中國公共財(cái)政的困境

1、財(cái)政收支規(guī)模龐大，數(shù)據(jù)不清市場經(jīng)濟(jì)需要建立公共財(cái)政，公共財(cái)政與國家分配是一組對(duì)立的概念。國家分配是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，而公共財(cái)政是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府依靠稅收收入進(jìn)行公共支出，做眾人之事。目前，中國在財(cái)政收入及支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)上并沒有十分清楚的數(shù)據(jù)，各級(jí)政府現(xiàn)在的債務(wù)規(guī)模同樣不清楚。政府的財(cái)政收入有一個(gè)大口徑，它包括預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、制度外收入。以1995年為例，當(dāng)年中國預(yù)算外收入、制度外收入、社會(huì)基金和不在財(cái)政收入反映的財(cái)政收入退庫四項(xiàng)合計(jì)金額為8532.1億元，再加上預(yù)算內(nèi)收入6242.2億元，政府收入占GDP的比重大約為25.4%。國家稅務(wù)總局科研所的張培森、劉佐的分析認(rèn)為，19

2、96年中國各項(xiàng)稅收收入占GDP比重為10.2%,各項(xiàng)基金、各種規(guī)費(fèi)、社會(huì)保障收入約占GDP的10%,各級(jí)政府的亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款、亂攤派也占到GDP的10%,即政府U入已占GDP的30%。不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家支持這一測算。還有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為中國的政府收入已占GDP的38%,甚至超過40%。但是這種分析多產(chǎn)生于運(yùn)用某些地方個(gè)別樣本外推性計(jì)算，基本數(shù)據(jù)并不清楚。政府的預(yù)算內(nèi)收入是清楚的，預(yù)算外收入包括社會(huì)保障基金、財(cái)政退庫資金、政府規(guī)費(fèi)是比較清楚的，這幾塊收入大概占到GDP的26%,而26%以上的部分主要是各級(jí)政府的制度外收入，最主要的是各級(jí)政府的亂集資、亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派，這些數(shù)據(jù)目前無法搞清楚。

3、筆者認(rèn)為，中國的政府收入已經(jīng)占到了GDP的30%以上，其理由如下：第一,20世紀(jì)80年代以前，中國預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入占GDP的比重都在30%以上，最高年份曾占到41%。改革開放的初期即1979年這一比例還高達(dá)28.4%;1997年之后逐年下降，最低是1996年，下降至10.6%;1997年之后開始回升，2000年達(dá)到14.6%=中國政府所承擔(dān)的職能與市場經(jīng)濟(jì)國家比較，越位行為之廣、范圍之大是后者難以望其項(xiàng)背的。由此判斷中國政府收入占GDP的比重不可能低于30%。第二，19881998年，政府稅外收費(fèi)年均遞增23.21%,從1993年起，預(yù)算外收入開始超過預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入。近幾年，預(yù)算外收入占GDP

4、比重高于預(yù)算內(nèi)收入占GDP比重34個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)算內(nèi)收入加預(yù)算外收入占GDP白25%27%,這一部分是有賬可算的，不好計(jì)算的是政府的制度外收入。但據(jù)近幾年米建國、石小敏、溫鐵軍、劉佐等經(jīng)濟(jì)學(xué)家的諸多案例分析，制度外收入應(yīng)不低于GDP總量的10%。第三，即使按最保守的估計(jì)，中國的宏觀稅負(fù)約占GDP的25%。根據(jù)社科院鄧英淘的計(jì)算，19781998年中國每年的庫存積壓占GDP總量的2.6個(gè)百分點(diǎn)。而2000年第10期經(jīng)濟(jì)研究刊文通過數(shù)學(xué)模型回歸出中國改革開放之后每年GDP計(jì)算的虛增部分大概為兩個(gè)百分點(diǎn)。由此推論，中國政府收入已占到GDP的30%以上。相對(duì)于政府收入，中國政府支出的公開性和透明度更低。

