績效評價財務行政改革

1、績效評價財務行政改革    一、預算績效評價是促進政府財務行為規(guī)范的重要保障預算績效評價作為財政領域的一項重要的管理創(chuàng)新，是指制定一系列科學、合理、多層次的績效指標體系，通過定量定性的對比分析，來考察指標的實際完成情況，從而對預算績效進行的間接評價。這種多層次的績效指標體系設置為：關(guān)鍵績效指標系列，用以確定項目計劃的優(yōu)先配置順序；業(yè)績表現(xiàn)衡量指標系列，用以控制項目計劃的有效執(zhí)行；績效測評指標系列，用以綜合衡量項目計劃的完成效果。預算績效指標是規(guī)范政府財務行為的重要保障：一方面，預算績效評價大大拓展了財政管理的空間。績效指標是對政府行為效果的具體化，它通過

2、層層分解、細化、落實到財政收支安排和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)、要素和個人，全面真實地反映一段時期政府活動的范圍、規(guī)模和方向，政府財政將由只管下達預算指標和決算審批，拓展到對資金的具體運行和效果狀況進行綜合評價和全方位控制。這樣，政府理財活動越來越向深度管理的方向延伸，政府每一項收支活動的開展、每一系列工作計劃的實施都會受到來自于績效評價層層深入的控制，從而有效地消除了財政管理的真空地帶，有利于促進政府財務行政行為的規(guī)范有序合理。另一方面，預算績效評價硬化了預算的約束效力。財政監(jiān)督不再局限于對預算額度的被動控制，而是利用一系列績效指標，及時獲得政府行為效果的反饋信息，進行政府各部門預算績效的綜合評價比較，

3、并進一步探尋問題，提出改善建議，明確相關(guān)責任，從而實現(xiàn)對政府財務行政主動的、硬性的監(jiān)督控制。在預算績效評價所形成的硬約束下，政府各部門都必須嚴格按照規(guī)定的方式和程序運行，任何偏離規(guī)則的行為都將引發(fā)執(zhí)行結(jié)果與指標的偏差，而需要承擔相應責任。二、預算績效評價是推動政府財務行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的有利因素政府部門財務行政運轉(zhuǎn)滯阻的原因有很多，從財政管理的角度出發(fā)，其原因包括：在預算安排中，事先沒有設定明確的整體目標、價值秩序及理性的擇優(yōu)機制，各部門和單位往往站在各自的立場上討價還價、推銷游說，容易使預算安排陷入混沌復雜的利益角逐；在預算執(zhí)行中，其自我優(yōu)化和調(diào)整缺少有效的信息支持，而低效信息形成的“噪音”干擾將

4、導致預算執(zhí)行過程中的行為沖突；在決算中，缺少對政府部門績效水平衡量比較、綜合評價的機制，不能衡量政府部門的績效結(jié)果，就無法展示其受托責任的履行情況，這無疑在追究責任時助長了各部門、單位之間的推諉行為；在整個預算管理系統(tǒng)中，預算編制、預算執(zhí)行、決算存在不同程度的脫節(jié)，未能在整個政府內(nèi)部形成促進財政資金高效協(xié)調(diào)運行的管理系統(tǒng)，影響政府財務行政運轉(zhuǎn)過程的有序、連貫和統(tǒng)一。要從根本上解除以上影響政府財務行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的消極因素，就必須在政府財政管理系統(tǒng)中做出相應的制度安排。政府財政管理系統(tǒng)中的預算績效評價主要集中于政府財務行政活動中的三個領域，即政策和方案的制定、方案的貫徹實施、方案完成后的影響，它是將

