薩班斯-奧克斯利法案的背景、內(nèi)容及意義

1、薩班斯 - 奧克斯利法案背景、內(nèi)容及影響2001 年年底以來，美國安然、世通、施樂、默克制藥等一批大公司會計丑聞接連曝光，誠信危機(jī)震撼著美國及國際社會，使人們對美國式自由市場經(jīng)濟(jì)制度產(chǎn)生質(zhì)疑，全球輿論的焦點集中于美國企業(yè)的假賬丑聞。為了提高民眾對美國金融市場、政府經(jīng)濟(jì)政策的信心，2002 年 7 月 30 日美國總統(tǒng)布什簽署了薩班斯-奧克斯利法案。該法案對瀆職和做假賬的企業(yè)主管實行嚴(yán)厲的制裁，對上市公司實行更為嚴(yán)格的監(jiān)管（附：薩班斯-奧克斯利法案302 、 404 條款）。一、薩班斯 -奧克斯利法案出臺的背景1、假賬丑聞導(dǎo)致誠信危機(jī)是薩班斯?奧克斯利法案出臺的直接原因2001 年 11 月下旬

2、，美國最大的能源企業(yè)安然承認(rèn)自1997 年以來，通過非法手段虛報利潤5.86 億美元；在與關(guān)聯(lián)公司內(nèi)部交易中，不斷隱藏債務(wù)和損失，管理層從中非法獲益。消息傳出，立刻引起美國金融市場的巨大動蕩。安然股價從近90 美元跌至不足1 美元，許多中小投資者損失慘重。自安然公司財務(wù)欺詐行為被揭露以來，美國大公司會計丑聞頻頻曝光，投資者信心連遭打擊，美國股市因此受到重創(chuàng)，主要股指一度跌至9·11 恐怖襲擊事件以來的最低水平。世界通信這只技術(shù)股中閃耀的明星，也被逐出納斯達(dá)克市場。美國魏斯評級公司在調(diào)查了7000 家公司發(fā)布的財務(wù)報告后認(rèn)為，有多達(dá)1/3 的美國上市公司不同程度存在捏造盈利的問題，信用

3、危機(jī)震驚華爾街。美國布魯金斯學(xué)會一項研究估計，會計丑聞使2002 年美國經(jīng)濟(jì)損失了約370-420 億美元。假帳丑聞使投資者對美國資本市場和會計公司的職業(yè)道德失去了信心。加強(qiáng)金融監(jiān)管以恢復(fù)投資者信心已成為美國國會、政府和公眾的一致呼聲。2、美國企業(yè)制度的缺陷是薩班斯-奧克斯利法案出臺的根本原因一系列公司假賬丑聞的發(fā)生，已經(jīng)不是個別公司的問題，而是美國公司制度的缺陷。這個缺陷主要表現(xiàn)在公司治理結(jié)構(gòu)的不平衡和外部監(jiān)督的缺失。九十年代，美國公司制度一度被認(rèn)為是最能激發(fā)人的創(chuàng)造力，最適合新技術(shù)發(fā)展的模式。員工股票期權(quán)激勵機(jī)制和首席執(zhí)行官制度被譽(yù)為美國公司近年來成功的精髓。但期權(quán)制也為公司管理層提供了抬

4、高股價的動力，九十年代的股市繁榮，只要這些熟知公司內(nèi)部情況的高級管理人員適時兌現(xiàn)手中的期權(quán)或股票，即使公司倒閉其利益也能得到保證，這使得公司管理者的利益和股東利益嚴(yán)重脫節(jié)。在公司治理結(jié)構(gòu)上，對經(jīng)營管理者的監(jiān)督不力是造成假賬丑聞的重要原因之一。九十年代是首席執(zhí)行官制度的巔峰時期，名義上，首席執(zhí)行官由董事會任命，但事實上，由于股權(quán)過于分散，首席執(zhí)行官對董事會主席的任命有著很大影響。董事會的選舉受首席執(zhí)行官介紹情況的影響，并且在很多情況下，董事會主席由首席執(zhí)行官兼任。這種情形的后果就是股東大會對經(jīng)營管理者的控制力減弱，經(jīng)營管理者為了自身利益而做出的掩蓋債務(wù)、虛報利潤等違法違規(guī)行為得以順利實施，嚴(yán)重?fù)p

