關(guān)于公共財政的理論觀點綜述

1、關(guān)于公共財政的理論觀點綜述近年來，“公共財政”成為我國學(xué)術(shù)界和政府所關(guān)注的問題。尤其在財政學(xué)界展 開了一場關(guān)于“公共財政”的討論?，F(xiàn)將一些觀點綜述如下：一、對“公共財政”的不同看法：第一種看法認(rèn)為：社會主義國家的雙重身份和雙重職能，決定著國家財政的構(gòu)成及其職能。我 國是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的社會主義國家.國家既是政權(quán)組織,又是全民所有制生產(chǎn)資料所有者的代表，行使著雙重經(jīng)濟(jì)職能，即社會經(jīng)濟(jì)管理職能 和全民生產(chǎn)資料所有者職能.社會主義國家的雙重身份和雙重職能，決定著國家 的分配行為-國家財政是由兩個部分即公共財政和國有資產(chǎn)財政組成，它們各自具有不同的具體職能和任務(wù)，應(yīng)采取不同的政策。該看法還

2、認(rèn)為：當(dāng)前財政不再是計劃經(jīng)濟(jì)體制下的統(tǒng)包大攬財政，隨著社會的發(fā)展財政職 能也將逐步轉(zhuǎn)變。財政必須立足經(jīng)濟(jì)大局，放眼社稷民生，做治邦安民的 堅強后盾。公共財政是財政歷史發(fā)展中的一種形態(tài)， 是一種與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的 財政模式，它是財政職能的調(diào)整，是財政管理深化與資金投向的深刻變革， 當(dāng)前 我國必須努力構(gòu)筑公共財政新框架，適應(yīng)財政體制的發(fā)展趨勢。第二種看法認(rèn)為：市場經(jīng)濟(jì)要求的是公共財政，只有公共財政才能適應(yīng)于、服務(wù)于并有利于 市場經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展，這是數(shù)百年來市場經(jīng)濟(jì)在西方的發(fā)展歷程所鮮明昭示 的。我國要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)， 很自然也要建立與之相適應(yīng)的公共財政。 改 革開放以來，我國出現(xiàn)了向公共財

3、政轉(zhuǎn)化的趨勢：（1）稅收占預(yù)算內(nèi)收入比重大 幅度上升而達(dá)90%以上；（2）稅收制度從按所有制成分分別設(shè)置，逐步轉(zhuǎn)向?qū)?不同經(jīng)濟(jì)成分實行同一稅收制度上來；（3）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財政總支出比重大為 下降，而同期社會文教支出急劇上升；（4）基本建設(shè)支出占財政總支出比重急劇 下降。該支出曾是國家計劃配置資源的直接財力手段；（5）財政的基本建設(shè)支出 從直接投資建設(shè)盈利性為主，向基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資為主轉(zhuǎn)化。第三種看法認(rèn)為：建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的步伐不斷促使著財政職能的轉(zhuǎn)變、財 政制度的改革和財政支出范圍與結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。因此，建立“公共財政”的 基本框架,非常必要和正確，但不能忽視“國有資產(chǎn)

4、財政”。我國實行社會主義 市場經(jīng)濟(jì),經(jīng)濟(jì)運行體制要求政府實行“政企分開”、“政資分開”、“兩權(quán)分 開”，與此相對應(yīng)，就要求實行稅利分流，復(fù)式預(yù)算，構(gòu)建“公共財政”和“國有 資產(chǎn)財政”“雙重結(jié)構(gòu)財政”運行模式。 我國實行“公共財政”是國家財政所固 有的，但不能忽視“國有資產(chǎn)財政”，把“國家財政”變成單純的“公共財政”。 這是從財政基礎(chǔ)理論出發(fā)得出的必然結(jié)論。第四看法認(rèn)為：公共財政不是“吃飯財政”。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財政的構(gòu)建， 并不意味著財政要從再生產(chǎn)領(lǐng)域完全退出， 而轉(zhuǎn)向“吃飯財政”。恰恰相反，公 共財政是應(yīng)當(dāng)且必需在再生產(chǎn)領(lǐng)域有所作為的。 事實上，任何社會形態(tài)下的財政， 都不可能完全

