民營化與公私部門的伙伴關(guān)系（課堂PPT）

1、.1民營化與公私部門的伙伴關(guān)系 ES薩瓦斯 公共管理學(xué)院 行政管理09級 .2作者簡介wES薩瓦斯（ESSavas），系美國紐約城市大學(xué)巴魯克學(xué)院教授，世界民營化大師，曾任職于美國聯(lián)邦、州和紐約市等各級政府部門，是民營化的先驅(qū)和主要倡導(dǎo)者，薩瓦斯教授既是一位致力于民營化改革30年之久的理論研究者，又是一位包括美國在內(nèi)的49個國家民營化推進的親身實踐者，為民營化理念傳播和實踐發(fā)展做出了重要貢獻。.3w薩瓦斯關(guān)于民營化的主要著作有公共部門的民營化；如何縮小政府、民營化：改善政府的要徑和民營化與公私部門的伙伴關(guān)系等。而民營化與公司部門的伙伴關(guān)系一書則是薩瓦斯關(guān)于民營化的最新力作。.4民營化的歷史w諾

2、貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的得主米爾頓弗里德曼在1962年所著的資本主義和自由一書中首先提出：“政府機構(gòu)在資本主義社會中應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用”。奠定了民營化的理論基礎(chǔ)。w1969年，彼得德魯克在斷續(xù)的年代特別提到政府部門將會經(jīng)歷“再民營”的過程，把國有的工業(yè)回歸社會，回歸市場。w1979年，撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)的保守黨在英國的選舉中獲得全勝，從而揭開了民營化運動的序幕。w因而在20世紀六七十年代英美等國就紛紛開始民營化的實踐。.5w促使薩瓦斯探索民營化問題始于1969年紐約市的一場大雪。罕見的暴風(fēng)雪使整個城市陷入癱瘓，而糟糕的政府應(yīng)急治理能力對問題的解決在質(zhì)量和效率上都令人非常不滿意。薩瓦斯通過比較政府機構(gòu)和私營部

3、門的經(jīng)營績效，發(fā)現(xiàn)“市政壟斷”是導(dǎo)致上述問題的關(guān)鍵，壟斷排斥競爭，同樣也消解了外在壓力和創(chuàng)新的動力，低效率和惡劣的服務(wù)質(zhì)量就不可避免。這種認識在最初收到刺激抨擊，但是隨著改革的推進和實踐的證明，民營化作為改善政府的有效工具正被全世界所借鑒。.6w薩瓦斯關(guān)于民營化問題的研究是在深刻的社會歷史背景下進行的。20世紀70年代以來，傳統(tǒng)官僚制行政模式隨著官僚機構(gòu)的膨脹和行政資源的壟斷，日益顯現(xiàn)出低效率，而大規(guī)模的福利國家政策又使得西方國家自70年代末開始財政不堪重負，陷入了嚴重的財政危機，經(jīng)濟發(fā)展停滯，通貨膨脹也居高不下，引起社會公眾的強烈不滿。為了擺脫這一困境，西方國家在新公共管理理論指導(dǎo)下，掀起了

4、一場行政改革的浪潮。其核心內(nèi)容就是反思市場經(jīng)濟條件下，政府的角色定位和政府治道變革。人們逐漸發(fā)現(xiàn)，雖然政府是“發(fā)展”的重要提供者，但是“國家在經(jīng)濟與社會發(fā)展中的中心地位，不是作為增長的直接提供者，而是作為合作者、催化劑和促進者而體現(xiàn)出來的”。未來的政府將更多的是“掌舵而非劃槳”，“即政府應(yīng)對提供服務(wù)進行控制，但不是常規(guī)性地通過官僚制手段親自提供服務(wù)”。因此，市場化導(dǎo)向的改革成為西方國家“重塑政府”的基本思路。.7w在政府與市場此退彼進的選擇中，民營化無疑是一個理想的實施路徑，民營化“可界定為更多依靠民間機構(gòu)，更少以來政府來滿足公眾的需求”。可見，它與西方政府改革的目標(biāo)是十分相符的。薩瓦斯正是在

