美國流動和遷徙人口的教育法律與政策及其對中國的啟示

1、美國流動和遷徙人口的教育法律與政策及其對中國的啟示摘要：文章介紹了美國流動和遷徙人口的教育法律， 其中保護(hù)流動和遷徙人口的受教育權(quán)是保護(hù)遷徙自由權(quán)的 重要內(nèi)容，其憲法依據(jù)是“優(yōu)惠與豁免條款”和“平等保 護(hù)條款”。而新遷入人口必須在滿足一定的居住條件之后， 才能獲得遷入州居民的教育權(quán)利。為了解決和協(xié)調(diào)好人口 流動和遷移中各個方面的教育利益，我國應(yīng)該把遷徙權(quán)寫 入憲法，并改革戶籍制度。關(guān)鍵詞：美國；流動遷徙人口；教育法律；遷徙權(quán)； 受教育權(quán)如何協(xié)調(diào)人口遷移和流動中各個相關(guān)方面的教育利益, 保護(hù)好流動和遷移人口的受教育權(quán)，維護(hù)人口流入地常住 居民的教育利益，是分權(quán)教育體制下所有國家和政府面臨 的共同

2、問題。根據(jù)教育責(zé)任劃分的受益原則，分權(quán)財政體 制下或者聯(lián)邦制下一般實行分權(quán)化的教育體制，單一制國 家的地方政府或聯(lián)邦制國家的州及以下政府首先承擔(dān)舉辦 和管理教育的主要責(zé)任，在地方政府無力承擔(dān)這一責(zé)任的 情況下，才由州或者中央政府（或聯(lián)邦政府）分擔(dān)辦學(xué)責(zé) 任，這是教育投資效率的要求。在這種體制下，納稅人的 納稅義務(wù)和享受公共福利的權(quán)利是對等的，每個家庭或者 個人在居住地納稅的同時，接受居住地政府提供的教育服 務(wù)。但是，市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)常會發(fā)生勞動力的流動和人 口遷移，這不僅是實現(xiàn)勞動力資源有效配置的必要條件， 也是促使地方政府提高公共服務(wù)質(zhì)量、降低公共服務(wù)成本 的重要約束機(jī)制，納稅人和公民通過“

3、蒂伯特選擇”或者“以腳投票”來促使政府提高服務(wù)質(zhì)量。但是，由于人口 遷移和勞動力流動過程中往往發(fā)生納稅義務(wù)和接受公共服 務(wù)的權(quán)利脫節(jié)的現(xiàn)象，導(dǎo)致各方利益沖突。教育由地方提 供的同時造成了各地教育質(zhì)量和教育成本存在差異，非義 務(wù)教育中的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)不同，教育機(jī)會不均等。這誘使人們 僅僅為了獲取和追逐教育利益而遷移、流動，甚至不惜通 過非法手段來達(dá)到這一目的。所以，政府需要采取措施保 護(hù)公民在遷徙過程中教育權(quán)，使流動和遷徙人口不致受到 流入地政府和居民的歧視，而導(dǎo)致受教育權(quán)和自由遷徙權(quán) 受到侵害。同時，政府又不能慫恿、鼓勵居民為了單純在 流入地獲取教育利益而遷移、流動，以保護(hù)流入地政府和 居民的合法利

4、益，或者使單純追逐教育利益的流動人口適 當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的教育成本。但是，現(xiàn)實中人們往往難以分辨 出一個人或者一個家庭是不是專門為了獲得教育利益而遷 移或流動，因此協(xié)調(diào)各相關(guān)方的教育利益是一個兩難問題。流動人口的教育政策就是盡量區(qū)分這些情況，并加以區(qū)別 對待。靈活的適宜的流動人口教育制度和政策，是國家教 育體制的重要內(nèi)容，是教育制度的完善和精細(xì)化。美國是市場經(jīng)濟(jì)制度相對完善的聯(lián)邦制國家，比較而 言，由于市場經(jīng)濟(jì)體制建立較早，美國對這一問題的解決 方法相對成熟，而且獨具特色，值得我們研究借鑒。美國 實行的是分權(quán)的教育體制，雖然聯(lián)邦憲法沒有提及教育的 問題，但是布朗案的判決中明確提出教育是州和地方政府