5、不管再生產(chǎn)之事。另外，我國財政逐漸向公共財政轉(zhuǎn)變，不會影響 國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。道理很簡單，現(xiàn)在我國國有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，到 1996年底國有資產(chǎn)為65894億元，是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱，這么大的國有資產(chǎn) 通過自己運營，不應(yīng)該影響其主導(dǎo)地位。目前國有的困難，原因是多方面的，但 主要是機制問題，這個問題不解決，政府投入再多也無濟(jì)于事。第五種觀點認(rèn)為：作為唯心主義產(chǎn)物的“公共財政”，無論其是財政的本質(zhì)還是類型的理論， （避開財政本質(zhì)討論財政類型實際上是自欺欺人），都存在根本性的錯誤。正確 的態(tài)度是依據(jù)鄧小平同志的“社會主義本質(zhì)論”堅持“國家分配論”，大膽借鑒西方財政實踐中有助我國財政改革與運行的

6、具體作法，不斷發(fā)展和完善“國家分 配論”。第六種觀點認(rèn)為：當(dāng)前我國財政的關(guān)鍵，是采取有力措施，適當(dāng)集中財力，振興財政，充分 發(fā)揮并強化財政在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下應(yīng)有的職能， 而實行“公共財政”并不能 解決這些問題，也不能達(dá)到黨中央提出的振興財政的目標(biāo)。他認(rèn)為，我國自改革開放以來，預(yù)算內(nèi)財政收入占 GDP的比重逐年下降，以至降到10%的最低點， 財政收入拮據(jù)，支出安排捉襟見肘，財政職能被肢解、被代替、被削弱，財政在 宏觀調(diào)控中無所作為。從這個意義上說，實施積極的財政政策無疑是一種有所作 為的政策，是財政職能的強化，是財政在宏觀調(diào)控中的作用的強化。但是，用“公 共財政”則不能說明積極的財政政策的積極

7、意義。社會主義市場經(jīng)濟(jì)，就是在國家宏觀調(diào)控下使市場在資源配置上起基礎(chǔ)作用，這里有兩層意思：一是市場不能 配置所有資源，需要政府介入；二是需要國家的宏觀調(diào)控，市場經(jīng)濟(jì)才可能正常 運行。這次積極財政政策采取的各項措施， 都是實現(xiàn)這三項職能的有力手段。 比 如，增發(fā)1000億國債，用于加快基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，這本是財政配置資源的職能， 是其他部門不能替代的，而且是一種通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整帶動經(jīng)濟(jì)增長的措施，這是 財政的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展職能。第七種觀點認(rèn)為：應(yīng)堅持國家分配論。他認(rèn)為，西方公共財政理論的不足之處是沒有明確回 答財政分配的主體是什么；財政同誰有著本質(zhì)；財政在社會再生產(chǎn)中處于什么樣 的地位，起著什么樣的

8、作用等重大的理論問題和現(xiàn)實問題。如果完全用公共財政 理論代替國家分配論，其結(jié)果勢必導(dǎo)致國家財政作用領(lǐng)域的范圍過分縮小，國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)功能的減弱和財政完全退出生產(chǎn)領(lǐng)域的局面。這同我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)以公有制為主體，市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)作用的特征相 悖。我們堅持國家分配論，不是說國家分配論已經(jīng)完美無缺，可以原封不動地 搬來指導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)體制下的財政運行實踐， 而是要在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié) 合經(jīng)濟(jì)條件變化實際，發(fā)展國家分配論，完善國家分配論，賦予財政分配關(guān)系的 新特點。二、關(guān)于“公共財政”的概念：第一種論述：公共財政是指國家為市場經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)而進(jìn)行的政府分配行為。概括 起來說

9、，公共財政是以市場失效為存在前提， 是政府以政權(quán)組織的身份，依據(jù)政 治權(quán)力，在全社會進(jìn)行的以市場失效為范圍的，以執(zhí)行國家的社會管理者職能， 為市場提供公共服務(wù)的需要為目的的一種政府分配行為。 其分配具有公共性和非 市場盈利性兩個基本特征，其收支活動主要通過公共預(yù)算來體現(xiàn)， 主要包括：經(jīng) 費預(yù)算和公共投資預(yù)算，社會保障基金預(yù)算從性質(zhì)上也應(yīng)是公共預(yù)算性質(zhì)的，它提供的也是公共服務(wù)。第二種論述：“公共財政”不等于“財政”或“國家財政”，它僅是一種存在于特定時 期的，有著特定內(nèi)涵與活動范圍的財政類型。 （1）公共財政是市場失效的產(chǎn)物；（2）公共財政以和個人追求自身最大利益為分析的基點。這兩點對我國公共財

