中國金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管問題研究

1、中國金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管問題研究中山大學(xué)嶺南學(xué)院金融系陸軍吳慧林斌彥摘要 對于處于轉(zhuǎn)型過程的中國經(jīng)濟(jì)來說，消費(fèi)者保護(hù)已經(jīng)成為制定政策涉 及到的關(guān)鍵領(lǐng)域。在我國，雖然1984年12月成立了中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)，并且制定 了相關(guān)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，然而由于金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)的特殊性，一般 的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法難以適用。本文闡述了金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的理論基礎(chǔ) 以及國內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)研究，通過對發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管 方面的制度安排進(jìn)行比較分析，論文提出了改善我國金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的 政策建議。隨著中國金融業(yè)的開放與發(fā)展，金融服務(wù)產(chǎn)品提供商與消費(fèi)者之間的糾紛時(shí) 有發(fā)生，如何保護(hù)金融服務(wù)

2、產(chǎn)品消費(fèi)者的合法權(quán)益，已經(jīng)成為金融監(jiān)管當(dāng)局必須 考慮的重要問題。經(jīng)合組織（OEC D在討論加強(qiáng)各成員國金融市場合作的專門會(huì) 議中，將保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益列為四個(gè)基本目標(biāo)之一。歐美等發(fā)達(dá)國家也紛紛把消 費(fèi)者保護(hù)列為金融監(jiān)管的重要目標(biāo)，并設(shè)立了相關(guān)的機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)這一監(jiān)管目標(biāo)。這些消費(fèi)者保護(hù)的內(nèi)容主要涉及到提供充分信息、為客戶提供專業(yè)咨詢、起草貸 款合同、收集并合理處理消費(fèi)者投訴案例本文從理論的角度分析說明了消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管對金融服務(wù)業(yè)的重要作用，并 分析介紹了發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在這方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。 對于中國現(xiàn)階段的問題，我們 也作了詳細(xì)的分析，并就這些問題提出了具體的解決辦法。、理論基礎(chǔ)與研究回顧1、消費(fèi)者的定

3、義。 The worksh op is organized by Directorate for Financial, Fiscal and Enter prise Affairs of the OECD.(2002)討論金融服務(wù)消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)， 首先要對消費(fèi)者內(nèi)涵進(jìn)行界定。 消費(fèi)者是指為了生活、生產(chǎn)或消費(fèi)的需要, 使用商品或者接受服務(wù)的個(gè)人或團(tuán)體。例如，我們到銀行去存取款、購買證券、到保險(xiǎn)公司購買保險(xiǎn)，我們獲得的是銀行、保險(xiǎn)公司的金融產(chǎn)品和他們的服務(wù)。些人認(rèn)為是投資者而不是消費(fèi)者，這里面有一點(diǎn)要強(qiáng)調(diào)的是：作為廣大股民， 有 這主要是看問題的角度不同。 從上市公司的角度來說，他們確實(shí)是投資者

4、， 但從證券公司、 注冊會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)來說， 他們需要這些機(jī)構(gòu)提供服務(wù)來滿足他們的需要， 因此從這個(gè)角度來說， 他們是消 費(fèi)者。2 、對消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。通常微觀金融組織機(jī)構(gòu)總是傾向于生產(chǎn)更多的金融商品以謀求利潤最大化， 這種單個(gè)機(jī)構(gòu)的理性行為在無約束的條件下， 可能導(dǎo)致單純市場調(diào)節(jié)的失效和金 融乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的危機(jī)。 而對金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管主要是基于信息 不對稱的原因。許多金融產(chǎn)品不像一般的商品， 它包含了承諾的因素。 金融機(jī)構(gòu)承諾到期支付消費(fèi)者一個(gè)合理的報(bào)酬，當(dāng)然這個(gè)承諾也存在一定不能履行的風(fēng) 險(xiǎn)，這也就決定該金融產(chǎn)品的內(nèi)在價(jià)值。 只有消費(fèi)者充分掌握了這些情

5、況， 才能 在購買金融產(chǎn)品時(shí)對其做出正確的評估，從而增強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)討價(jià)還價(jià)的能力。一旦消費(fèi)者缺失了相關(guān)信息， 他們就可能錯(cuò)誤評估所購買的金融產(chǎn)品， 因此可能 會(huì)承受相當(dāng)大的代價(jià)， 而對于許多普通消費(fèi)者來說， 損失的可能是他們一生的積 蓄，因此政府必須進(jìn)行消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管。金融服務(wù)業(yè)市場失靈具體有以下兩個(gè)重要因素：是金融產(chǎn)品的復(fù)雜性，包括金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)收益形式、費(fèi)用及利潤結(jié)構(gòu)、提前退出的懲罰機(jī)制、 稅收負(fù)擔(dān)等等， 正確地理解這些內(nèi)容要求消費(fèi)者對相關(guān)專 業(yè)知識(shí)有相當(dāng)?shù)牧私猓?而這顯然是不現(xiàn)實(shí)的， 這就使得消費(fèi)者在與金融機(jī)構(gòu)訂立 合同的過程中處于相當(dāng)劣勢的地位。 這就要求政府對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管， 保