5、的責(zé)任，聯(lián)邦政府沒有制定全國統(tǒng)一的流動人口教育政策, 這一政策主要留給州政府來制定。各個州往往對流入人口 在本州獲取教育利益設(shè)置一定的限制條件，限制其他州的 居民單純?yōu)榱藦谋局莴@取教育利益而遷入，以保護(hù)本州常 住居民的利益。這又往往導(dǎo)致各個州矯枉過正，由此侵害 新進(jìn)入本州的居民的教育權(quán)利和遷徙權(quán)利。聯(lián)邦政府和聯(lián) 邦法院的主要責(zé)任在于審查各個州的流動人口教育法律和 政策是否符合美國聯(lián)邦憲法的精神，既限制州政府對新遷 入本州居民的歧視行為，又制止個人和家庭單純獲取教育 利益的不合理遷移。在人口流動和遷移中的受教育權(quán)的保 護(hù)問題上，州政府和聯(lián)邦政府的利益和擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧⒉煌?全一致。一、美國聯(lián)邦法律和

6、憲法依據(jù)首先，美國憲法沒有把受教育權(quán)列為基本的人權(quán)，但 是美國憲法隱含著遷徙權(quán)利為重要的基本權(quán)利。美國出于 保護(hù)遷徙權(quán)利的需要，來保護(hù)遷徙和流動人口的受教育權(quán)。美國憲法中把人的權(quán)利分為基本權(quán)利和非基本權(quán)利。 對于憲法中沒有明確認(rèn)定是不是基本權(quán)利的權(quán)利，通過比 較這些權(quán)利和基本權(quán)利在憲法上的親緣關(guān)系，來確定這些 權(quán)利的重要性，從而確定一項權(quán)利是不是基本權(quán)利?！案鶕?jù) 權(quán)利在美國憲法文本、結(jié)構(gòu)、淵源歷史之基礎(chǔ)的穩(wěn)固程度, 在美國各項權(quán)利的排序為：州際遷移權(quán)、隱私權(quán)、選舉權(quán)、 生存權(quán)、教育權(quán)?！?1973年聯(lián)邦最高法院使用“合理性檢驗” 標(biāo)準(zhǔn)審理了 “圣安東尼奧案”，審查德州的教育財政制度。 在該案的

7、判決中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為受教育權(quán)非常重要， 但是教育權(quán)的重要性比不上憲法中所規(guī)定的權(quán)利的重要性，“教育不在聯(lián)邦憲法明示保護(hù)的權(quán)利的范圍之內(nèi)。我們也 沒有找到任何證據(jù)，表明憲法默示保護(hù)教育權(quán)”。否認(rèn)教育 是一項基本的權(quán)利，這對流動人口和家庭的受教育權(quán)保護(hù) 將很不利。美國在這方面的特點在于通過保護(hù)遷徙權(quán)利來保護(hù)遷 徙和流動人口的受教育權(quán)。雖然美國憲法中也沒有明確規(guī) 定遷徙權(quán)是基本的人權(quán)，但是遷徙權(quán)跟憲法明確規(guī)定的基 本權(quán)利最為接近，憲法隱含著遷徙權(quán)利是基本的人權(quán)?！跋?皮諾訴托馬斯案”的判決指出：“所有公民都可以自由地在 我們國家的領(lǐng)土范圍內(nèi)旅行而不受那些對這種移動施加不 合理限制的法律、裁定和規(guī)

8、章的約束?！痹摪傅呐袥Q意見引 用了大法官坦尼在1849年的“乘客系列案”中發(fā)表的意見: “就聯(lián)邦政府得以成立的所有偉大目的而言，我們是一個 民族，生活在一個共同的國家里。我們都是合眾國的公民, 并且，作為一個共同體中的成員，必須有權(quán)利不受干擾地 進(jìn)出國家的每一個地方，一如在我們自己的州里一樣。”美 國大法官斯圖爾特在“合眾國訴蓋斯特案”中指出：“從一 個州到另一個州旅行的憲法權(quán)利占據(jù)著我們聯(lián)邦概念 的基本地位。這種權(quán)利被牢固確立并反復(fù)得到承認(rèn)無 論如何，在美國各州之間的旅行的自由長期以來就已經(jīng)被 認(rèn)為是憲法下的一項基本權(quán)利。”但是，遷徙權(quán)不是孤立的權(quán)利，遷徙權(quán)的核心問題是 新移居該州的其他公民