5、事前、事中、事后相結(jié)合的綜合評價。具體包括預算編制中的決策評價、預算執(zhí)行中的過程評價、決算中的結(jié)果評價，分別為預算編制、預算執(zhí)行和調(diào)整、決算審查提供信息支持和操作平臺。預算績效評價是推動政府財務行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的有利因素。其一，決策評價的實質(zhì)是以績效評價為導向，對預算決策情況進行的最優(yōu)化模擬；評價的目的是通過績效評價，科學掌握各項目計劃的輕重緩急和優(yōu)先次序；評價的結(jié)果將成為項目計劃成立和預算確定的重要依據(jù)。由于決策評價事先確定了明確的目標、價值和秩序，有利于防止各種利益集團對預算安排施加壓力，各部門和單位也無須將精力消耗在對財政收支的討價還價上，保證了預算決策的科學性。其二，過程評價的實質(zhì)是通過一

6、系列業(yè)績指標，來跟蹤監(jiān)控支出過程中的項目計劃實施進程、具體業(yè)務行為表現(xiàn)及資金匹配情況；評價的目的是保證預算嚴格按規(guī)定程序運行，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中的問題，并加以改正；評價的結(jié)果將成為優(yōu)化執(zhí)行和預算調(diào)整的重要依據(jù)。過程評價有效地減少了各部門、單位的信息抵觸，以及隨之引起的行為偏差和盲目沖突，也避免了頻繁、被動的預算調(diào)整，以及引起各部門單位的震蕩，從而保證了預算執(zhí)行的穩(wěn)定性。其三，結(jié)果評價的實質(zhì)是通過一系列綜合績效測評指標，對預算執(zhí)行最終結(jié)果和財政資金使用效益進行分析、評價；評價的目的是探尋影響預算活動效益、效能、效果的因素，并對相關(guān)責任進行追究；評價的結(jié)果將成為決算總結(jié)、行政問責及下年度預算安排的

7、重要依據(jù)。結(jié)果評價為準確衡量各部門受托責任的履行情況提供了科學尺度和標準，保證了實施獎懲措施的公平性，有利于減少各部門和單位之間的相互摩擦和抵觸，并在政府內(nèi)部形成一種良性競爭的氣氛。其四，預算績效評價將貫穿到整個預算周期始終，使預算編制、預算執(zhí)行、決算有機地聯(lián)結(jié)起來，從而形成了一整套系統(tǒng)而富有彈性的預算管理程序，為財政部門和其它行政部門的溝通、協(xié)調(diào)、互動提供了正式和有效的渠道。預算的關(guān)系理順了，整個政府財政管理將動態(tài)地保持上下互動、左右協(xié)調(diào)，有利于最終形成協(xié)同合作、合理制衡、良性循環(huán)的政府財務行政運行體系。三、預算績效評價是增強財務行政公正透明的有效途徑目前政府財務行政過程不公正、不透明的原因

8、在于：政府財政管理系統(tǒng)中缺少對績效信息進行采集、處理、反饋、公示的環(huán)節(jié)設置。社會公眾通過有限的渠道，僅僅了解到財政資金投入總量，而無法得到全面、詳細、可比的績效信息；僅僅了解到一些政府行政的抽象化的程序和模式，而無法明了實際運作過程。造成公眾對財政管理過程參與度不高，財政資金的分配和使用也不能充分反映公眾的需要，在一定程度上影響了政府公共決策和執(zhí)行的公正性。建立預算績效評價體系，實際上是一個績效信息（公眾需求、政府工作規(guī)劃、產(chǎn)出成本和效益、政府業(yè)務表現(xiàn)等）交流、整合與各方（社會公眾、立法機構(gòu)、行政部門）持續(xù)溝通、廣泛參與的過程，績效評價的大部分結(jié)果也要以績效報告的形式向全社會公布。預算績效評價