6、證產(chǎn) 品特性的透明化以方便消費(fèi)者的信息選擇， 有一個(gè)合理的價(jià)格競爭機(jī)制以及有效 地進(jìn)行資源配置。 同時(shí)很多具有專業(yè)背景知識(shí)的金融咨詢?nèi)藛T也應(yīng)運(yùn)而生， 如何 保證他們切實(shí)從客戶利益角度出發(fā)，也成為金融監(jiān)管的一項(xiàng)重要內(nèi)容。二是金融機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性， 金融機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模等等相當(dāng)復(fù)雜，使得消費(fèi)者無法正確評估相應(yīng)金融產(chǎn)品提供者的風(fēng)險(xiǎn)， 也不能在不同的金融產(chǎn)品提供者之間 進(jìn)行比較。消費(fèi)者需要了解為他們服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)的承諾的支付是否到期會(huì)足額 償付。對金融系統(tǒng)的償付能力，公眾存在較強(qiáng)的預(yù)期。過往經(jīng)驗(yàn)表明，一旦這種 預(yù)期不被滿足， 政府通常會(huì)成為最終支付人。 這就使得金融機(jī)構(gòu)存在一定道德風(fēng) 險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)糾正這種

7、風(fēng)險(xiǎn)， 削弱金融機(jī)構(gòu)的壟斷能力也能夠提高對消費(fèi)者保護(hù) 的力度。這方面強(qiáng)調(diào)公平分配信息也要求對進(jìn)行金融服務(wù)的消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管。從宏觀層面上來 講，透明度規(guī)則意味著正確發(fā)布信息以及公平對待所有市場參與者， 監(jiān)督金融中介機(jī)構(gòu)提供清晰可信的廣告信息。 從微觀層面上來講， 要求金融機(jī)構(gòu) 與消費(fèi)者之間不存在歧視。 監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加依賴信息披露以及市場力量作為金融機(jī) 構(gòu)必須遵守的紀(jì)律機(jī)制。 信息化手段的運(yùn)用有利于提高消費(fèi)者同金融機(jī)構(gòu)討價(jià)還 價(jià)的能力。另外，金融機(jī)構(gòu)的負(fù)外部性使得金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)倒閉通過信用鏈傳染而形成 金融危機(jī)， 任何一家金融機(jī)構(gòu)出了問題， 都會(huì)成為整個(gè)金融業(yè)發(fā)展的最短的一塊 木板，進(jìn)而風(fēng)險(xiǎn)將波及整

8、個(gè)金融業(yè)。 嚴(yán)重的將會(huì)動(dòng)搖消費(fèi)者對整個(gè)金融體系的信 心，造成金融恐慌。 從這個(gè)意義上講， 金融監(jiān)督對保護(hù)消費(fèi)者的根本利益至關(guān)重 要。金融監(jiān)管往往要考慮各種監(jiān)管目標(biāo)， 加強(qiáng)對消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管不僅有利于完 善我國現(xiàn)有的金融體制， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 而且對于增強(qiáng)消費(fèi)者對我國金融體系的 信心有很大的幫助。3、國內(nèi)外學(xué)者的研究回顧對于消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管這個(gè)領(lǐng)域， 國內(nèi)學(xué)者及研究機(jī)構(gòu)較少涉足， 已經(jīng)有的一 些研究性的文章也主要是針對國外金融服務(wù)監(jiān)管體系進(jìn)行介紹進(jìn)而提醒監(jiān)管當(dāng)?shù)瓷婕熬謱@個(gè)問題引起重視（李敬偉、周仲飛， 2002）。李金澤（ 2004）較細(xì)致地從法律角度闡述了中國銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)存在的問題并提出

9、了解決對策， 到金融服務(wù)業(yè)消費(fèi)者保護(hù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)以及相關(guān)的監(jiān)管理念。國外的學(xué)者及研究機(jī)構(gòu)較多從理論層面上對消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管進(jìn)行分析，Nieto （2000）的研究報(bào)告表明，對消費(fèi)者和投資者保護(hù)是金融監(jiān)管的一項(xiàng)重要目標(biāo)，對消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)可以通過減少金融服務(wù)使用者逆向選擇的機(jī)會(huì)來解決信息不對稱問題，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)調(diào)信息披露，防止金融中介機(jī)構(gòu)濫用市場力量,而這種市場力量主要是利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢以低成本提供金融服務(wù)而獲得的。在有關(guān)金融監(jiān)管體制設(shè)計(jì)方面，國外主要有三種理論模式：機(jī)構(gòu)型監(jiān)管、功能型監(jiān)管和目標(biāo)型監(jiān)管。而其中目標(biāo)型監(jiān)管更加突出強(qiáng)調(diào)了消費(fèi)者保護(hù)這一監(jiān)管目標(biāo)。Taylor(1995)和Goodhar

