多種利益訴求下的規(guī)劃設(shè)計(jì)變遷及探索――記天津西站地區(qū)城市設(shè)計(jì)

1、多種利益訴求下的規(guī)劃設(shè)計(jì)變遷及探索記天津西站地區(qū)城市設(shè)計(jì)吳書馳，崔騫摘要：文章通過對(duì)天津西于莊地區(qū)城市設(shè)計(jì)規(guī)劃實(shí)踐的梳理，深入剖析了該棚戶區(qū)改造過程中不同階段的多元利益主體及其不同訴求，并通過具體的規(guī)劃事件的分析，揭示利益沖突和規(guī)劃設(shè)計(jì)之間的關(guān)系，并給出了若干規(guī)劃執(zhí)行上的有效建議。關(guān)鍵詞：天津西于莊 利益主體 利益沖突1引言當(dāng)下，經(jīng)濟(jì)全球化影響，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)“新常態(tài)”之勢(shì)，社會(huì)公眾日益關(guān)注城市發(fā)展的規(guī)劃與決策。在城市規(guī)劃制定和實(shí)施過程中，直接或者間接地參與規(guī)劃的編制、審批、執(zhí)行、評(píng)估及監(jiān)督的個(gè)人、團(tuán)體和組織，都可以被認(rèn)為是城市規(guī)劃的相關(guān)利益主體。從整個(gè)城市的全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，充分關(guān)注各

2、類主體的價(jià)值取向，協(xié)調(diào)各類主體的訴求矛盾，引導(dǎo)各類主體的利益平衡，對(duì)城市規(guī)劃的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，是當(dāng)前城市規(guī)劃工作一項(xiàng)重要任務(wù)。溝通式規(guī)劃，又稱為協(xié)作式規(guī)劃，其概念源于1981年哈伯馬斯Habermas 提出的“暢談式的內(nèi)容具有合理性”。該概念的內(nèi)涵已被大大擴(kuò)展，出現(xiàn)了諸如聯(lián)絡(luò)型規(guī)劃、辯論型規(guī)劃、協(xié)作式規(guī)劃。英國(guó)的帕特西海利是支持該理論的主要代表人物，他認(rèn)為城市物質(zhì)環(huán)境、空間規(guī)劃往往受制于特定的政策環(huán)境。規(guī)劃對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和政治之間的協(xié)調(diào)關(guān)系研究甚少。規(guī)劃編制過程中尊重不同 產(chǎn)權(quán)所有者的利益，而采用溝通式規(guī)劃方式就能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多變，多元利益主體環(huán)境下協(xié)調(diào)這些矛盾。筆者近期參與的天津市城市副

3、中心西于莊地區(qū)城市設(shè)計(jì)便呈現(xiàn)出一種動(dòng)態(tài)的規(guī)劃模式，折射出 “協(xié)作規(guī)劃”的傾向，預(yù)示著在快“新常態(tài)”的背景下，中國(guó)城市規(guī)劃正在發(fā)生方式轉(zhuǎn)變?；诙喾嚼鎱⑴c的設(shè)計(jì)模式，初探城市設(shè)計(jì)的協(xié)作過程，以期能為現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)相關(guān)城市規(guī)劃實(shí)踐提供參考。2 規(guī)劃背景與項(xiàng)目概況西于莊地區(qū)，位于天津市紅橋區(qū)東南部，西站北側(cè)，規(guī)劃定位為天津市西站城市副中心的核心區(qū)域。該地區(qū) 低矮、老舊的住宅成片，房屋質(zhì)量差，平均每戶的建筑面積僅有10-15，交通極其不便利，環(huán)境衛(wèi)生極差，是典型的城市棚戶區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該地區(qū)約占地133公頃，啟動(dòng)區(qū)64.1ha ，總建筑面積約35萬(wàn)?，F(xiàn)狀危陋平房建筑面積30.38萬(wàn)平方米，約9850戶。其