10、 政來說也是如此。正是由于存在著市場失效和追求自身利益， 才使得在社會主義 市場經(jīng)濟(jì)下，也要有與之相適應(yīng)的社會主義公共財政存在；（3）公共財政不應(yīng)憑 借國有資產(chǎn)所有權(quán)介入市場有效運行的范圍內(nèi)這一基點， 對于我國有其一定的借 鑒意義。這就是在市場經(jīng)濟(jì)下，政府在市場有效運行范圍內(nèi)憑借資產(chǎn)所有權(quán)開展 的分配活動，不是公共財政活動，而是另一類型的財政活動。這就表明，當(dāng)人們 從馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和國家觀為基礎(chǔ)而提出社會主義雙元財政問題時，它也能夠作出符合國際慣例的理論說明。第三種論述：對于公共財政的含義可以從兩個方面理解：一方面，公共財政就是國家財 政，和我們經(jīng)常談的財政沒有什么區(qū)別，加上“公共”兩字

11、主要是翻譯的原因， 后來約定成俗，把資本主義財政稱為公共財政，而把社會主義財政稱為國家財政。 另一方面，從公共經(jīng)濟(jì)和私人經(jīng)濟(jì)角度來區(qū)分，財政在西方是屬于政府經(jīng)濟(jì)或叫 作公共經(jīng)濟(jì)、公共部門經(jīng)濟(jì)，而政府部門以外經(jīng)濟(jì)主體的活動都叫私人經(jīng)濟(jì)。 公 共經(jīng)濟(jì)提供公共產(chǎn)品，私人經(jīng)濟(jì)提供私人產(chǎn)品，它們具有不同的性質(zhì)。但是，這 樣區(qū)分不是以所有制為標(biāo)準(zhǔn)，而是以經(jīng)濟(jì)活動的不同特性為標(biāo)準(zhǔn)。 從公共財政到 公共經(jīng)濟(jì)，這是西方財政發(fā)展經(jīng)歷的兩個階段。11三、中國“公共財政”的目標(biāo)模式：第一種觀點認(rèn)為：當(dāng)前提出建立公共財政的基本框架，反映了政府職能轉(zhuǎn)變和財政改革的深 化。具體來說公共財政框架的建立具有以下五個方面的含義：

12、第一，明確在市場經(jīng)濟(jì)體制下財政的基本職責(zé)，為市場的有序順暢服務(wù)， 即為市場運行提供外部條件、解決公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供、公平分配和宏觀經(jīng)濟(jì) 穩(wěn)定等問題，從而提高整個經(jīng)濟(jì)的運行效率。這實際上是從分配和資源配置上正 確解決市場經(jīng)濟(jì)下政府、市場、三者的關(guān)系。第二，建立以公共支出為主體的支出體系。在轉(zhuǎn)軌過程中財政支出的范圍 還是比較廣泛的，存在著越位與缺位并存的情況，公共財政的提出明確了財政支 出必須以公共支出為主體。公共支出主要包括：為保證國家機構(gòu)正常運行所必需 的經(jīng)費； 為市場資源配置不能有效解決的各類社會事業(yè)提供必要的財力；為實現(xiàn)公共服務(wù)所必需的政策性補貼；各種公益性或非市場盈利性公共工程投資。而

13、 對于市場機制能有效發(fā)揮作用領(lǐng)域的各類盈利性經(jīng)營性投資和支出，則應(yīng)逐步減少和退出。第三，建立以稅收為主體，以規(guī)范的非稅收入為輔的公共財政收入體系。 在市場體制下，稅收對和居民來說是一種享受公共服務(wù)的付費（價格），從政府來說是提供公共服務(wù)的財力基礎(chǔ)，是避免個人“免費搭車”的一種必要形式， 是 公共財政的主要的基本的收入。各種收費特別是行政性收費則不同，是政府在社 會管理中運用其職能為或居民提供個別、 特殊服務(wù)的收費，它不同于稅，不是公 共服務(wù)的收費，也不是價，不是市場行為，而是政府行為，在收入中只能處于輔 助的地位。這種收費在某種意義上說還可起到限制資源的浪費，節(jié)約社會資源的作用。第四，建立起以