10、t(1998)分別提出了基于金融監(jiān)管目標(biāo)來設(shè)計(jì)監(jiān)管體制的思想。他們認(rèn)為，只有在監(jiān)管責(zé)任明確的前提下，才能討論監(jiān)管責(zé)任的有效性和透明度；只有監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確各自的監(jiān)管目標(biāo)， 才有可能產(chǎn)生明確的內(nèi)部控制重點(diǎn)，避免各監(jiān)管目標(biāo)之間的沖突。Taylor又進(jìn)一步提出了“雙峰式” (twin peaks)金融監(jiān)管模式的設(shè)想。雖然金融監(jiān)管有很多目標(biāo)，但主要的目標(biāo)有兩個(gè)：一是針對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審慎性監(jiān)管，以維護(hù)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營和金融體系的穩(wěn)定，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融危機(jī);二是針對金融機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行合規(guī)監(jiān)管， 防止發(fā)生欺詐行為,保護(hù)消費(fèi)者的合法利益。Taylor建議成立一個(gè)獨(dú)立的針對金融領(lǐng)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審慎監(jiān)管

11、的 穩(wěn)定委員會(huì)”和一個(gè)獨(dú)立的針對金融機(jī)構(gòu)機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行合規(guī)監(jiān)管的“金融“消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”。在他看來，清晰區(qū)別銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)型監(jiān)管制度已經(jīng)不再是最機(jī)構(gòu)之間差異的縮業(yè)和金融集團(tuán)的出好的監(jiān)管體制。金融小、以及大型金融企圖1典塑的*咖式”首體制現(xiàn)，要求金融監(jiān)管能夠從更廣泛的視角看問題。“雙峰式”監(jiān)管體制可以避免監(jiān)管職能在不同監(jiān)管部門之間的重疊。4、適度保護(hù)金融服務(wù)產(chǎn)品消費(fèi)者的權(quán)益根據(jù)加入WTO的承諾，我國2006年將全面開放金融業(yè)。大量國外金融機(jī)構(gòu)以及金融產(chǎn)品的涌入，又對我國金融監(jiān)管以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作提出了更高的要求。很多我們從未接觸過的新的金融產(chǎn)品和技術(shù)， 在監(jiān)管框架里尚未

12、能體現(xiàn)出 現(xiàn)，這就存在了一定的監(jiān)管漏洞。 相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管的缺失必然使得消費(fèi)者保護(hù)缺乏 屏障，面對這些新的問題， 加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管， 從而增強(qiáng)我國金融監(jiān)督能力， 其要求更為迫切。當(dāng)然在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面， 適當(dāng)衡量應(yīng)得到保護(hù)的消費(fèi)者權(quán)益水平非常關(guān) 鍵，因?yàn)樽鳛槿鮿萑后w的消費(fèi)者， 在某種情形下很容易被賦予過多的權(quán)益， 這樣 便會(huì)阻礙市場的革新， 桎梏正常的市場發(fā)展。 如何處理好這一矛盾又對金融監(jiān)管 部門提出了新的挑戰(zhàn)。隨著金融市場的逐漸完善，競爭的加劇， 應(yīng)該相信通過市 場力量，類似于銀行欺詐、 侵犯消費(fèi)者隱私權(quán)等這類問題可以得到一定程度的緩 解，政府的干預(yù)應(yīng)該在保證目標(biāo)的前提下盡可能減少。 更

13、多地監(jiān)督行業(yè)自律以及 督促建立行業(yè)內(nèi)部糾紛解決程序也許能發(fā)揮更好的效果。 當(dāng)代大多數(shù)國家都采取自由”與“干預(yù)”相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)體制，至于是“自由”多一點(diǎn)還是“干預(yù)”多 一點(diǎn)，則取決于各國的歷史、 文化背景和現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素， 金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新就像“自由”與“干預(yù)”一樣，是動(dòng)態(tài)的博弈過程。掌握好金融監(jiān) 管的“度”的問題，才能更好地促進(jìn)金融發(fā)展和金融改革的深化。二、中國在金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管方面的不足中國的金融業(yè)從行政轉(zhuǎn)向市場只有短短的 20 多年，跟發(fā)達(dá)國家或地區(qū)比起 來，自然會(huì)有很多的問題存在，特別是作為服務(wù)業(yè)，作為一種軟環(huán)境，其改變需要一個(gè)過程。我們先來分析一下這里面存在的問題。1

