中國宅基地流轉(zhuǎn)研究-文獻綜述

1、中國宅基地流轉(zhuǎn)研究綜述一、導(dǎo)言中國最大的問題是農(nóng)民問題,農(nóng)民最大的問題是土地問題,當(dāng)前農(nóng)村土地問題中最突出的是如何保證和實現(xiàn)農(nóng)村宅基地土地財產(chǎn)權(quán)利.十七屆三中全會提出要依法保證宅基地用益物權(quán),要以城鄉(xiāng)一體化方式解決農(nóng)村土地制度問題,為城鄉(xiāng)一體化的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制提供了政策空間.在城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化開展進程中,土地要素相對價格的變化導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的經(jīng)濟價值和財產(chǎn)收益功能逐漸凸顯,其居住保證功能逐漸弱化,由此引發(fā)宅基地流轉(zhuǎn)日益增長需求與供給政策限制間的不斷沖突和矛盾.農(nóng)村宅基地是農(nóng)產(chǎn)從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織那里無償獲得,用于建造住房及附屬生產(chǎn)生活設(shè)施的一類農(nóng)村集體建設(shè)用地. 長期以來,我國宅基地實行“

2、一戶一宅、“無償使用、“限制交易、“缺乏退出的制度,雖然具有歷史奉獻,但也積累了許多矛盾和弊端,已不適 應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村非農(nóng)化開展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展的需要.首先,隨著城鎮(zhèn)化進程的加快, 大量農(nóng)民遷移到城鎮(zhèn),農(nóng)村宅基地非但沒有減少反而增加,人減地增的困境制約城鎮(zhèn)化的進程和耕地保護問題.其次,農(nóng)村“一戶多宅、“空心村等現(xiàn)象普遍存在,造成土地資源的利用效率低下；最后,限制宅基地流轉(zhuǎn),在一些經(jīng)濟興旺地區(qū)宅基地隱形交易、小產(chǎn)權(quán)房泛濫、無序 占地等現(xiàn)象早已普遍出現(xiàn).而近年來,各地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展的背景下以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為抓手,積極開展宅基地流轉(zhuǎn)實踐探索,出現(xiàn)了 “農(nóng)民被上樓、以“集中居住、宅基地 換房為名的新一

3、輪“圈地運動等新問題那么引起更大的關(guān)注和迷惑.如何熟悉宅基地流轉(zhuǎn),如何進行宅基地流轉(zhuǎn)制度改革,即“宅基地流轉(zhuǎn)從怎么看到怎么辦,是一個重大的理論與現(xiàn)實問題.從根本上解決宅基地流轉(zhuǎn)問題,將關(guān)系到農(nóng)村和農(nóng)民開展,也關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展的順利推進.從各地的探索實踐來看,地方政府已突破現(xiàn)有法律和制度的制約,形成了具有地方創(chuàng)新的法規(guī)和制度.與之形成鮮明比照的是, 學(xué)術(shù)界對此問題的熟悉分歧較大,理論回應(yīng)略顯缺乏.為此,本文針對當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)的背景、動因、 實踐和制度改革等進行考察, 梳理和評述相關(guān)研究文獻, 并提出相關(guān)問題和進一步研究方向, 以期為未來研究提供參考.二、宅基地流轉(zhuǎn)背景1962年公布的人民公社工

4、作條例修正草案?,將原先實行按需申請、福利分配、無償使用和限制交易原那么.宅基地產(chǎn)權(quán)制度的演變歷經(jīng)了三個階段,并與當(dāng)時的1949-1962年,宅基地私有私用,為滿足經(jīng)濟恢復(fù)1962-1998年,宅基地公有私用,起初主要為配合人1998 年至今,宅一宅基地流轉(zhuǎn)制度背景：內(nèi)生演變我國現(xiàn)行的宅基地制度建構(gòu)于 屬于農(nóng)民私有的宅基地收歸集體所有, 回憶建國以來的農(nóng)村宅基地制度變遷, 經(jīng)濟社會制度開展同生共長.第一階段 和社會主義改造需要效勞.第二階段 民公社體制,后期主要為解決建房濫占耕地所做的制度安排.第三階段 基地流轉(zhuǎn)受限,主要為嚴(yán)格治理經(jīng)濟快速開展時期下建設(shè)用地急劇擴張和宅基地亂占亂建服 務(wù).二宅