9、是否有權(quán)享有本州居民所享有的優(yōu) 惠與豁免權(quán)。如果遷徙后人們的受教育權(quán)沒有受到保護(hù)， 教育方面的利益沒有得到保障，必將嚴(yán)重限制公民的遷徙 和自由流動，損害人們的遷徙權(quán)利。由此，保護(hù)流動人口 的受教育權(quán)是保護(hù)其遷徙權(quán)的重要內(nèi)容。其次，在美國，遷徙權(quán)和受教育權(quán)受保護(hù)的憲法依據(jù) 為“優(yōu)惠與豁免條款”和"平等保護(hù)條款”。美國聯(lián)邦憲法 第四章第二節(jié)規(guī)定：“每個州的公民均享有諸州公民所有優(yōu) 惠和豁免權(quán)。”聯(lián)邦憲法第十四修正案規(guī)定：“所有在合眾 國出生或者入籍、并受制于其管轄權(quán)的人，都是合眾國和 其居住州的公民。任何州不得制訂或者實施任何法律，來剝奪合眾國公民的優(yōu)惠和豁免權(quán)利?！边@就是“優(yōu)惠和豁免

10、條款”。平等保護(hù)條款規(guī)定：“各州不得在其管轄區(qū)域 內(nèi)，對任何人拒絕提供法律的平等保護(hù)?！备鶕?jù)這兩個條 款，流動人口有權(quán)享受流入地政府提供的教育服務(wù)，而且 新遷入的居民與本州居民享受同等待遇，保障新遷入本地 居民的教育權(quán)利是流入地政府的責(zé)任。再次，美國法律對人的權(quán)利的保護(hù)措施，是根據(jù)權(quán)利 的重要程度來確定的，具體來說有三種審查檢驗標(biāo)準(zhǔn)：1)審查標(biāo)準(zhǔn)極為嚴(yán)格的“嚴(yán)格檢驗”2)審查標(biāo)準(zhǔn)比較寬松的“合理性檢驗”；3)中等嚴(yán)格程度的檢驗。憲法基本權(quán)利 受到嚴(yán)格的保護(hù)，將采用嚴(yán)厲的檢驗標(biāo)準(zhǔn)來審查是否侵害 了基本權(quán)利，而審查非基本權(quán)利是否受到侵害時則采用相 對寬松的“合理性檢驗”。作為一種憲法基本權(quán)利，遷徙

11、權(quán)受到嚴(yán)格的保護(hù)，審查的標(biāo)準(zhǔn)極為嚴(yán)格。而對于受教育權(quán)的保護(hù)，在不同的情況下，法院采用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。在“圣安東尼奧案”的審理中采用了 “合理性檢驗”標(biāo)準(zhǔn)， 其他一些案子中也采用“相對標(biāo)尺檢驗”(si idingscale test),這是馬歇爾大法官在“圣安東尼奧案”的審理中提 出的理論，根據(jù)權(quán)利的重要性確定審查標(biāo)準(zhǔn)，而不是簡單 的采用嚴(yán)格的或者寬松的審查標(biāo)準(zhǔn)。教育雖然不是基本的 權(quán)利，但仍然是非常重要的，所以根據(jù)具體情況可以用相 對嚴(yán)格的檢驗標(biāo)準(zhǔn)來審查是不是侵害受教育權(quán)。涉及公民遷徙時，由于遷徙權(quán)是基本的權(quán)利，往往采取嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)審查是不是侵害受教育權(quán)。一個著名的案子就是“普列爾案”，在這個案子