5、害了廣大投資者的利益。在公司外部監(jiān)督上，外部審計對上市公司信息披露的監(jiān)督功能嚴(yán)重缺失。審計職能因其復(fù)雜性和專業(yè)性而從公司內(nèi)部分離出來成為一個獨立的行業(yè)。然而，為了謀取利益，會計師一方面對上市公司進(jìn)行財務(wù)審計，另一方面又為上市公司提供會計咨詢服務(wù)。因此，缺乏獨立的審計無法保證公司披露信息的真實性、公正性；一些審計公司不僅喪失了職業(yè)道德，而且干起了違法勾當(dāng)，在上市公司接受司法調(diào)查時，審計公司幫助其銷毀大批文件。長期以來，會計行業(yè)沒有統(tǒng)一有效的監(jiān)管，導(dǎo)致上市公司的外部監(jiān)督失效。廣大投資者呼喚通過立法強(qiáng)化對企業(yè)會計審計監(jiān)管、規(guī)范企業(yè)管理層行為。二、薩班斯 -奧克斯利法案的內(nèi)容薩班斯奧克斯利法案以維護(hù)廣

6、大投資者利益為宗旨，對懲治公司財務(wù)欺詐、規(guī)范企業(yè)行為和加強(qiáng)資本市場監(jiān)管作出了規(guī)定，其內(nèi)容主要包括：（一）明確了公司管理層的責(zé)任1、明確公司管理層對披露報告真實、全面、準(zhǔn)確負(fù)責(zé)公司首席執(zhí)行官和財務(wù)總監(jiān)必須簽字對財務(wù)信息的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。公司必須實時公布任何導(dǎo)致公司財務(wù)健康狀況發(fā)生變化的事件。2、明確公司管理層對內(nèi)部控制體系設(shè)計、建立、運行有效負(fù)責(zé)。在披露年度報告時，首席執(zhí)行官和首席財務(wù)官就內(nèi)部控制有效性發(fā)表聲明。（二）加強(qiáng)了會計監(jiān)管薩班斯 ?奧克斯利法案一方面加重對公司管理層違規(guī)行為的懲罰，另一方面加強(qiáng)對會計行業(yè)的監(jiān)督。1、美國證券交易委員會（SEC ）設(shè)立獨立的上市公司會計監(jiān)管委員會來監(jiān)督會計行業(yè)

7、，該委員會制定清晰統(tǒng)一的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和道德規(guī)范，并具有調(diào)查瀆職和違規(guī)的權(quán)力。2、給美國證券交易委員會增加新資金用來對違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查、提高員工待遇和升級電腦技術(shù)，同時賦予其禁止不誠實的管理者重新?lián)?fù)企業(yè)責(zé)任的權(quán)力。（三）完善了公司審計制度1、內(nèi)部審計制度的完善法案第 301 條要求所有的上市公司都必須設(shè)立審計委員會，該委員會的成員必須全部是“獨立董事”。法案對審計委員會的職權(quán)進(jìn)行了具體的規(guī)定。2、外部審計監(jiān)管的強(qiáng)化法案明文禁止上市公司的獨立審計人員同時向該上市公司提供包括保管財務(wù)數(shù)據(jù)、設(shè)計和執(zhí)行財務(wù)信息制度、資產(chǎn)評估或估價服務(wù)等與審計無關(guān)的法律或其他專業(yè)服務(wù)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)務(wù)。（四）強(qiáng)化上市公司信息披

8、露的監(jiān)控SEC 對上市公司信息披露審查權(quán)得到了加強(qiáng)。SEC 將要求上市公司達(dá)到所謂的“永久性”信息披露要求， 即 SEC 必須在三年期限內(nèi)對每個上市公司提交的信息披露進(jìn)行審查，并做出審查結(jié)論。（五）突出了舞弊防范法案對欺詐和舞弊防范措施作了強(qiáng)制規(guī)定， 要求建立“反舞弊程序和控制”并要求每年進(jìn)行評估， 把發(fā)現(xiàn)高層管理人員任何程度上的舞弊行為判定為內(nèi)部控制無效。該法案第 406 條要求 SEC 制定相關(guān)規(guī)則，規(guī)定每個上市公司必須在其遞交給 SEC 的定期報告的同時披露該公司是否已經(jīng)制定了適用于高層財務(wù)人員的“道德法典”。“道德法典”必須包括以下內(nèi)容：（ a）誠實、道德的行為，包括私人利益與企業(yè)利益