14、宏觀經(jīng)濟(jì)效益和社會效益最大化為目標(biāo)，以財政法規(guī)為依 據(jù)，以財政收支為中心，運用現(xiàn)代科學(xué)的手段和規(guī)范的制度的公共財政管理體系。 財政作為政府的分配行為，必須為實現(xiàn)社會的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展服務(wù)，財政分配管理都要以社會效益和宏觀經(jīng)濟(jì)效益的最大化為目標(biāo)， 這與公共財 政為市場的有序順暢運行服務(wù)是完全一致的。要維護(hù)市場的正常秩序，財政就必 須依法理財，健全財政法制，一切財政管理都是圍繞財政收支進(jìn)行的， 公共財政 也不例外。在現(xiàn)代社會，財政管理必需運用科學(xué)手段，實現(xiàn)規(guī)范化管理。第五，建立以保重國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，綜合運用預(yù)算、稅收、 投資、國債、補貼、貼息等財政政策和手段的財政宏觀調(diào)控體

15、系。財政的宏觀調(diào) 控目標(biāo)是依據(jù)一定時期政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)來確定的，但從公共財政來說，它主要通過上述財政杠桿調(diào)節(jié)總需求來調(diào)節(jié)社會總供需的平衡關(guān)系，它是政府實行反周期經(jīng)濟(jì)政策的主要手段之一。12第二種觀點認(rèn)為：中國的“公共財政”模式：我國多一個從收入方面看，“費改稅”，提高“兩個比重”是實行“公共財政”模式的 基本條件；從支出方面看，要經(jīng)歷財政退出經(jīng)營性領(lǐng)域的過程，要把握一個“度”， 解決財政分配“缺位”和“越位”的問題 ，這是實行“公共財政”模式的關(guān)鍵； 從預(yù)算方面看，做到預(yù)算的公開、透明，加強財政監(jiān)督，規(guī)范預(yù)算外的收支行為， 是實行“公共財政”模式的根本保障.中國“公共財政”至少有兩大特殊性：

16、一 是中國的“公共財政”不是單純的“公共財政”不象西方講財政就是“公共財 政”。中國還要處理“公共財政”與“國有資產(chǎn)財政”之間的關(guān)系?！皣匈Y產(chǎn)財政”這是中國財政的特色；中國的“公共財政”遠(yuǎn)非西方的那么簡單。二是中國的“公共財政”的責(zé)任不單單是要彌補市場不足和保護(hù)市場，同時還要影響和培育市場。在公共產(chǎn)品供應(yīng)范圍上，不僅要加強物質(zhì)性的公共產(chǎn)品供 應(yīng),如公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等；還要加強政策、制度、法令性公共產(chǎn)品供應(yīng)， 以健全、完善、穩(wěn)定市場經(jīng)濟(jì)。13第三種觀點認(rèn)為：中國公共財政的基本目標(biāo)：（1）調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系。按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求，調(diào)整政府與 市場關(guān)系，中央與地方的關(guān)系，政府與的關(guān)系

17、，政府與居民的關(guān)系，形成公共財 政的基本制度框架。（2）建立收入穩(wěn)定增長的運行機制。中期目標(biāo)是：財政收入占 GDP比重由 目前的提高15% ;長期目標(biāo)是：20XX年前，財政收入占GDP比重提高到20% 以上。（3）財政資金使用效益明顯提高。通過財政支出管理方式的改革，建立合 理的支出結(jié)構(gòu)，緩解收支矛盾，基本保證公共支出的資金需要， 最大限度地減少 資金浪費。(4) 消滅財政赤字，實現(xiàn)財政收支穩(wěn)定平衡。力爭三到五年時間，將現(xiàn)有的財政赤字壓縮50%, 20XX年以前基本實現(xiàn)財政收支平衡。14第四種觀點認(rèn)為：建立中國公共財政收入、支出制度的構(gòu)想：1、收入制度構(gòu)想：具體包括兩個方面的內(nèi)容：(1) 界定

