我國耕地保護之城市無序擴展的背后

1、 關于我國耕地保護之城市無序擴展的背后I、【耕地之于我們的重要性】 土地是人類賴以生存的物質根底,是國民經(jīng)濟和社會開展的珍貴資源和重要的生產(chǎn)要素。是社會生產(chǎn)的勞動資料，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本生產(chǎn)資料，是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。而對于解決所有人口吃飯的問題的耕地，其重要性自然是不言而喻。沒有足夠的耕地，人類就不能獲得足夠的糧食，就像人需要空氣、水、陽光一樣。耕地為人類的生存和開展提供了客觀的、根底性的物質條件，人類從耕地中得到賴以生存的最根本的食物。當其他條件一定時，耕地的數(shù)量、質量、分布等決定著土地的人口負載量和人們平均生活的質量。特別對于我們這樣的開展中的人口大國來說，由于耕地缺乏所造成的糧食短

2、缺問題更成為影響我國開展甚至危及國家穩(wěn)定的不良因素。正因為如此，國務院總理溫家寶在十屆全國人大五次會議(2007年3月5日)上強調(diào)，“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，一定要守住全國耕地18億畝這條紅線，堅決實行最嚴格的土地管理制度。因此對耕地的大力保護，不僅關系當前經(jīng)濟社會開展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基。II、【守住全國耕地不少于18億畝這條紅線】 摘自溫家寶總理2007年?政府工作報告?守紅線，要動真格的 近幾年來，我國耕地每年要減少幾百萬、甚至上千萬畝。根據(jù)去年的土地變更調(diào)查，到2006年10月31日，中國的耕地面積為18.27億畝，而在10年前的1996年，中國

3、的耕地數(shù)量還維持在19.51億畝，10年間中國的耕地少了1.24億畝，人均耕地面積也由1.59億畝降到1.39億畝。面對現(xiàn)實，人們有理由擔憂，按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養(yǎng)活中國人？對此，中國政府是這樣答復的：18億畝耕地是條紅線，耕地數(shù)量再也不能低于18億畝。歷史上，我們曾不止一次地提出必守的耕地總量紅線，又不止一次地失守。這一次提出18億畝耕地紅線，會不會再次失守呢？2006年春天，十屆全國人大四次會議上通過的?國民經(jīng)濟和社會開展第十一個五年規(guī)劃綱要?明確提出，18億畝耕地是未來五年一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。有人以為，這不過是一個號召性的口號。但是，讓許

4、多人沒想到的是，2006年9月6日，在國務院召開的第149次常務會上，國土資源部上報的?全國土地利用總體規(guī)劃綱要?沒有獲得通過。會議作出了暫緩批準?綱要?的決定，國務院領導要求從長計議、加強研究、繼續(xù)推進，編制歷史性、危機性、戰(zhàn)略性的土地利用總體規(guī)劃。并且強調(diào)，18億畝耕地的紅線堅決不能突破，不僅要管到2021年，而且要管到2021年甚至更長時間。從保障糧食平安和社會穩(wěn)定的要求出發(fā)，必須確立糧食根本自給的方針 根據(jù)2006年公布的中國國土資源公報，全國現(xiàn)有耕地18.31億畝，離18億畝的紅線僅有3100萬畝的空間。而去年的土地變更調(diào)查說明，過去的一年我們又減少了460.2萬畝，中國的耕地面積已

5、降至18.27億畝。那么，為什么中央要把耕地保有量紅線定在18億畝而不是更低？根據(jù)就在國人的飯桌上。中國每年要消耗多少糧食？一個粗略的估計是：目前13億人口吃飯、加上工業(yè)用糧等，每年糧食消耗量應該在4.5億噸左右。2002年全國糧食總產(chǎn)量是4.57億噸，到2003年降到4.3億噸，僅為20世紀90年代初的水平。隨后的年，2004年、2005年和2006年連續(xù)實現(xiàn)恢復性增長，到2006年為4.9億噸。我國每年還要增加上千萬人口。根據(jù)國家統(tǒng)計局提出的我國糧食消費標準和農(nóng)業(yè)部等有關部門的研究，2021年我國到達小康水平時，人均糧食需求量應為420公斤，全國糧食需求總量為5.88億噸；2030年人均糧