12、中，最高法院認(rèn)定居住在德州的非法移民 的孩子也是“其管轄范圍內(nèi)的人”，不能剝奪這些孩子的受 教育權(quán)，要求德州允許非法移民的孩子免費進(jìn)入公立學(xué)校讀書。、州法規(guī)與聯(lián)邦最高法院的審查概括來說，美國各州都對遷移到本州的居民設(shè)置一定的條件，滿足這些條件才能獲得本州居民所享有的教育權(quán) 利和利益，這些條件大致可歸為三種。（一）"等待期要求 ” （duration alresidencyrequireme nts)實行“等待期要求”政策的州區(qū)別對待新進(jìn)入本州的 居民和原居住居民，新進(jìn)入該州的居民必須居住一般1年 后，才能獲得本州長期居民的待遇。居住不滿一年的大學(xué) 生，需要支付較高的高等教育學(xué)費。在“

13、斯塔恩訴馬克勒 遜案”的判決中，最高法院判決支持了明尼蘇達(dá)州的一項 法律，大學(xué)生在本州居住滿1年后才有資格獲得獎學(xué)金。當(dāng)然，不同的州“等待期要求”政策也有差異。有的 州規(guī)定無論何時在本州居住滿1年都可以獲得本州居民的 待遇，一個大學(xué)生在第1年需要支付較高的學(xué)費，第2年 就可享受本州居民的學(xué)費優(yōu)惠，如加里福尼亞。而另一種“等待期要求”政策規(guī)定公民必須在進(jìn)入高等學(xué)校就讀之 前居住滿1年，也就是以非大學(xué)生身份居住滿1年，才能 獲得本州學(xué)生的學(xué)費優(yōu)惠。如果一個學(xué)生在進(jìn)入大學(xué)之前 沒有滿1年，那么在大學(xué)期間就永遠(yuǎn)不能享受本州學(xué)生的 學(xué)費優(yōu)惠。德克薩斯州的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)僅限于那些以非學(xué)生身 份在該州居住超過1年

14、的公民，否則在他們的大學(xué)期間必 須按照非居住學(xué)生交學(xué)費。但是，最高法院判決此規(guī)定違 背憲法。同時，不同的州給新遷入的學(xué)生在等待居住期期間的 待遇也不一樣。有的州規(guī)定，如果一個大學(xué)生原來居住州 的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)比自己高，那么這個學(xué)生在新進(jìn)入州立大學(xué)的 第1年不能享受本州的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)，但是可以享受原來居住 地的學(xué)費優(yōu)惠，反之則可以享受州學(xué)生學(xué)費優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，和 本州的長期居住居民一樣繳納學(xué)費。還有的州規(guī)定新遷入 的大學(xué)生在等待居住期期間，一律不能獲得本州大學(xué)生的 學(xué)費優(yōu)惠待遇。但是，根據(jù)“等待期要求”的政策，在公共基礎(chǔ)教育 中，可能存在剝奪居住期不滿1年的居民接受教育的機(jī)會, 因此最高法院判決禁止這種做法。在

15、“夏皮諾訴托馬斯案” 中，康涅狄格州、賓夕法尼亞州和華盛頓特區(qū)拒絕向在本 州居住不滿1年的居民提供福利，法院判決這一法律違背 憲法，判決指出：“我們承認(rèn)一州在維持它的項目的財政 上統(tǒng)一的有正當(dāng)?shù)睦﹃P(guān)系。它可以合法地努力去限制它 的支出，無論是為了公共救濟(jì)、公共教育還是為了其他項 目。但是，一州不可以通過在不同的居民中做出令人反感 的區(qū)別來達(dá)到目的。例如，不能通過阻止窮人的孩子進(jìn)入 學(xué)校讀書來減少教育支出?！?二) “固定時點居住要求"(fixe d-pointres idencyrequ irements)固定時點居住要求即要求在人生的某一特殊時期是該 州的居民，例如出生時或者在某