14、. 法律完善上仍有漫長的路要走中國的法律，整體上在消費(fèi)者保護(hù)方面有三個(gè)層次。一是以人民銀行法消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法 、商業(yè)銀行法、證券法、保險(xiǎn)法、銀行業(yè)監(jiān)督管 理法等核心的法律，二是人民銀行，保監(jiān)會(huì)，銀監(jiān)會(huì)，證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定 的規(guī)章制度。在第一個(gè)層次上， 并沒有體現(xiàn)出我國的法律在保護(hù)消費(fèi)者的方面明 確的目標(biāo)， 而是把把消費(fèi)者保護(hù)和投資者保護(hù)放在一起， 忽視了消費(fèi)者是弱勢群 體，應(yīng)該突出其保護(hù)的迫切性。 對于法律的可操作性， 也是中國法律的一大弱點(diǎn)， 沒有對具體問題進(jìn)行量化， 以至于裁決時(shí)可以爭論的地方太多。 這也是在制定法 律時(shí)應(yīng)該注意到的。 在第二個(gè)層次上， 各監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章制度經(jīng)常有明顯

15、沖 突，這樣會(huì)導(dǎo)致各金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行時(shí)不知以什么為標(biāo)準(zhǔn)合適， 當(dāng)然會(huì)嚴(yán)重影響法 規(guī)的權(quán)威性。2. 機(jī)構(gòu)設(shè)置上不能滿足消費(fèi)者保護(hù)的要求考慮到消費(fèi)者保護(hù)在法律上的不完善， 自然而然的就導(dǎo)致在相應(yīng)機(jī)構(gòu)上的欠 缺，這里面最顯著的一點(diǎn)就是在三會(huì)一行這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)中， 至今沒有一個(gè)部門專 門負(fù)責(zé)消費(fèi)者保護(hù)方面的事務(wù)。3. 對于消費(fèi)者知情權(quán)方面的保護(hù)不足隨著競爭的加劇， 消費(fèi)者的地位逐漸被銀行等金融機(jī)構(gòu)所認(rèn)識(shí)， 大家意識(shí)到 誰贏得消費(fèi)者的認(rèn)可誰就能在市場上立于不敗之地。 因此爭奪消費(fèi)者的行為愈演 愈烈，可是，很多金融機(jī)構(gòu)在此過程中， 惡性競爭， 夸大收益， 卻有意隱瞞風(fēng)險(xiǎn)。例如，在人壽保險(xiǎn)推銷過程中， 很多的業(yè)

16、務(wù)員不是詳細(xì)詢問被保險(xiǎn)對象的身體狀 況，而是強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)的收益， 對于很多必須告知投保人的項(xiàng)目， 有的甚至以怕麻煩為由，自己代填，等到理賠時(shí)，卻有搬出一堆原來沒告知的復(fù)雜的條款，作為不 用賠付的根據(jù)。這些問題讓消費(fèi)者的權(quán)益在簽署合同時(shí)就已經(jīng)埋下被侵犯的可 能。4. 取閱信貸資料在國內(nèi)，當(dāng)你去銀行貸款或申請信用卡被拒絕時(shí)， 難以得到銀行的詳細(xì)解釋， 許多銀行并沒有將真實(shí)情況告知客戶，以至于消費(fèi)者根本就不知道該如何去改 進(jìn)，以便獲得申請的通過。這里面，由于信息的不透明，造成了銀行等金融機(jī)構(gòu) 在操作上缺乏監(jiān)督，銀行的自主權(quán)過大， 即使消費(fèi)者認(rèn)為是銀行不合理， 但也沒 能拿到相應(yīng)的證據(jù)向上級申訴。這在保護(hù)

17、消費(fèi)者公平信貸方面是一大缺陷。5. 應(yīng)對消費(fèi)者投訴中國金融監(jiān)管的內(nèi)容針對消費(fèi)者保護(hù)的措施相對比較薄弱。 一般消費(fèi)者都是 向有關(guān)金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)部門直接投訴， 依賴于有糾紛金融機(jī)構(gòu)出于市場競爭因素 及服務(wù)形象塑造等方面的考慮， 內(nèi)部解決與消費(fèi)者之間的糾紛。 如仍未解決爭議 或者消費(fèi)者對解決方案不滿意， 則訴諸法律或直接向上級監(jiān)管部門投訴。 而目前 我國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理消費(fèi)者投訴和解決糾紛的機(jī)制相對缺失。以證監(jiān)會(huì)為 例，目前在證監(jiān)會(huì)內(nèi)部僅有一套非透明的處理投資者上訪的信訪制度， 這雖然可 以在一定程度上為投資者的投訴提供了一條渠道， 但是它更多的是一種具有政治 色彩的處理群眾上訪的辦法， 還不是那