9、發(fā)生明顯沖突時的道德準(zhǔn)則；（b）在公眾公司提交的報告中應(yīng)包括充分、公正、準(zhǔn)確、及時和易懂的信息披露；（ c）要遵守政府的有關(guān)法律法規(guī)。（六）嚴(yán)厲了法律制裁薩班斯 -奧克斯利法案針對上市公司增加了許多嚴(yán)厲的法律措施， 成為繼 20 世紀(jì) 30 年代美國經(jīng)濟(jì)大蕭條以來，政府制定的涉及范圍最廣、處罰措施最嚴(yán)厲的公司法律。1、董事和高層管理人員須返還因公司虛假報表取得的激勵性報酬和買賣股票收益。2、對于違反財務(wù)報表披露要求的行為，個人的處罰額提高到 100 萬美元，并可同時判處的監(jiān)禁期限延長到10 年，對恣意違反財務(wù)報表披露要求的公司主管處罰額高達(dá)500 萬美元，并可判處高達(dá)25 年的監(jiān)禁。三、頒布薩

10、班斯-奧克斯利法案的意義薩班斯 -奧克斯利法案 的出臺有利于美國規(guī)范公司行為、保護(hù)廣大投資者的利益。主要表現(xiàn)在以下幾方面：首先，以法律為后盾推進(jìn)市場誠信。公司主管誠信宣誓意味著增加了他們的法律責(zé)任，因為一旦他們宣誓保證他們的財務(wù)沒有問題，如果事后查出公司財務(wù)存在問題，他們需要承擔(dān)更大的法律責(zé)任，這就促使企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)下決心強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制。其次，成立上市公司會計監(jiān)管委員會加強(qiáng)會計監(jiān)管，今后會計行業(yè)由專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管，結(jié)束了美國會計行業(yè)“自我監(jiān)管”的歷史，這樣有利于規(guī)范會計行業(yè)運作。同時，法案對審計的獨立性做了強(qiáng)制要求，這將有助于減少上市公司與審計機(jī)構(gòu)串通一氣、虛報利潤等造假行為。再次，薩班斯

11、奧克斯利法案規(guī)定增加 SEC 的資源，有助于加強(qiáng)監(jiān)管工作。一方面美國政府給 SEC 以資金支持，另一方面，來自民主黨和共和黨的三位新成員加入 SEC ，幫助 SEC 主席制定公司改革法案，明顯加強(qiáng)了 SEC 的政治力量和職權(quán)。另外，按法案要求， 2003 年 6 月 5 日，美國證券交易委員會（ SEC ）頒布了財務(wù)報告內(nèi)部控制系統(tǒng)的管理層報告書的最終條例 (Final Rule) 作為薩 -奧法案 404 條款的執(zhí)行細(xì)則。 2004 年 3 月 9 日，美國上市公司會計監(jiān)管委員會（ PCAOB ）最終確定了內(nèi)部控制審計標(biāo)準(zhǔn)作為 404 條款的審計細(xì)則。最終條例審計標(biāo)準(zhǔn)均明確提到COSO(Co

12、mmitteeof SponsoringOrganizationsofthe Treadway Commission即反虛假財務(wù)報告委員會的贊助組織委員會 ) 提出的內(nèi)部控制框架可以作為企業(yè)內(nèi)部控制體系建立的標(biāo)準(zhǔn)。PCAOB最終確定的內(nèi)部控制審計標(biāo)準(zhǔn)要求公司管理層內(nèi)部控制的有效性實施評估，并且對所實施的評估進(jìn)行記錄和報告。管理層的總體責(zé)任包括：1、管理層必須記錄與所有重要財務(wù)報表會計科目和披露事項之相關(guān)認(rèn)定有關(guān)的內(nèi)控設(shè)計；2、管理層必須測試與所有重要財務(wù)報表會計科目和披露事項之相關(guān)認(rèn)定有關(guān)的內(nèi)控，而且測試應(yīng)當(dāng)涵蓋內(nèi)部控制的全部要素。3、管理層必須執(zhí)行適當(dāng)程序以獲得充分的證據(jù)并保留相關(guān)記錄，來支