5、如果說過去是企業(yè)預(yù)算約束軟化，銀行預(yù)算約束軟化，現(xiàn)在的主要矛盾則是政府的預(yù)算約束軟化。中國現(xiàn)行財(cái)政存在著嚴(yán)重的"缺位"和"越位"，而且積重難返，預(yù)算制度基本仍然是一層層的領(lǐng)導(dǎo)拍板。安體富認(rèn)為，中國行政管理支出占財(cái)政支出的比重由改革開放初期的4.7%曾長到目前的15%。有統(tǒng)計(jì)顯示，1995年，中國吃財(cái)政飯的城市人口有3600萬人，占職工總數(shù)的32%,僅一年支付的工資和獎(jiǎng)金就有4700億元，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村還有吃三提五統(tǒng)的1400萬人。19781995年國家財(cái)政收入增加了5.1倍，而財(cái)政支出中的行政費(fèi)用增加了17.8倍，幾乎是每四年翻一番。筆者推算，大約三萬億的政

6、府財(cái)政收入，其中2/3用于政府自身的開支。通過以上分析，我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，中國的稅賦負(fù)擔(dān)即財(cái)政總體負(fù)擔(dān)十分沉重。國際上通常認(rèn)為，人均GDP在260美元以下的低收入國家，最佳稅負(fù)為13%左右;人均GDP在750美元左右的國家，最佳稅負(fù)為20%左右;人均GDP在2000美元以上的中等收入國家，最佳稅負(fù)為23%左右;人均GDP在一萬美元以上的高收入國家，最佳稅負(fù)為30%左右。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政赤字占當(dāng)年GNP的3%是一條警戒線；財(cái)政赤字占當(dāng)年財(cái)政支出的15%又是一條警戒線，這樣的警戒線中國在1994年就已經(jīng)超過。過去十年的數(shù)據(jù)表明，中國剩余產(chǎn)品占GDP的比重大約在3133%之間，除2000年

7、之外，國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益一直不佳。而稅收占GDP比重每增加一個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增長率就下降0.36個(gè)百分點(diǎn)。稅賦的國民待遇中國稅賦不僅沉重，而且十分不公平。以主體稅種增值稅為例，1995年中國GDP為58478.1億元，其中第二產(chǎn)業(yè)為28538億元，如果對(duì)一、三產(chǎn)業(yè)忽略不計(jì)，僅對(duì)第二產(chǎn)業(yè)按法定稅率征稅，應(yīng)征得的稅款4851億元，而實(shí)際征到的稅款只有2602億元，實(shí)征稅率不到60%。從各種所有制征稅的負(fù)擔(dān)比較，國有重于民營，民營重于外資。鄧英淘認(rèn)為，如果將稅負(fù)一詞作為比稅收口徑更寬的國家財(cái)政收入，以1995年為例，如果各種所有制企業(yè)稅負(fù)是公平的，那么該年國有單位就多負(fù)擔(dān)稅負(fù)2004億元，集體單位少負(fù)

8、擔(dān)稅負(fù)674億元，其他所有制單位少負(fù)擔(dān)稅負(fù)1330億元，如果后兩類經(jīng)濟(jì)單位的實(shí)際稅負(fù)比例都達(dá)到國有單位的稅負(fù)占GDP的比例，即19.5%,那么，1995年中國財(cái)政收入占GDP的比例將為19%,而不是現(xiàn)實(shí)的10.6%仆包括預(yù)算外等其他三項(xiàng)財(cái)政收入）。如果以19.5%為標(biāo)準(zhǔn)則流失的財(cái)政收入為5202億元。其中集體所有制單位流失為2000多億元，其他所有制單位流失3000多億元。當(dāng)然這只是如果，這里不可比的因素太多，比如國家對(duì)國有企業(yè)的投資和國有銀行對(duì)國有企業(yè)的傾斜。國有企業(yè)在稅收中的權(quán)重如此之大，雖不合理卻很合情，為了保證政府財(cái)政的穩(wěn)定增長，舍此無它。只有配合有效的稅制改革，該征的征上來，該減的減