18、種嚴(yán)格意義上的處理投訴、 調(diào)查和糾紛的 應(yīng)對機(jī)制。 而這一機(jī)制的缺失必然會(huì)影響對各類市場參與者的監(jiān)管和保護(hù)。 而且 由于金融產(chǎn)品的交叉銷售， 市場變得越來越復(fù)雜。 如保險(xiǎn)供應(yīng)商不僅提供保險(xiǎn)產(chǎn) 品，還推出了純粹的儲(chǔ)蓄及投資產(chǎn)品； 銀行職員則是保險(xiǎn)、 基金到儲(chǔ)蓄產(chǎn)品均有 涉及；基金公司也與銀行、 保險(xiǎn)攜手推銷自己的投資產(chǎn)品等等。 不同金融機(jī)構(gòu)之 間的業(yè)務(wù)的界線越來越模糊， 消費(fèi)者更是無所適從， 難以分辨一旦出了問題該向 誰求助， 向不同的監(jiān)管機(jī)關(guān)投訴的消費(fèi)者， 也可能獲得迥然不同的對待。 欠缺了 執(zhí)法，就意味著監(jiān)管漏洞的存在， 購買金融服務(wù)的消費(fèi)者， 也就往往欠缺了適當(dāng) 保障。另外，雖然我國有完整

19、的消費(fèi)者協(xié)會(huì)保護(hù)體系， 但由于金融產(chǎn)品技術(shù)含量高， 不是一般消協(xié)就能解決得了的，顯得力不從心。 而且，由于作為工商行政管理總 局下屬的事業(yè)單位，在處理問題的手段上， 基本上也就僅限于調(diào)解和咨詢， 或者 通過媒體曝光， 但這些都是不具有硬約束的方法， 只能從道德上來制約金融機(jī)構(gòu) 對消費(fèi)者的侵犯。這必然會(huì)大大削弱其保護(hù)消費(fèi)者的能力。6. 消費(fèi)者教育在中國， 由于人們的觀念還沒趕上社會(huì)特別是金融業(yè)的快速發(fā)展， 以至于普 通老百姓在銀行提供的服務(wù)面前顯得茫然， 往往銀行在不經(jīng)意間就收取了可觀的 手續(xù)費(fèi)，而這些都源自于消費(fèi)者知識(shí)的缺乏， 特別是對于廣大的農(nóng)名和城市里的老年人，各金融機(jī)構(gòu)和消協(xié)往往缺乏相應(yīng)

20、的措施來對消費(fèi)者在金融方面進(jìn)行教 育，更多的可能是各種各樣的廣告。7. 弱勢群體的保護(hù)雖然銀行業(yè)有所謂的 “二八規(guī)則”，但是我們?nèi)匀徊荒芎鲆曊加?80%人數(shù)的低端消費(fèi)者的權(quán)益，保護(hù)弱勢群體，不管是過去、現(xiàn)在還是將來，都是銀行業(yè)應(yīng)盡 的義務(wù)。我國有兩大弱勢群體需要銀行提供更有利的支持。一是學(xué)生，隨著貧困大學(xué) 生的讀書難成為當(dāng)今社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。 商業(yè)銀行對于學(xué)生貸款， 出于成本效益以及風(fēng)險(xiǎn)的考慮。 更多的是采取制度上的限制， 以至于在看似公平的條件下提高了 貸款的門檻，限制了眾多貧困學(xué)生得到應(yīng)有的銀行支持。第二個(gè)弱勢群體是農(nóng)民， 2003 年“三農(nóng)問題”的提出， 顯示了農(nóng)民這一弱 勢群體進(jìn)入了中國

21、高層的視線，農(nóng)民在貸款方面有眾多的困難，而作為中國占70%的農(nóng)業(yè)人口，沒有相應(yīng)的信貸支持，其發(fā)展僅靠自身的積累，不管是抵御風(fēng)險(xiǎn)還是尋求更大的發(fā)展，都舉步維艱。三、國外及香港的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)從發(fā)達(dá)國家國外及香港地區(qū)在保護(hù)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者的實(shí)踐情況來看， 一般都 從以下三個(gè)層次， 構(gòu)建對消費(fèi)者保護(hù)的保障機(jī)制： 一是將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)明確列 為監(jiān)管目標(biāo)， 成為金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的基本職責(zé)； 二是規(guī)范并加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部消費(fèi) 者保護(hù)的義務(wù)及內(nèi)部解決機(jī)制； 三是建立行業(yè)自律機(jī)構(gòu)， 加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部在解決消 費(fèi)者糾紛及保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面的溝通及自我監(jiān)督。面對美國、英國、澳大利亞、香港在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的一些具體做法進(jìn)行比較分析：

22、1建立了較完善的法律體系使得消費(fèi)者權(quán)益切實(shí)得到保護(hù)美國對金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)的法律層面建設(shè)比較完善，美國制定了各項(xiàng)法律條例，誠實(shí)信貸法及誠實(shí)儲(chǔ)蓄法要求銀行必須誠實(shí)守信，銀行廣告不 應(yīng)該誤導(dǎo)或不準(zhǔn)確，也不應(yīng)該虛假陳述的存款合同； 公平信貸機(jī)會(huì)法則規(guī)定銀行必須平等對待不同狀況的銀行消費(fèi)者；在保證銀行應(yīng)有較高透明度方面，誠實(shí)儲(chǔ)蓄法規(guī)定銀行必須向客戶充分披露帳戶信息； 社區(qū)再投資法要求 金融機(jī)構(gòu)幫助滿足其所在社區(qū)的信貸需要； 住房抵押披露法要求金融機(jī)構(gòu)向 公眾公布其可貸資金情況；還有公開信用記錄報(bào)告法 ，保護(hù)銀行消費(fèi)者的金 融隱私、防止銀行消費(fèi)者個(gè)人信用記錄被非法使用。英國 2000 年頒布的金融服務(wù)與