5、基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實背景：多重困境城鄉(xiāng)“一宅兩制、“同地不同權(quán)不同價是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展中面臨的重要瓶頸.“地大房多收入低仍是中國不少農(nóng)民的真實寫照.當(dāng)前農(nóng)村宅基地閑置、浪費等低效利用問題突出,全國約有1200萬宗、約2000-3000萬畝的宅基地處于閑置.現(xiàn)行宅基地使用制度產(chǎn)權(quán) 殘缺,如對土地開展權(quán)沒有界定清楚而使其落入“公共領(lǐng)域,導(dǎo)致相關(guān)主體展開以地權(quán)訴求為根底的尋租和產(chǎn)權(quán)博弈,由此引發(fā)大量以政府推動的整治置換和農(nóng)民自發(fā)交易等形式的 宅基地流轉(zhuǎn)形式,并埋下城鄉(xiāng)分割和低效利用等隱患.三、宅基地流轉(zhuǎn)的動因現(xiàn)有研究認為,宅基地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動因素包括：1經(jīng)濟開展因素；2勞動力轉(zhuǎn)移需求；3城鎮(zhèn)化和工業(yè)化推進；4政府宅

6、基地土地整治折抵建設(shè)用地指標(biāo)政策.然而,這些因素都是通過改變相關(guān)主體的地權(quán) 利益訴求和意愿而影響宅基地流轉(zhuǎn). 地權(quán)訴求即對地權(quán)各種 利益的訴求,因地權(quán)殘缺或產(chǎn)權(quán)界定不清而生,它是宅基地流轉(zhuǎn)的重要內(nèi)在驅(qū)動力量.外在經(jīng)濟社會開展條件變化如非農(nóng)化開展程度加深,使相關(guān)主體的利益被喚醒,產(chǎn)生對地權(quán)的訴求,追求地權(quán)的重新界定和利益的實現(xiàn).地權(quán)訴求具有多維結(jié)構(gòu), 可包括對平安性、收益性和保證性功能的訴求,現(xiàn)有研究大多聚焦在地權(quán)平安性的研究上,而無視了收益性和保證性功能的訴求,而后者正是宅基地地權(quán)訴求的核心.在實證層面,現(xiàn)有研究多通過對農(nóng)產(chǎn)的問卷調(diào)查和計量分析模型分析農(nóng)產(chǎn)宅基地流轉(zhuǎn)意 愿的影響因素和產(chǎn)權(quán)認知的

7、特征及作用.趙國玲等通過對湖北兩縣農(nóng)產(chǎn)的問卷調(diào)查和 logistic模型的研究發(fā)現(xiàn),農(nóng)產(chǎn)宅基地流轉(zhuǎn)意愿受區(qū)位、經(jīng)濟開展水平和家庭特征等因素的影響.周靖等基于重慶云陽縣568戶農(nóng)產(chǎn)問卷調(diào)查和 Logistic 模型發(fā)現(xiàn),貧困山區(qū)農(nóng)產(chǎn)流轉(zhuǎn)普遍較低,宅基地流轉(zhuǎn)意愿受非農(nóng)化就業(yè)特征影響.李兵和吳平通過對四川邛峽市120份農(nóng)產(chǎn)問卷調(diào)查和 Logistic 模型發(fā)現(xiàn)務(wù)農(nóng)收入比、土地功能、面積和流轉(zhuǎn)經(jīng)歷對農(nóng)戶確權(quán) 參與行為具有顯著影響.筆者也曾基于浙江10個縣市、區(qū)619戶農(nóng)產(chǎn)問卷調(diào)查和 Logit模型驗證非農(nóng)化開展包括收入、就業(yè)和居住非農(nóng)化和利益喚醒是影響宅基地的重要因素和 邏輯主線.從上述理論和實證研究