6、食需求量應為440公斤，全國糧食需求總量為7.04億噸。這么多糧食，到時候能生產(chǎn)得出來嗎？農(nóng)業(yè)部的專家介紹說，糧食生產(chǎn)總量取決于耕地數(shù)量、播面單產(chǎn)?穴糧食總產(chǎn)量與糧食播種總面積之比?雪、復種指數(shù)和天氣。據(jù)農(nóng)業(yè)部的一位負責人透露：“八五期間我國糧食單產(chǎn)增長每年只有8.2斤，“九五期間每年為0.6斤，“十五期間每年為10.1斤，單產(chǎn)平均每年增長不到1.8。我國耕地的復種指數(shù)逐年提高，由1952年的131提高到2000年的158，繼續(xù)提高的空間有限。糧經(jīng)比雖然會進一步降低，估計到2021年和2030年的糧經(jīng)比將分別降到70和62，但仍高于46的當前世界平均水平。按以上算法，到2021年和2030年，

7、如果我國糧食完全自給，需要耕地數(shù)量分別為19.2億畝和19.47億畝；如果實現(xiàn)糧食95的自給目標?穴這個目標是1996年?中國的糧食問題?白皮書中確定的目標?雪，那么需要耕地分別為18.24億畝和18.5億畝。如此看來，18億畝耕地，是一個并不寬裕的數(shù)字。假設糧食生產(chǎn)技術沒有大的突破，即使保住18億畝耕地，到2021年、2030年，我們都要增加糧食進口。而根據(jù)國土資源部與國家相關部門的測算，耕地保有量每減少2000萬畝，糧食自給率將下降個百分點。對于我們這樣一個人口占世界總數(shù)15的大國，從保障糧食平安和社會穩(wěn)定的要求出發(fā)，必須確立糧食根本自給的方針。我國政府早在1996年就向世界宣布，糧食自給

8、率要到達95。III、【我國的耕地現(xiàn)狀】 從自然因素講也就是耕地的根本國情，可概括為“一多三 ，即耕地總量多，人均耕地少、高質量的耕地少、耕地后備資源少。 1、人均耕地少，分布不均衡。 我國國土面積 960 萬平方公里，居世界第三位，可以說是幅員遼闊。但由 于可利用土地少，加上人口眾多，我國土地資源相對貧乏，特別是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 根底的耕地更為緊缺。根據(jù)全國土地詳查匯總的數(shù)據(jù)，我國耕地面積18.27億畝，人均耕地只有 1.4 畝，不及世界平均水平的一半，僅相當世界人均耕地 375 畝的 37。2、耕地質量差，退化嚴重。 全國 66的耕地分布在山地、丘陵和高原地區(qū)，只有 34的耕地分布在平 原、盆

9、地。耕地總體質量不高，與興旺國家或農(nóng)業(yè)興旺國家相比，糧食單產(chǎn)相差150200 公斤。全國還有 9100 萬畝耕地坡度在 25 度以上，長期耕作不利于水 土保持，需逐步退耕。3、 耕地后備資源嚴重缺乏，耕地利用率低。 我國擁有宜耕荒地資源 26 億畝，按照 60的墾殖率計， 可開墾耕地 1 2 2 億畝。但由于生態(tài)保護的要求，耕地后備資源開發(fā)受到嚴格限制，今后通過后 備資源開發(fā)補充耕地已十分有限。IV、【城市大規(guī)模無序擴展的背后】 -誰偷走了我們的耕地？ 中國耕地面積減少，各地的原因不盡相同。在東部地區(qū)，主要是工業(yè)化、城市化建設大量占用耕地；在西部地區(qū)，減少的原因主要是退耕還林，一些耕地被轉為生

