先是為教育發(fā)展服務(wù)的，理應(yīng)遵循教育規(guī)律和按照教育的邏輯來(lái)確立。更進(jìn)一步講，教育是培養(yǎng)人的活動(dòng)，其目的在于促進(jìn)人的全面自由發(fā)展。教育發(fā)展規(guī)劃是人自由全面發(fā)展的一種重要支持，應(yīng)該具有長(zhǎng)期性、長(zhǎng)久性和可持續(xù)性。顯然，事實(shí)立場(chǎng)與行策模式

13、的短視思維與這一理念存在著明顯的矛盾，違背了教育規(guī)律和人的全面自由發(fā)展的內(nèi)在要求。另一方面，因?yàn)榛诟母镏械膱?zhí)行程序來(lái)選擇規(guī)劃方案，這種立場(chǎng)與模式不具備權(quán)變功能。在一定程度上，任何教育規(guī)劃都是始于改革事實(shí)、成于改革價(jià)值、終于改革實(shí)踐并加以落實(shí)的事實(shí)與價(jià)值的統(tǒng)一過(guò)程。如果僅僅關(guān)注于事實(shí)問(wèn)題，對(duì)改革銜接的價(jià)值問(wèn)題相對(duì)冷漠，或者說(shuō)難以形成價(jià)值問(wèn)題，更難達(dá)到理性認(rèn)識(shí)水平，也就難以應(yīng)對(duì)發(fā)展及其環(huán)境的變化。三、“治知行”合一：教育發(fā)展規(guī)劃決策模式的最佳選擇上述分析可以看出，無(wú)論是哪一種立場(chǎng)和模式，一旦以獨(dú)立的角色參與到教育發(fā)展規(guī)劃的制定過(guò)程就會(huì)面臨著一系列難以回避的現(xiàn)實(shí)困境，受到不同程度的限制，因此，為保

14、證教育發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和有效性，建構(gòu)一種協(xié)同式?jīng)Q策模式就顯得尤為重要而迫切。從本質(zhì)上講，教育發(fā)展規(guī)劃既是一種規(guī)范性的活動(dòng)，也是一種政治性的活動(dòng)；既是一種政策，更是一種有著調(diào)整教育改革與發(fā)展中各種利益沖突的法律規(guī)范。規(guī)范性與政治性都是法律的基本特征。教育規(guī)劃致力于規(guī)定性，它應(yīng)著力研究的是，實(shí)施干預(yù)以改變、改善教育的某些方面的問(wèn)題為目的。這種規(guī)定性就是法律性。2筆者認(rèn)為，教育發(fā)展規(guī)劃首先必須要有法律觀，其次要有科學(xué)觀和實(shí)踐觀，而且是以法律觀為基礎(chǔ)的科學(xué)觀和實(shí)踐觀的統(tǒng)一。因?yàn)?，?guī)劃一旦產(chǎn)生，不僅具有政策效應(yīng)，更重要的要有法律效力，比如教育規(guī)劃綱要就具有某種意義上的法律效應(yīng)。同樣，教育發(fā)展規(guī)劃

15、更需要樹立科學(xué)觀和實(shí)踐觀，需要有科學(xué)思維與理論自覺，要有切合實(shí)際、“接地氣”的理論支撐，強(qiáng)調(diào)理論自覺就是要多一點(diǎn)理論思維和學(xué)術(shù)思維，用科學(xué)的方法和規(guī)范進(jìn)行決策和建構(gòu)。從規(guī)劃的內(nèi)在規(guī)定性出發(fā)，思考教育發(fā)展規(guī)劃決策方案的選擇問(wèn)題并從協(xié)同的視角建構(gòu)一種新的決策模式，對(duì)明確政策決策者、理論研究者以及實(shí)踐辦學(xué)者在教育發(fā)展規(guī)劃中的責(zé)任、取向和思維路徑，最終尋求教育的健康發(fā)展之路，無(wú)疑有著極其重要的方法論意義。事實(shí)上，教育發(fā)展規(guī)劃和決策方案選擇，“本質(zhì)上是一個(gè)協(xié)同的過(guò)程，它是把教育共同體的各種力量聚集在一起，共同實(shí)現(xiàn)教育發(fā)展的使命、愿景和目的，共同完成教育發(fā)展大業(yè)的一個(gè)認(rèn)識(shí)、研究和建構(gòu)過(guò)程”3。有著協(xié)同意蘊(yùn)