5、這一背景下，對民營化問題進行了系統(tǒng)、深入和持久的研究，取得了豐碩成果，并得到世界各國理論界和政府實踐者的重視。w全書總共分為三大部分，分別討論了民營化的背景、理論和實踐，遵循“為什么”要民營化、民營化“是什么”、“怎么樣”推行民營化的解釋邏輯，使得全書結(jié)構(gòu)清晰、論證合理。.8民營化的背景w民營化的主要推動力量被分為現(xiàn)實壓力、經(jīng)濟、意識形態(tài)、商業(yè)等方面的動力和平民主義的影響。w務(wù)實主義者的目標(biāo)是從成本/收益角度看更好的政府。經(jīng)濟的富足減少了人民對政府的依賴，促使他們接受民營化。那些從意識形態(tài)角度看問題者把更少的政府作為理想目標(biāo)，即與私營機構(gòu)相比政府扮演次要角色。w商業(yè)利益追求者的目標(biāo)是促使政府開

6、支更多地轉(zhuǎn)向他們，從而攬取更多生意。w平民主義者的目標(biāo)是更好的社會，實現(xiàn)的手段則是賦權(quán)于民，讓他們滿足共同的需求，同時削弱公共和私營部門官僚的權(quán)力。w民營化的五種推動力量都針對一個目標(biāo)世界范圍內(nèi)龐大且不斷增長著的政府。.9民營化的推動力w五種力量宣傳和鼓動民營化的發(fā)展：1、講求現(xiàn)實。通過民營化可以為社會提供成本效益更好的公共服務(wù)。2、支配私有財富。個人財富日益增加，人們對政府的依賴程度就會不斷減弱。3、意識形態(tài)所驅(qū)使。民營化有助于削減政府無所不在的干預(yù)和過問，促使民主的健康成長。4、追逐商業(yè)機會。政府開支由私有領(lǐng)域消化、國有企業(yè)等如果交由民間企業(yè)或組織來管理的話，效益會更好。5、向往平民社會。

7、基層組織將全力回歸民眾，才是目的所在。民營化可以幫助他們向著這個方向努力。.10w薩瓦斯認為衡量政府規(guī)模主要有三個測度：政府單位的數(shù)量、政府支出和政府雇員人數(shù)。w推動政府增長的主要因素有三個：w現(xiàn)有的和未來的受益者對政府服務(wù)的日益增長的需求，這是政府增長的“拉動”力量；w服務(wù)生產(chǎn)者對政府服務(wù)日益增長的供給，這是政府增長的”推動“力量；w效率的降低，這意味著同樣的服務(wù)需要更多的雇員和更多的開支。.11w這三個因素共同創(chuàng)造了一個由受益者及其邊緣群體、服務(wù)提供者、政府行政管理者和政治活動家組成的花錢聯(lián)盟。其中，低效率起到了推波助瀾的作用。于是，政府陷入了無法控制的增長怪圈。政府的過度擴張不僅會抑制經(jīng)

8、濟的增長，而且許多政府活動被證明是無效的。這就要求我們重新審視政府的角色，即發(fā)揮促進者和管理者的作用，更多依靠公民、社區(qū)和市場。民營化就是達成上述目標(biāo)的有效手段。.12w民營化的含義w廣義：指的是將此前由政府擁有或者實施的功能回歸到私人領(lǐng)域的過程。w狹義：政府將持有權(quán)益轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)。是日本政府國有資產(chǎn)管理體制改革中提出的一個基本概念。w日本的國有企業(yè)民營化是指變國有為國私混合所有，其組織形式為股份公司。日本政府早在80年代中期就開始對國有企業(yè)管理制度進行改革。.13民營化的理論w根據(jù)人們需要的基本物品和服務(wù)的內(nèi)在基本特征排他性和消費，可以將它們分為私人物品（擁有非排他和個人消費的特征），可收