23、市場法令明確規(guī)定金融業(yè)管理局負(fù)責(zé)監(jiān) 管各項(xiàng)金融服務(wù)，同時(shí)設(shè)立單一申訴專員和賠償計(jì)劃架構(gòu)，為金融服務(wù)消費(fèi)者， 提供進(jìn)一步保障。 同時(shí)該法令還要求金融業(yè)管理局負(fù)責(zé)保障消費(fèi)者， 推行消費(fèi)者 教育，加深公眾對金融體系的認(rèn)識(shí)。香港監(jiān)管法制在立法原則上強(qiáng)調(diào)對消費(fèi)者保護(hù)的重要性, 銀行業(yè)條例的 目標(biāo)是提供措施以保障存款人,而金管局的一項(xiàng)職責(zé),是 “促進(jìn)與鼓勵(lì)認(rèn)可機(jī)構(gòu) 維持正當(dāng)操守標(biāo)準(zhǔn)及良好和穩(wěn)妥的業(yè)務(wù)常規(guī)” 。2 設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)執(zhí)行消費(fèi)者保護(hù)的措施實(shí)行聯(lián)邦制的美國，州政府在行政上有較大自主權(quán)，其金融體系也分為聯(lián)邦 和州兩類, 所以各類不同的金融機(jī)構(gòu)歸屬不同的部門監(jiān)管。 反壟斷和保護(hù)消費(fèi)者 由聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)

24、處理； 與保障金融機(jī)構(gòu)客戶有關(guān)的事宜, 由聯(lián)邦貿(mào)易委員 會(huì)及其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如貨幣監(jiān)理署、 聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、 聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司及 互助儲(chǔ)蓄銀行監(jiān)管署等） 負(fù)責(zé)處理， 這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)對違反任何有關(guān)保障客戶同時(shí)也肩負(fù)金融服務(wù)業(yè)的消法規(guī)的金融機(jī)構(gòu)采取執(zhí)法行動(dòng)。英國的金融業(yè)管理局作為統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),費(fèi)者保護(hù)職能,為消費(fèi)者提供以下服務(wù)： 設(shè)立新的單一“金融申訴專員服務(wù)計(jì)劃” , 以非正式方法解決消費(fèi)者糾紛；設(shè)立“金融服務(wù)賠償計(jì)劃” ,為因金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn) 而蒙受損失的消費(fèi)者提供賠償； 在消費(fèi)者教育方面, 為消費(fèi)者提供信息和指導(dǎo)意 見,將傳授金融知識(shí)納入教育制度內(nèi)；提供“一站式”公眾咨詢服務(wù)、消費(fèi)者刊

25、 物和編制金融產(chǎn)品比較表；進(jìn)行消費(fèi)者調(diào)查, 找出消費(fèi)者最為關(guān)注的事宜； 成立 金融巡視員服務(wù)公司（FOS,為消費(fèi)者提供了一個(gè)替代性的爭議解決制度。澳大利亞在監(jiān)管法律方面沒有明確消費(fèi)者保護(hù)方面的職責(zé), 但是證券及投資 事務(wù)委員會(huì)承擔(dān)了消費(fèi)者保護(hù)的具體職責(zé)。 其監(jiān)管目標(biāo)包括 “促進(jìn)投資者和消費(fèi) 者對金融體系的信心,明智地參與金融體系” 。該委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管和執(zhí)行法規(guī), 促進(jìn)誠實(shí)公正的經(jīng)營手法、產(chǎn)品和服務(wù)。 委員會(huì)的具體方法有： 禁止有誤導(dǎo)或欺 騙成份的經(jīng)營手法及其他不公平經(jīng)營手法； 就客戶必要的知情權(quán)制訂出標(biāo)準(zhǔn)； 監(jiān) 察金融機(jī)構(gòu)的營運(yùn)方式確實(shí)符合守則 （包括銀行營運(yùn)守則 、儲(chǔ)蓄互助社 營運(yùn)守則、電子