10、態(tài)保護用途。在中國城市化進程中，居住用地、商業(yè)用地、工礦企業(yè)和交通等建設用地不斷增加，城市不斷向外擴展這些因素，都已經(jīng)或正在導致耕地被占用。 但是其中最說不過去的就是那些在城市的瘋狂無序化大規(guī)模的擴展中消失的優(yōu)質耕地。改革開放后，中國城市“攤大餅 勢頭不減，耕地存量逼近生存紅線，目前已有 135 個城市建成區(qū)擴展超過 4 倍。2021 年 8 月揭曉 的中國城市國際形象調(diào)查推選結果顯示,有 655 個城市正方案“走向世界,200 多個地級市中有 183 個正在規(guī)劃建設“國際大都市“中國得到世界公認的國際大都市目前只有北京和上海，183個準備建設國際大都市的地級市 ，無異于是在癡人說夢。 對此，

11、新加坡?聯(lián)合早報?不客氣地批評道。伴隨著城市不斷蔓延，耕地資源損失不斷加劇。據(jù)測算，我國城市建成區(qū)面積年均增 加約 11 萬公頃。 19781989 年， 年均建設占用耕地為 15.8 萬公頃； 19901999 年為 16.8 萬公頃。 據(jù)統(tǒng)計 ,我國城市擴張占用耕地的比例一般在50%80 % ,局部城市在 90 % 。城市化 建設必然要占用土地 ,甚至耕地 ,這是不可防止的。但是，耕地隨意被占用、 建設無序等現(xiàn)象的發(fā)生 ,卻是對無異于耕地數(shù)量的赤裸裸的掠奪！另外 ,由于我國法律體系的不健全 ,對于農(nóng)民是否擁有土地的歸屬權、 繼承權、 支配權等問題在法律上仍沒有給出明確的解釋和說明 ,并且種

12、糧的經(jīng)濟效益低 ,許多農(nóng)民淡化對土地的依賴。當他們知道政府要將耕地用來擴展城市建設 ,且給予他們一定的補償和 “農(nóng)轉非等待遇條件時 ,一些農(nóng)村集體在短期利益的驅動下 ,更傾向于耕地被征收，對大量耕地被占用的現(xiàn)象起了推波助瀾的作用。據(jù)專家預測，我國到 2050 年，城市化水平將提高到70%，在未來 50 多年中，將有約 5 億農(nóng)村剩余勞動力及其家屬進城。這樣不僅要建立大量新城市，而且現(xiàn)有的許多城市都要不同程度地擴大規(guī)模。土地是城市的依托， 城市化建設必然要有一定的土地作保障。10 年后，全國城市化水平提高到 47%時，至少需要 2250 萬畝土地作為城市用地，其中大局部是耕地。 1.2 我國人均

13、占有耕地面積少，耕地后備資源有限，耕地急劇減少，耕地保護形式嚴峻 我國人均占有耕地的面積僅相當于加拿大的 1/17，美國的 1/8，印度的 2/5，大大低于全世界人均占有近 5 畝土地的水平。綜上所述，我國現(xiàn)階段的城市快速的無序的擴展已經(jīng)嚴重威脅到了根本耕地的警戒線。V、【實行耕地保護的可行策略】 1、保護農(nóng)戶耕地承包經(jīng)營權，建立健全耕地流轉制度。臺理的耕地產(chǎn)權制度對耕地的可持 續(xù)利用具有重要的作用。建議進一步完善法律規(guī) 范，明確集體土地所有權主體，使農(nóng)村集體土地產(chǎn) 權真正做到：產(chǎn)權明晰、權屬合法、權責明確。通過明晰集體土地的所有權主體來進一步強化農(nóng)民對耕地重并加大農(nóng)用土地整理力度，確保耕地總

