大城市戶籍制度改革方案的可行性分析

1、    大城市戶籍制度改革方案的可行性分析    石紅溶摘要：隨著社會(huì)發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，城鎮(zhèn)化成為不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)。然而，由于戶籍制度的限制，農(nóng)民工難以在城市獲得各種公共服務(wù)與福利?！胺e分入戶”正是推動(dòng)戶籍制度改革、促進(jìn)農(nóng)民工落戶的新政策。但該政策并不完善?！胺e分入戶”指標(biāo)難以確定，實(shí)施難度較大?！胺e分入戶”政策不利于形成健康的城市發(fā)展模式，不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。本文在評(píng)估“積分入戶”政策的基礎(chǔ)上提出一些建議。關(guān)鍵詞：戶籍制度積分入戶 農(nóng)民工2015年，中國(guó)城市化率達(dá)到56.1%，中國(guó)已經(jīng)成為城市社會(huì)。然而，由于戶籍制度的限制，農(nóng)民工雖然進(jìn)入城市務(wù)

2、工，卻難以獲得戶籍相關(guān)的各種公共服務(wù)與福利。農(nóng)民工大部分流向大城市，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大城市。但是，這些城市的政府為了避免財(cái)政壓力，希望通過限制性政策來達(dá)到控制城市人口的目的。為了規(guī)范和推進(jìn)戶籍制度改革，2014年7月30日，國(guó)家發(fā)布國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見，提出“積分入戶”政策，為特大城市的改革提供了一種路徑。從理論上看，“積分入戶”以達(dá)到某標(biāo)準(zhǔn)為入戶的標(biāo)準(zhǔn)，企圖促進(jìn)城市化有序地進(jìn)行。事實(shí)上，這套標(biāo)準(zhǔn)就是變相的入戶門檻，有知識(shí)、高技能的人才能入戶，而普通農(nóng)民工難以擺脫流動(dòng)人口的身份。因此，我們認(rèn)為，“積分入戶”政策沒有完全兼顧效率與公平，只能在一定時(shí)期內(nèi)促進(jìn)我國(guó)的城市化，從長(zhǎng)期

3、來看，不利于我國(guó)城市化進(jìn)程順利推進(jìn)。一、積分入戶政策的制定與實(shí)施為了加快戶籍改革的步伐，解決農(nóng)民工的落戶問題，2009年，廣東省中山市率先推行流動(dòng)人員積分制管理進(jìn)行試點(diǎn)；2010年6月，廣東省人民政府發(fā)布關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見（試行）（粵府辦201032號(hào)），在全省實(shí)施農(nóng)民工積分入戶。2014年7月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了關(guān)于進(jìn)步推進(jìn)戶籍制度改革的意見（以下簡(jiǎn)稱意見）。意見提出，為了“進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的要求，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，將“適應(yīng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要，進(jìn)步推進(jìn)戶籍制度改革，落實(shí)放寬戶口遷移政

4、策。”由于我國(guó)各個(gè)城市面臨的情況存在差別，意見要求這次的戶籍改革工作“堅(jiān)持因地制宜、區(qū)別對(duì)待。充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務(wù)的能力，實(shí)施差別化落戶政策?！辈⑻岢觥叭娣砰_建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”、“有序放開中等城市落戶限制”、“合理確定大城市落戶條件”、“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！钡倪w移指導(dǎo)政策。大城市的工作機(jī)會(huì)吸引外來人員流入，但卻對(duì)人口限制較多；而中小城鎮(zhèn)雖然落戶限制較少，卻由于自身的條件不足，難以吸引流動(dòng)人口的入住。大城市通常挑選特定人才，具有排斥其他人口的自利傾向。因此，意見明確表示，將改進(jìn)城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。

5、二、“積分入戶”政策的效率性與公平性分析“積分落戶”制度最初作為一種限制人口進(jìn)城落戶的策略出現(xiàn)，設(shè)定了包括學(xué)歷、工作能力等具有甄選作用的指標(biāo)，與國(guó)務(wù)院提出的“按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，達(dá)到規(guī)定分值的流動(dòng)人口”，在一定程度上出現(xiàn)偏頗?！胺e分入戶”看起來提供了一種有序合理的戶籍轉(zhuǎn)變途徑，是促進(jìn)人口城市化，特別是500萬以上的大城市人口城市化的重要舉措。不僅能有效控制農(nóng)民工入戶的節(jié)奏，避免增加過大的社會(huì)支出造成財(cái)政壓力，而且能夠較為有效地甄選優(yōu)質(zhì)人才，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。然而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，“積分入戶”制度卻存在著嚴(yán)重的弊端。1“積分入戶”指標(biāo)難以確定，量化計(jì)算造成人力資源