8、可以看出,隨著城鎮(zhèn)化的快速開展和宅基地價值的凸顯,農(nóng)產(chǎn)宅基地流轉(zhuǎn)的訴求、 意愿和需求已日益顯現(xiàn).然而,現(xiàn)有相關(guān)研究忽略宅基地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶以外其他相關(guān)主體的利益訴求和意愿需求,如地方政府對宅基地流轉(zhuǎn)積極推進,而中央政府一直持謹慎態(tài)度,這些相關(guān)主體的利益訴求和需求對宅基地流轉(zhuǎn)形態(tài)和模式將產(chǎn)生的影響.四、宅基地流轉(zhuǎn)模式一宅基地流轉(zhuǎn)模式理論梳理在理論層面,宅基地流轉(zhuǎn)模式分類豐富. 按主導(dǎo)主體可分為政府主導(dǎo)模式 回購和整理、 集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)模式土地股份合作制和農(nóng)戶自發(fā)零星流轉(zhuǎn)模式.按其方式又可分為轉(zhuǎn) 讓、租賃、入股、抵押和置換等多種形式.宅基地流轉(zhuǎn)模式和形態(tài)的形成受土地產(chǎn)權(quán)制度影響.產(chǎn)權(quán)功能和預(yù)期改變相

9、關(guān)方的行為預(yù)期和宅基地隱形資產(chǎn)價值,從而影響宅基地流轉(zhuǎn)的參與率和形態(tài).如給土地確權(quán)將增加農(nóng)戶土地市場參與率,而模糊不清的產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致宅基地轉(zhuǎn)入隱性流轉(zhuǎn)模式.政府主導(dǎo)的宅基地置換是目前宅基地流轉(zhuǎn)的顯性模式,即“強力界定產(chǎn)權(quán),而農(nóng)民的地權(quán)訴求和意愿被忽略. 相關(guān)主體以地權(quán)訴求和流轉(zhuǎn)意愿為根底的產(chǎn)權(quán)博弈通過改變交易費用而影響宅基地流轉(zhuǎn)模 式選擇,而其中混合型模式 中介型政府比政府和市場方式更能節(jié)省交易費用.然而,現(xiàn)有研究關(guān)于這些模式的形成機理、適用條件和績效等尚缺乏深入分析和實證.二宅基地流轉(zhuǎn)模式的實踐探索實踐層面,目前各地宅基地流轉(zhuǎn)實踐的探索模式豐富多樣,按其代表性,本文主要評述嘉興模式和成都模式.1

10、、嘉興模式：政府主導(dǎo)近年來,隨著城鎮(zhèn)化進程加快,嘉興大批農(nóng)村勞動力實現(xiàn)了在城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)和置房定居, 而城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的矛盾已相當(dāng)突出.嘉興農(nóng)業(yè)用地保有率高達 86%但農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不到GDP的6%后備土地缺乏的同時農(nóng)村建設(shè)用地利用卻較為浪費.為此,要保證城鎮(zhèn)開展用地必 須相應(yīng)縮減農(nóng)村宅基地面積,嘉興正利用了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一政策利器.2021年4月,嘉興作為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試點地區(qū),實行“兩分兩換,將宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開,以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保證. 具體做法是取消農(nóng)業(yè)戶口,把目前的農(nóng)村宅基地置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地,在城鎮(zhèn)集中建設(shè)新社區(qū)安置農(nóng)

11、民,原村莊復(fù)墾為耕地,然后把多余出來的土地指標(biāo)挪到城市近郊用作工商業(yè)開發(fā). 根據(jù)嘉興姚莊鎮(zhèn)、龍翔街道和七星鎮(zhèn)三個宅基地置換試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查,土地節(jié)約率平均在 50姆上,騰地潛力巨大.嘉興模式最有意義之處在于政府主導(dǎo)下通過將作為農(nóng)村建設(shè)用地 的宅基地進入土地市場,促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素合理流通和高效配置.2、成都模式：農(nóng)民自主成都模式的最大經(jīng)驗在于確權(quán)根底上的宅基地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)改革,使農(nóng)民與市民一樣享有同樣的土地財產(chǎn)權(quán)利.首先,2021年3月始,成都都江堰柳街鎮(zhèn)通過“長老議事會這種讓民做主的方式來進行產(chǎn)權(quán)的界定,大大節(jié)省了確權(quán)的本錢.其次,成都通過確權(quán)明晰每家農(nóng)戶的宅基地面積,農(nóng)民擁有明晰的宅基地財產(chǎn)權(quán)利并