18、公共收入的范圍。我國公共收入范圍主要包括：稅收收入；規(guī)費 罰沒收入；出售、轉(zhuǎn)讓公產(chǎn)收入；基金收入；捐贈收入；公債收入。(2) 收入制度的創(chuàng)新：具體內(nèi)容包括一是實行稅費改革；二是完善稅制的改革；三是建立國有資 產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算。2、支出制度構(gòu)想：(1) 公共支出范圍的界定：公共財政支出范圍主要包括：公共安全，即國防、公檢法司、武裝警察等； 公共機構(gòu)，即國家行政機關(guān)、外交等；公共服務(wù)，即教育、衛(wèi)生、文化、科學(xué)、 社保、社區(qū)服務(wù)等；公共工程，即環(huán)境保護(hù)、國土整治、公共設(shè)施等；公益，即 水暖電氣、公共交通、城市衛(wèi)生、城市綠化等。(2) 公共支出的供給方式：對“純粹公共產(chǎn)品”的供給，政府應(yīng)全額負(fù)擔(dān)，不能由社會

19、和個人負(fù)擔(dān)。因此，軍隊和政府機關(guān)興辦的公司、和多種經(jīng)營等創(chuàng)收活動應(yīng)推向社會，交給市 場。這類公共支出主要有國防、外交、行政管理、公檢法司、撫恤和社會福利救濟(jì)等。對“混合性公共品”中的教育、社會保障、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、廣播電 影電視等公共支出，實行最低保障原則。對另一類具有“混合性公共品”性質(zhì)的供水、供電、供暖、排污、機場、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及公益，其公共支出供給方式應(yīng)實行以市場 為主、政府資助為輔的原則。對大中型項目，政府可采取一定的投融資手段參與 建設(shè)；對某些市場化程度較高、社會效益較大的項目，政府還可通過注入資本金 參股的方式提供資助和支持；對完全由市場能解決的項目財政將不

20、再安排資金。(3) 公共支出制度的創(chuàng)新：在公共支出管理方面，為加快與國際慣例接軌，將逐步推出零基預(yù)算、國 有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算、政府采購制以及國庫單一帳戶等項改革， 強化 預(yù)算外資金監(jiān)督管理，切實解決財政收入兩個比重降低以及財政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī) 范化運行的問題。3、建立中國公共財政政策的運行與控制系統(tǒng)：從規(guī)范財政政策的運行來看，構(gòu)造財政政策的執(zhí)行運作系統(tǒng)，應(yīng)該包含以 下幾個方面的工作：（1） 首先依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運行狀況構(gòu)造財政政策運行的預(yù)警系統(tǒng)， 通過各種 臨界指標(biāo)的判別，顯示政策運行的狀態(tài)，通過指標(biāo)顯示的警戒級次，為有效地制 定和調(diào)整政策提供依據(jù)。（2）構(gòu)造財政政策的執(zhí)行系統(tǒng)，即通過預(yù)警

21、系統(tǒng)顯示的運行狀態(tài)，決策財 政政策調(diào)控的力度，將政策力度分為不同的級次，并考慮政策工具的不同組合， 依據(jù)實際情況加以選擇。（3）構(gòu)造財政政策實施效果的跟蹤、反饋、監(jiān)督系統(tǒng)，即通過指標(biāo)體系加 以跟蹤監(jiān)督，具體指標(biāo)可否考慮參照宏觀經(jīng)濟(jì)景氣狀況以及政策傳導(dǎo)的中間變量等因素，監(jiān)督財政收支的總量或結(jié)構(gòu)，以及中央或地方政策執(zhí)行的實際效果， 及 時反饋，有效稽查。15第五種觀點認(rèn)為：公共財政不等于吃飯財政，不等于財政建設(shè)功能的消失，而是財政職能的 調(diào)整，是財政管理深化與資金投向的深刻變革。 財政必須立足經(jīng)濟(jì)大局，放眼社 稷民生，做治邦安民的堅強后盾，必須努力構(gòu)筑公共財政新框架。第一，深化財政改革。一是推進(jìn)依