6、浪費(fèi)，隱性成本高，實(shí)施難度較大。積分入戶的主要實(shí)施對(duì)象是農(nóng)民工，然而地方政府為了實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)地方利益最大化，在指標(biāo)設(shè)立和權(quán)重上往往沒有體現(xiàn)農(nóng)民工政策的傾斜，雖然入戶人口在增加，實(shí)際上城市化速度提高并不顯著。地方政府在進(jìn)行評(píng)估過程中，必須制定了詳實(shí)的指標(biāo)系統(tǒng)，并且將分值加以細(xì)化和計(jì)算，這本身就需要大量的人力。一個(gè)指標(biāo)系統(tǒng)往往有多達(dá)幾十項(xiàng)的計(jì)分項(xiàng)，每項(xiàng)都需要提供相應(yīng)的證明資料，需要農(nóng)民工到相關(guān)部門開取證明。同時(shí)，受理單位需要對(duì)證明進(jìn)行辨明真?zhèn)?，同樣需要耗時(shí)、耗人。農(nóng)民工具有流動(dòng)性，當(dāng)涉及到跨地區(qū)的材料證明，由于地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的差異，其效率性往往受到制約。2“積分入戶”政策不利于形成健康的城市發(fā)展模式。地方

7、政府認(rèn)為農(nóng)民工工作收入低，不能為城市帶來較高的稅收和經(jīng)濟(jì)效益，往往被城市管理者忽視。導(dǎo)致居于弱勢(shì)地位的農(nóng)民工被排擠，“低端”工作被變相排斥，不僅會(huì)增加城市的運(yùn)營(yíng)成本，損害城市的活力，是對(duì)合理就業(yè)結(jié)構(gòu)的破壞。正如陸銘指出：“因?yàn)橐粋€(gè)城市要發(fā)展，高技能和低技能勞動(dòng)者是同時(shí)流動(dòng)的，他們對(duì)社會(huì)的發(fā)展是互補(bǔ)的。只要他們?cè)诋?dāng)?shù)剡B續(xù)繳納社保、打算在當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期居住發(fā)展，都應(yīng)享受同等落戶權(quán)益?！?.“積分入戶”政策的公平性分析?！胺e分入戶”政策的本意是促進(jìn)農(nóng)民工合理有序地在大城市落戶，加速實(shí)現(xiàn)城市化。然而，地方政府在積分入戶的標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上并沒有實(shí)現(xiàn)向農(nóng)民工弱勢(shì)群體的偏移，反而變相地提高了農(nóng)民工落戶的門檻，不但不利

8、于社會(huì)的公平正義，也將成為社會(huì)健康發(fā)展的隱患。按照廣東省的積分入戶標(biāo)準(zhǔn)，一是學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)，本科及以上學(xué)歷計(jì)80分，大專計(jì)60分，高中及中技中職計(jì)40分，初中20分。然而，根據(jù)國(guó)家人口和計(jì)生委流動(dòng)人口司對(duì)廣東省流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2010年廣東省農(nóng)民工受小學(xué)教育程度的占12.6%，受過初中教育的占59.5%，受過高中或中專教育的占24.2%，受過大專教育的占3.0%，受過本科教育的占0.7%。廣東省超過70%的農(nóng)民工是初中及以下學(xué)歷，按照文化程度積分標(biāo)準(zhǔn)，得分很低。二是技術(shù)資格，按照積分標(biāo)準(zhǔn)，初級(jí)工計(jì)20分，中級(jí)工計(jì)40分，高級(jí)工計(jì)70分，技師計(jì)90分，高級(jí)職稱計(jì)110分。然而，根據(jù)國(guó)家人口和計(jì)生

9、委流動(dòng)人口司對(duì)廣東省流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2010年廣東省87%的農(nóng)民工沒有技術(shù)資格或職稱，必然得分很低。地方政府以學(xué)位、能力不足等各種理由拖延相應(yīng)公共服務(wù)的提供。這也說明了“積分入戶”政策的缺陷?！胺e分入戶”必須要照顧弱勢(shì)群體，增加其普惠性，才能實(shí)現(xiàn)其加快城鎮(zhèn)化步伐，達(dá)到公共服務(wù)公平的目標(biāo)。三、完善“積分入戶”政策的意見本文認(rèn)為，必須通過改革促進(jìn)地方政府自愿接受當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口，并將他們納入到戶籍之中，才能促進(jìn)入戶的公平性和效率性。1.逐步給予農(nóng)民工公共服務(wù)和福利。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，2013年末全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.68億人，農(nóng)民工參保的覆蓋率卻不到五分之一。由于不需要為外來人口提供公共服務(wù)

10、，地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)大大減輕。2014年7月24頒布的意見中提出：“建立居住證制度。公民離開常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市居住半年以上的，在居住地申領(lǐng)居住證。符合條件的居住證持有人，可以在居住地申請(qǐng)登記常住戶口。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利；以連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等權(quán)利?！钡胤秸畱?yīng)保證居住證的含金量，合理給予公共服務(wù)。2.建立地區(qū)問的土地指標(biāo)交易機(jī)制，促進(jìn)地方政府接納農(nóng)民工入戶。當(dāng)前，在我國(guó)耕地保護(hù)政策下，建設(shè)用地的指標(biāo)還不能跨區(qū)域自由流動(dòng)，難以實(shí)現(xiàn)土地跨區(qū)域“占補(bǔ)平衡”，造成資源浪費(fèi)。應(yīng)允許農(nóng)民工將其宅基地對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給所在城市，而家鄉(xiāng)通過宅基地