16、的教育發(fā)展規(guī)劃決策模式，是在充分考慮政策、理論、實(shí)踐等三重立場(chǎng)的基礎(chǔ)上，謀求目標(biāo)的一致性而形成的，我們把這種模式稱為“治策知策行策”協(xié)同模式即“治知行”合一模式。首先，不少歷史事實(shí)表明，教育發(fā)展規(guī)劃存在著兩種向度的結(jié)果。一種是負(fù)向度的。教育發(fā)展規(guī)劃決策方案制定過(guò)程中一旦單獨(dú)運(yùn)行某一模式，其消極影響勢(shì)必存在。一種是正向度的。教育發(fā)展規(guī)劃決策模式的綜合運(yùn)用使得教育發(fā)展與改革的政治屬性與學(xué)術(shù)屬性（含教育屬性）達(dá)到雙重統(tǒng)一。如教育規(guī)劃綱要在編制過(guò)程中就大量吸收了實(shí)踐者與理論者的參與和咨詢，近兩百名專家投入其中，不僅提升了教育發(fā)展規(guī)劃的民主化、科學(xué)化程度，而且也從某種程度上建立了一種教育發(fā)展規(guī)劃的認(rèn)同機(jī)

17、制。應(yīng)該說(shuō)，教育規(guī)劃綱要的出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了政治觀、學(xué)術(shù)觀、實(shí)踐觀的真正融合，決策過(guò)程更加注重體現(xiàn)“規(guī)劃背后”的問(wèn)題規(guī)劃的價(jià)值觀和利益博弈。教育發(fā)展規(guī)劃活動(dòng)也因此從單純的政治、政策決策系統(tǒng)變?yōu)榫哂卸嘣?、綜合性、協(xié)同性的研究活動(dòng)。其次，從利益表達(dá)意義來(lái)講，協(xié)同立場(chǎng)與合一模式的建構(gòu)在當(dāng)今多元社會(huì)背景下是非常必要的。在現(xiàn)代社會(huì)，公共事業(yè)改革的本質(zhì)在于多元利益的博弈與妥協(xié)，教育發(fā)展與改革的最終價(jià)值體現(xiàn)在“利益的表達(dá)與整合”。從利益的角度看，行動(dòng)者、理論者與決策者屬于不同的利益集團(tuán)，教育發(fā)展規(guī)劃決策方案制定要彰顯出有效的多元利益表達(dá)，不僅需要決策主體利益的有效表達(dá)，更需要不同利益間有效的整合和協(xié)同。主體利益

18、間有效整合的一種重要渠道就在于綜合運(yùn)用基于不同主體的立場(chǎng)與模式，即建構(gòu)“治策知策行策”合一模式。事實(shí)上，教育發(fā)展規(guī)劃制定立場(chǎng)與決策模式的協(xié)同正是公共利益表達(dá)與整合的題中之義，從現(xiàn)實(shí)性上也符合國(guó)家治理現(xiàn)代化和當(dāng)代法治理念。再次，從理論邏輯關(guān)系來(lái)分析，“治策知策行策”協(xié)同模式中各種要素之間有著嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)性。從主體間的關(guān)系看，理論者或知識(shí)建構(gòu)者是認(rèn)知理性的代表，實(shí)踐者和行動(dòng)操作者的改革立場(chǎng)是事實(shí)立場(chǎng)，事實(shí)立場(chǎng)獲取的是經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，也就是說(shuō)行動(dòng)者是實(shí)踐活動(dòng)的發(fā)言人。理論與實(shí)踐相結(jié)合的原則要求教育發(fā)展規(guī)劃的知策模式與行策模式相結(jié)合，才能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效應(yīng)、發(fā)揮實(shí)質(zhì)性效力。無(wú)疑，集科學(xué)性、實(shí)踐性、政治性于一體的教育發(fā)展規(guī)劃決策模式定當(dāng)屬于“治知行”一體的協(xié)同模式了?？傊?，當(dāng)前要實(shí)行教育發(fā)展規(guī)劃的思維轉(zhuǎn)換，必須從單一的政策性思維轉(zhuǎn)向綜合性思維即集科學(xué)性、實(shí)踐性、法律性于一體的思維上來(lái)。當(dāng)今的教育發(fā)展規(guī)劃已不同于簡(jiǎn)單的資源配置計(jì)劃和時(shí)空布局的表達(dá)，它是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的教育關(guān)系的協(xié)調(diào)與社會(huì)公正、公共利益的均衡，它更強(qiáng)調(diào)體制內(nèi)外的一種協(xié)商與協(xié)同