“小產(chǎn)權(quán)墓”現(xiàn)狀分析

1、“小產(chǎn)權(quán)墓”現(xiàn)狀分析又是一年清明時，在全國大力整治“小產(chǎn)權(quán)房”之際，一種與之性質(zhì)相似的“小產(chǎn)權(quán)墓”正在農(nóng)村集體土地上滋生蔓延。據(jù)媒體報道顯示：在北京、山東、遼寧等多地大城市周邊的農(nóng)村公益性墓園已成為面向城市居民熱銷的“小產(chǎn)權(quán)墓”。這些“小產(chǎn)權(quán)墓”占用的是農(nóng)村集體土地，有的甚至未經(jīng)批準直接占用耕地修建墓地進行銷售，這將直接影響正常的土地管理秩序，威脅到國家糧食安全和耕地保護紅線。同時，非本村集體經(jīng)濟組織成員購買“小產(chǎn)權(quán)墓”不受任何法律保護，一旦遇有土地征收，無法享受相應補償政策，糾紛由此產(chǎn)生，影響社會穩(wěn)定更是有違“讓逝者安息”的初衷。近期，國土資源部法律評價工程重點實驗室就“小產(chǎn)權(quán)墓”現(xiàn)狀進行了

2、專項研究，對“小產(chǎn)權(quán)墓”產(chǎn)生原因、法律屬性、危害情況進行了詳細梳理，并給出了對策建議。 現(xiàn)狀：違法情形多樣治理阻力較大 我國殯葬用地從性質(zhì)上可以分為經(jīng)營性墓地和農(nóng)村公益性墓地。兩者服務(wù)對象分別為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民。經(jīng)營性墓地，是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或遺體安葬實行有償服務(wù)的公共墓地；農(nóng)村公益性墓地，是為農(nóng)村村民提供骨灰或遺體安葬服務(wù)的公共墓地，不對外、不允許開展經(jīng)營活動。農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，使用公益性墓地應當是歸屬于本村村民專有權(quán)利。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，村民對土地只有在合法范圍內(nèi)使用或者流轉(zhuǎn)的權(quán)利，任何個人在未經(jīng)土地管理部門批準的情況下，不得擅自改變土地性質(zhì)。根據(jù)殯葬管理條例第九條的

3、規(guī)定，任何單位和個人未經(jīng)批準，不得擅自興建殯葬設(shè)施。農(nóng)村的公益性墓地不得對村民以外的其他人員提供墓穴用地。建造和銷售“小產(chǎn)權(quán)墓”，違法占用農(nóng)村耕地或其他土地修建墓地，將農(nóng)村公益性墓地向非本村村民出售，直接違反了土地管理法和殯葬管理條例。 通過對北京及周邊城市的走訪發(fā)現(xiàn)，當前“小產(chǎn)權(quán)墓”違法情形包括三類：一是違法占用農(nóng)村耕地或其他土地修建墓地對外出售，違反土地管理法和殯葬管理條例；二是將農(nóng)村的公益性墓地向非本村村民出售，違反殯葬管理條例；三是在農(nóng)村的公益性墓地建立或恢復宗族墓地并出售，違反殯葬管理條例。這三種情況在違法實踐中都很普遍并且相互交叉。 在概念上，“小產(chǎn)權(quán)墓”同“小產(chǎn)權(quán)房”一樣，都不屬

4、于規(guī)范的法律術(shù)語和概念，是人們在實踐中形成的一種約定俗成的叫法。實際上，墓地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)在實踐中還存在爭議，目前沒有法律法規(guī)對此進行規(guī)定。對于城市公墓，其土地所有權(quán)屬于國家，有觀點認為消費者購買的是有一定期限的使用權(quán)，有觀點認為是永續(xù)性質(zhì)的使用權(quán)，有觀點認為使用權(quán)歸民政部門，消費者購買墓地屬于租賃。“小產(chǎn)權(quán)墓”在實踐中主要是指將農(nóng)村公益性墓地向非本村村民出售的墓地和非法占用耕地或其他土地修建出售的墓地。 實際上，“小產(chǎn)權(quán)房”問題和“小產(chǎn)權(quán)墓”問題存在很多共同點。第一，從性質(zhì)上兩者都屬于違法行為，建造、出售“小產(chǎn)權(quán)房”違反土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法和刑法，建造、出售“小產(chǎn)權(quán)墓”違反土地管理法、殯葬管理