22、法理財進(jìn)程，建立與市場經(jīng)濟(jì)接軌的財 政運行體系。二是預(yù)算管理進(jìn)一步法制化、規(guī)范化。三是深化財政支出改革，優(yōu) 化結(jié)構(gòu)，提高效益。逐步把不應(yīng)由財政開支的項目剝離出去。 大力推行政府采購 制度。第二，重新界定和規(guī)范財政支出范圍。一方面要根據(jù)中央統(tǒng)一部署，不斷 提高對科學(xué)、教育、政權(quán)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面的保障能力；另一方面，利用財 政支出政策的導(dǎo)向，不斷優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化事業(yè)發(fā)展布局結(jié)構(gòu)，推動 教育、衛(wèi)生、文化、體育、廣播電視、農(nóng)林水利等事業(yè)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，解決低水 平重復(fù)設(shè)置問題，建立開放型事業(yè)發(fā)展體制。第三，調(diào)整建設(shè)性支出投向?！肮?共財政”并不等于財政失去投資和建設(shè)的功能，而是要求我們改變

23、傳統(tǒng)的扶持生 產(chǎn)的觀念和做法，對財政在新時期財源建設(shè)中的地位、作用重新進(jìn)行認(rèn)識和定位。 財政建設(shè)性支出，要從直接投入生產(chǎn)領(lǐng)域，逐步地轉(zhuǎn)到為生產(chǎn)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng) 造條件的投入上來，轉(zhuǎn)向主要搞基礎(chǔ)設(shè)施、科技進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)項目， 以改善投資環(huán)境，促進(jìn)平等競爭。同時，財政投入支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，應(yīng)以反經(jīng)濟(jì)周 期投入為主。第四，廣泛實施規(guī)范的政府采購政策和辦法。 政府采購是政府機關(guān) 利用財政資金從社會生產(chǎn)部門購買商品和勞務(wù)的支出， 直接影響社會總需求的增 減，調(diào)控經(jīng)濟(jì)運行。16第六種觀點認(rèn)為：公共財政要抓三個環(huán)節(jié)。第一，執(zhí)行積極的財政政策。一方面，要通過執(zhí) 行公共財政政策，堅持積極的財政政策，將財政

24、立足服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)于社 會公共需要，主動增加投入，有效地擴(kuò)大內(nèi)需，從而拉動經(jīng)濟(jì)增長。另一方面， 要借助建立公共財政的有利時機，大力壓縮一般性財政開支，集中財力用于事關(guān) 經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的項目上。第二，建立規(guī)范的稅收體系。一是調(diào)整和優(yōu)化稅 收結(jié)構(gòu)。二是要加大依法治稅的力度。三是要加大稅收征管力度。第三，確立科 學(xué)的支出體制。一是要科學(xué)界定財政支出范圍。 二是要重新確定支出順序。三是 要調(diào)整財政資金投入。四是要改革支出控管方法。21四、“公共財政”的職能：第一種觀點認(rèn)為：中國公共財政的基本職能：由于我國正處在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，政府承擔(dān)著繁重的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)改革即經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)

25、增長的重任。其中體制轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)增長的雙重目標(biāo)，從根本上規(guī)定了我國公共財政的基本職能是 資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，發(fā)育和完善市場、培育市場體系、提高國 有經(jīng)濟(jì)效益和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的職能。（1）支持經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新的職能；（2）管理國 有資產(chǎn)的職能；（3）建立財政投融資管理體系；（4）調(diào)節(jié)收入分配的職能；（5） 穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。17第二種觀點認(rèn)為：公共財政的職能范圍：由于財政是政府實現(xiàn)其職能的財力保證，因而公共財政又從財力上規(guī)范和制約了政府這種職能范圍。具體表現(xiàn)為：1、政府從三位一體（政權(quán)組織、全民生產(chǎn)資料所有者、生產(chǎn)經(jīng)營的組織者和指揮者）向社會管理者轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)下社會管理者的經(jīng)濟(jì)

26、職能是對市場運行 的保障、服務(wù)、監(jiān)督功能，即維護(hù)市場運行正常秩序（法律法規(guī)和行政管理）；提供市場自身不能解決的外部條件（如公共產(chǎn)品和服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施）；對市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，彌補和糾正市場機制的缺陷，促進(jìn)市場的平穩(wěn)運行，實現(xiàn)效率與 公平的最佳組合，對市場機制能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府逐步做到不直接干預(yù)， 或不進(jìn)入。能夠更加明確、有效地解 ,管宏觀，做好為市場順2、 財政適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變而進(jìn)一步清除計劃經(jīng)濟(jì)的舊模式，向適應(yīng)市場經(jīng) 濟(jì)的要求前進(jìn)了一大步。公共財政從財力分配和資源配置的角度明確了政府與市 場的邊界，使財政分配從統(tǒng)包大攬中進(jìn)一步脫身出來，- 決財政分配的“越位”和“缺位”問題， 更好地抓