26、基金轉(zhuǎn)移營運(yùn)守則等） ；檢查客戶投訴制度；批核申訴專員 計(jì)劃,申訴專員向委員會(huì)匯報(bào)所受理的違反守則的糾紛,要求金融機(jī)構(gòu)根據(jù) 監(jiān)督程序采取自我評審,除非涉及違法行為,委員會(huì)一般不采取執(zhí)法行動(dòng)。香港的金融服務(wù)管理局專門負(fù)責(zé)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)事宜,主要表現(xiàn)在：金管局 致力參與制訂和檢討銀行營運(yùn)守則 ，就銀行與客戶關(guān)系，訂立適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)經(jīng) 營手法標(biāo)準(zhǔn)，金管局還承諾監(jiān)察銀行機(jī)構(gòu)執(zhí)行該守則的情況；金管局在接到 客戶投訴后，將轉(zhuǎn)交相關(guān)金融機(jī)構(gòu)高層處理； 金管局設(shè)立專門熱線， 處理有關(guān)金 融機(jī)構(gòu)追債方式方法的投訴。3行業(yè)自律機(jī)制進(jìn)一步加強(qiáng)了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度在英國，銀行業(yè)守則遵循自愿性原則，目前所有主要銀行和房屋貸

27、款協(xié) 會(huì)同意遵守該守則 ，銀行業(yè)守則標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)察銀行和房屋貸款協(xié)會(huì)遵 守守則，在守則的執(zhí)行方面，委員會(huì)通常先將違規(guī)指控，轉(zhuǎn)交給有關(guān)銀 行采取適當(dāng)行動(dòng)，并要求有關(guān)金融機(jī)構(gòu)作出解釋。委員會(huì)通常會(huì)采取以下方式，警戒沒有遵守該守則的機(jī)構(gòu)，在“銀行業(yè)守則標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)”年報(bào)中，公布有關(guān)銀 行名稱及違規(guī)詳情；就未來經(jīng)營活動(dòng)發(fā)出指引， 就補(bǔ)救方法給予建議； 取消或暫 停有關(guān)銀行登記作為該守則的接納者；公開譴責(zé)有關(guān)銀行，將委員會(huì)對違規(guī) 事件的調(diào)查結(jié)果通知傳媒。4不同程度地建立了處理消費(fèi)者投訴的解決機(jī)制在美國，消費(fèi)者擬對某金融機(jī)構(gòu)提出投訴，可首先聯(lián)絡(luò)該機(jī)構(gòu)嘗試直接解決 有關(guān)問題。如果消費(fèi)者對解決辦法感到不滿，

28、 可向相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出投訴， 以作 進(jìn)一步調(diào)解， 如果金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)該金融機(jī)構(gòu)違反了任何保障客戶法規(guī)， 都可 采取執(zhí)法行動(dòng)。如果情況不嚴(yán)重， 可要求該金融機(jī)構(gòu)采取補(bǔ)救措施， 包括由有關(guān) 金融機(jī)構(gòu)就監(jiān)管部門所確定的違規(guī)情況作口頭或書面承諾。 如果情況嚴(yán)重， 則監(jiān) 管機(jī)構(gòu)可采取正式執(zhí)法行動(dòng)，包括書面協(xié)議、 勒令停止運(yùn)作、 禁止或免除某類活 動(dòng)等。在處理投訴這方面各國程序基本一致，都是先內(nèi)部解決，如不能滿意調(diào)解， 則訴諸外部程序處理。如澳大利亞 銀行運(yùn)營守則 規(guī)定銀行必須有內(nèi)部程序和 外部程序來解決消費(fèi)者投訴，內(nèi)部解決糾紛程序應(yīng)符合澳大利亞投訴處理標(biāo)準(zhǔn)， 而外部程序須根據(jù)澳大利亞證券及投資事務(wù)委員

29、會(huì)法令公布的指引訂立。5在制度的設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了對弱勢群體的保護(hù)在保護(hù)弱勢群體上各國都采取了措施保障低收入群體能享受到基本銀行服 務(wù)。在美國，聯(lián)邦政府采取了多項(xiàng)措施，幫助銀行服務(wù)不足的社區(qū)居民獲得各項(xiàng)銀行服務(wù)，包括社區(qū)再投資法 ，保障了社區(qū)居民的貸款需求。并且聯(lián)邦政府 會(huì)提供優(yōu)惠， 鼓勵(lì)銀行提供首個(gè)帳戶， 這是為沒有領(lǐng)取聯(lián)邦福利以及未持有任何 銀行帳戶人士， 首次開設(shè)帳戶計(jì)劃的其中一個(gè)環(huán)節(jié)。 在解決弱勢群體的服務(wù)問題 上，英國將弱勢群體納入金融服務(wù)網(wǎng)內(nèi)， 包括推出基本銀行帳戶。 可幫助被銀行拒于門外的消費(fèi)者開設(shè)帳戶，基本銀行帳戶只提供金錢收支服務(wù)，不設(shè)信貸額， 故無須提供信貸記錄， 因此低收入的消

