上海公益林生態(tài)補償問題及完善策略探究

1、上海公益林生態(tài)補償問題及完善策略探究摘要：生態(tài)環(huán)境一直是人們最關(guān)注的領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境的正常運行和社會的可持續(xù)發(fā) 展緊密聯(lián)系。為了能夠改善生態(tài)環(huán)境，保障生態(tài)的穩(wěn)定運行，2009年起上海市政府積極響應(yīng)國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，正式設(shè)立市級的公益林生態(tài)補償規(guī)定。主要針對全市91957hm2（截止2017年）的公益林林地進行生態(tài)管理，上海市政府投入一定的管理資金生態(tài)補償 整個公益林。主要解讀了上海市實行的公益林生態(tài)補償政策，針對其政策的效應(yīng)和機制， 提出合理化的建議。關(guān)鍵詞：公益林；生態(tài)補償；完善策略1上海公益林生態(tài)補償?shù)拇嬖趩栴}1.1 配套政策細化不足從2009年開始實施的公益林生態(tài)補償政策來看，在制度實施

2、執(zhí)行的這幾年，在市政 府的積極推動和監(jiān)管下，各個縣區(qū)的政策落實情況整體較好。隨著縣區(qū)的城市化發(fā)展加快， 相關(guān)的基礎(chǔ)工作完成質(zhì)量有待提高。其中最主要缺乏的就是生態(tài)管理方面的方針制度，根 據(jù)生態(tài)公益林的生態(tài)特點和補償?shù)幕驹恚蓪⑸鷳B(tài)補償分為3個層面。第一，主要是針對于和林業(yè)生態(tài)產(chǎn)生直接關(guān)系的企業(yè)、部門和個人之間的微觀補償。第二，針對于不同 區(qū)域之間以協(xié)同合作的關(guān)系進行生態(tài)補償，合理劃分供給責任，責任劃分生態(tài)區(qū)域，分區(qū) 域化地建設(shè)和維護生態(tài)公益林。第三，從大局觀來看，以城市補償為主，城市反哺農(nóng)村， 城鄉(xiāng)結(jié)合的政策方針進行。目前上海市實行的生態(tài)補償方法主要集中在第一、二方面的層 次，主要通過一般性

3、的轉(zhuǎn)移支付比例分配生態(tài)補償資金。但是由于市政府在生態(tài)補償資金 和土地管理維護費方面的資金投入較為短缺，各個區(qū)縣的生態(tài)公益林的管理費用主要還是 由各個縣區(qū)自身承擔為主。因此，在積極實行生態(tài)補償政策的同時，要明確細化生態(tài)補償 資金管理方面的內(nèi)容和方法。1.2 補償標準的地區(qū)差異不足在生態(tài)公益林補償政策實際執(zhí)行時，需要考慮全市各個縣區(qū)不同的實際發(fā)展情況。對 于像上海市崇明、青浦等農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比較發(fā)達的縣區(qū)，可以集中積極實施公益林補償，改善 上海市生態(tài)環(huán)境。但是像經(jīng)濟發(fā)展相對薄弱的縣區(qū)在實行公益林補償政策時，不僅喪失了 發(fā)展經(jīng)濟的機會，還要投入大量的資金成本。所以，在上海市2009年發(fā)布的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付

4、方法中明確說明了各個縣區(qū)的補償轉(zhuǎn)移支付分配。分配到各縣區(qū)的轉(zhuǎn)移支付總 額，主要和該縣區(qū)公益林的面積占比、維護面積以及工作考核等因素相關(guān)。在2010年，上海市政府根據(jù) 2009年該市的生態(tài)林業(yè)補償資金分配情況調(diào)查結(jié)果，調(diào) 整了不同縣區(qū)的補償金額。但是在實際的實施過程中，沒有充分考慮到各個縣區(qū)的經(jīng)濟發(fā) 展水平，一定程度上導(dǎo)致市財政生態(tài)林補償資金的浪費。1.3 生態(tài)補償標準對生態(tài)價值的核定不足目前實行的生態(tài)林補償政策文件中，主要還是將生態(tài)林面積和維護成本作為主要因素 考慮，很大程度上忽略了生態(tài)林對于上海特大型城市的生態(tài)價值。生態(tài)環(huán)境對于城市的發(fā) 展的意義無法量化。即使在不考慮生態(tài)公益林所帶來的生物多

5、樣性、環(huán)境改善以及其他有 關(guān)的價值，上海市現(xiàn)有的林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)每年所涵養(yǎng)的水資源，固化的土地資源，吸收的污 染物，改善的空氣質(zhì)量等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，都是生態(tài)系統(tǒng)背后中所隱藏的巨大價值。2上海公益林生態(tài)補償?shù)耐晟撇呗?.1 進一步明確生態(tài)補償對象和標準生態(tài)系統(tǒng)是人們生活所共有的生活環(huán)境，需要政府為主進行引導(dǎo)。在進行城市生態(tài)化 推進的進程中，市政府財政應(yīng)以生態(tài)公益林補償?shù)臑橹黧w，各個縣區(qū)財政為輔，社會各行 各業(yè)積極參與響應(yīng)，制定合理明確的管理補償辦法，進一步明確生態(tài)補償?shù)膶ο笫歉鱾€縣 區(qū)地方財政以及生態(tài)林業(yè)權(quán)的所有者。制定合理、完善的生態(tài)補償政策是基礎(chǔ)，明確劃分 生態(tài)公益林和補償主體是政策實施的關(guān)鍵