5、條例和刑法；第二，從危害上來看，“小產(chǎn)權(quán)房”和“小產(chǎn)權(quán)墓”的修建和銷售都不利于耕地保護和土地節(jié)約集約利用，擾亂了正常的土地管理和相關(guān)市場秩序；第三，“小產(chǎn)權(quán)房”和“小產(chǎn)權(quán)墓”的建設(shè)和銷售中都存在暴利，其中一般都伴有執(zhí)法機關(guān)監(jiān)管執(zhí)法失位和工作人員玩忽職守的情況；第四，對“小產(chǎn)權(quán)房”和“小產(chǎn)權(quán)墓”管理難度都很大，不管是生者居住的“小產(chǎn)權(quán)房”還是安葬死者的“小產(chǎn)權(quán)墓”，一旦形成規(guī)模，在整治過程中都將遭遇極大阻力。 兩者的不同點包括：第一，從分布上，“小產(chǎn)權(quán)房”分布較廣，大中小城市都有出現(xiàn)，通過調(diào)研筆者發(fā)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)墓”在大中型城市比較嚴重。第二，在監(jiān)管部門和責任主體上，“小產(chǎn)權(quán)房”主要由國土部門負責，

6、“小產(chǎn)權(quán)墓”問題主要由民政部門負責，在涉及非法占地和破壞耕地時屬于國土部門和民政部門共同監(jiān)管范圍。第三，在問題發(fā)展階段和被重視程度上，“小產(chǎn)權(quán)房”治理面臨的形式非常嚴峻，在一段時期內(nèi)甚至有泛濫的趨勢，全社會上下對此都非常重視，多年來中央政府和國土部門一直積極采取措施加以整治，“小產(chǎn)權(quán)墓”相比與“小產(chǎn)權(quán)房”在規(guī)模和范圍上還較為樂觀，但有關(guān)部門對此的重視也明顯弱于“小產(chǎn)權(quán)房”，整治力度比較小。 危害：擾亂管理秩序浪費土地資源 “小產(chǎn)權(quán)墓”的修建和出售對我國土地管理秩序和殯葬管理秩序有極大的危害： 首先，影響農(nóng)村土地利用規(guī)劃實施，不利于耕地保護、土地節(jié)約集約利用，不利于保障農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)。我國

7、土地利用實行用途管制和規(guī)劃管理，對耕地實施最嚴格的保護制度，同時對農(nóng)村宅基地應保盡保，土地供需存在一定的矛盾。如果有人抱著通過向城市居民出售公益性墓地盈利的目的申請修建公益墓地，將加大耕地保護和宅基地保障工作的難度，破壞我國土地管理工作的正常秩序，同時也將浪費大量土地資源。而如果不經(jīng)批準直接占用耕地或其他土地修建公益性墓地銷售的，則問題更加嚴重，直接導致耕地被亂占濫用，土地資源遭受巨大破壞，威脅國家糧食安全和耕地保護紅線。 其次，不利于節(jié)約殯葬用地，革除殯葬陋俗。殯葬管理條例第十一條明確規(guī)定“嚴格限制公墓墓穴占地面積和使用年限”，但由于缺少監(jiān)管，“小產(chǎn)權(quán)墓”往往通過修建超標墓、豪華墓作為噱頭來