4、中住宅25.25萬(wàn)平方米，居住著約9800多戶困難家庭，非住宅5.13萬(wàn)平方米，約50戶。一河之隔的對(duì)岸，就是現(xiàn)代化綜合交通樞紐天津西站。高速城際鐵路和城市交通樞紐的建成，使這里成為京津冀一體化發(fā)展軸上進(jìn)入天津的第一站，這為這片區(qū)域賦予了天津中心城區(qū)的“西北門戶”地位，為該地區(qū)帶來(lái)了巨大的發(fā)展機(jī)遇。然而，其特殊的“內(nèi)陸型”地理位置，與大范圍的棚戶區(qū)，以及三條地鐵線的下穿，也為這次規(guī)劃帶來(lái)了空前的挑戰(zhàn)。2013年末，隨著總理李克強(qiáng)的到訪，棚戶區(qū)改造的定向安置房項(xiàng)目正式開工，西于莊地區(qū)的城市更新拉開序幕。城市中心區(qū)的棚戶區(qū)改造，向來(lái)都是利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，利益訴求的博弈直接決定規(guī)劃設(shè)計(jì)的變遷。 圖2

5、. 西于莊地塊規(guī)劃范圍圖3. 左：西于莊棚戶區(qū)內(nèi)景. 右：天津西站3 城市規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中的利益博弈政策過程是一個(gè)政治選擇、制定和實(shí)施的過程。在這個(gè)過程中，來(lái)自社會(huì)不同階層和利益群體的要求和壓力、政治領(lǐng)導(dǎo)人的政治價(jià)值觀、官僚政治以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化因素等，無(wú)疑會(huì)對(duì)政策選擇、制定和實(shí)施產(chǎn)生影響?？疾彀l(fā)達(dá)國(guó)家城市規(guī)劃的發(fā)展過程，大體上都經(jīng)歷了從“關(guān)注物質(zhì)空間”向“關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)”再向“作為公共政策”的轉(zhuǎn)化過程。與此相適應(yīng)，城市規(guī)劃也經(jīng)歷了由政府（權(quán)力）和規(guī)劃師（知識(shí)）主導(dǎo)的制度安排，轉(zhuǎn)向政府（權(quán)力）、規(guī)劃師（知識(shí)）、公眾（社會(huì)）、開發(fā)商（資本）多方參與和共同治理的制度安排。西于莊的規(guī)劃編制工作，也經(jīng)

6、歷了這樣一個(gè)多元博弈的過程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的城市中, 來(lái)自政治需要的“政府力”和來(lái)自經(jīng)濟(jì)利益需要的“市場(chǎng)力”以及來(lái)自住區(qū)內(nèi)部環(huán)境改善自身需求的“公眾力”是推動(dòng)棚戶區(qū)改造的基本力量, 三種力量相互制約、相互作用。三種力量對(duì)于棚戶區(qū)改造的推動(dòng)貫穿于始終, 但作用程度不盡相同。這種三方博弈機(jī)制，導(dǎo)致了一些項(xiàng)目在不同時(shí)期規(guī)劃導(dǎo)向的不同?；诖巳N力量的變遷，可將本案中西于莊地區(qū)的規(guī)劃編制工作，劃分為以下三個(gè)階段：3.1政府絕對(duì)主導(dǎo)地位時(shí)期政府主導(dǎo)的城市更新模式，是指有政府直接組織，國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)實(shí)施的城市更新模式，更傾向于一種行政行為。本案中，2005-2008年，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的控制權(quán)，使得地方

7、政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實(shí)施中擁有絕對(duì)的主導(dǎo)地位。城市規(guī)劃，在某種程度上，從設(shè)計(jì)之初就更多的體現(xiàn)了地方政府的意愿。在這一背景下，天津市推出“一主兩副”的規(guī)劃思路，將西站地區(qū)賦予了綜合性城市副中心的區(qū)域定位。伴隨著西站交通樞紐的落成，西于莊的城市地位不斷被提升，相應(yīng)的規(guī)劃也應(yīng)運(yùn)而生。 城市更新階段 利益主體構(gòu)成 利益沖突焦點(diǎn)政府主導(dǎo)時(shí)期 2005-2008 政府、產(chǎn)權(quán)人、公眾 政府與產(chǎn)權(quán)人：全域公共利益分配；物業(yè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府與公眾：全域公共利益分配。市場(chǎng)主導(dǎo) 2008-2012政府、開發(fā)商、產(chǎn)權(quán)人 政府與開發(fā)商：開發(fā)條件的博弈。開發(fā)商與產(chǎn)權(quán)人：交易性沖突。 多元化主體2013-今 政府、社區(qū)（單