30、費(fèi)者無須害怕欠下債務(wù)和負(fù)擔(dān)費(fèi)用。 澳大 利亞銀行協(xié)會(huì)建議零售銀行會(huì)員， 為聯(lián)邦健康優(yōu)惠卡持有人， 提供安全網(wǎng)性質(zhì)的 基本銀行帳戶，該類帳戶不征收帳戶保存費(fèi)，每個(gè)月有 6 項(xiàng)免費(fèi)非存款交易。六）知情權(quán)保護(hù)美國的法制對消費(fèi)者知情權(quán)比較關(guān)注，聯(lián)邦政府為了實(shí)施據(jù)實(shí)披露存款資 料法，于1992年頒布條例DD該條例對必須披露的資料種類做了詳細(xì)規(guī)范。香港消委會(huì)消費(fèi)者委員會(huì)在 2002 年 5 月發(fā)表了一分調(diào)查報(bào)告，批評部分銀行機(jī) 構(gòu)使用不當(dāng)及含有誤導(dǎo)成分的宣傳手法招徠業(yè)務(wù)。 為此，守則委員會(huì)制定了具體 原則，對認(rèn)可機(jī)構(gòu)應(yīng)如何全面遵守守則第 條第 2 項(xiàng)有關(guān)銀行促銷的規(guī)定做 出解釋。四、政策建議在金融服務(wù)業(yè)消

31、費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管上，從上面的對比分析中可以清楚地看到，我 國在這方面仍然存在著巨大的差距。 針對我國的實(shí)際情況， 我們提出一下幾點(diǎn)政 策建議：1、從監(jiān)管的目標(biāo)看，應(yīng)將保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益列為金融監(jiān)管目標(biāo)之一，以法律形式確定下來。2、鑒于我國現(xiàn)有的監(jiān)管法律在消費(fèi)者保護(hù)方面的薄弱情況，有必要修改包括人民銀行法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法 、商業(yè)銀行法、證券法、保險(xiǎn)法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法 。我國的法律在保護(hù)消費(fèi)者的目標(biāo)上不夠明確，把消費(fèi)者 保護(hù)和投資者保護(hù)放在一起， 卻忘了消費(fèi)者是弱勢群體， 應(yīng)該突出其保護(hù)的迫切 性。法律的可操作性也是中國法律的一大弱點(diǎn)， 以至于裁決時(shí)可以爭論的地方太 多。這也是在制定法律時(shí)應(yīng)注意的。3

32、、制定可操作的法律法規(guī)方面要注意三點(diǎn)：一是要明確規(guī)定客戶信息的收集、傳播和使用，這些不僅關(guān)系到客戶的經(jīng)濟(jì)利益甚至關(guān)系到他們的人身安全； 二是要增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的透明度， 要求充分的信息披露； 三是要建立金融機(jī)構(gòu)與消 費(fèi)者發(fā)生爭端后的解決機(jī)制。4、在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，建議在消費(fèi)者協(xié)會(huì)的框架內(nèi)，由三會(huì)一行派人組成一個(gè)小組，負(fù)責(zé)金融業(yè)消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管， 適應(yīng)我國金融業(yè)跨業(yè)經(jīng)營的趨勢， 監(jiān)管金 融跨業(yè)銷售中的消費(fèi)者權(quán)益保障問題； 出版對金融服務(wù)消費(fèi)者教育以及提供比較 金融產(chǎn)品特性的刊物， 各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)有專人負(fù)責(zé)消費(fèi)者的投訴， 建立一套規(guī)范的 處理有關(guān)糾紛的機(jī)制。5、突出強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民、貧困大學(xué)生的信貸權(quán)益。例如，

33、在中國，對農(nóng)村儲(chǔ)蓄資金，可以仿照美國的社區(qū)再投資法 ，規(guī)定貸款重要有一部分必須是本地 的貸款，不能因?yàn)槭找鎲栴}而將其全部轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)地區(qū)。消費(fèi)者信心作為金融業(yè)的基石， 其牢固與否將直接決定了中國金融業(yè)的改革 是否順利。 這也就從根本上決定了消費(fèi)者監(jiān)管的重要性， 以及建立一套完善的消 費(fèi)者權(quán)益監(jiān)管體制的迫切性 參考文獻(xiàn)比較英國、美國、澳洲及香港的保障銀行客戶措施” ，香港立法會(huì)秘書處資料摘要，戴叢：“金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)和金融當(dāng)局的監(jiān)管措施” ，國際金融研究 1995 年第 11 期。, 國際金融研究李金澤 : “銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)法制與自律機(jī)制的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示” 2004 年第 10 期。李金澤：“銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)法制與自律機(jī)制的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示兼論我國現(xiàn)行制度存在的問題與對策”，國際金融研究 2004 年第 10 期。李敬偉、周仲飛：英國金融服務(wù)監(jiān)管及其對我國的借鑒” ，外國經(jīng)濟(jì)與管理 2002 年第 2 期項(xiàng)衛(wèi)星、李宏瑾：當(dāng)前各國金融監(jiān)管體制安排及其變革：兼論