14、量動態(tài)平衡。 2 、應盡快出臺土地征用方面的法律、法規(guī)，完善以法律機制和經(jīng)濟機制為主干的土地征用制度，有效制止濫用征地權力、以低廉的價格征用農(nóng)用地用于非農(nóng)建設的現(xiàn)象， 保護好大量耕地。嚴格土地供給，對低水平重復建設、盲目擴大建設規(guī)模和高檔房地產(chǎn)開發(fā)，要從 嚴控制；依法強化土地市場管理，防止以各種開發(fā)區(qū)、大學城等名義占地圈地，浪費土地， 在建設占用耕地規(guī)模增加的情況下要確保實現(xiàn)補充建設占用耕地, 做到平衡有余。例如許多地 方通過城市內(nèi)部拆遷改造和挖潛，為城市建設、房地產(chǎn)開發(fā)等提供了土地，減少了建設占用 耕地的壓力。3、各級政府應該編制好本級政府的城市用地的中長期規(guī)劃，層層約束，以法律手段、經(jīng)濟

15、手段，以及必要的行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督來實施城市用地規(guī)劃，促使城市建設用地少占或不占 耕地，把占用農(nóng)地與保護農(nóng)地有機地結合起來，尤其要防止農(nóng)地自發(fā)地進入城市土地市場。4、嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃。規(guī)劃實施管理 是規(guī)劃工作的重點和核心。規(guī)劃得以實施，才能實 現(xiàn)規(guī)劃各工程標和任務。在編制規(guī)劃的同時應考慮 規(guī)劃實施的可操作性和實效性。要完善法律法規(guī)。 構建土地利用總體規(guī)劃實施保障體系，維持規(guī)劃的 相對穩(wěn)定性和強制性，提高規(guī)劃實施管理水平，切 實堵住調(diào)整土地利用總體規(guī)劃方面的漏洞。建立完 善規(guī)劃實施監(jiān)督機制和考核體系，加強規(guī)劃實施情 況的動態(tài)管理，真正使土地利用總體規(guī)劃成為實行最嚴格土地管理制度的重要手段

16、。最后，耕地保護事關經(jīng)濟社會可持續(xù)開展；事關社會穩(wěn)定。耕地保護對生態(tài)環(huán)境保護具有重要作用耕地保護關系到國家糧食平安，關系到農(nóng)民的長遠生計。國以民為 本，民以食為天，土為糧之母。保證國家糧食平安，最根本的是保護耕地。要嚴格控制農(nóng)業(yè)結構調(diào)整對耕地的破壞，其中的重要方向是切實抓好耕地占補平衡。但是，進入新世紀，中國將加快全面建設小康社會和國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，因此催生的城市大規(guī)模無序擴展更是速度飛快，經(jīng)濟社會的新變化新要求，使中國耕地資源保護與不少難題。而且我國耕地后備資源限制強度較大，國土部門組織的調(diào)查說明，當前我國耕地后備資源總量為0.0753億公頃，但各主要耕地后備區(qū)域的開發(fā)均面臨保護和改

17、善生態(tài)環(huán)境的重壓。能否妥善解決生態(tài)環(huán)境問題，已成土地開發(fā)整理工程成敗的關鍵。耕地后備資源生態(tài)背景不良。我國耕地后備資源在31個省、區(qū)、市都有分布，但大局部位于北方和西部干旱地區(qū)。耕地后備資源豐富的西北干旱、半干旱地區(qū)，土地質量較差。其共同特點是存在干旱缺水、鹽堿、風沙、低溫嚴寒等一種或多種限制因素，且限制強度較大，生態(tài)環(huán)境脆弱?？傊?，耕地是人類賴以生存和開展的根底，面對我國耕地嚴重缺乏和近些年城市的大規(guī)模無序擴展的嚴峻形勢，采取各種措施，預防和消除危害耕地的因素，穩(wěn)定和擴大耕地面積，維持和提高耕地的物質生產(chǎn)能力，是保證土地得以永續(xù)和合理使用，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)根底地位和促進國民經(jīng)濟開展的重大問題。所以及時采取切實有效的方法保護耕地將是我國目前急需著力解決的一大重要問題。參考文獻： 【1】 張建. 經(jīng)營城市過程中耕地保護問題研究A. 【2】楊重光. 城市土地管理與可持續(xù)開展M. 中國大地出版社 【3】中國房地產(chǎn)金融2021第 2 期 對守住 18 億畝耕地