9、費物品（又有非排他和共同消費的特征）、共用資源（擁有非排他和個人消費的特征）和集體物品（擁有非排他和共同消費的特征）四類。而提供具有集體物品內(nèi)在特性的物品和服務(wù)是政府自身存在的主要理由。集體行動時不可或缺的，而集體行動在不同類別物品提供中的角色和作用如何定位也要根據(jù)物品分類。值得注意的是，集體行動的主體不是政府的專利，也可以是私人和自愿組織。由于服務(wù)提供和生產(chǎn)之間的區(qū)別，我們可以據(jù)此確定公共服務(wù)的不同制度安排，概括為十種：政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、補助、憑單、特許經(jīng)營、自由市場、志愿服務(wù)和自我服務(wù)。.14w政府、私營部門和消費者在這些安排中扮演著不同的角色。在用十一個重要標(biāo)準(zhǔn)（

10、服務(wù)的具體性、生產(chǎn)者的可得性、效率和效益、服務(wù)規(guī)模、成本/收益關(guān)聯(lián)度、對欺騙行為的免疫力、經(jīng)濟公平、種族公平、對政府指導(dǎo)的回應(yīng)性、對消費者的回應(yīng)性、政府規(guī)模）對這些安排方式進行評價的基礎(chǔ)上，強調(diào)在具體服務(wù)供應(yīng)方式的選擇上應(yīng)基于理性而非靈感，即不同安排方式之間的理性權(quán)衡和選擇。.15w不同制度安排的原因在于，政府既能作為一個安排者，也可作為一個生產(chǎn)者，私人部門也一樣。傳統(tǒng)政府治理中的一個誤區(qū)是忽視服務(wù)提供和服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別，而是將安排者和生產(chǎn)者角色合一，由此派生出“官僚制成本”和“交易成本”。w民營化概念的核心就是正確認識服務(wù)提供或安排與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別，這也是政府角色界定的基礎(chǔ)。w政府在公

11、共服務(wù)中到底是什么角色？ 它更多地是一個安排者，決定服務(wù)的對象、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)程序等問題，至于服務(wù)的生產(chǎn)和提供，完全可以通過合同承包、補助、憑單、特許經(jīng)營等形式由私營部門或社會機構(gòu)來完成。.16w問題的實質(zhì)不是公營還是私營，而是壟斷還是競爭。w民營化是一個動態(tài)概念，其最簡單的含義是把政府扮演生產(chǎn)者角色的安排轉(zhuǎn)化為私人生產(chǎn)者唱主角的安排。“政府的自信甚至自負導(dǎo)致了集體物品壟斷性的直接生產(chǎn)模式，它所伴隨的高成本、低效率、質(zhì)量不盡如人意和回應(yīng)性的缺乏不僅損害了公眾對政府的信任，而且無端耗費公共資源，導(dǎo)致普通的財政拮據(jù)?！币虼嗣駹I化是一劑擺脫困境的良方。.17民營化的具體實踐w“民營化已經(jīng)成為席卷世界

12、的滾滾洪流，不論是社會主義國家還是資本主義國家，不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，不論是民主國家還是專制國家，一百多個國家正在推行民營化，還有很多在考慮實施。民營化已經(jīng)超越黨派偏好或意識形態(tài)，成為一種務(wù)實的并得到廣泛應(yīng)用的治理方式和公共服務(wù)管理模式?！币虼耍瑢γ駹I化實踐的詳細探討是幫助我們深入理解和把握民營化戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。由于薩瓦斯的技術(shù)官員出身和豐富的實踐經(jīng)驗，他在這方面的貢獻是巨大的。.18w對于民營化的分析要堅持靜動結(jié)合：為民營化戰(zhàn)略奠定理論基礎(chǔ)的是提供公共物品和服務(wù)的制度安排，屬于靜態(tài)分析；而對于民營化方式的探討則屬于動態(tài)分析，即如何實現(xiàn)從依賴政府的制度安排向更多依靠私營部門的制度安排過