12、有證為憑,通過自愿選擇將自己的一部分宅基地流轉(zhuǎn)出來換取顯化的土地財產(chǎn)收益.這一過程的背后機制正是通過“掛鉤一置換交易政策平臺,激活了被限制流轉(zhuǎn)的宅基地這一沉睡資本.2021年通過災(zāi)后重建城鄉(xiāng)聯(lián)建、統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建和統(tǒng)規(guī)自建政策契機,加快和有效盤活了宅基地資產(chǎn).與嘉興模式相比,成都模 式的有些做法突破了現(xiàn)有法律的規(guī)定,如城鄉(xiāng)聯(lián)建方式農(nóng)民讓渡局部宅基地面積給城鎮(zhèn)投資者以獲得建房資金,突破了現(xiàn)有法律不允許城鎮(zhèn)居民購置農(nóng)村宅基地的規(guī)定,又如繞開征地程序而在集體建設(shè)用地上直接進行招拍掛出讓和商品房開發(fā).雖然這些合情的政策突破的合法性有待進一步認可,但成都模式已產(chǎn)生了深遠的影響,在民主確權(quán)的根底上, 農(nóng)民將局部宅

13、基地的產(chǎn)權(quán)讓渡來獲得土地財產(chǎn)收益、保證和改善居住環(huán)境、吸引外來投資和促進農(nóng)村發(fā)展的多贏,產(chǎn)權(quán)的初步釋放已經(jīng)顯現(xiàn)出巨大力量.嘉興和成都宅基地流轉(zhuǎn)的發(fā)生具有深厚的社會經(jīng)濟背景和深刻的經(jīng)濟利益內(nèi)在動力,特別是城鎮(zhèn)化進程中宅基地流轉(zhuǎn)的巨大利益和需求與現(xiàn)有制度的障礙使其發(fā)生存在某種必然 性,其產(chǎn)生的實踐影響早已超越地域限制,其蘊含的理論意義也已超越模式本身.其他模式如天津的宅基地換房、重慶地票交易等也在進行中.總體而言,目前各地宅基地流轉(zhuǎn)模式的 豐富探索實踐領(lǐng)先于理論研究,暴露的問題也比解決的問題更多,如微觀層面非自愿流轉(zhuǎn), 補償與保證缺乏和生活生產(chǎn)方式改變等農(nóng)民利益受損問題；宏觀層面宅基地法律體系不完

14、 善,宅基地產(chǎn)權(quán)的歸屬和執(zhí)行機制不明確,社保和戶籍等相關(guān)配套制度不健全等都制約著宅基地流轉(zhuǎn)的進展,而學(xué)術(shù)界仍需對此提供理論回應(yīng)和智力支持.五、宅基地流轉(zhuǎn)制度改革一制度改革的總體方向：流轉(zhuǎn)是大勢所趨盡管一些學(xué)者持謹慎態(tài)度,主要從風(fēng)險角度認為宅基地流轉(zhuǎn)將導(dǎo)致以下問題：1農(nóng)民流離失所、失去住房保證；2資本進入農(nóng)村后導(dǎo)致對農(nóng)民的剝削；3利益受損和相對不公平加劇；4引發(fā)國家、集體和農(nóng)民等相關(guān)主體利益分配不平衡并引發(fā)沖突.但更多學(xué)者認為宅基地流轉(zhuǎn)是大勢所趨.其原因是：1從理性角度出發(fā),農(nóng)民能根據(jù)市場信息做出最有利的理性選擇；2從效率角度出發(fā),宅基地流轉(zhuǎn)將保證農(nóng)民的財產(chǎn)性收入,并通過將宅基地配置給能更高效使

15、用的主體手中從而提升土地資源配置和利用效率；3從城鄉(xiāng)地權(quán)平等的角度出發(fā),認為賦予農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)利是城鄉(xiāng)居民平等的必然要求； 4從工具理性的角度出發(fā),宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革和實現(xiàn)流轉(zhuǎn)具有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場、 提升宅基地利用效率、促進勞動力城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移、增加農(nóng)民收入和促進農(nóng)村金融經(jīng)濟開展等多 方面成效.不管是對經(jīng)濟較興旺地區(qū)如北京、上海、浙江等地的研究,還是對河南、重慶等 經(jīng)濟較不興旺地區(qū)的研究,均說明培育和試點宅基地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地制度完善和創(chuàng)新的必然 要求.二宅基地流轉(zhuǎn)的前提：尊重意愿和訴求,重視產(chǎn)權(quán)、交易機制和治理結(jié)構(gòu)中央屢次呼吁要尊重農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的意愿和訴求,相關(guān)主體的地權(quán)訴求和流轉(zhuǎn)意愿是