13、持其對于公司內(nèi)部控制的有效性實施的評估。4、管理層對內(nèi)部控制實施評估是公司內(nèi)部控制的一部分，它代表了公司監(jiān)督內(nèi)控的一個重要方面?？梢允褂脙?nèi)部審計師、公司其他人員和第三方協(xié)助其進(jìn)行評估工作但不能將其對公司內(nèi)部控制進(jìn)行評估的責(zé)任委派給外部審計師或其它任何第三方。5 、 如 果 發(fā) 現(xiàn) 了 一 個 或 多 個 嚴(yán) 重 不 合 格 （ MaterialWeakness ），管理層就不能認(rèn)定公司的內(nèi)部控制是有效的。6 、 404條款管理層報告必須披露所有嚴(yán)重不合格（ Material Weakness ）。綜上所述， 薩班斯 -奧克斯利法案要求在美上市的公司必須建立內(nèi)部控制體系；建立、運行、評估、披露內(nèi)

14、控體系的責(zé)任在管理層；美國證券交易委員會（SEC ）和美國上市公司會計監(jiān)管委員會（PCAOB ）都推薦COSO 框架作為企業(yè)建立內(nèi)部控制體系的標(biāo)準(zhǔn)。附則美國薩班斯 -奧克斯利法案302 、 404 條款302 條款：公司對財務(wù)報告的責(zé)任本法案生效 30 天內(nèi)（ 2002 年 8 月 29 日前）美國證券交易委員會（ SEC ）制訂規(guī)則，要求向 SEC 提交定期報告的公司，在每一個年度或季度定期報告中就某些財務(wù)事宜 (見下述提綱 )附一份由公司首席執(zhí)行官和首席財務(wù)官簽署的書面認(rèn)證文件（ SEC 已按國會要求于 2002 年 8 月 27 日正式頒布了實施細(xì)則）。認(rèn)證文件必須包括下述內(nèi)容：簽字的官

15、員已經(jīng)復(fù)核了該報告。據(jù)首席執(zhí)行官和首席財務(wù)官所知，報告中不存在任何對重要事實的不真實陳述，也未遺露任何重要事項，從而保證該報告不會誤導(dǎo)讀者。據(jù)首席執(zhí)行官和首席財務(wù)官所知，報告中的財務(wù)報表和財務(wù)信息，在所有重大方面公允地反映了上市公司在報告所述階段的財務(wù)狀況和運營業(yè)績。簽署的官員：（ A）負(fù)責(zé)建立和維持公司內(nèi)部控制體系；（ B）已設(shè)計了這些內(nèi)部控制以保證簽署官員能夠獲得有關(guān)公司及其下屬公司的有關(guān)重要信息，尤其是那些在定期財務(wù)報告期內(nèi)的信息；（ C ）在編制財務(wù)報告日前 90 天內(nèi)已評估了公司內(nèi)部控制體系的有效性；（ D ）并以該評估為依據(jù)在報告中陳述了對公司內(nèi)部控制體系有效性的評估結(jié)論。簽署官員已向?qū)徲嫀熀蛯徲嬑瘑T會披露了：（ A ）內(nèi)部控制設(shè)計和運作中所有嚴(yán)重嚴(yán)重不合格這些嚴(yán)重不合格可能影響上市公司記錄、處理、匯總和報告財務(wù)數(shù)據(jù)的能力，并且已經(jīng)向?qū)徲嫀熤该髁怂兄匾膬?nèi)部控制缺陷；（ B）以及任何涉及上市公司管理層或其他在內(nèi)部控制體系中發(fā)揮重要作用的人員的任何欺詐行為，無論該欺詐行為嚴(yán)重與否。簽署官員已在報告中說明自內(nèi)部控制評估結(jié)束之日以后，內(nèi)部控制體系或其他對內(nèi)部控制具有重大影響的因素是否發(fā)生了重大變更，包括對重大缺陷或重要弱點的補(bǔ)救措施。404 條 :管理層對內(nèi)部控制的評估要求證券交易委員會（SE