8、位）、開發(fā)商、產(chǎn)權(quán)人 政府與社區(qū)（單位）、產(chǎn)權(quán)人：全域公共利益分配；物業(yè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府與開發(fā)商：開發(fā)條件的博弈。社區(qū)（單位）與產(chǎn)權(quán)人：局域公共利益分配。表格 1.西于莊不同階段城市更新模式下利益主體構(gòu)成及利益沖突的變遷在彼時(shí)的規(guī)劃中，全盤拆除西于莊地區(qū)的現(xiàn)狀建筑，整個(gè)地區(qū)除了道路、綠化及市政設(shè)施用地，剩余全部規(guī)劃成商業(yè)用地。中間設(shè)置的寬闊的綠軸貫穿南北，建立西站和西沽公園的綠色通道。公建沿綠軸兩側(cè)布置，形成圈層狀的商務(wù)帶，其規(guī)模幾乎達(dá)到了總量的90%。寬闊的道路和密集的路網(wǎng)，配以大量的超高層，體現(xiàn)了新建副中心的氣派和宏偉。雄心勃勃的規(guī)劃，展示著天津發(fā)展的急切與焦躁。然而，此版規(guī)劃存在著如資源分

9、配不公、交通等諸多問題。一方面，對(duì)居民的搬遷意愿考慮不周，采取機(jī)械的通盤異地還遷的模式；另一方面，對(duì)市場(chǎng)的預(yù)期估計(jì)不準(zhǔn)確，設(shè)置了天量的辦公、酒店、集中商業(yè)等業(yè)態(tài)，嚴(yán)重超出市場(chǎng)需求。正是政府功能的錯(cuò)位和對(duì)資源配置的失衡，導(dǎo)致了此版方案的不盡合理。3.2 市場(chǎng)力量主導(dǎo)時(shí)期城市更新中一個(gè)重要的主體就是開發(fā)商，其對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的積極參與目的是為了實(shí)現(xiàn)其自身的經(jīng)濟(jì)利益，它既是規(guī)劃的參與者也是受益者。2008 年，市場(chǎng)的力量漸漸凸顯，開發(fā)圖5. 政府主導(dǎo)時(shí)期的方案總平面 總用地面積：617公頃C2：94.45公頃C8：37.52公頃R2：85.54公頃C2/C8/R2比約為4:2:4總建筑面積：885萬(wàn)平方米

10、C2：438萬(wàn) 平方米C8：196萬(wàn)平方米R(shí)2：213萬(wàn)平方米圖4. 政府主導(dǎo)時(shí)期的西于莊地區(qū)用地布局 圖7. 市場(chǎng)主導(dǎo)時(shí)期的方案總平面圖 總用地面積：617公頃C2：96.42公頃R2：123公頃C2/R2比約為4:6總建筑面積：771萬(wàn)平方米C2：414萬(wàn)平方米R(shí)2：313萬(wàn)平方米C2/R2比約為6:4圖6. 市場(chǎng)力量主導(dǎo)時(shí)期的西于莊地區(qū)用地布局商的介入為西于莊地區(qū)的更新提供了資金支持, 同時(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)提供了新的思路。 開發(fā)商雄厚的資金優(yōu)勢(shì)，可以直接投入城市建設(shè)，以換取直接決策者的規(guī)劃政策支持。他們具有接近決策者的渠道和相對(duì)平等的談判地位。出于對(duì)自身利益的考慮，他們必然會(huì)對(duì)規(guī)劃決策過程施加影

11、響。開發(fā)商和政府之間的利益沖突焦點(diǎn)為規(guī)則性沖突，具體體現(xiàn)在開發(fā)規(guī)則和開發(fā)條件上的博弈。一方面，政府會(huì)通過開發(fā)條件控制開發(fā)行為，另一方，開發(fā)商為了追求利益的最大化，必然會(huì)嘗試改變和突破規(guī)劃條件。在本案中，博弈的過程集中體現(xiàn)在用地性質(zhì)的變遷和建筑規(guī)模的確定。政府和開發(fā)商之間達(dá)成協(xié)議，給規(guī)劃方案帶來(lái)了全方位的改變。首先，地區(qū)的功能定位發(fā)生了微妙的變化，副中心由單一的商務(wù)辦公中心轉(zhuǎn)化為集居住、商業(yè)、辦公的綜合性城市生產(chǎn)服務(wù)中心；其次，公建與居住規(guī)模配比調(diào)整為5:5，開發(fā)總量也大幅下降，更多的居住用地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)；另外，公建的規(guī)模在大幅降低的同時(shí)，業(yè)態(tài)也呈多元化發(fā)展，引入了電子商務(wù)、金融服務(wù)，信息服