27、大事， 暢正常運轉(zhuǎn)提供公共服務(wù)，創(chuàng)造外部條件的職責(zé)。公共財政體現(xiàn)了市場化 明確規(guī)范財政收支范圍，3、為振興財政，深化財政改革樹立了明確的目標(biāo)。 改革中的財政目標(biāo)模式，為正確的界定和健全財政職能，加強財政管理和法制建設(shè)提供了明確的目標(biāo)，這也就為振興財政提供了條件。18第三種觀點認(rèn)為：提倡在中國實行“公共財政”的同志本意是讓財政退出競爭性資源領(lǐng)域。一般來說，這種指導(dǎo)思想是符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的， 但結(jié)合我國當(dāng)前實際， 有些問題也值得認(rèn)真思考：其一，主張財政退出競爭性領(lǐng)域，從發(fā)展方向來說是 對的，但只要明確社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的財政職能就可以了， 也不必將已經(jīng)約定 成俗為大家所熟悉的財政概念改為“

28、公共財政”?，F(xiàn)代財政理論是從政府與市場 的關(guān)系來界定政府職能和財政職能， 競爭性領(lǐng)域通過市場配置可以實現(xiàn)效率， 政 府和財政自然可以不參與，而政府和財政的配置職能是彌補“市場失靈”，滿足社會公共需要，提供“公共物品”，其中包括基礎(chǔ)設(shè)施。其二，財政退出競爭性 領(lǐng)域作為發(fā)展方向是對的，但不能不考慮我國當(dāng)前的實際，主要是我國經(jīng)濟(jì)在相 當(dāng)長的時期內(nèi)仍處于發(fā)展中階段，面臨著艱巨的結(jié)構(gòu)性調(diào)整任務(wù)，而實行市場經(jīng) 濟(jì)國家的經(jīng)驗證明，結(jié)構(gòu)性調(diào)整不可能靠市場自發(fā)來實現(xiàn)， 靠銀行貸款和部門收 費或建立部門基金都會造成不良的后果，只有發(fā)揮財政的資源配置職能才是正確 的途徑。其三，所謂競爭性領(lǐng)域也要作具體分析，諸如鋼鐵

29、、煤炭、化工、鐵路、 民航以及高新技術(shù)等支配國民經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，既具有壟斷性，又具有一定的競爭性，在我們這 樣一個資本市場不發(fā)達(dá)的國家，也只能通過發(fā)揮財政的配置資源的職能， 才能得 到加速發(fā)展。第四，我國競爭性部門的大中型國有，過去和現(xiàn)在都是國家財政收 入的主要來源，當(dāng)然這些的出路是實行股份制改造， 面向市場，但這要有一個過 程，當(dāng)前國家只索取不返還，撇開不管，將不利于增強這些競爭能力，將不利于 這些的生存和發(fā)展，這里也需要財政在資本金投入方面或?qū)嵤┠承﹥?yōu)惠政策給以 支持。19第四種觀點認(rèn)為：財政制度是規(guī)范公共部門經(jīng)濟(jì)行為的約束條件。 財政效率制度分兩個層次。 一是政府的效率資源配置制度。政府決定提供公共商品種類、 數(shù)量和質(zhì)量，由此 給公共部門安排資金。二是公共部門的生產(chǎn)效率制度，即按照政府配置的資源生 產(chǎn)出盡可能多的公共商品，或生產(chǎn)出質(zhì)量盡可能高的公共商品。效率問題是基礎(chǔ)， 效率優(yōu)先始終是財政制度建構(gòu)中要遵循的原則。（1）公共部門的生產(chǎn)效率制度實質(zhì)上是公共部門內(nèi)部的激勵約束制度。這主要要處理好集權(quán)和機動權(quán)的關(guān)系以信公共商品的生產(chǎn)成本和個人利益的關(guān)系。公共部門是貫徹政府意圖的“生產(chǎn)單位”，因此集權(quán)