9、體系為增強政府行政公正透明提供了有效途徑。其一，預算績效評價必須在滿足績效信息的充分性、準確性、時效性的基礎上，做出科學權(quán)衡，才能得到客觀公正的評價結(jié)果，這對績效信息的采集、處理、整合工作提出了相當高的要求，由此推動政府內(nèi)部行政管理系統(tǒng)的一系列變革，催生了財政管理信息系統(tǒng)、政務公開制、聽證制、咨詢制、互聯(lián)網(wǎng)信息發(fā)布制等，促使政府自覺提高財務行政活動的公正性和透明度。其二，預算績效評價的結(jié)果真實有效地反映了政府的決策水平、工作效率以及未來持續(xù)發(fā)展能力，有助于政府各部門形成自我評價自我優(yōu)化和外部評價外部監(jiān)督相結(jié)合的機制，增強為民理財?shù)呢熑胃泻妥杂X性，并最終建立起公正、公開、透明的財務行政運行和管理

10、體系。其三，預算績效評價體系為立法機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)、社會公眾提供了較為全面、真實的政府績效信息，有利于增進社會公眾參與政府財務行政管理的深度與廣度，形成政府與公民、國家與社會之間的良性互動關(guān)系，使政府財務行政的公正透明建立在最廣泛的社會基礎和民主價值之上。四、預算績效評價是提高政府財務行政效率的堅實基礎目前政府財務行政效率低下的原因，從決策方面來看：績效因素并未成為政府執(zhí)政理財?shù)幕灸繕巳∠?，其突出表現(xiàn)就是預算決策與總體戰(zhàn)略規(guī)劃、公眾偏好存在脫節(jié)，績效和投入之間缺少理性的因果關(guān)系，方案計劃的優(yōu)先順序也不合理。這將造成財政決策的某些失誤，使財政資源的配置格局越來越僵化，政府財務行政的決策效率不高。

11、從執(zhí)行方面來看，財政只管按規(guī)定下達預算指標、撥付資金，很少過問資金的運行質(zhì)量、管理效益和社會效果，而部門和單位只管按既定程序征收、使用，很少過問工作的效率性、積極性。這些都將導致財政運行中的扭曲和偏差，使財政資源在政府部門內(nèi)部低效循環(huán)，政府財務行政的運行效率不高。有必要在財政管理系統(tǒng)中做出某些制度安排，以從根本上提高政府財務行政的效率。作為財政領域的一項重要的管理創(chuàng)新，預算績效評價是按照市場經(jīng)濟的管理要求，以預算績效為核心，對政府理財活動實行的約束與激勵。它關(guān)注的核心因素包括：投入，指財政資源的耗費，強調(diào)預算配置的經(jīng)濟性；效率，指提供產(chǎn)品和服務的產(chǎn)出率和合格率，強調(diào)政府部門的服務供給能力；成果

12、，指滿足公眾需要和宏觀戰(zhàn)略需求的產(chǎn)品及服務，強調(diào)政府部門產(chǎn)出的實際效果；潛力，指財政資源對政府發(fā)展戰(zhàn)略的支持能力，強調(diào)政府部門各層面的可持續(xù)發(fā)展能力和品質(zhì)。預算績效評價是提高政府財務行政效率的堅實基礎。從決策方面來看，預算績效評價將評價重點放在投入、戰(zhàn)略和績效之間的因果關(guān)系上，并科學分析稀缺資源是否在利益流量分配和運行中自然增長到預期的目標團體中。這樣，政府財務行政的目標更為明確，實現(xiàn)目標的策略和流程更為科學，資金分配的路徑更為合理，“基數(shù)沉淀、增量漸進”等不合理現(xiàn)象將大大減少，有利于提高政府的決策效率和資源配置效率。同時，也促使政府建立財政決策的自我優(yōu)化機制，即圍繞不斷變化的國家宏觀發(fā)展需要和公眾需求，不斷優(yōu)化和調(diào)整資源配置結(jié)構(gòu)，不斷提高行政決策行為的科學性和有效性。從執(zhí)行方面來看，預算績效評價是對政府部門運用財政資金所創(chuàng)造的價值進行的評價，它通過具體分析為完成特定事務所耗用的財政資金與取得的綜合效益，督促各部門和單位增產(chǎn)節(jié)支，提高政府的資金使用效率和工作效率。同時，由于預算績效評價在硬化績效指標考核的同時，也下放了一定管理權(quán)限，目的是增強政府