9、下去，有增有減，國有企業(yè)稅賦過重的問題才能找到疏緩的渠道。否則，就必然出現(xiàn)容易征收的但不一定都是應(yīng)該征收的征得很重，應(yīng)該征收的但很可能是不好征收的征得很輕。例如，我國每年生產(chǎn)各類酒3000萬噸，按現(xiàn)行的酒類征稅政策（主要是消費(fèi)稅、增值稅）一年應(yīng)征500多億元，而實(shí)際征稅只有100億元左右，靜態(tài)的數(shù)字算賬，流失400億元。酒稅之所以征不上來，一是名義稅率太重，照章納稅企業(yè)幾乎不能存活；企是小企業(yè)太多，多到很難建章建制，地方政府的地方保護(hù)加袒護(hù)，包稅成為必然的選擇；三是生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域稅制缺少銜接，漏洞多多；四是重復(fù)建設(shè)、低水平競爭，湖南、廣東、四川三個(gè)省酒廠分別達(dá)到5000家、6000家和70

10、00家，人云：”當(dāng)好縣長先辦酒廠，一只大鍋幾只桶，勾兌勾兌就是酒”。這種局面再多的征稅人員也對(duì)付不了這般造酒大軍。與公開、公平相悖，對(duì)不同企業(yè)歧視性的稅收政策造成稅負(fù)結(jié)構(gòu)畸輕畸重。諸種優(yōu)惠政策表現(xiàn)出愛老外沒商量。國家稅務(wù)總局許善達(dá)估計(jì)，1994年外商投資企業(yè)所得稅的負(fù)擔(dān)率為10%,比平均負(fù)擔(dān)率低25%,流轉(zhuǎn)稅負(fù)擔(dān)率為4%,比內(nèi)資企業(yè)低3個(gè)百分點(diǎn)。稅制改革后外資企業(yè)的稅負(fù)負(fù)擔(dān)比內(nèi)資企業(yè)約低5個(gè)百分點(diǎn)，外資企業(yè)在工資成本、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、投資方向調(diào)節(jié)稅、進(jìn)口設(shè)備關(guān)稅等方面享有諸多優(yōu)惠。這種政策使假合資、假外資大量增加。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議估計(jì)，在中國的外商直接投資中，有20%是內(nèi)資出境后再流入的資本，

11、按此估計(jì)，1997年流出再流入的資本約為128.8億美元，折合人民幣1065億元，占當(dāng)年M1增量的16.8%。稅收的宏觀調(diào)控與精兵簡政這幾年確實(shí)是最舒坦的幾年，稅收連續(xù)7年超GDP增長。尤其是1997年之后，稅收彈性系數(shù)大幅度提高，19972000年，稅收的彈性系數(shù)分別為：1.98、1.89、1.88、2.5,而19901996年稅收彈性系數(shù)都小于1,平均為0.61。然而，粗放外延式的財(cái)政政策勢能將被耗光。財(cái)政支出幾乎每三年半就翻一番，支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入。其原因在于我們的政府不是一個(gè)廉價(jià)政府，而是一個(gè)最昂貴的政府。我們的政府之所以昂貴，不僅是因?yàn)樾枰B(yǎng)活4000多萬吃財(cái)政飯的人，而且還因?yàn)樗皇?/p>

12、一般的政府，它還是一個(gè)財(cái)政職能大大越位、世界上最大的企業(yè)。我們的政府是30萬個(gè)國有企業(yè)的最終結(jié)算單位，至今政府仍控制著主要資源和生產(chǎn)要素，一方面產(chǎn)生著尋租和腐敗，另一方面生產(chǎn)力要素的流動(dòng)和組合仍十分困難，市場準(zhǔn)入的門檻越來越高，能掙錢的東西經(jīng)常抓在自己的手里不放，不讓老百姓干，而又將許多包袱甩給老百姓。老百姓的預(yù)期不好，內(nèi)需就很難啟動(dòng)，光靠增加赤字、發(fā)債和政府的投入解決不了緊縮綜合癥。民間發(fā)現(xiàn)的市場商機(jī)，利潤一露頭，馬上就有政府部？quot;規(guī)范管理”，設(shè)租、尋租，如此環(huán)境下，合法的不掙錢，掙錢的不合法。農(nóng)民進(jìn)城打工，15年工資不變，已苦不堪言，現(xiàn)在又出現(xiàn)民工接受省和民工輸出省雙項(xiàng)收費(fèi)。中國行