13、渡。w薩瓦斯依據(jù)自己的經(jīng)驗把民營化的方式分為三大類。w一是委托授權(quán)，要求政府持續(xù)、積極地介入。其通常通過合同承包、特許、補貼、法律授權(quán)等形式來實現(xiàn)。w二是撤資，即放棄某一企業(yè)、某一職能和某一資產(chǎn)。這個相對于委托授權(quán)來說是一次性工作。w三是政府淡出，即政府逐漸被民營部門取代。其通常以民間補缺、政府撤退和放松管制等形式來實現(xiàn)。.19w撤資、放松管制和淡出共包含了二十種不同的技術(shù)，可用于服務(wù)、企業(yè)和資產(chǎn)的民營化。它們構(gòu)成了一個令人注目的工具庫，供公共官員選擇和使用。而且有充分證據(jù)表明，只要實施得當(dāng)，民營化能大大改善績效。在對民營化方式分類和相關(guān)概念辨析的基礎(chǔ)上，薩瓦斯針對政府服務(wù)、政府企業(yè)和資產(chǎn)、基

14、礎(chǔ)設(shè)施、教育改革和福利國家等領(lǐng)域詳細描述了民營化的具體過程。如以合同承包制為例，薩瓦斯首先概括實施的六個條件，合同里約的十二個步驟，并附有大量的表格，具有很強的實踐性。.20民營化的作用w從經(jīng)濟發(fā)展角度：有利于降低政府開支，減輕債務(wù)；另一方面又可以開拓政府的財源，從而加速經(jīng)濟的成長。民營化也有助于減少政府對經(jīng)濟的干預(yù)，增強企業(yè)界的信心，失去資本市場的發(fā)展。w從社會效益的角度：民營化可以彌補政府的不足，提供政府因種種原因無法提供的基礎(chǔ)設(shè)施。其次民營化有助于較為迅速地增添或者擴充政府服務(wù)的項目。.21w在改善國家和社會的關(guān)系方面：民營化可以降低政府在社會中的作用，有助于贏得公眾對政府的更多支持，有

15、利于建立或者加強和諧的公民社會。w民營化也有利于調(diào)動社會上的積極因素w在落實全球化方面，民營化的實施往往為外資打開方便之門，對國外的投資進入本國市場很有吸引力。.22w民營化雖說已成為不言自明的真理，但在現(xiàn)實中不可避免會遇到阻力和障礙，從而被延緩甚至中斷。其主要反對力量是工人和雇員，還包括公共官員、特定商業(yè)利益群體和廣大公眾。對于他們反對的種種理由我們都需要用批判的眼光辯駁。當(dāng)然，良好的管理實踐和預(yù)防措施可以化解人們合理的擔(dān)心。民營化發(fā)展方向已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，新的時期因民營化而獲益的主要領(lǐng)域是政府企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障。民營化屬于新公共管理的主流，體現(xiàn)了新公共管理的所有特征，從某種意義上說，民營

16、化就是新公共管理。.23發(fā)展方向薩瓦斯認為，在今后的發(fā)展中，民營化最值得考慮的是三個領(lǐng)域：1、國有企業(yè)2、基本設(shè)施3、社會保險.24簡短評價w民營化與公私部門的伙伴關(guān)系確定了薩瓦斯“全美民營化領(lǐng)域最具活力和創(chuàng)造性學(xué)者之一”地位。w概括了許多國家民營化的經(jīng)驗和作者本人以不同身份參與的49個國家民營化的經(jīng)驗，以系統(tǒng)、翔實的資料記錄了民營化的最新進展和經(jīng)驗，這對當(dāng)代政府治理研究與實踐具有現(xiàn)實意義。w但是作為技術(shù)官員出身的學(xué)者，薩瓦斯對民營化的理念的論證并沒有超出現(xiàn)有的概念框架和知識基礎(chǔ)。他的主要貢獻在于憑借實踐經(jīng)驗和現(xiàn)實例證，為現(xiàn)有的理論提供了豐富的經(jīng)驗注解。民營化作為世界性的潮流，我國也是其中的參與者。當(dāng)然我國的民營化在特色上與美國存在很大的不同，但其仍具有很大的借鑒意義。尤其在目前中文文獻中民營化的研究較為零散和膚淺的情況下，本書的出版無疑具有里程碑的意義。.25w此外，從西方國家?guī)资甑男姓母飳嵺`來看，民營化無疑是比較成功的一種變革戰(zhàn)略。它不僅成為作為當(dāng)代行政改革主導(dǎo)理論的新公