8、進行營銷和炒作，造成大量土地浪費，引發(fā)殯葬攀比，不利于殯葬方式改革。 再其次，購買者權(quán)益容易遭損害，引發(fā)經(jīng)濟糾紛。非本村居民購買公益性墓地存在著很大的風險，不受任何法律保護，一旦國家對墓地進行征收，本地村民購買的墓地會享受到相應安置，而購買墓地的非本村村民，其權(quán)益將不受法律保障。在實踐中，有的“小產(chǎn)權(quán)墓”的經(jīng)營者在將墓地出售完畢后一走了之，墓園往往陷入無人管理、打掃的局面，購買者的權(quán)益將遭受侵害，且墓地容易對周邊環(huán)境造成污染，產(chǎn)生經(jīng)濟糾紛。 成因：根源在市場刺激關(guān)鍵是執(zhí)法不力 法規(guī)不完善，缺少實施細則和有效執(zhí)法手段，是“小產(chǎn)權(quán)墓”治理難點。殯葬管理條例中僅用第十八條規(guī)定了擅自興建殯葬設(shè)施的處罰

9、措施，即“擅自興建殯葬設(shè)施的，由民政部門會同建設(shè)、土地行政管理部門予以取締，責令恢復原狀，沒收違法所得，可以并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款”。該條文沒有規(guī)定取締擅自興建的殯葬設(shè)施的具體手段，對于將農(nóng)村公益性墓地對外出售的違法行為，并沒有規(guī)定處罰措施。由于缺少明確的實施細則和法律規(guī)定，執(zhí)法人員在實踐中經(jīng)常遇到重重阻力和困難。此外，在相關(guān)法規(guī)中，缺少對公益性墓地界定和管理的具體細則和辦法，也給管理部門的管理工作帶來了一系列困難。 監(jiān)管缺位、執(zhí)法不力也直接加劇了“小產(chǎn)權(quán)墓”亂象。對于“小產(chǎn)權(quán)墓”，實踐中民政部門主要是通過罰款來進行處罰，有關(guān)部門極少追究經(jīng)營者的刑事責任，也很少追究管理人員的監(jiān)管責

10、任，使得“小產(chǎn)權(quán)墓”經(jīng)營者更加肆無忌憚。少數(shù)工作人員對“小產(chǎn)權(quán)墓”的建造銷售行為“睜只眼、閉只眼”，在實踐中未對“小產(chǎn)權(quán)墓”修建和銷售形成有效震懾，客觀上造成了“小產(chǎn)權(quán)墓”愈演愈烈的趨勢。 經(jīng)營性公墓面積供不應求，不能滿足市民殯葬需求，則是“小產(chǎn)權(quán)墓”誘因之一。近些年來，地方政府將大量存量土地和新增建設(shè)用地指標用于拉動城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求上，經(jīng)營性公墓用地供給量過小，經(jīng)營性公墓獲得批準難度較大。這直接導致了經(jīng)營性公墓面積同城市居民需求存在較大缺口。有觀點認為國土部門不批準公墓用地導致了這一現(xiàn)象，國土資源部曾回應稱，只是規(guī)定在有耕地保護任務(wù)的地區(qū)，不再占用耕地修建公墓，可以使用建設(shè)用地

11、或沒有開發(fā)的坡地修建公墓。沒有耕地保護任務(wù)的地區(qū)，對公墓用地實行應保盡保?？梢娊?jīng)營性公墓用地得不到充足保障，其原因還是在于地方政府忽略了民生需求、發(fā)展理念滯后。 現(xiàn)有城市公墓價格過高，給“小產(chǎn)權(quán)墓”非法經(jīng)營者提供了“市場機會”。一方面，建設(shè)出售“小產(chǎn)權(quán)墓”有暴利可圖。很多違規(guī)墓地的土地源自于村鎮(zhèn)承包用地，每年每畝土地的承包費用僅千元左右，違規(guī)開發(fā)的暴利驅(qū)使著很多人鋌而走險，這也是非法墓地之所以屢禁不止的重要原因之一。另一方面，經(jīng)營性公墓價格昂貴，一部分市民在經(jīng)濟上負擔不起，只能尋求價格相對低廉的“小產(chǎn)權(quán)墓”。 對此，國家發(fā)改委和民政部在2012年發(fā)布了關(guān)于進一步加強殯葬服務(wù)收費管理有關(guān)問題的指