13、政審批上馬的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目建成之日就開始虧損的占25%,真正經(jīng)過一個(gè)周期的運(yùn)轉(zhuǎn),能夠還本付息的不到5%。與國際接軌，實(shí)行低稅率、寬稅基、少減免、嚴(yán)征管的稅制，目前只是一種善良的愿望。中國政府已經(jīng)進(jìn)行了4次機(jī)構(gòu)改革和人員精簡，結(jié)果都是越精簡越臃月中，發(fā)展再快的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也支撐不起疊床架屋的上層建筑。目前正在試點(diǎn)農(nóng)村的費(fèi)改稅改革。農(nóng)村的稅費(fèi)改革之所以困難，是因?yàn)樵谥袊?，城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)上實(shí)際上是一種二元結(jié)構(gòu)，城市正在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，而農(nóng)村除了少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，仍然是以自然經(jīng)濟(jì)為主。農(nóng)產(chǎn)品的商品率仍然很低，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)仍然主要以實(shí)物形態(tài)出現(xiàn)。而中國的主體稅種流轉(zhuǎn)稅、所得稅是一種市場經(jīng)濟(jì)的稅種。如果以這

14、樣的稅種、稅率對(duì)一家一戶進(jìn)行生產(chǎn)的農(nóng)民征稅，那就幾乎征不上什么。大多數(shù)的農(nóng)村仍然需要極古老的什一稅，也就是說要交地租。而土地在名義上又是集體的，向國家上繳很不順，不如提稅、明租、減費(fèi)。這種稅收具有累退性，越是依靠種地生存的農(nóng)民負(fù)擔(dān)越重，越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)越重，只要農(nóng)村的城市化問題不解決，這種不得以而為之的事情就得干下去。農(nóng)民人均一畝多地，只夠生存保障根本就不可能用來發(fā)財(cái)致富，所以就有經(jīng)濟(jì)學(xué)家大聲質(zhì)問？quot；有誰見過向社會(huì)保障費(fèi)收稅的？”在政府機(jī)構(gòu)改革中，堅(jiān)持稅收改革宏觀調(diào)控的正確方向，只能是漸進(jìn)式的。1994年稅制改革最成功的經(jīng)驗(yàn)就是分稅制，精兵簡政的初衷要想鍥而不舍地進(jìn)行到底，

15、不需要什么特別聰明的方法，只需要把完善分稅制進(jìn)行到底。企業(yè)的約束軟化和銀行的約束軟化正在改變，多報(bào)產(chǎn)值要繳增值稅，多報(bào)利潤要多繳所得稅，企業(yè)不得不改弦更張，做實(shí)成本。分稅制使企業(yè)的虧損透明化，也有利于政企分開。在分稅制條件下，政府侵吞企業(yè)的利潤是非法的，企業(yè)可以據(jù)理力爭，靠稅收吃飯必將成為各級(jí)政府生存所應(yīng)具備的基本功。在國有企業(yè)虧損的情況下，政府不僅得不到所得稅，還要承擔(dān)虧損補(bǔ)貼。大環(huán)境正在改變，過去各級(jí)政府不管企業(yè)盈利或者不盈利，都去爭當(dāng)企業(yè)的“婆婆"。作為最后記賬單位的政府，實(shí)質(zhì)上掌握著企業(yè)的人財(cái)物?，F(xiàn)在，對(duì)虧損企業(yè)政府開始望而卻步，政府開始愿意將虧損企業(yè)交出，政企分開具備了初始