12、務(wù)等功能。此輪規(guī)劃的調(diào)整，很大程度上體現(xiàn)了政府對(duì)開發(fā)商的妥協(xié)?？陀^地說，功能業(yè)態(tài)的分布和配比更加合理，居住功能的補(bǔ)全，很大程度上保證了土地資金的平衡，也避免了諸如“夜間空城”，“通勤鐘擺”等城市病。存在的隱患就是，在自身的經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，開發(fā)商會(huì)求諸地方政府的“權(quán)力”，用行政手段強(qiáng)制分配土地資源，獲得城市土地的使用權(quán)，損害公眾利益。在現(xiàn)行的土地財(cái)政模式影響下，地方政府為了增加財(cái)政收入，很容易與開發(fā)商形成利益聯(lián)盟，而傾向于黃金地段的棚戶區(qū)地塊高價(jià)拍賣，以獲得更高的土地收入。由此，也引發(fā)了地方政府、開發(fā)商與公眾之間更加多元化的利益沖突。3.3多元化利益主體時(shí) 期2013，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于加快棚戶區(qū)

13、改造工作的意見，西于莊地區(qū)的拆遷入戶調(diào)查工作開始，規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)入深度調(diào)整期。數(shù)量占優(yōu)勢(shì)的普通民眾開始尋求突進(jìn)表達(dá)利益訴求，產(chǎn)權(quán)人直接關(guān)心補(bǔ)償標(biāo)用地平衡表拆遷范圍用地平衡表圖8. 多元化主體利益協(xié)調(diào)后的用地布局準(zhǔn)，市政設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)環(huán)境則是其他民眾關(guān)心的公共利益，并對(duì)政府能否代表他們的利益標(biāo)示懷疑。此時(shí)利益主體不再是單一強(qiáng)勢(shì)力量的主導(dǎo)，利益訴求呈多元化、復(fù)合化發(fā)展。規(guī)劃方案的出臺(tái)，實(shí)際上是政府決策者、規(guī)劃部門、開發(fā)商和公眾等多方博弈的利益平衡方案。具體說來(lái)，在這個(gè)時(shí)期，參與到規(guī)劃設(shè)計(jì)中有如下主體： 圖10. 方案三綠軸形態(tài)可以說，這個(gè)時(shí)期的利益沖突是全方位的，規(guī)劃過程的主要內(nèi)容就是在承認(rèn)這些

14、矛盾的基礎(chǔ)之上，保障各種利益主體擁有充分的權(quán)益表達(dá)權(quán)，進(jìn)行協(xié)調(diào)和平衡。下文將列舉三個(gè)規(guī)劃事件，來(lái)解釋規(guī)劃協(xié)調(diào)的過程。3.3.1 綠軸的變遷綠軸的變遷很直觀地反映了市政府、公眾、河北工業(yè)大學(xué)、開發(fā)商之間的協(xié)商過程。圖9中的左1，綠軸的設(shè)置，是市政府對(duì)公眾利益關(guān)注的直接體現(xiàn)。流暢的線型，100米的寬度，對(duì)公共空間的構(gòu)建起到?jīng)Q定性的作用，也保證了相當(dāng)?shù)木G地率。但是隨著開發(fā)商及產(chǎn)權(quán)的人的介入，他們的利益訴求深刻的改變了規(guī)劃方案。對(duì)開發(fā)商而言，住宅用地的規(guī)模越大，它們的利潤(rùn)越高。協(xié)調(diào)的結(jié)果就是，公共綠軸寬度縮減到50m ，以保證出地率。而對(duì)部分產(chǎn)權(quán)人而言，出于對(duì)搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不滿，銀杏公寓居民大多決定不

15、搬遷。出于對(duì)產(chǎn)權(quán)人意愿的尊重，規(guī)劃綠軸綠軸改道河北工業(yè)大學(xué)，如圖10所示。依據(jù)此方案，綠軸的實(shí)施還需等到河北工業(yè)大學(xué)的搬遷，也就是說長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，綠軸將會(huì)成為一個(gè)封閉綠帶，并不符合市政府的初衷。為協(xié)調(diào)此矛盾，方案三應(yīng)運(yùn)而生。如圖所示，綠軸依然接道銀杏公寓，一次性修通，但是局部變窄。但是涉及銀杏小區(qū)內(nèi)3棟樓的動(dòng)遷，需要政府和產(chǎn)權(quán)人進(jìn)一步和住戶溝通。方案三，綠軸涉及的拆遷降到最低，也可以保證實(shí)施。這似乎是一個(gè)兼顧了各方的結(jié)圖9. 方案綠軸的變遷果，但是三棟住宅的拆遷需求留下了隱患，隨著地鐵資源公司的介入，這個(gè)矛盾點(diǎn)最終暴露出來(lái)。3.3.2四號(hào)線地鐵站點(diǎn)的選擇 地鐵4號(hào)線在西于莊地區(qū)規(guī)劃設(shè)置兩個(gè)站點(diǎn)，其