16、一年齡之前(一般為18歲) 等。但聯(lián)邦最高法院認(rèn)為這種規(guī)定不合憲法要求，違反了 平等保護(hù)條款，侵害了公民遷徙權(quán)。在瓦蘭第斯訴科萊因 案(vlandis )中，最高法院宣布康涅狄格州的一項法律無效, 因為這項法律永久地禁止非居民學(xué)生為了州立高等教育系 統(tǒng)較低學(xué)費的原因成為州的居民。最高法院把這種法律規(guī) 定概括為非居民的一項永久的、不可駁回的推定，因為這 些分類是永久的，使得學(xué)生在大學(xué)就讀期間沒有任何辦法 改變他的居民身份。(三) “真誠居 住要求"(bonaf ideresiden cyrequirem ents)所謂“真誠居住”就是現(xiàn)在實際居住，并且打算無限 期的居住下去。這與“等待

17、期要求”和“固定時點居住要 求”不同，“等待期要求”和“固定時點居住要求”根據(jù) 開始在本州居住的情況區(qū)分居民，“真誠居住要求”則在本 州居民和非本州居民之間做出區(qū)分，一旦某個人被確認(rèn)為 本州的真誠居住者，這個人就可以立即享受本州居民的待 遇，獲得本州居民的教育福利，免費進(jìn)入基礎(chǔ)教育公立學(xué) 校讀書，在高等教育中可以獲得學(xué)費優(yōu)惠。這種要求并不 限制公民在合理的流動和遷移中獲取受教育方面的利益， 也不鼓勵或處罰人的遷移?！罢嬲\居住要求”的判斷比較困 難，因為調(diào)查每一個新居民的主觀目的是不可行的。但可 以通過客觀物質(zhì)因素來識別?！罢嬲\居住要求”的一個代表 案例就是“馬丁內(nèi)茲訴白納姆案”。該案支持一項德

18、克薩斯 州的法規(guī)，此法規(guī)規(guī)定，如果一個孩子不和父母或者其他 法定監(jiān)護(hù)人住在一起，孩子就讀的首要目的僅僅是為了進(jìn) 入這個學(xué)區(qū)的學(xué)校就讀，則學(xué)區(qū)有權(quán)拒絕這個孩子免費進(jìn) 入公立學(xué)校接受教育。一個出生在美國的公民莫爾斯離開 居住在墨西哥的父母的家，和居住在德克薩斯州麥阿倫的 姐姐居住在一起，他要求免費進(jìn)入麥阿倫學(xué)區(qū)的公立學(xué)校 就讀，麥阿倫學(xué)區(qū)認(rèn)為莫爾斯移居美國的主要目的僅僅是 為了進(jìn)入麥阿倫學(xué)校讀書，因此拒絕莫爾斯免費入學(xué)，孩 子的家長就此起訴，而最高法院判決支持州的法律。三、對我國改革的幾點啟示我國是一個典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會，正處于城市化、 工業(yè)化的進(jìn)程中，大量人口從農(nóng)村流入城市，流動人口尤 其是

19、民工子女的受教育問題一個普遍的社會問題。我國教 育機(jī)會主要是根據(jù)戶口進(jìn)行分配，教育機(jī)會跟戶口相聯(lián)系, 青少年和兒童只有在戶口所在地才能取得參加高考的資格 或者獲得進(jìn)入公立學(xué)校讀書的機(jī)會。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元 戶籍制度人為地把公民分為“農(nóng)民”和“城市居民”兩種 身份，這種身份是與生俱來的，城市居民在選舉權(quán)、被選 舉權(quán)、教育、就業(yè)、社會福利等方面享有高于農(nóng)民的權(quán)利。 我國的戶口遷移采用的是事前遷移的辦法，在戶口遷移手 續(xù)沒有完成之前，居民的各項權(quán)利，包括受教育權(quán)均無法 得到保障和實現(xiàn)。在這樣一種制度體系下，我國公民在遷 徙流動中，受教育權(quán)常常受到侵害。近幾年，我國流動兒 童入學(xué)政策逐步完善，有關(guān)法規(guī)