16、條件。所謂諸城經(jīng)驗(yàn)，就是地方政府出售虧損企業(yè)，放棄徒有其名的國家所有，換取財(cái)政稅收的實(shí)質(zhì)增長。進(jìn)一步完善的分稅制，還有利于克服地方政府盲目擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)，有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置，從而有效地消除市場分割的利益驅(qū)動(dòng)。有增有減的調(diào)整，即便是適度的減稅，也不會(huì)減少稅收收入。以廣東省為例，1996年廣東省各類企業(yè)的平均稅負(fù)為7.61%,流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)為7%,低于全國平土§流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)0.26個(gè)百分點(diǎn)；企業(yè)所得稅稅負(fù)為23.2%,低于全國平均稅負(fù)近10個(gè)百分點(diǎn)；外資企業(yè)所得稅稅負(fù)為8.86%,低于全國平均稅負(fù)11個(gè)百分點(diǎn)。但廣東省的稅收收入在全國是增長最快的，目前幾乎占到全國收入的1/7。1

17、996年4月1日，關(guān)稅從35.9%下調(diào)到23%,當(dāng)年關(guān)稅U入增長了16.45%,這是在大規(guī)模打擊走私之前。這幾年又有幾次大幅下調(diào)關(guān)稅，而關(guān)稅收入已成為2000年新的稅收增長點(diǎn)。該收的收上去，該減的減下來，逐步增加GDP中的含稅比例，挖掘GDP中應(yīng)征未征的稅源，逐步使稅收占GDP的份額達(dá)到2530%之間，最大限度地減少收費(fèi)，使整個(gè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整趨于平衡合理?，F(xiàn)在的分稅制不夠完善，表現(xiàn)在分稅制的地方性過強(qiáng)，轉(zhuǎn)移支付制度是與增量返還相聯(lián)系的，越富裕的地方返還的越多；與此相聯(lián)系，分配決定權(quán)由中央政府掌握，其結(jié)果是東西部收入的差距越來越大。2000年110月，東部12省市稅收收入占增量的82%,而西部19省

18、自治區(qū)稅收收入只占增量的18%,越富返還越多，越窮返還越少，通過分稅制平衡東西部差距的設(shè)想未能實(shí)現(xiàn)。稅源結(jié)構(gòu)高度集中，中央、省、市比重逐步提高，縣、鄉(xiāng)所占比重越來越低；城鄉(xiāng)差別進(jìn)一步拉大，由于不完善的分稅制，使現(xiàn)有的GDP結(jié)構(gòu)與稅源關(guān)系扭曲，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)所承擔(dān)的稅收比重反而重，這種扭曲的現(xiàn)象還需要進(jìn)一步改革。建立民主理財(cái)?shù)墓藏?cái)政公共財(cái)政是為了公共的目的，提供公共產(chǎn)品，滿足社會(huì)公共需要。在現(xiàn)代社會(huì)，這個(gè)任務(wù)是由政府來完成的，政府受社會(huì)公眾的委托籌集財(cái)力，形成公共收入，并按照社會(huì)公眾的意愿來安排使用這些收入，形成公共支出。對(duì)納稅人來說，財(cái)政資金是公共的，因而必須公開透明，收入和支出必須受納稅人的監(jiān)督和約束，這是財(cái)政民主化的必然趨勢。從公眾手中集中的財(cái)力，其中有多少用于提供公共安全、公共秩序、公共教育、公共設(shè)施、公共社保、公共救濟(jì)；又有多少變成不斷膨脹的政府開支?，F(xiàn)在不僅老百姓不清楚，就是代表人民行使監(jiān)督權(quán)力的各級(jí)人大對(duì)各級(jí)政府的收入與支出也不甚了解。稅收取之于民，用之于民的提法與納稅人的感覺相去甚遠(yuǎn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)也成了這種不透明的財(cái)政體制的替罪羊。中國現(xiàn)行的財(cái)政存在著嚴(yán)重的"缺位"和"越位"