6、所在。針對上海市9萬多hm2的公益林區(qū)域，各縣區(qū)應(yīng)明確公益林負責范圍，合理、有效利用公益林補償轉(zhuǎn)移支付資金，主要用于林業(yè)的 管理維護以及土地流轉(zhuǎn)費等方面。在充分調(diào)查市區(qū)范圍內(nèi)的公益林實際情況，依據(jù)生態(tài)公 益林補償?shù)幕驹矸椒?，同時積極借鑒國內(nèi)外成功的理論研究和實踐經(jīng)驗，應(yīng)用機會成 本法等資源環(huán)境管理辦法，從而制定出合理、高效的補償標準。2.2 出臺生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的資金管理細則在現(xiàn)行的生態(tài)補償管理中，對于轉(zhuǎn)移支付資金的管理有如下明細的規(guī)定：在分配和使 用生態(tài)補償轉(zhuǎn)移資金的過程中，各個區(qū)縣的相關(guān)部門可以建立相關(guān)的協(xié)商體系，增強各個 區(qū)縣和管理部門之間的溝通聯(lián)系。通過設(shè)立協(xié)商機制，能夠加強區(qū)域化

7、管理分配的一體性。 各個區(qū)縣的相關(guān)管理部門，能夠依據(jù)自身環(huán)境的發(fā)展水平，對生態(tài)項目和轉(zhuǎn)移資金提出相 關(guān)的建設(shè)性意見。區(qū)縣的相關(guān)管理部門，通過調(diào)研本地區(qū)的生態(tài)項目資金需求，結(jié)合自身 財政實際水平，在綜合考慮的情況下，可向市財政部門提出年度的資金安排計劃和總量， 市政府財政會根據(jù)實際的分配方案和計劃進行執(zhí)行。2.3 加大行業(yè)主管部門對生態(tài)補償工作的考核力度制定合理、有效的生態(tài)公益林補償工作考核辦法，是保證上海市生態(tài)公益林補償工作 可靠有效進行的根本所在。目前針對公益林生態(tài)質(zhì)量的考核指標主要有：森林防火功能、 空氣環(huán)境污染無改善、林業(yè)生態(tài)地區(qū)的維護和管理占用情況以及相關(guān)的管理人員體系建設(shè) 等。就目前

8、的公益林考核內(nèi)容來看，考核指標還只集中在公益林質(zhì)量的間接性功能方面， 沒有考慮到公益林最根本的生態(tài)價值方面的考核，且考核內(nèi)容和標準過于繁瑣，會直接影 響最終的考核結(jié)果。因此，建議合理優(yōu)化生態(tài)公益林補償工作的考核內(nèi)容，簡化考核內(nèi)容 和指標，增加公益林主體性相關(guān)的考核標準以及著重考核公益林維護方面的基礎(chǔ)建設(shè)，從 而保證考核結(jié)果的有效性和準確性。2.4 完善生態(tài)補償資金的增長機制和融資渠道在生態(tài)公益林補償制度的制定和實施過程中，政府和市場都需要各自發(fā)揮作用。就目 前的政策和環(huán)境而言，政府在其中的作用占主要，市場在其中則主要是承擔協(xié)作、監(jiān)管、 實施等方面的作用。在生態(tài)公益林補償政策的實施過程中，政府不

9、僅要制定相關(guān)的管理規(guī) 定文件，還要作為政策實行的主要推動者，包括人力資本的大量投入。市政府財政和各區(qū) 縣財政管理部門要建立合理的生態(tài)補償標準，共同承擔相應(yīng)的責任。統(tǒng)籌和平衡好各個區(qū) 縣之間的協(xié)同合作關(guān)系，劃分明確責任范圍，有利于生態(tài)公益林補償工作的合理有序化運 行。就目前的實際情況而言，市場在生態(tài)補償實施中主要起輔助彌補的作用。借鑒國外發(fā) 展較為成功的生態(tài)補償管理辦法，在市場制經(jīng)濟環(huán)境下，積極引導(dǎo)市場參與進來，提高市 場經(jīng)濟的主觀能動性。在完善的法律規(guī)定和市場交換準則下，從而來擴展生態(tài)公益林補償 的資金渠道。3結(jié)語在上海市政府的大力推進下，生態(tài)公益林的建設(shè)效果顯著。目前上海市已經(jīng)建設(shè)好了 包括沿海防護林防、污染防護林、生態(tài)風景林等等生態(tài)公益林體系。生態(tài)公益林對于上海 特大型城市的生態(tài)價值巨大，對于改善上海市人民的生活環(huán)