12、導意見，要求對公益性公墓收費標準采取嚴格的政府定價管理，實行低收費政策，滿足群眾基本需求。但令人遺憾的是，在這一指導意見公布實施后，經(jīng)營性公墓價格依然居高不下。 對策：加大殯葬用地供給嚴格墓地價格管理 “小產(chǎn)權(quán)墓”的產(chǎn)生和泛濫，除了監(jiān)管上的問題，其根源在于現(xiàn)有殯葬管理方式不能滿足群眾殯葬需求，在土地供給上，經(jīng)營性墓地面積太少，導致供不應求，市民甚至只能購買“期墓”；在價格管理上，經(jīng)營性墓地收費畸高，殯葬業(yè)異變?yōu)楸├a(chǎn)業(yè)，一般市民根本承擔不起購買墓地的高額支出。購買安葬先人的墓地，本該是百姓民生的基本需求品，已經(jīng)淪為奢侈品。對此，應當進一步推行殯葬方式改革，加大殯葬用地供給，嚴格價格管理。國土部

13、門應當將保障殯葬用地上升到“盡心盡力維護群眾權(quán)益”的高度，確保城市居民殯葬用地需求，做到應保盡保；民政管理部門應當切實采取有效措施，加強對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營性墓地的統(tǒng)一管理，從制度上實現(xiàn)節(jié)約殯葬用地，杜絕攀比等不良殯葬習俗?？傊嘘P(guān)部門有責任讓經(jīng)營性墓地價格降下來，讓群眾負擔得起墓地，買得到墓地，切實保障人民基本民生需求。 對經(jīng)營性公墓，收費標準應采取嚴格的政府定價管理，實行低收費政策，滿足群眾基本需求，對于管理經(jīng)費的缺口應通過政府財經(jīng)進行補貼。此外，政府應當進一步豐富殯葬用地的種類，開發(fā)針對城鎮(zhèn)居民的公益性公墓，解決低收入群體殯葬需求。 對農(nóng)村公益性墓地，審批監(jiān)管和批后監(jiān)管須加強。在實踐中，利用修

14、建農(nóng)村公益性墓地對外銷售是“小產(chǎn)權(quán)墓”泛濫的重要途徑。應當進一步嚴格審批程序，由省級民政機關(guān)統(tǒng)一轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公益性墓地申請和審批規(guī)則。嚴格控制公益性墓地占地規(guī)模，明確墓地規(guī)?？刂圃跐M足一定時期內(nèi)（如20年）農(nóng)村居民殯葬需求，后續(xù)根據(jù)實際需求申請擴建，以杜絕利用墓地多余面積對外銷售。要加強對農(nóng)村公益性墓地的批后監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)超過審批規(guī)模修建，應立即叫停并拆除超建部分，恢復土地原貌；發(fā)現(xiàn)對外銷售的，應核實墓地規(guī)劃，追究相關(guān)當事人責任。 對現(xiàn)有的“小產(chǎn)權(quán)墓”應摸清現(xiàn)狀，分類處置。通過摸底行動查清“小產(chǎn)權(quán)墓”泛濫的實際情況，確立重點監(jiān)管和監(jiān)測地區(qū)。對于已經(jīng)產(chǎn)生的“小產(chǎn)權(quán)墓”，在遵守國家法律法規(guī)和尊重死者尊嚴的前提下，提出分類處理意見。對于已經(jīng)安葬的城市居民遺體或骨灰，在和家屬進行協(xié)商、征求意見的前提下安排將墳墓遷至城市公益墓地或骨灰堂；對于超過實際需求修建的公益性墓地，要堅決拆除超建面積；凡未辦理用地審批手續(xù)的均列為非法公墓，堅決予以取締，并依法嚴肅處理其非法占地行為。 執(zhí)法方面，上級國土部門、民政部門、紀檢