20、明確規(guī)定流動人口受教育 權(quán)的保障是流入地政府的責(zé)任，許多地區(qū)都對戶籍制度進(jìn) 行了不同程度的改革，城鄉(xiāng)二元戶籍制度在逐步取消，城 市學(xué)校對流動兒童的入學(xué)限制也逐漸取消。但是，由于城 市教育發(fā)展相對緩慢，難以接納全部流動兒童入學(xué)，城市 公立學(xué)校學(xué)生數(shù)超過了學(xué)校的容量，造成學(xué)校擁擠，導(dǎo)致 一些地區(qū)和城市放慢了改革的步伐，甚至有一些城市退回 原來的政策。由于沒有所居住城市的戶口，致使流動兒童 和高中生無法在父母打工的城市升學(xué)或參加高考。還有一 些城市學(xué)校把流動兒童單獨編班，民工子女就讀的班級規(guī) 模大，教室擁擠，師資力量相對薄弱，造成了對流動兒童 的實際的歧視。這是問題的一方面。另一方面，我國基礎(chǔ)教育實

21、行的是分權(quán)教育體制，高 等教育的辦學(xué)體制分權(quán)程度也有了很大提高，除了中央政 府外，省級、地市級政府已經(jīng)成為高等教育辦學(xué)責(zé)任的承 擔(dān)主體。中央所屬高等院校的招生往往把名額分配至各個 省、市。我國各地基礎(chǔ)教育、高等教育發(fā)展不平衡，地區(qū) 之間教育的質(zhì)量差異較大，高等教育機(jī)會也嚴(yán)重不平等。 學(xué)生往往選擇在基礎(chǔ)教育質(zhì)量高的地區(qū)接受基礎(chǔ)教育，到 高考分?jǐn)?shù)線低、高等教育入學(xué)率高的地區(qū)參加高考，以獲 取教育利益，導(dǎo)致產(chǎn)生教育移民和高考移民問題，嚴(yán)重?fù)p 害了教育的公平。高等教育機(jī)會的激烈甚至不正當(dāng)競爭致 使各地不得不采取嚴(yán)厲措施限制教育移民和高考移民。各 地政府事實上實行“戶口遷入期要求”政策，也就是把戶 口遷

22、入流入地一定時期后才能獲得參加高考的資格。但是, 我們的戶口遷入等待期過長，這一制度看似非常嚴(yán)格，事 實上存在漏洞，給一些人以投機(jī)取巧的機(jī)會，很容易通過 非法手段越過戶口制度的屏障獲得不合法的教育利益。同 時，這種戶籍遷入期政策往往矯枉過正，屢屢侵害正常遷 徙、流動人口的受教育權(quán)。一些學(xué)生盡管在流入地居住并 接受教育多年，但是因為戶口不能遷移或者不能按時遷移, 導(dǎo)致他們不能參加高考。由于受教育權(quán)得不到保護(hù)，這也 限制了勞動力和人口的正常流動和遷徙。因此，我們必須 盡快改革和完善流動人口的教育制度。借鑒美國的經(jīng)驗和 做法，我們提出以下建議。1應(yīng)該把遷徙自由權(quán)作為基本的人權(quán)寫入憲法，這將 有利于流

23、動人口的受教育權(quán)保護(hù)，有利于農(nóng)村人口向城市 遷移和流動。人口流動和遷移中受教育權(quán)的保護(hù)不僅僅是 教育權(quán)利本身的問題，涉及很多其他方面的權(quán)利。雖然我 國憲法確認(rèn)受教育權(quán)是基本權(quán)利，但是憲法沒有認(rèn)定遷徙 權(quán)利是基本權(quán)利，這給受教育權(quán)的保護(hù)造成了困難。嚴(yán)格 保護(hù)公民的遷徙權(quán)，有助于解決流動人口的教育問題。2. 要合理協(xié)調(diào)勞動力流動和人口遷移中各個相關(guān)方面 的教育利益，必須加快改革現(xiàn)行的戶籍制度，尤其是徹底 改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，實行平等的城鄉(xiāng)一元化的 戶籍制度，不再劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，使戶口成為人口 登記、信息統(tǒng)計和居民身份證明的手段，改變教育機(jī)會同 戶口相關(guān)聯(lián)的制度，不再把戶籍和包括教育在內(nèi)的各種權(quán) 利與利益掛鉤，提供徹底的人人平等的受教育機(jī)會。3. 可以美國的經(jīng)驗，改革流動人口獲得流入地教育利 益的條件，把“戶籍遷入期要求”改為“實際居住期要