16、宅基地制度改革的出發(fā)點和歸宿點, 這也是學(xué)者們的共識. 其制度改革的核心是： 地權(quán)的界 定、實施和保證,設(shè)立低本錢的交易機制和治理結(jié)構(gòu),對應(yīng)Williamson2000提出的制度經(jīng)濟學(xué)四層次理論中政策可影響的制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和資源配置這三個重要層次.三制度改革的路徑：確權(quán)賦能宅基地流轉(zhuǎn)改革主要路徑是：賦予宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)利, 建立宅基地流轉(zhuǎn)制度和方法,逐步探索宅基地流轉(zhuǎn)市場,使土地要素在城鄉(xiāng)之間統(tǒng)一配置.關(guān)于宅基地是否和如何入市流轉(zhuǎn), 學(xué)者們主要提出3種不同的選擇或路徑：1直接放開流轉(zhuǎn)；2有條件限制流轉(zhuǎn)；3 “復(fù) 合型所有制.然而,這些制度設(shè)想大多缺乏實證研究和經(jīng)驗證據(jù)的支持,使得其結(jié)論的說服力

17、和可行性略顯缺乏.四宅基地流轉(zhuǎn)的政策工具：產(chǎn)權(quán)重構(gòu)與增值利益分配宅基地流轉(zhuǎn)本質(zhì)是通過一系列產(chǎn)權(quán)界定、交易與執(zhí)行行為實現(xiàn)圍繞土地開展權(quán)帶來的土地增值收益再分配的過程.國外土地開展權(quán)轉(zhuǎn)讓為我國宅基地流轉(zhuǎn)改革提供可借鑒的重要政 策工具.沈守愚、張安錄較早提出在我國引入土地開展權(quán).如何界定土地開展權(quán)主要存在5種觀點：1歸國家所有；2歸集體所有；3歸國家和農(nóng)民共有；4歸國家、集體和農(nóng)民 分享；5依公益性歸國家或集體所有.土地開展權(quán)轉(zhuǎn)讓通過開展權(quán)界定和市場轉(zhuǎn)讓,在發(fā) 展局部土地的同時保護具有環(huán)境和戰(zhàn)略地位的土地,它能協(xié)調(diào)各方利益、市場化分配收益、 降低政治壓力及實施本錢.土地開展權(quán)轉(zhuǎn)讓已在浙江耕地保護和建

18、設(shè)用地指標(biāo)治理中成功應(yīng) 用,近年來城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和宅基地置換已初現(xiàn)土地開展權(quán)轉(zhuǎn)讓思想,然而尚需進一步深入分析和總結(jié).六、結(jié)語中國的農(nóng)村承包地和城市土地已在20世紀(jì)七八十年代先后進行了產(chǎn)權(quán)制度改革,實現(xiàn)了流轉(zhuǎn),而農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革卻遲遲不來,這是個尚待解決的難題.現(xiàn)有無償使用、 福利性質(zhì)和限制流轉(zhuǎn)的宅基地使用制度不符合當(dāng)前農(nóng)民實現(xiàn)土地財產(chǎn)收益的訴求、土地資源高效配置要求和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展的需求,各地積極探索的宅基地流轉(zhuǎn)試驗正是這一現(xiàn)有制度的挑戰(zhàn)和突破,這些尚未被制度化的地方創(chuàng)新有待中央的認同.實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)對保證農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利、破解當(dāng)前農(nóng)村“人減地增的難題、提升土地資源配置效率和實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義.宅基地流轉(zhuǎn)的制度困境與現(xiàn)實需求不斷激發(fā)各地的探索實踐和相關(guān)理論研究.然而,現(xiàn)有理論研究的廣度和深度尚滯后于各地實踐的熱度.現(xiàn)有關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的研究集中于宅基地流轉(zhuǎn)的動力、運行模式和制度改革探討幾個方面,已取得較豐碩成果,然而仍存在以下可進一步改進的問題： 第一,缺乏對宅基地流轉(zhuǎn)動因和內(nèi)在邏輯的深度解析和實證；第二,缺乏對宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)主體地權(quán)訴求與流轉(zhuǎn)意愿關(guān)系及影響的理論挖掘；第三,缺乏對宅基地流轉(zhuǎn)的政策評估、風(fēng)險應(yīng)對和實踐模式績效評價的深入研究.從研究視角和領(lǐng)域看