16、中一個(gè)已完成主體結(jié)構(gòu)，另外一個(gè)為折返站. 為保證實(shí)施性和避免拆遷，四號(hào)線的線位置于綠軸之下。如果采用方案3，其涉及的三棟住宅樓的拆遷成本，會(huì)導(dǎo)致地鐵建設(shè)成本的增加。顯然，方案3并不符合地鐵公司的利益訴求。與此同時(shí)，開發(fā)商、區(qū)政府也不愿意主動(dòng)承擔(dān)三棟住宅的拆遷成本。國(guó)土房管局的拆遷辦公室與產(chǎn)權(quán)人的搬遷補(bǔ)償協(xié)商一度被擱置，規(guī)劃方案難以推進(jìn)。 經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的論證和協(xié)調(diào)，最終，由于河北工業(yè)大學(xué)的妥協(xié)，得到了最終解決方案，如圖所示：綠軸避開銀杏小區(qū)，從河北工大的操場(chǎng)穿行，并留足寬度。四號(hào)線線位跟隨綠軸的走向，進(jìn)行局部微調(diào)。綠軸轉(zhuǎn)折處局部放大，設(shè)置成城市景觀節(jié)點(diǎn)，形成完整的公共空間體系。此方案，犧牲了河北工

17、業(yè)大學(xué)的局部利益，兼顧了區(qū)政府、地鐵公司、產(chǎn)權(quán)人利益訴求，同時(shí)，公共綠地也得以保證實(shí)施。3.3.3歷史建筑地塊的變遷 接下來(lái)，最新批復(fù)的第四批天津市文物保護(hù)單位名單，使得文保局也參與到此輪規(guī)劃中，導(dǎo)致規(guī)劃方案再生變數(shù)。如圖9所示，總共涉及四棟建筑，分布在子牙河北岸。其中4號(hào)建筑，為原紅橋客運(yùn)站，已有99年歷史。鑒于此，文保局要求所有的文保單位全部予以圖11. 西于莊地鐵站位及綠軸調(diào)整示意圖圖12. 文保單位位置及現(xiàn)狀示意圖保留，并設(shè)立相應(yīng)的風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)，制定相應(yīng)的保護(hù)措施。保護(hù)措施的制定，將不可避免的降低相應(yīng)開發(fā)量，導(dǎo)致規(guī)劃條件的變更，觸發(fā)了開發(fā)商和文保局、規(guī)劃管理部門之間的利益沖突。在綜合考慮

18、之后，開發(fā)商做出了必要的退讓，歷史最悠久的原紅橋客運(yùn)站予以原址保留，進(jìn)行原地修繕和立面整治。4結(jié)語(yǔ)以上的規(guī)劃設(shè)計(jì)的變遷，只是眾多利益主體之間相互制衡與協(xié)調(diào)的表征體現(xiàn)，整個(gè)西于莊規(guī)劃，就是一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡過程，也是各方利益之間相互協(xié)調(diào)，相互妥協(xié)的過程。這種過程，深刻地體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制的變化，也給規(guī)劃設(shè)計(jì)帶來(lái)全方位的影響。天津西于莊地區(qū)的城市規(guī)劃方案的變遷，深刻地體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制的變化。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)境下，面對(duì)復(fù)雜的多元利益主體，站在社會(huì)公平與保障公共利益的角度，規(guī)劃設(shè)計(jì)過程的調(diào)整應(yīng)堅(jiān)持：1） 在利益主體多元化的背景下，強(qiáng)調(diào)綜合、協(xié)調(diào)的“過程規(guī)劃”。在設(shè)計(jì)過程中，不設(shè)定終極的藍(lán)圖目標(biāo)，而是通過各利益主體在達(dá)成共識(shí)的條件下，自下而上推動(dòng)規(guī)劃設(shè)計(jì)的進(jìn)程。